Az Európai Unió Államtanácsainak és Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságainak Egyesülete (ACA) 2012. március 1-2-án nemzetközi konferenciát szervezett, Brüsszelben, a legfelsőbb közigazgatási bíróságok hatékonysága növelésének esélyeiről. A konferencia fókuszában egy holland jogintézmény, a "közigazgatási hurok" (administrative loop) állt, melynek kapcsán részletesen elemeztük mindazon jogintézményeket, ami a bírósági eljárásokat gyorsabbá, a jogorvoslatot hatékonyabbá teszi (megváltoztatási jogkör, jogellenes határozatból eredő polgári jogi igények elbírálása, a közigazgatási bíróságok határozatainak betartatása a közigazgatási szervekkel stb.).
A "közigazgatási hurok" nem más, mint a nálunk is ismert per tárgyalásának felfüggesztése 30 napra abban az esetben, ha ügyészi felhívásra, felettes szerv felügyeleti intézkedése folytán a határozat visszavonása vagy módosítása várható (Pp. 337. §)[2], azzal a különbséggel, hogy a hollandoknál ez nem csak a hatósági oldal kezdeményezésére, hanem bírói felhívására is bekövetkezhet.[3] Az ügyeknek ugyan csak 5-10%-ában fordul elő, azonban ezekben az esetekben hatékonynak bizonyult.
A németek szerint erre az intézményére nincs szükség, mert náluk informálisan működik ugyanez, amikor a bíró tanácsot ad a feleknek a jogi helyzetről és szükség szerint konkrét javaslatot (ajánlást) tesz a módosításra, mely részletes jogi iránymutatást is magában foglal. Ez az eszköz azonban hatékonyan csak a kevésbé összetett, egyszerűbb ügyekben alkalmazható.
A közép-kelet európai országokban a mienkhez hasonló intézmény működik, ahol a bíró szerepe passzív (pl. Szlovénia). Felmerül a probléma, hogy ha a bíró felhívására kerül sor erre az eljárásra, akkor prejudikációként értékelhetik azt a felek. A vita alapján az a felfogás rajzolódott ki, hogy a polgári bíróságok előtt alkalmazható "egyezség jóváhagyása" jogintézménynek egy közigazgatási perekben alkalmazható speciális fajtájáról van szó, amit az tesz indokolttá, hogy egyezség alkalmazására a hatóságok közigazgatási jogból eredő speciális kötöttségei folytán a gyakorlatban alig kerül sor, és így van mód ezt a jogintézményt a közigazgatási perekben is élővé tenni. Végül is nem tekintjük prejudikációnak egy polgári perben, ha a bíró - aktív magatartással - megkísérli a felek között az egyezség létrehozását, amely valamilyen mértékben mindig igényli a bíróság jogi kérdéssel kapcsolatos irányultságának feltárását. Ebből látszik, hogy minden csak stílus kérdése: a felek elfogulatlan motiválása egyezség létrehozására még nem prejudikáció. Ezt a jogkört, ahol létezik, csak az elsőfokú bíróságok alkalmazhatják.
Felmerül a további kérdés, hogy nem egyszerűbb-e és gyorsabb megváltoztatási jogkört adni a bíróságoknak, mint abban bízni, hogy a hatóság önként, a bírói elvárásoknak megfelelően fogja módosítani a határozatát. A tagállamokban nem jellemző a megváltoztatási jogkör biztosítása, általános jelleggel ilyen jogköre egy bíróságnak sincs. Sőt, ahol egyes kérdésekben egyáltalán van, ott nagyon kivételes, és általában egyes különbíróságok esetében létezik.[4] A németeknél megváltoztatásra nincs lehetőség, ami a hatalmi ágak szétválasztásának következetes érvényesítésére - a bíróság nem vonhatja el a hatóság hatáskörét - és a tisztességes eljárás elvének tiszteletben tartására vezethető vissza. Ennek ellenére hatályon kívül helyezés esetén a bíróságok részletes és alaposan kidolgozott iránymutatásra kötelesek, amelyek pontosan és jól végrehajthatók. Ha rendelkezésre álló adatok alapján pontosan megmondható milyen döntést kell hozni, akkor akár a döntés pontos tartalmára is kiterjedhet. Ez azért érdekes, mert nálunk - az e kérdésben nem mindig következetes bírói gyakorlat - az iránymutatás homályos, pontatlan jellegét éppen a megváltoztatási jogkörrel kapcsolatos fenti érvekkel támasztja alá, ti. nem vonhatja el a bíróság a hatóság hatáskörét.
