Az Európai Unió (Európai Közösségek) közel hatvan éves történetében többféle korszakot is megélt: voltak felfelé ívelő, prosperáló évei, és voltak jóval nehezebb, gazdasági és politikai problémákkal terhes periódusok is.1 A válságperiódusokban különös jelentőséghez jutott a polgárok igénye, hogy a gazdasági integrációs szervezet kellő hatékonysággal védje különféle érdekeiket. Az Unió hatékony működése rendkívül sok tényezőtől függ, például a világgazdaság általános állapotától, a tagállamok gazdasági teljesítőképességétől, a tagállamok együttműködési készségétől, az intézmények működésétől, vagy a jogszabályok minőségétől.
Az Unió támogatottsága csak akkor biztosítható, ha a szervezet a demokrácia, az emberi jogok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul. Ezen követelményekbe ágyazódva a kilencvenes évek elejétől egyre erősebben jelentkezett az igény arra, hogy az Unió működése nyitott és átlátható legyen. Az uniós transzparencia egyik eleme az információszabadság (a dokumentumokhoz való hozzáférés joga, a közérdekű adatok nyilvánossága), amely hozzájárul az Unió demokrácia-deficitjének ledolgozásához, csakúgy, mint a hatékony európai közigazgatás megvalósításához.2 A tanulmány az információszabadság érvényesülését vizsgálja meg, mégpedig az 1049/2001 rendelet gyakorlatának fényében.
Az Unió tevékenységével kapcsolatban az információszabadság viszonylag rövid múltra tekinthet vissza. Bár a Maastricht-i Szerződés előkészítése során történtek kísérletek egy általános jogalap EK-Szerződésbe való illesztésére, ekkor még csak egy, a Maastricht-i Szerződéshez fűzött nyilatkozatot sikerült elfogadni, amelyben a tagállamok felkérték a Bizottságot, hogy 1993-ig terjesszen elő egy jelentést a közösségi dokumentumokhoz való hozzáférés javítása céljából.3
Ennek végrehajtására 1993. decemberében a Tanács és a Bizottság elfogadott egy közös Magatartási Kódexet a dokumentumok nyilvánosságáról,4 amelyet a következő hónapokban a Tanács és a Bizottság egy-egy határozata követett (a továbbiakban: Hozzáférési Határozatok).5 A két határozat lefektette a tanácsi ill. a bizottsági dokumentumokhoz való hozzáférés jogát, meghatározta a hozzáférés alóli kivételeket, továbbá a követendő eljárást. A határozatoknak, amelyeket a két intézmény önigazgatási jogkörében fogadott el, rendkívül sok hiányossága volt. A viszonylag szűkre szabott anyagi szabályokat6 a Tanács és a Bizottság megpróbálta megszorítóan értelmezni, ezáltal korlátozni a nyilvánosság terjedelmét. Az utolsó csepp a pohárba az ún. Solana Határozat volt, amely állítólagos NATO-követelésekre további kivételeket illesztett be a Tanács határozatába, bizonyos dokumentumokat pedig egyszerűen kivett a határozat hatálya alól.7
Meg kell még említeni az Ombudsmannak a nyilvánosság érdekében tett lépéseit, így pl. a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos saját kezdeményezésű vizsgálatát.8 Az Ombudsman elé kerülő panaszok 22%-a transzparenciával kapcsolatos, ideértve az információszolgáltatás megtagadását.9
Az Amszterdami Szerződés jelentős lépést tett a nyitottság felé: szabályozta a dokumentumokhoz való hozzáférést, lépéseket kezdeményezett a jogszabályok minőségének javítása érdekében,10 és egyszerűsítette a szerződéseket. Az Uniós Szerződés módosított 1. cikke utal arra, hogy a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz legközelebb kell meghozni, az EK-Szerződésbe pedig beillesztettek egy új rendelkezést (255. cikk), amelynek értelmében bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni. Az információszabadság általános elveit és korlátait rendeletben kell megállapítani az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül. Végül a Szerződés azt is előírja, hogy a fent említett három intézmény saját eljárási szabályzatában rögzítse a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó különös rendelkezéseket.
Ennek a 255. cikknek az a különleges jelentősége, hogy az információs szabadság immáron szerződésbeli jogalapot kapott, tehát elsődleges jogforrásban szerepel. A végrehajtásra irányuló jogszabályokat pedig az együttdöntési eljárás keretében kell elfogadni, amely eljárásban a Parlament társjogalkotói szereppel rendelkezik.
Az Amszterdami Szerződés a fenti általános rendelkezéseken túl még egy külön rendelkezést iktatott be a Tanács - a Közösség jogalkotó szervének - vonatkozásában. Az EKSZ 207. cikkének (3) bekezdése értelmében amikor a Tanács jogalkotói minőségében jár el, a szavazások eredményét és a szavazás indokolását, valamint a jegyzőkönyvben rögzített megjegyzéseket minden esetben nyilvánosságra kell hozni.
A fentiek alapján (az előírthoz képest egy hónap késéssel) 2001. május 30-án fogadták el az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendeletet (a továbbiakban: Rendelet).11 A tanulmány további része a Rendelet főbb szabályait, valamint az erre vonatkozó gyakorlatot vizsgálja meg. Előtte azonban egy rövid kitekintés a jövőbe.
Az Alkotmányszerződés megalkotása során az egyik fő célkitűzés a demokrácia, az átláthatóság és a hatékonyság növelése volt.12 Az Alkotmányszerződés rendelkezései alapján a dokumentumokhoz való hozzáférés alapvető jognak tekinthető. Először is a transzparencia követelménye a bevezető - mondhatni az "alkotmányos" - rendelkezések (I. Rész) között szerepel, olyan más, fontos rendelkezések mellett, mint pl. az Unió célkitűzései és alapvető értékei. Közelebbről, az uniós intézmények, szervek és hivatalok munkájának átláthatóságáról szóló I 50. cikk az Unió demokratikus működéséről szóló VI. Címben található.13 Másodszor, az Alapjogi Charta - amelynek a polgárok jogait tartalmazó V. Címe külön is nevesíti ezt a jogot - az Alkotmányos Szerződés integráns részét képezi.
Ami gyakorlati szempontból talán a legfontosabb, az Alkotmányszerződés horizontálisan kiterjeszti az elvet: már nem csak három intézmény, hanem az Unió összes intézményének, szervének és hivatalának dokumentumait lefedi az átláthatóság elve. Meg kell említeni, hogy a három érintett intézményen kívül önigazgatási jogkörében számos egyéb közösségi szerv is rendelkezik irataik nyilvánosságáról. Ehhez képest az Alkotmányos Szerződés elsődleges jogforrásban rögzíti ezt a követelményt.
A Rendelet a kedvezményezettek körét igen tágan határozza meg. A Rendelet értelmében a hozzáférés joga megillet bármely uniós polgárt, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személyt. A fentieken túl nem tagállamban lakó, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel nem rendelkező természetes vagy jogi személyek számára is biztosítható e jog. Ezzel a lehetőséggel élt is a három intézmény; ám a többi intézmény, szerv és ügynökség nem követte a példát.15
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
