Gajduschek György: A magyar közszolgálati szabályozás egyes sajátosságai (ÁJT, 2004/3-4., 293-319. o.)[1]

1992-ben, Magyarországon, a közép-kelet-európai régióban elsőként fogadott el a parlament egy átfogó közszolgálati törvényt. A törvény célja az ún. zárt rendszerű közszolgálat létrehozása, vagyis egy, a közvetlen politikai befolyástól független, stabil, szakértelmen alapuló köztisztviselői kar megteremtése volt. Az eltelt időszak azonban azt mutatja, hogy - a régió legtöbb országához hasonlóan - a politika igenis, közvetlenül beleszól a személyi állomány összetételének alakításába, legalábbis a felső vezetői szinten.

Az alábbiakban először azt a kérdést járjuk körül, hogy mennyiben tekinthető a magyar közszolgálati rendszer valóban zárt rendszerűnek. A jogalkotó, a gyakorlati szakemberek, de a hazai elméleti szakemberek túlnyomó többsége is úgy vélekedik, hogy a magyar törvény alapvetően egy zárt rendszerű közszolgálati szabályozást ad, azonban a még meglévő kiskapukat kihasználva a politika néhány esetben mégis érvényesíteni tudja közvetlen befolyását - ami egyébként a zárt rendszerben kizárt lenne. Mi e dolgozatban azt kíséreljük meg bizonyítani, hogy a szabályozás korántsem zárt rendszerű. A szimbólumok szintjén zárt rendszerűnek tűnő törvény valójában szinte minden lényegi kérdésben a nyílt rendszer logikáját követi. A törvény tulajdonképpen mimikri jogszabály: zárt rendszerűnek álcázza a valójában nyílt közszolgálati rendszert.

A zárt és nyílt közszolgálat értelmezése

Noha az egyes országok külön-külön is meglehetősen eltérő közszolgálati alrendszereket alkalmaznak, mégis viszonylag elfogadott a nemzetközi szakirodalomban a közszolgálati rendszerek két nagy csoportjáról beszél-

- 293/294 -

ni, s az egyes megoldásokat az egyik vagy másik csoportba sorolni, illetve az egyik vagy másik csoporthoz közelebb állónak tekinteni. E két csoport:

1. Az ún. karrierrendszerű (vagy érdemrendszerű) közszolgálat, amelyet a továbbiakban - rendszerelméleti fogalmat használva - zárt rendszernek fogunk nevezni;

2. Az ún. beosztáson alapuló (szélsőséges politikai befolyás estében: zsákmányrendszerű) közszolgálat, amelyet nyílt rendszernek fogunk a továbbiakban nevezni.

A karrierrendszerű közszolgálat alapgondolatát elsősorban úgy lehet összefoglalhatni, hogy az a közigazgatásnak mint hivatásnak, a politikától mint hivatástól[1] való elszigeteltségét biztosítja a közigazgatás személyzeti rendszerében.[2] Nem enged direkt befolyást a politikának a közigazgatási személyzet összetételének meghatározásában. Hogy ezt biztosítani lehessen, a vállalati személyzeti rendszerektől eltérő rendszert kell kiépíteni.

Jogi szempontból a leglényegesebb különbség, hogy zárt rendszerben a köztisztviselői jogviszony a közjog, a közszolgálati jog hatálya alá tartozik, ellentétben a vállalati alkalmazást jellemző, a magánjog, azon belül a munkajog területére tartozó munkaviszonnyal. Ebből következik, hogy míg a munkaviszony esetében a jog egyenlő felek megállapodását tételezi, addig a közszolgálatban az "Úr", az állam fogadja fel "szolgáját", akinek el kell fogadnia az Úr által előre rögzített feltételeket ahhoz, hogy szolgálatba álljon. A jogviszony tartalmi elemeit a jog szigorúan és részleteiben szabályozza, ellentétben a munkajoggal, amely általában csak keretszabályokat állapít meg, amelyeken belül a részletszabályokat a felek megállapodása határozza meg, illetve a jogi rendelkezések csak abban az esetben kerülhetnek alkalmazásra, ha az adott kérdésben a felek nem állapodtak meg.

A munkaviszony adott munka, feladat ellátására jön létre, míg a közszolgálat esetében a közszolga a köz szolgálatára szerződik. Így a munka-

- 294/295 -

viszonyt a felek bármikor felbonthatják, és előre láthatóan fel is fogják bontani, amennyiben az adott feladat, munka megszűnik (pl. a vállalat tönkremegy, átszervezés miatt az adott munkakör megszűnik). Ezzel szemben a közszolgálat nem szűnik meg az adott feladatkör megszűnésével; a tisztviselő ez esetben más munkakörben folytatja a köz szolgálatát.

A munkaviszony esetében a dolgozó karrierje egy adott vállalatnál tehetségétől, szorgalmától és nem utolsó sorban szerencséjétől függően alakul, s abban a közvetlen felettes szubjektív ítéletének meghatározó szerepe van. A közszolgálatban, ezzel szemben, a karrier jelentős részben kiszámítható, tervezhető. A karrier, az egyes pozíciókba kerülés elsődlegesen a szenioritás elvén, vagyis a közszolgálatban töltött időn alapul, a bérek pedig a pozíciókhoz igazodnak. Minden lényegi elem jogszabályban rögzített, a vezetői szubjektivitás a lehető legkisebb mértékben érvényesülhet.

A vállalatok életében a személyzeti döntéseket a közvetlen vezető hozza meg legjobb belátása szerint. A közszolgálatban a személyzeti döntéseket úgy kell meghozni, hogy azok a közösség egésze, illetve annak képviselői előtt (média, parlamenti és egyéb vizsgálóbizottságok) is védhetőek legyenek. Ebből következik, hogy a személyzeti döntéseknek, illetve a tényeknek, amelyeken azok alapulnak, dokumentáltaknak, bizonyíthatóaknak kell lenniük. Nyilvánvalóan nem ilyenek pl. a szubjektív döntésen, megérzésen, stb. alapuló döntések. Ezzel együtt a közszolgálatban hozott egyedi döntéseknek meg kell felelniük a demokratikus alapelveknek is; így mindenek előtt annak az elvnek, hogy fajra, nemre, vallásra tekintet nélkül mindenkinek egyenlő joga van a közügyekben való részvételre, a köz szolgálatára, akár köztisztviselőként is. Ezért a személyzeti rendszerben olyan - morális és jogi - szempontokat is érvényesíteni kell, amelyek nem hozhatóak közvetlen összefüggésbe a szervezeti hatékonysággal, sőt esetleg annak ellenében hatnak.