Ugyanakkor a megváltoztatási jogkör számos ügyben érvényesül nálunk, és szintén nem túl következetes volt korábban az a szabályozás, amely csak az egy fokon hozott és országos illetékességű (hatáskörű) szervek megváltoztatható határozatai esetében követelte meg a bírói döntés fellebbezhetőségének lehetőségét a tisztességes eljárásra tekintettel, konkrétan a jogorvoslathoz való jog biztosítása érdekében. Ma már van olyan eset, amikor csak megváltoztató bírói döntés esetén nyílik meg a fellebbezése lehetősége (közbeszerzési jog), és általános érvénnyel - nem csak az országos illetékességű szervek által hozott határozatok esetén - minden egy fokon hozott határozattal szemben, ahol a bíróságnak megváltoztatási jogkörre van, fellebbezni lehet a Fővárosi Ítélőtáblához. Ugyanakkor következetes szabályozás esetén minden megváltoztató bírói döntés esetén biztosítani kellene a fellebbezés lehetőségét, ha a fenti elvekből indulunk ki.
Erre a problémára kínál ötletes megoldást a norvég példa, ahol bármely ügyben akkor lehet megváltoztatni a közigazgatási határozatot, ha mindkét fél kéri, vagy ha a közigazgatási döntés nem függ mérlegeléstől, hanem jogilag teljesen kötött. Ez utóbbit azonban nagyon ritkán állapítják meg a bíróságok, inkább hipotetikusan, elvileg létező megváltoztatási ok. Norvégiában, ahol az ország kis mérete miatt gyenge a specializáció (a bírák egyaránt tárgyalnak közigazgatási, büntető és polgári ügyeket[5]), talán nagyobb érdek fűződik ahhoz, hogy megfelelő szakember biztosítása végett kevésbé tagolt legyen a jogorvoslati rendszer. A fenti elv mentén történő megváltoztatási jogkör szabályozása pedig kizárja, hogy a jogorvoslati jog, vagy a tisztességes eljárás sérüljön, sőt a hatalommegosztás elve is érintetlen, mivel végrehajtó hatalmat képviselő hatóság beleegyezésétől is függ, hogy lehetséges-e megváltoztatni a döntést avagy nem.
Még érdekesebb, hogy bizonyos esetekben, amikor több magánfél is érintett a jogvitában, és a jogellenes határozat hatályon kívül helyezése vagy megváltoztatása folytán valaki mindenképp kárt szenved, akkor a bíróságnak lehetősége van arra, hogy - a polgári bíróság semmis szerződésekkel kapcsolatos lehetőségeihez hasonlóan - érvényessé nyilvánítsa a határozatot és a jogsértés szankciója ez esetben a kártérítés megítélése a sérelmet szenvedett fél javára. Ebben az esetben tehát a kártérítés lehetősége nem önmagában a jogsértés további következménye - mint közigazgatási határozat hatályon kívül helyezésével, megváltoztatásával nem orvosolható közigazgatási jogkörben okozott károkért való, a norvég jogban objektív jellegű felelősségen alapuló kártérítés -, hanem a közigazgatási határozat megváltoztatásának, hatályon kívül helyezésének alternatív jogorvoslási módja, a jogszerűtlen közigazgatási határozat hatályon kívül helyezése helyett. Ebből látszik, hogy az alacsonyabb szintű specializáció előnye, hogy a polgári jogi és közigazgatási bíráskodás jogintézményei kevésbé válnak szét, ami a jogorvoslat hatékonyságát növelheti.
Egy másik kis északi államban, Dániában, ahol szintén nincs specializáció, érdekesen oldódik meg még az a kérdés is, hogy a jogellenes határozattal okozott károkért való perlés lehetősége hogyan alakul. Dániában lényegében nincs önálló közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt induló per. A polgári ügyeket is tárgyaló bíró a polgári perrendtartás szabályai szerint kezeli a határozatot. Ha a felperes arra hivatkozik, hogy egy közigazgatási határozat által megállapított kötelezettség jogalap nélküli (mert a határozat jogsértő), akkor ugyanúgy kezeli a kérdést a bíró, mint egy normál polgári ügyet[6]. Ha az alperesi követelésnek nincs jogalapja, akkor a bíró ezt megállapítja és egyben a polgári jogi kárigényekről is dönt, amely károk a jogellenes határozat következtében előálltak. Ez kicsit ahhoz hasonló mint, amikor a Ket. szabályai szerint a másodfokú hatóság köteles a költségekről és károk megtérítéséről is rendelkezni a megsemmisítő döntésében, ami a bírósági ítéletek esetében előírásként nem jelent meg.
Ezzel az eljárási renddel szemben a holland küldött vetette fel - a többség jelentős egyetértése mellett -, hogy ez esetben az ügy rendkívül elhúzódhat, mert az ok-okozati összefüggéseket, és a kár mértékét rendkívül nehéz meghatározni, ezért egy ilyen megoldás az ügy elhúzódásához vezetne. Bár a dán kolléga nem értette, miért is vezetne ez az ügyek elhúzódásához, magam is egyetértek ezzel az észrevétellel.
A norvég[7] és dán megoldások leginkább olyan kis lakosságszámú országok, ennél fogva alig specializált bírói kar esetén hatékony, ahol a polgári és közigazgatási ítélkezés technikáiban a bíróságok egyaránt jártasak. A közepes vagy nagyobb országokban mindenhol a specializáció különböző fokai figyelhetők meg, amelyek szükségszerűen külön eljárásokra bontják a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát és a közigazgatási jogkörben okozott vagy más, a közigazgatási üggyel összefüggő károk megtérítését.[8]
Végül érdemes kitérni arra is, hogy bár az országok nagy részében alig van visszajelzés arra nézve, hogy hogyan hajtják végre a közigazgatási bíróságok ítéleteit, és a jogérvényesítés általános formája mindenhol az, hogy az új közigazgatási határozattal szemben újból megnyílik a bírói út, egyes országokban léteznek a bírói ítélet végrehajtását szolgáló külön eljárások is. Ezek közül Németországot emelném ki, ahol az elsőfokú bíróság végrehajtási végzést bocsáthat ki, ha az ítéletet nem hajtják végre, és akár 10 000 euróra is büntetheti a hatóságot.[9] Ez az eljárás leginkább a bírói ítéletek végrehajtására vonatkozó általános szabályozásnak tűnik, ugyanakkor a jogintézmény értelmezése számunkra problémát jelent annyiban, hogy Magyarországon a közigazgatási bíróság ítélete tipikusan csak a perköltségre vonatkozó rész tekintetében tartozik bírósági végrehajtásra, mivel a bíróság ítélet folytán hozott új határozat, megváltoztatott vagy "helyben hagyott" határozatot értelemszerűen közigazgatási végrehajtási eljárásban hajtják végre. Ez utóbbi végrehajtási rendszer esetében az önálló végrehajtással foglalkozó hatóság működtetése tűnik megfelelőnek, ahogy ez például Norvégiában van, és ahogy a Ket. eredeti - de végül hatályba nem lépett - szövege is tervezete azt bevezetni, amely végül - pénz hiányában - elmaradt. A német példa nálunk a közigazgatás hallgatása típusú jogintézmény tekintetében értelmezhető, amikor is a bíróság új eljárásra kötelező ítéletét a hatóság nem hajtja végre, és e mulasztás esetén is lehet a német jogban az eljárásra kötelező bírói döntés betartatása érdekében végrehajtást elrendelő döntést hozni.[10]
Ha a konferencia tapasztalatait összegezzük akkor a következő megállapításokat tehetjük.