A nyílt rendszer ezzel szemben nem mutat lényegi eltérést a magán-, vállalati szféra személyzeti gyakorlatától. Ebből következően, mivel a rendszerbe nincsenek beépítve különös gátak és garanciák, ez a rendszer nem akadályozza meg a közigazgatás személyzeti döntésibe, és így a közigazgatás személyzeti összetételének meghatározásába történő direkt politikai beavatkozást. A politikus (pl. a miniszter) így a magánvállalati tulajdonos, illetve manager pozíciójába kerül: szabad kezet kap a szervezetet érintő személyzeti döntések, a kiválasztás, elbocsátás, előléptetés, jutalmazás kérdéseiben.

Az a megoldás, amely a politikának, illetve a politikusnak direkt befolyást enged a közigazgatás személyi állományának formálásába, számos

- 295/296 -

előnnyel járhat. A demokratikus rendszerekben ugyanis a politikust a társadalom választja meg, és a választott politikus elvileg a közösség akaratát képviseli. Ésszerűnek látszik tehát, hogy a politikus maga válassza meg azokat, akikkel a közösségi akaratot megvalósítja. Ahogy a vállalati vezetőn is csak akkor kérhetjük számon a szervezeti teljesítményt, ha maga választhatja meg beosztottait, úgy a politikustól is csak akkor várhatjuk a politikai célok legjobb megvalósítását, ha azokkal dolgozhat együtt, akiket a legalkalmasabbnak tart - érvelnek a nyílt rendszer hívei.

Az Egyesült Államokban a XIX. század végéig az ún. zsákmányrendszer (spoils system) működött, amely lényegében a nyílt rendszernek felel meg. A rendszernek azonban - ahogyan az adminisztráció az Egyesült Államokban is megnövekedett, és már többet jelentett, mint a politikus mellett ellátandó egyszerű titkári feladatot - hamar megmutatkoztak a negatív vonásai is.[3] Ebben a rendszerben ugyanis a tisztviselők állása kizárólag a politikustól, illetve annak újraválasztásától függött, s nem a köztisztviselő szakértelmétől, teljesítményétől, tisztességétől. A korrupció óriási mértékeket öltött, a jó szakemberek kerülték a bizonytalan és alacsony presztizsű közigazgatási állásokat. A nyílt rendszer előnyei önmaguk ellentétébe fordultak: a köztisztviselői elit korrupt és arrogáns volt, mind az akarat, mind a képesség hiányzott a politikus által a választáson megjelenített közösségi célok eléréséhez. Nem véletlen, hogy 1883-ban az USA közigazgatása is megindult a zárt közszolgálati rendszer irányába.

Az elmélet szintjén az alapproblémát a politikus és a vállalati tulajdonos helyzete közötti ambivalenciában látjuk. A politikus és a vállalati tulajdonos strukturális-szevezeti szempontból igen hasonló helyzetben van, a weberi értelemben vett "Úr" helyzetében. Mindketten stratégiai célokat jelölnek ki, és ezek megvalósítása érdekében működtetnek egy nagy szervezetet. A strukturális-szervezeti sajátságok mellett azonban más a tulajdonos, s más a politikus érdekbeágyazottsága; máshogy mérik a sikert, mások a két szférában a visszajelzési és szelekciós mechanizmusok. Ezt a problémát legtisztábban a közösségi választások elmélete (Public Choice Theory) tárgyalja.[4] Az elmélet az egyéni érdekekből és az arra alapozott

- 296/297 -

racionális viselkedésből indul ki, illetve az ezek kölcsönhatásából létrejövő "játszmákkal" foglalkozik. Számunkra e ponton azonban azok a megállapításai lényegesek, amelyek a politikus sajátos érdekrendszerével és ebből következő várható viselkedésével foglalkoznak E megállapítások közül a közigazgatás személyzeti rendszerét tekintve a következő elemek érdemelnek kiemelést:

- A politikus végső célja újraválasztása; szemben a tulajdonossal, akinek célja a profit.

- A politikus a politikai mezőből, a választásokon kap visszajelzést, míg a tulajdonos a piaci árakon keresztül.

- A politikai visszajelzési mechanizmus csak nagyon áttételesen függ a szervezeti teljesítménytől, a közigazgatás teljesítményétől (egy jó médiaszereplés a választás előtti napokban többet nyomhat a latban, mint négy éven keresztül végzett kemény és hatékony munka), míg a vállalati szférában az árak azonnal és direkt módon reagálnak a vállalati teljesítményre. Rendszerelméleti keretekben fogalmazva, az, ritka (pl. négyévenkénti) és kevéssé reflektál a szervezeti outputok értékelése, a visszacsatolás a politikai szférában nagyon áttételes teljesítményre.

- Az inputok oldaláról pedig azt kell kiemelni, hogy míg a tulajdonos minden lépésénél a saját pénzét költi és kockáztatja, addig a politikus nem a sajátját, hanem a meglehetősen megfoghatatlan közpénzt használja fel személyes céljai eléréséhez.

Összegezve és a személyi állományra vonatkoztatva a fentieket, a politikusra a szervezeti outputok tekintetében kisebb nyomás nehezedik, míg az inputok tekintetében nem a sajátját költi. A politikus tehát racionálisan jár el, ha pl. állampénzen olyan hivatalnokokat alkalmaz, akik semmit nem tesznek a közösség érdekében, hanem kizárólag az ő politikai szerepléseit segítik. Olyanoknak ad jól fizető állami állásokat, akik pénzzel, szakértelemmel, munkával támogatták, s elvárhatóan újból fogják támogatni választási kampányát, és ezt a "szívességet" kompenzálja az állami állásban való foglalkoztatással, közpénzből.

A politikus és a tulajdonos-vállalkozó közötti érdekeltségi, és viselkedésbeli eltérések indokolják, hogy strukturális-szervezeti pozíciójuk is eltérő legyen. A vállalkozó esetében természetes, hogy szabad kezet kapjon

- 297/298 -

a vállalat irányításában, s ebbe értelemszerűen beletartozik a munkatársak kiválasztása, a személyi állomány meghatározása is. Más a helyzet a politikus és az általa irányított szervezet, a közigazgatás esetében. Itt a politikust korlátozni kell, s korlátozták is már egy évszázaddal azelőtt is, hogy az elméleti érveket pl. a Public Choice elmélet explicitté tette volna. A politikus nem kap szabad kezet a szervezet irányításában, hanem azt jelentős részben jogszabályok határozzák meg, olyan területeken is, ahol ezt az emberi és állampolgári jogok védelme közvetlenül nem indokolja, de indokolja a közösségi szintű hatékonyság szempontja. Nem véletlen pl., hogy a költségvetés, nyilvános parlamenti vita után, törvényi szabályként nyeri el formáját. Nem véletlen, hogy a közigazgatási szervek szervezeti és működési jellemzői nyilvános szabályokban rögzítettek, s nem véletlen az sem, hogy a zárt közszolgálat elterjedtté vált a XIX. század végére a fejlett országokban.

A zárt közszolgálat tehát felfogásunkban a közigazgatás sajátos személyzeti, humán erőforrás menedzsment rendszere,[5] amely elsősorban azt szolgálja, hogy kiszűrje a közvetlen politikai-politikusi befolyást a közigazgatás személyi állománya összetételének meghatározásában, és ezzel biztosítsa a folyamatosságot, szakértelmet és pártatlanságot a közigazgatási munkában. Lényegében ezt a célt szolgálja a részletes közjogi szabályozottság, a dokumentáltság megkövetelése és a szubjektivitás minimalizálására való törekvés. A fenti szempontokat az 1. táblázatban foglaljuk össze.

- 298/299 -

Elsősorban a kiválasztás, az illetmények megállapítása, az előmenetel és az elbocsátás tekintetében olyan, a magánszférától eltérő, a közjogban biztosított megoldásokat alkalmaz a zárt rendszer, amelyek célja, hogy (a) elszigetelje a politikust a közigazgatás személyi állományának közvetlen befolyásolásától, (b) annak érdekében, hogy kialakulhasson egy megfelelő szakértelemmel és tapasztalattal bíró, feladatát hosszú távon, a köz érdekében megbízhatóan ellátó apparátus. E célt a következő intézményes megoldásokkal biztosítják:

1. Kiválasztás (ide értve a toborzást, a szűk értelemben vett kiválasztást, és kinevezést) tekintetében:

- Központilag, a közigazgatás/közszolgálat egészére nézve történik, nem szervezetenként (pl. minisztériumonként).

- Csak legalsó szintre, a legalsó kategóriába történik a felvétel, mert a köztisztviselő a szolgálatban töltött idővel fut be karriert, kerül magasabb pozícióba.

- A kiválasztásnak objektív, igazolható/bizonyítható, dokumentálható tényeken kell nyugodnia (pl. nyelvvizsga-bizonyítvány, diploma, versenyvizsga eredménye).

- A köztisztviselő kinevezéssel (nem munkaszerződéssel) nyeri el pozícióját, és esküt tesz.

2. Az illetményrendszer tekintetében:

- Az illetmény a pozícióhoz igazodik, a pozíciót pedig általában a képzettség, iskolai végzettség és a szolgálati idő, a szenioritás határozza meg.

- Minimális lehetőség az átlagtól eltérő - magasabb vagy alacsonyabb - teljesítmény visszatükrözésére a bérben, érzéketlen a teljesítményre. Az eltérítés kizárólag a minősítésen alapulhat, amely szigorúan meghatározott eljárási rendben történik, s a vezetői szubjektivitás minimalizálására való törekvés jellemzi (pl. a vezető egyszemélyben nem végezheti a minősítést).

- Egységes bértábla a közigazgatás valamennyi szervére (ellentétben pl. azzal, hogy minden minisztérium saját bérrendszert alakít ki), amely pontosan definiálja, hosszú távra kiszámíthatóvá teszi mindenki bérét.

3. Az előmeneteli rendszer tekintetében:

- Mindenki alulról, az adott kategória legalsó pozíciójából indul, mert a szenioritás elve alapján fokozatosan léphet előre.

- Kiszámíthatóság, átláthatóság, normativitás, a szubjektivitás minimalizálása a karrier minden elemében.

- 299/300 -

- A karrier minden elemében jelentős szerepet kap a szenioritás. A bértáblában való előmenetel lényegében garantált. Azonban más karrierutak, mindenek előtt a vezetővé válás esetében is fontos szempont a közszolgálatban töltött idő.

- Az elért (pl. vezetői) pozíciót - kvázi "jóhiszeműen szerzett jogként" - csak kivételesen, valamilyen súlyos mulasztás miatt lehet elveszteni.

4. A felmentés rendje tekintetében:

- Az alapelv: élethosszig tartó jogviszony, jogilag garanciákkal körülbástyázott, gyakorlatilag szinte lehetetlen az elbocsátás. (Ez a zárt közszolgálat talán legjellemzőbb vonása.)

- Az a tény, hogy a dolgozó munkájára az adott szervnél, az adott munkakörben nincs szükség, nem alapozza meg a felmentést. Így - ellentétben a magánszférával - kizárt az elbocsátás

- a szerv megszűnése

- a munkakör megszűnése

- létszámleépítés

- átszervezés esetén.

- Alkalmatlanság, nem megfelelő teljesítmény alapján történő elbocsátásról garanciákkal körülbástyázott, bonyolult, hosszú, többszereplős eljárásban születhet döntés, ahol az alkalmatlanság tényét bizonyítani kell.

A magyar jogi szabályozás és a gyakorlat - a probléma

Magyarországon 1992-ben született meg a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény (Ktv.). A törvény hatálya alá tartoznak a központi közigazgatási szervek (minisztériumok és főhatóságok), és ezek területi szerveinek (ún. dekoncentrált szervek) dolgozói, valamint az önkormányzati hivatalnokok is. A Ktv-t ugyan számos esetben jelentősen módosították az elmúlt több mint egy évtizedben, de - értelmezésünk szerint - a változások egyike sem érintette a szabályozás lényegét.

Maga a részletes jogi szabályozás ténye, az tehát, hogy az egyes alrendszerek működésére nézve a törvény és annak végrehajtására kiadott rendelkezések pontos szabályokat fogalmaznak meg, azt sugallja, hogy az 1992. évi törvény szigorú, zárt közszolgálatot vezetett be. A törvényben megjelenik a zárt közszolgálat minden lényeges eleme, ún. alrendszere, a kiválasztás rendjétől, a bér- és előmeneteli rendszeren, a minősítés és

- 300/301 -

továbbképzés rendszerén keresztül a köztisztviselői jogviszony megszüntetéséig, valamennyi elemet részletesen szabályozva. A zárt rendszerre utal továbbá a Ktv. mindössze kétmondatos preambuluma is, amely szerint a törvényt az Országgyűlés azért alkotja, hogy "a közügyeket pártpolitikasemleges, törvényesen működő, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselők intézzék". Mindezen jellemzőknek tudható be, hogy lényegét tekintve zárt rendszerű szabályozásnak tekintették a Ktv.-t mind a gyakorlati szakemberek, mind a közigazgatás hazai kutatói,[6] azzal, hogy számos ponton szükség van még a szabályozás finomítására, módosításokra. A törvény zárt rendszerű voltát sugallja a Ktv. hivatalos magyarázata is, és ezt tanulta az a mintegy százezer köztisztviselő is, aki közigazgatási alapvizsgát tett.[7] A nemzetközi szakirodalom már némileg szkeptikusabb. Verheijen,[8] elsősorban György tanulmányára[9] alapozva, a szabályozást alapvetően zárt rendszerűnek tartja, azonban jelzi, hogy a politika kihasználja a meglévő kiskapukat, hogy befolyását érvényesítse. Meyer-Sahling[10] a külföldi szerzőktől megszokottnál mélyebb elemzését adja a magyar jogszabálynak, és több ponton is rámutat azokra a kis- (vagy nem is olyan kis) kapukra, amelyek lehetővé teszik a direkt politikai befolyás érvényesülését. Bossaert és Demmke[11] a magyar szabályozást a zárt és nyílt rendszer között középen helyezi el. A tény, hogy ez a dolgozat az értékelést kizá-

- 301/302 -

rólag a jogszabályok elemzésére alapozza,[12] arra utal, hogy a szerzők már a jogi szabályozás tartalmát sem ítélik tisztán zárt rendszerűnek.