Célszerű lehet a közigazgatási bírósági eljárási szabályok olyan módosítása, amely a megváltoztatási jogkör gyakorlását csak arra az esetre tartja fenn, ha mindkét fél kéri a megváltoztatást.[11] Ebben az esetben elegendő minden közigazgatási per esetében az egyfokú eljárás biztosítása. Érdemes a Pp. 337. §-át úgy módosítani, hogy a bíró is kezdeményezhesse ezt az eljárást, egyfajta sajátos egyezségi kísérletként. A közigazgatás hallgatása esetében, ahol a jelenlegi bírói gyakorlat nem túl meggyőző érvelés alapján[12] nem tekinti végrehajtható határozatnak a hatóságot eljárásra kötelező bírói végzést, érdemes lenne egyértelművé tenni, hogy végrehajtható döntésről van szó. Végrehajtás esetén pedig a hatóság akár bírságolható is. Emellett hatályon kívül helyezés esetén részletes és lehető legteljesebb iránymutatást kell adni, amelynek be nem tartása esetén, az új határozat kapcsán induló bírósági perben a hatóság akár bírsággal is sújtható.[13] Ez utóbbira ugyan nincs nemzetközi gyakorlat, de a német rendszer logikáját követve (részletes és pontos iránymutatás esetén) ezzel szemben nem vethető fel különösebb elvi kétely. Az eltérés pedig szükséges, mert a magyar hatóságok "ítélet követése" nem olyan egyértelmű, mint ahogy az a német illetve angol jogrendszerben - az országjelentésekben külön hangsúlyozva - a bírói ítéletek tekintélyéhez fűződő erős jogi hagyományokból következik.
Továbbá megfontolandó, hogy a közigazgatási határozat jogszerűtlenségéből eredő polgári (tipikusan kártérítési) perek, elsősorban a közigazgatási jogkörben okozott károk miatt indult perek a közigazgatási-munkaügyi bíróságok hatáskörébe kerüljenek. Bár nálunk nincs mód az egy eljárásban történő döntéshozatalra, és erre más közepes méretű országokban a specializáció miatt példa nincs, az együttes elbírálás hosszabb időigénye miatt pedig nem is célszerű, viszont mindenképp jótékony hatással lenne mindkét percsoportra, ha azok külön eljárásban, de ugyanazon bíróságok, esetleg bírák által kerülnének elbírálásra, közelítve a két jogterület egymással összefüggő joggyakorlatát. Ez a megoldás kifejezetten "testhez álló" lenne az új Bszi. szervezeti rendszerében, ahol a közigazgatási és munkaügyi bíráskodás egy szervezeti egységbe kerül 2013-től (a Kúrián már 2012. január 1-jétől). A munkaügyi bírák hagyományos polgári ügyekhez közel álló munkaügyi jogviták elbírálásában is jártasak, ezért van esély a közigazgatási bíróknak az összefüggő polgári ügyekhez szükséges jártasság és rutinok elsajátítására, és ezzel lehetőség nyílik a kis országok nem specializált felülvizsgálati rendszereinek előnyeit, a közepes és nagyobb méretű országok specializált rendszereinek előnyeivel egyesíteni.[14]
Természetesen a fenti javaslatok, csak a konferencia - egyáltalán nem teljes körű - tapasztalataiból levont általánosítások, melyek önmagukban nem tekinthetők feltétlen és mindenképp követendő következtetéseknek. Amennyiben azonban a jogalkotó részéről a közigazgatási perek eljárási szabályai modernizálásának igénye felmerül, akkor jó segédanyagul szolgálhatnak az erről való gondolkodáshoz. ■[15]
JEGYZETEK
[1] Kovács András György, Kúria, Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium, bíró, ACA kapcsolattartó
[2] Az alperesi hatóság maga is dönthet visszavonásról, módosításról, ilyenkor a módosító vagy visszavonó határozat benyújtja, külön felfüggesztésre nincs szükség.