Nem kell azonban a külföldi szakirodalmat bújni Magyarországon ahhoz, hogy a rendszer zártságával kapcsolatban kétségeink merüljenek fel. Pusztán a médiából tájékozódó átlagember is tapasztalhatja, hogy a politika gyakran és sikerrel érvényesíti akaratát a személyi állomány összetételében. Különösen jól érzékelhető ez a magas vezető beosztások esetében, amelyek nemcsak különösen fontosak minden szervezetben, de viszonylag jól fizetettek is. Szente[13] kimutatja, hogy 1990 és 1998 között a minisztériumi közigazgatási államtitkárok - akiknek szerepe a magyar rendszerben is a szakmai irányítás és a politikai ciklusokon átívelő folytonosság biztosítása lenne - átlagosan két évet töltöttek hivatalukban, és mindössze 11%-uk szolgált négy évnél, vagyis egy választási ciklus időtartamánál hosszabb ideig. Az államtitkárok helyettesei esetében is hasonló a helyzet. Ráadásul - jelzi Szente - a kinevezésekben gyakran érzékelhető, hogy a pártpolitikai lojalitás szempontja gyakorta a közigazgatási tapasztalat rovására érvényesül.[14] A személycserék nem korlátozódnak a legfelsőbb vezetői körre. A köztisztviselők adatait országos szinten tároló KÖZIGTAD adatbázis szerint a vezetők 62%-a, három évnél rövidebb ideje tölti be pozícióját, és alig több mint 10%-uk tölti be az adott vezetői beosztást tíz évnél régebben. A vezetői beosztásoknak az átlagnál nagyobb stabilitása mutatkozik a kevésbé átpolitizált dekoncentrált szerveknél és kis önkormányzatoknál, míg az átlagnál rosszabb az arány a gyaníthatóan átpolitizáltabb országos szerveknél és a nagy önkormányzatoknál.[15]

- 302/303 -

A következő pontban azt vizsgáljuk, hogy a hatályos magyar jogi szabályozás valóban a zárt rendszer logikáját követi-e egyes intézményeiben és ezek összhatásában.

A jogszabály elemzése

Új köztisztviselő felvétele

A jogszabály a kérdést meglehetősen hosszan, több alfejezetben, mintegy 80 bekezdésben tárgyalja. Épp ezért meglepő, hogy a szűk értelemben vett kiválasztási eljárásról, annak módjáról a Ktv. egyáltalán semmiféle rendelkezést nem tartalmaz. Még azt sem nevesíti, hogy a kiválasztás kinek a joga. Csak a jogszabályszöveg értelmezésével tudjuk kikövetkeztetni, hogy ez a jog - is - a szervezet vezetőjét illeti meg. Semmiféle tartalmi, vagy eljárási garanciát nem tartalmaz a törvény annak érdekében, hogy a szakmailag legmegfelelőbb jelölt nyerje el a köztisztviselői állást, s ne egy politikai kiválasztott, vagy a szerv vezetőjének ezért, vagy azért szimpatikus személy. A hatályos Ktv. e pontján is érvényesül, a köztisztviselői rendszer decentralizáltsága, az tehát, hogy a lényegi döntési jogkörök a szerv vezetőjéhez vannak telepítve. Ez éles ellentétben áll a klasszikus zárt rendszerek logikájával, amely a közszolgálat egységét tartja szem előtt, s ezért a kiválasztást a közigazgatás egészére nézve centralizáltan, egy központban végzik.

Az 2001. évi módosítás vezette be a kötelező pályáztatást egyes vezető állásokra. A zárt közszolgálat egyik lényegi eleme, hogy az adott kategória legalsó pozíciójába veszik fel a jelentkezőket, akik aztán a ranglétrán, elsődlegesen a közszolgálatban töltött idő, a szenioritás elve alapján előre haladva juthatnak magasabb pozícióba, vezető állásba. Ezért igencsak meglepő, hogy míg az alsó szinteken az üresedéseket nem kell meghirdetni, addig a vezető állásokra kötelező jelleggel "kívülről" is toborozni kell. A pályáztatás rendjére vonatkozóan azonban a törvény számos rendelkezést tartalmaz. Így meghatározza a pályázat kötelező tartalmi elemeit. A szabá-

- 303/304 -

lyozás azonban nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely alapján megtámadható lenne az olyan kiválasztási döntés, amely olyan jelöltet preferált, aki a meghirdetett kiválasztási szempontok mindegyike szerint rosszabb volt egy másik, elutasított jelöltnél. A pályázat elbírálására vonatkozó szabályok olyan általánosak és megengedő jellegűek, hogy nem csak értelmük, de még jogi jellegük is megkérdőjelezhető. Így a 10. § 7. bekezdése szerint a szerv vezetője a pályázatok elbírálására bizottságot hozhat létre. A jogszabály itt a megengedő szerkezet mellett (hozható létre) még explicite is megfogalmazza, hogy arról a vezető maga dönt. Nem világos, hogy miért kell egy ilyen megengedő normát törvénybe foglalni, miközben ilyen bizottság létrehozását semmi nem tiltja. A bizottság kötelezővé tétele, mint garanciális szabály már érthető lenne. Ezután a Ktv. erre a "potenciális" bizottságra nézve állapít meg több kötelező, bár nem túl releváns szabályt (pl. "legalább háromtagú" legyen).

A jogszabály ezután számos rendelkezésben foglalkozik a kinevezés tartalmi és formai kellékeivel. A próbaidőre vonatkozó szabályok (11/B §) érdekessége, hogy próbaidő előírása, amíg tehát a köztisztviselőt minden nehézség és költség nélkül el lehet távolítani ha alkalmatlansága kiderül, ismét csak a vezető diszkrecionális jogköre. A törvény e tekintetben egyetlen ponton ad kogens szabályozást, amikor megtiltja az újonnan felvett vezetők esetében próbaidő előírását. A közszolgálati jogviszony létesítésére vonatkozó rendelkezések sorát az esküre és annak szövegére vonatkozó szabályok zárják.

Azt látjuk tehát, hogy a zárt rendszerhez kapcsolódó formák, a szimbolikus elemek (a pályázat, a kinevezési okmány, az eskü) megjelennek a Ktv. szövegében, bár gyakran kiüresítve, vagy a zárt rendszertől idegen tartalommal (pályázat). Ugyanakkor az egész zárt rendszerű közszolgálat talán leglényegesebb, egyben leginkább neuralgikus elemének, a kiválasztás módjának szabályozására egyáltalán nem kerül sor. Valójában az a zárt rendszertől gyökeresen eltérő logikát mutat: nem központosított, hanem a szervekhez decentralizált, és a szerv vezetőjének szubjektív döntését semmi sem korlátozza.

Illetmény és ösztönzési rendszer

Az illetményrendszer részletesen szabályozott. Ha szigorúan a bérrendszerre koncentrálunk és eltekintünk más elemektől, akkor ez az alrendszer nagy vonalaiban normatívnak nevezhető. A beosztott köztisztviselők

- 304/305 -

bére a bértábla és a kapcsolódó törvényi rendelkezések alapján pontosan kalkulálható.

Az igen hosszan sorakozó részletszabályok között a felületes szemlélő számára szinte elveszik az a rendelkezés, amely bevezeti az ún. személyi bért. Ennek lényege, hogy a szerv vezetője, saját, jogilag korlátozatlan döntése alapján, annak és annyi bért ítélhet meg, amennyit jónak lát. A személyi bér tehát teljesen egészében aláássa a bérrendszer normativitását - a teljes szabályozás értelme kérdőjeleződik meg. A zárt rendszer felé történő elmozdulást jelzi, hogy a személyi bér rendszere a központi közigazgatásban 2001-től megszűnt; igaz, az önkormányzati igazgatásban továbbra is alkalmazható. A karrierrendszer ismertetése során azonban bemutatjuk, hogy a vezetőnek más formában továbbra is lehetősége van a köztisztviselőnek az egyébként őt megilletőnél jóval magasabb bért biztosítani.

A vezetők bérezése lényegében egy elkülönült bértáblán alapszik, s nem - mondjuk - azon az elven, hogy a rendes köztisztviselői fizetése mellett/felett vezetői illetménykiegészítésben részesítik.[16] A vezetői és nem-vezetői köztisztviselői bérek között nagyon nagy az eltérés. A vezetői bértáblában megjelölt legalacsonyabb fizetés is magasabb a nem-vezetői bértábla legmagasabb fizetésénél. A vezetői "alapbér" és illetménypótlék mellett a vezető gyakran számos olyan juttatásra is jogosult (pl. állandó gépkocsihasználat, mobilhasználat, laptop, mindezek magáncélra is), amelyekhez a "mezei" köztisztviselő nem juthat. Ezeket csak kisebb részben szabályozza jogszabály,[17] míg tömegében a kérdésről ismét a szerv vezetője dönt. Összességében a vezető beosztású köztisztviselő tényleges jövedelme akár többszörösen is meghaladhatja a hasonló kvalitásokkal bíró és hasonló teljesítményt nyújtó beosztott köztisztviselőét. Ez önmagában nem mondana ellent a zárt rendszer logikájának, ha a vezető-kiválasztás objektív módon történne. Erről azonban - mint a következő pontban bemutatjuk - nincs szó.

A zárt, normatív rendszerek gyakran kritizált jellemzője, hogy éppen normativitása miatt kevéssé enged teret az egyéni teljesítmény bérekben történő tükrözésének. Ezt a merevségét kívánja oldani az a megoldás, amely a - 2001-es módosítás során bevezetett - teljesítményértékelés eredmé-

- 305/306 -

nyének függvényében lehetővé teszi a bér maximum plusz-mínusz 20%-kal való eltérítését. A probléma itt ismét az, hogy mindezt a munkáltatói jogkör gyakorlója, a szerv vezetője diszkrecionális döntés keretében teheti meg. A törvény szerint maga értékeli a tisztviselők teljesítményét,[18] majd maga dönt arról is, hogy ennek megfelelően eltéríti-e a bért vagy sem.

Karrierrendszer - előmenetel

Az elmélet és a nemzetközi gyakorlat az előmenetelnek számos útját ismeri. A zárt rendszerben azonban az előmeneteli rendszer központi eleme kétség kívül az ún. besorolásban való előmenetelt. Ennek lényege, hogy a köztisztviselő a közszolgálatban töltött idővel, többé-kevésbé automatikusan magasabb fizetési fokozatba lép, s ehhez magasabb presztizs is járul. Kevésbé automatikus a vezetővé válás, amikor a szervezeti hierarchiában halad előre a köztisztviselő, előbb pl. osztályvezető, majd főosztályvezető stb. lesz. Noha a zárt rendszerben itt is figyelembe veszik a szenioritás elvét és számos más szempontot (minősítés, továbbképzéseken való részvétel, stb.), a vezetővé válásban mindenhol jelen van a szubjektivitásnak valamilyen mértéke. Egy további karrierút a közigazgatási szervek hierarchiájában felfelé haladva vezet, pl. egy dekoncentrált szervtől egy országos főhatóságig, onnan pedig egy minisztériumba. Ezeken felül számos más karrierút is ismert a zárt rendszerű közszolgálatok némelyikében. Így pl. a gyorsított előmenetel lehetősége egy szűk, több rostán keresztül kiválasztott elit számára (pl. az angol "fast stream", vagy a francia ENA-ra felvettek); a főtisztviselői karba kerülés, amennyiben az elválik a vezetővé válástól; tanácsadói pozíció közvetlenül a politikai vezető mellett, amennyiben ez az állás köztisztviselőként tölthető be, mind-mind az előmenetel sajátos lehetőségei.

A hazai jogi szabályozásban az előmenetelnek a nemzetközi gyakorlatból ismert legtöbb eleme megjelenik. A magyar közszolgálati rendszer magja, és egyben legtipikusabban zárt rendszerre utaló eleme a besorolásban való, jórészt automatikus előmenetel. Az előmenetel lényegében már az illetménytáblában kódolva van, hiszen a közszolgálatban töltött

- 306/307 -

évekkel a köztisztviselő magasabb fizetési és rangfokozatba lép. Ezt a mechanizmust a minősítés korlátozott mértékben befolyásolhatja. A törvény szerint a "kevéssé alkalmas" minősítést kapott tisztviselő egy évig előző fokozatában tartható vissza (Ktv. 28. § 1. bek.), illetve "kiválóan alkalmas" minősítéssel egy évvel korábban is elő lehet valakit léptetni a következő fokozatba (Ktv. 27. § 2. bek.). E ponton sem érvényesül azonban a normativitás, mert a munkáltatói jog gyakorlójának mérlegelési lehetősége van (vagy figyelembe veszi a minősítés eredményét, vagy nem). Ez persze csak elvi probléma, hiszen magát a minősítést is ő készítette.