[3] Néhány más különbség is van, ami az elemezésünk szempontjából - a jogi dogmatika eltérő felfogásából adódóan - nem releváns (pl. a bíróság az új határozat felperes általi elfogadását követően is külön dönt a korábbi határozat hatályon kívül helyezéséről stb.)
[4] Ausztriában menekültügyekben, vagy Nagy-Britanniában a versenyjogban az FTT döntései megváltoztathatók. Rendszerint a "tribunal" státuszú quasi-bíróságoknak van ilyen jogkörük, melyek független döntéshozók, de gyakorta a közigazgatási szervezetrendszerhez és nem a bíróságokhoz sorolják őket.
[5] Például a Norvég Legfelsőbb Bíróságon egyáltalán nincs specializáció és összesen 20 bíró dolgozik. Igaz, a felülvizsgálat előtt egy befogadásról döntő "szelektáló bizottság" (Appeals Selection CommiteeI a felülvizsgálati kérelmek 84%-át kiszűri és az ügyeknek mindössze 16%-át fogadják be, mely évi kb. 2000 ügyet jelent.
[6] Az nyilvánvaló, hogy a szerepek ilyenkor fordítottak, mert nem a közigazgatási szervnek kell perre mennie, hanem a kötelezettséget vitató félnek.
[7] Norvégia nem tagja az Európai Uniónak, azonban az Európai Gazdasági Térséghez tartozik és mint EGT tagállam, teljes jogú "meghívott" tag.
[8] Közepes államokban a rendes bíróságon belüli specializáció (de például még Lengyelországban is), nagy államokban pedig a külön bíróságok a jellemzőek (pl. Németország)
[9] Érdemes megjegyezni, hogy nem csak a hatóság szankcionálható, ha a bíróság döntését nem hajtja végre, de 2011 decemberétől az ésszerű határidőn belül való elbírálás elvét megsértő bírósági eljárás miatt évi 1200 euró nem felróhatósági alapú, objektív - kötbér jellegű - kompenzáció jár a sérelmet szenvedett félnek (Gerichtsverfassungsgesetz, Art. 198.).
[10] Verwaltungsgerichtsordnung Art. 167-192; Zivilprocessordnung, Art. 704-945.
[11] Továbbá érdemes lehet a mérlegelést nem igénylő ügyekre általános jelleggel előírni a megváltoztatási lehetőséget, hátha a hazai bírói gyakorlatban ez releváns mennyiségű ügyet érinthet. Ebben az esetben sem sérül a hatalommegosztás elve, hiszen a hatóságnak nincs mérlegelési jogköre.
[12] A Vht. 15. §-ára hivatkozik a bírói gyakorlat, mondván, hogy csak büntető és polgári ügyekben született marasztaló határozat esetén van lehetőség bírósági végrehajtásra. Ezzel kapcsolatban lásd: Kovács András György[2010]: Eljárásjogunk kazualitása: amikor a közigazgatás (el)hallgat, Tanulmányok Berényi Sándor tiszteletére (Szerk.: Fazekas Marianna-Nagy Marianna), ELTE Eötvös Kiadó, 199-220.; 216-218.
[13] A német országjelentés kifejezetten kitér arra, hogy az utólagos végrehajtás megkövetelése a pontos iránymutatások miatt működik jól és emiatt tud az "ítélt dolog" elvét megsértő közigazgatási döntésekkel szemben hatékonyan fellépni.
[14] Arról már nem is beszélve, hogy amúgy is létezik egy ilyen uniós jogból eredő tendencia például a közbeszerzési jogban, vagy a Ket. szerinti hatósági szerződések kapcsán, sőt a versenyjogban is megjelent az igény a "private enforcement" erőteljes bizottsági támogatásával.
[15] Egyes részlet kérdésekben számos más tapasztalat és következtetés is levonható az országjelentésekből, melyek http://www.aca-europe.eu/en/colloquiums/sem_2012_Brussels.html linken megtalálhatók. A fenti beszámoló ezen országjelentéseken és a konferencián elhangzott vitákon alapul.
Visszaugrás