A minősítés szerepe a zárt közszolgálati rendszerekben az, hogy dokumentálja a köztisztviselő viselkedésére, képességeire, teljesítményére vonatkozó legfőbb tényeket, hogy aztán azt a későbbiekben, a személyzeti döntések során figyelembe lehessen venni; a "szokásostól" való eltérések (pl. gyorsabb előléptetés, visszatartás az előmenetelben, magasabb beosztásba kerülés) okaként szolgáljon. A magyar szabályozás azonban a minősítést mindössze négyévenként, illetve előléptetés előtt teszi kötelezővé. Így maga a jogszabály sugall egy olyan gyakorlatot, hogy nem a minősítésen alapulnak a személyzeti döntések, hanem fordítva, a személyzeti döntésekhez (vezetői kinevezés, stb.) "csinálják hozzá" a minősítést. Ez annál is inkább lehetséges, mivel mind a személyzeti döntések, mind a minősítés készítése a szerv vezetőjének hatáskörébe tartozik. A minősítés így eleve nem töltheti be garanciális funkcióit, még akkor sem, ha a minősítési eljárásban vannak garanciális elemek (a köztisztviselő megismerheti, kifogásolhatja, kijavítását kérheti, bíróságon támadhatja meg).

Az előmenetel talán legproblémásabb, legtöbb tisztviselőt érintő pontja a vezetővé válás. A korábbiakban már jeleztük, hogy a vezetői bérek, s főleg jövedelmek jóval magasabbak az átlagos köztisztviselői béreknél. Azt is jeleztük, hogy a törvény épp a vezető állások betöltésére ír elő kötelezően pályáztatást, ami ellentmond a szenioritás elvén alapuló előmenetelnek, amikor "külsősök" előtt nyitja meg a vezetői állásokat. A legnagyobb problémát azonban az jelenti, hogy a Ktv. szinte semmilyen tartalmi, illetve procedurális feltételt nem határoz meg a vezetői kiválasztásban. A tartalmi feltételek közül egyedül a felsőfokú végzettség megkövetelése tekinthető komoly szűrő feltételnek, de ezt nagyban gyengíti, hogy nem követeli meg a "szakirányú" végzettséget. Eszerint tehát lehet valaki pénzügyi osztályvezető bölcsész végzettséggel, miközben a beosztottakkal szemben a szakirányú végzettség követelmény [9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet]. Egy másik követelményként a közigazgatási szakvizsga meglétét írja elő a jogszabály. Egy olyan vizsgáét, amelyet gyakorlatilag minden

- 307/308 -

felsőfokú végzettséggel rendelkező köztisztviselő[19] letesz karrierje elején, azonban még ez alól is felmentést ad a Ktv. azzal, hogy a szakvizsga hiányában kinevezett vezetőnek a vizsgát egy éven belül le kell tennie. Ezen túl a törvény nem tartalmaz sem további tartalmi, sem procedurális szabályokat a vezető kiválasztására nézve. Még azt sem nevesíti, hogy a vezető kiválasztása kinek a joga, ezért csak következtethetjük, hogy ez a jog szintén a munkáltatói jogok gyakorlóját, vagyis a szerv vezetőjét illeti egy személyben. Hasonló szabályozást, illetve "szabályozástalaságot" találunk a vezetői megbízatás visszavonása tekintetében is. A törvény szövege szerint a vezetői megbízatás határozatlan időre szól, ami egyezik a zárt közszolgálat logikájával: a vezető addig tölti be pozícióját, amíg valamilyen nagyon súlyos mulasztást nem vét, vagy elő nem léptetik. Sajátos kontrasztként azonban a törvényszöveg még ugyanazon mondatban egy egészen durván nyílt rendszeri kitételt is tartalmaz: "Törvény eltérő rendelkezése hiányában a vezetői megbízás határozatlan időre szól és külön indoklás nélkül azonnal visszavonható..." (sic!) [31. § (5) bek.]. Tehát mind a kinevezés, mind a vezetői megbízatás megszűntetése tekintetében szabad keze van a szerv vezetőjének. A vezetők kiválasztásában, garanciák hiányában direkt befolyást nyerhet és gyakran nyer is a politika, a politikus - ami teljesen aláássa a zárt rendszer végső logikáját. Ugyanezen tényezők nyithatnak utat a nepotizmus érvényesülésének és a korrupciónak is. A kiválasztás mellett ezért a vezetők kiválasztását érezzük a magyar rendszer második leggyengébb pontjának.

Az előmenetellel egy másik lehetősége a közigazgatási szervek hierarchiájában történő előmenetel. Ezt a bérekben az illetménykiegészítés szolgálja, amely a szervezetek közigazgatási hierarchiájában elfoglalt helyét követve növekszik.

Hosszan foglalkozik a törvény a főtisztviselők státuszának rendezésével. Ezt az intézményt a 2001-es törvénymódosítás vezette be a közszolgálat rendszerébe. A "kiemelt főtisztviselői kar" című, közel félszáz rendelkezést tartalmazó alfejezet nem ad igazi útmutatást arra nézve, hogy mi a főtisztviselői kar létrehozásának végső célja, mi lenne a főtisztviselők funkciója a közigazgatásban. A kérdéssel ugyan két pont is foglalkozik [31. § (1) és (4) bek.], ez azonban inkább megnehezíti, mint megkönnyíti az eligazodást. A köztisztviselői kar létrahozásának okaként nevesített célok pedig általánosak és olyan sok van belőlük, hogy annak alapján senki sem tudná megmondani, hogy "mire szolgálnak" a főtisztviselők. A kérdés

- 308/309 -

megválaszolása egyébként az elmúlt évek gyakorlati tapasztalata alapján sem könnyebb. Az intézményt bevezető, az akkori ellenzék által erőteljesen bírált törvénymódosítás lényegében semmilyen megkötést nem tartalmazott a köztisztviselők kiválasztásával kapcsolatban. Az időközben hatalomra került ellenzék által kezdeményezett módosítás egyetlen lényegi eleme, hogy egy középfokú nyelvvizsgát és öt év szakmai gyakorlatot szab a kiválasztás feltételként, de a kiválasztásról hozandó döntést - ezen még mindig meglehetősen tág korlátok között - továbbra is a kormányfő, egy nyilvánvalóan politikai döntéshozó kezében hagyja. A politikai szempontok érvényesítésének gyanúját tovább erősíti, hogy ugyanezen alfejezetben tárgyalja a törvény a kormánytanácsadók státuszát is.

A kormánytanácsadó és kormányfőtanácsadó, miniszteri (fő)tanácsadó (továbbiakban: tanácsadó) intézményének funkciója is tisztázatlan, mivel arról sem ejt szót a Ktv. Az a tény azonban, hogy a tanácsadó helyét a törvény a Miniszterelnöki Hivatalban, illetve a miniszteri kabinetekben helyezi el, arra utal, hogy itt a nemzetközi szakirodalom "politikai tanácsadó"-járól van szó. Akárcsak a vezetők, a tanácsadó esetében is áll az a szabály, hogy meghatározatlan idejű kinevezést kap, ami azonban bármikor, korlátlanul visszavonható. A (de facto: politikai) tanácsadót a Ktv. a közszolgálaton belül tartja, s azt a modell követi, hogy a tanácsadót a közszolgálati karrierpályából kiemeli, a besorolási táblában előre sorolja, miközben vezetői fizetést ad neki.[20] Amikor a tanácsadó politikai támogatottsága megszűnik vissza kell sorolni "normális" besorolási kategóriájába. Pozitívuma a törvénynek, hogy minimum feltételeket határoz meg a kinevezéshez, amelyek közül a leglényegesebb a szakmai gyakorlat (3, illetve 5 év). Elgondolkodtató ugyanakkor, hogy a köztisztviselők számára képesítési előírásokat megfogalmazó, mindössze nyolc paragrafust tartalmazó 9/1995. (II. 3.) Korm. rendelet (a részletes előírásokat melléklet tartalmazza) külön rendelkezésben emeli ki ezt a kört a rendelet hatálya alól: magyarán a tanácsadónak nem kell rendelkeznie azokkal a szakirányú képesítési előírásokkal, amelyekkel az adott szakterületen az egyszerű ügyintézőnek is rendelkeznie kell. A törvény nem reflektál arra a problémára, hogy az új kormány nem szívesen dolgozik együtt a korábban kiemelt tisztviselővel.

- 309/310 -

Ha a fentiekben a tanácsadói posztot a politikai tanácsadó megbízatásával azonosítottuk, akkor ezt kizárólag funkcionális alapon tettük. A Ktv. ugyanis külön nevesíti a politikai főtanácsadói, és politikai tanácsadói tisztséget (továbbiakban: politikai tanácsadó), és így azt - verbálisan - világosan elkülöníti a tanácsadói tisztségtől. Jellemző, hogy a jogszabály az eltéréseket más paragrafushelyekre történő számos utalással határozza meg, ami szinte lehetetlenné teszi azok értelmezését. E tekintetben informatívabb a törvény magyarázata. Eszerint: "Bár ők is köztisztviselők, de rájuk vonatkozóan a tartalékállományra, az előmenetelre, a főtisztviselői karra, a tanácsadói munkakörökre, a képzésre és továbbképzésre, valamint a minősítésre és a teljesítményértékelésre vonatkozó szabályok nem alkalmazhatók." (Magyarázat a 3. § (1) b. bekezdéshez.) E tekintetben, jogtechnikai érdekessége miatt érdemes még utalni a törvény 11. § (7) bekezdésére is, amely szerint a politikai tanácsadó "a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok szerint közigazgatási alap- és szakvizsgát tehet", ami, ha jól érjük, eufemisztikus megfogalmazása annak, hogy nem kell vizsgát tenniük. A politikai tanácsadó bérét saját belátása szerint, jogi korlátok nélkül állapítja meg a politikus: a miniszterelnök kabinetfőnöke, a miniszter, illetve önkormányzatok esetében a polgármester. Ugyanakkor a politikai tanácsadó megbízatása csak a kormányzati ciklus végéig szól. A fentiek alapján, racionális aktorokkal számolva, akkor neveznek ki valakit politikai tanácsadónak, s nem tanácsadónak, ha még a tanácsadóval szemben fennálló szűkös követelményeknek sem tud megfelelni, és/vagy még az egyébként ma már viszonylag magas vezetői fizetéseknél is magasabb fizetés kívánnak adni, feltéve, hogy az illető nem kíván hosszabb távon is köztisztviselő maradni. Minderre tekintettel, némi rosszindulattal akár cinikusnak is tekinthetjük a törvény e paragrafushoz fűzött magyarázatát, amely szerint: "Ktv. [...] határozott különbséget tesz a karrier-típusú köztisztviselői státuszok és a politikai jellegűek között. Ez a szétválasztás egyúttal a közigazgatási apparátusok pártpolitika-semlegességét, szakmai függetlenségét is kiemeli." A fentiek fényében akár meglepőnek tekinthető, hogy a gyakorlatban jelenleg kevéssé él a politika ezzel a lehetőséggel, legalábbis ez a hivatalos statisztikákban kevéssé jelenik meg. A közigazgatás személyi állományára vonatkozó, országos adatokat tároló KÖZIGTAD adatbázis nyilvántartása szerint, 2003 szeptemberében 120 tanácsadó és 76 politikai tanácsadó működött a minisztériumokban, ami a teljes minisztériumi állománynak 2,5%-a.

A magyar történelmet végigkíséri a "cím- és rangkorság", s mintha ezt követné a magyar szabályozás is. A címek, rangok, kitüntetések adomá-

- 310/311 -

nyozása igen széles körben lehetséges a magyar köztisztviselői rendszerben. Mindenestre elgondolkodtató, hogy míg a besorolásban való előmenetelt, annak minden részletszabályával (pl. a szolgálati idő számítása, minősítés, vizsgák figyelembe vétele stb.) összesen mintegy negyven, a vezetői kinevezést, annak visszavonását, ezek feltételeit pedig mindössze tíz rendelkezés szabályozza, addig a címek és rangok adományozásával mintegy 25 rendelkezés foglalkozik. Alapos elemzés azonban kimutathatja, hogy itt nem egyszerűn címadományozásról van szó, hanem egyfajta kiskapuról, amely lehetővé teszi a szigorúan szabályozott besorolási rendszer áttörését, a szubjektív elemek érvényesítését. A címzetes (vezető)(fő)tanácsosi cím adományozása esetén a szerv vezetője saját belátása szerint sorolhat több fizetési fokozattal előre köztisztviselőket. A szakmai (fő)tanácsadói cím adományozása esetén is hasonló a helyzet. Ebben az esetben a cím birtokosa vezetői illetményre jogosult. Bár mindkét esetben állít a jogszabály korlátokat (főleg: közigazgatásban töltött idő), ezek semmiképpen nem alkalmasak a szubjektivitás kiküszöbölésére, a címadományozás átláthatóvá tételére. Különösen azért, mert a döntés folyamata a törvényben nem szabályozott, így nem érvényesül semmilyen, a zárt rendszert általában jellemző eljárási garancia. Mindez szabad teret enged a politikai-politikusi befolyásnak is. A címek adományozása így egyfajta "személyi bérezés" lehetőségét is megteremti, áttörve ezzel a zárt rendszer belső logikáját. Ezzel a jogalkotó is tisztában lehetett, amikor bevette a szabályozásba, hogy a szakmai (fő)tanácsadók száma nem haladhatja meg a teljes szervezeti létszám 15%-át. A politikai befolyás teljesen nyílt a "címzetes főjegyzői" címek adományozása esetén, ami a miniszterelnök és a belügyminiszter közös döntési jogköre. Mindezek fényében akár meglepőnek is találhatjuk, hogy a gyakorlatban - a statisztika szerint - csak korlátozottan élnek e lehetőséggel. A már említett KÖZIGTAD adatbázis szerint 2003-ban 954 fő (a teljes állomány mintegy 1%-a) dolgozott valamely "címzetes" beosztásban.

Jellemző, hogy számos pozíció, illetve karrierpálya nevesítése során, miközben a rendelkezések hosszasan sorakoznak egymás után, a lényegi kérdések nem kerülnek tisztázásra. Így - mint már jeleztük - nem tudhatjuk meg, hogy mi a főtisztviselők, tanácsadók, szakmai tanácsadók funkciója a közigazgatásban. Nehézséget okoz a tanácsadó és a - törvény által egészen más helyén szabályozott - szakmai (fő)tanácsadói, valamint a politikai tanácsadói cím tartalmának elkülönítése. Az egyes posztok szerepének meghatározása tehát éppen úgy hiányzik, mint a kiválasztás folyamatába épített garanciák. Mindez azt a benyomást erősíti, hogy itt nem

- 311/312 -

olyan előmeneteli lehetőségekről van szó, amelyek tényleges funkcióval bíró magasabb pozícióba kerülést jelentenek, hanem sokkal inkább a vezető szubjektív értékítéletére bízott (szabályozatlan, átláthatatlan), az államkasszából finanszírozott jutalmazási lehetőségről. Mintha sajátos paradoxonnal állnánk szemben. A zárt rendszer látszólagos intézményei valójában csak maskarául szolgálnak, és éppen a zárt rendszer logikájának (átlátható, kiszámítható, az érdemeken alapuló, politikától és szubjektivitástól mentes, a szenioritás elvét figyelembe vevő előmenetel) gyökeresen ellentétes törekvéseknek teremtenek zöld utat, kvázi legitimitást.

A köztisztviselő elbocsátása, felmentés

A közszolgálati jogviszony megszűnése történhet (a) a felek akaratán túli okokból (köztisztviselő halála, stb.), (b) a köztisztviselő kezdeményezésére, (c) közös akaratból, közös megegyezéssel, vagy (d) az állam, a közigazgatás kezdeményezésére.

(a) Részletesen felsorolja a Ktv. azokat az okokat, amelyek a jogviszony automatikus megszűnéséhez vezetnek, ide értve a meghatározott idejű kinevezés lejártát, a köztisztviselő halálát, a törvényben meghatározott speciális eseteket (vagyonnyilatkozat benyújtásának, összeférhetetlenség oka bejelentésének, az alapvizsga letételének elmulasztása), illetve a hivatalvesztést kimondó fegyelmi büntetést. A fegyelmi eljárás rendje egyébként részletesen és garanciákkal körülbástyázottan szabályozott, ezért valószínűtlen, hogy a fegyelmi eljárást használják fel a köztisztviselő indokolatlan eltávolítására. E megszűnési okok összhangban vannak a zárt rendszer logikájával.

(b) A törvény a köztisztviselőnek azt a jogát, hogy a közszolgálati jogviszonyt felmondja nem korlátozza, mindössze - viszonylag rövid - lemondási időt határoz meg, amitől a köztisztviselő javára el lehet térni. Bár a köztisztviselői jogviszonyt eredetileg élethosszig tartó kapcsolatnak tételezték, és a legritkább esetben került sor annak bármely fél részéről történő megszakítására, a helyzet mára gyökeresen megváltozott. Még a legzártabb rendszerek is elfogadják, hogy a köztisztviselő elhagyja a közigazgatást. Ennek korlátozása állampolgári jogi problémákat is felvet, és a megváltozott kultúra miatt sem lenne ma már tartható. A magyar jog tehát általános nemzetközi tendenciát követ, amikor a lemondás kérdését mindössze két rendelkezés szabályozza, meglehetősen megengedő módon.

(c) Ennél is rövidebben említi meg a törvény a közös megegyezés lehetőségét, anélkül, hogy annak részletszabályait meghatározná. Szocioló-

- 312/313 -

giailag nehezen képzelhető el, hogy mindkét fél egyszerre akarja a jogviszonyt megszüntetni, ezért itt nyilvánvalóan egy, a munkajogban is széles körben alkalmazott, hosszú múltra visszatekintő jogi konstrukcióval állunk szemben. Olyan konstrukcióval, amely lehetőséget teremt a felek számára egy konszenzusos, mindkét fél számára elfogadható megoldás kimunkálására. Míg azonban az önérdeküket követő felek egyenjogúságán alapuló munkaviszony esetében ez a jogintézmény természetes és hasznos, korántsem feltétlenül az a zárt rendszerű közszolgálatban. Az a tény, hogy az állam, illetve annak képviselője gyakorlatilag korlátlanul alkudozhat és ajánlhat fel kompenzációt a távozónak, több szempontból is problematikusnak tekinthető. Egyfelől magában rejti a korrupció veszélyét, mivel lehetővé teszi, hogy állami pénzzel "tömjenek ki" egyeseket. Ez különösen kormányváltás előtt várható, ha a - tipikusan vezető - tisztviselőnek számítania kell arra, hogy az új kormány elbocsátja, illetve "visszaveti" a sokkal rosszabbul fizetett nem-vezető köztisztviselői besorolásába. A korlátlan közös megegyezés azonban a zárt rendszer logikáját is durván áttöri, amikor lehetővé teszi, hogy - megint csak jókora mennyiségű közpénzt felajánlva - a politikai vezetés megszabaduljon egyes köztisztviselőktől, hogy helyükre aztán a maga embereit ültesse.

(d) A hazai jogi szabályozás - e tekintetben jól követve a modern kori zárt rendszerek logikáját elsősorban a jogviszonynak a közigazgatás részéről történő megszüntetésére, a felmentésre koncentrál; a kérdéssel közel hetven bekezdésben foglalkozik. Csakhogy a Ktv. éppen ezen a ponton ismét durván eltér a klasszikus zárt rendszerű közszolgálat logikájától. A jogalkotó ugyanis lényegében minden olyan esetben, amikor a profitorientált magánvállalkozás elbocsátaná dolgozóját, a köztisztviselő esetében is megengedi ezt. Egy vállalat elbocsátja dolgozóját, ha tevékenysége megszűnik, egy gyáregységét, vagy egész tevékenységét megszünteti. Hasonlóképpen elbocsátásra kerül sor létszámleépítés esetén. Elbocsátásokra kerülhet sor akkor is, ha a vállalat működését átszervezik. Végül elbocsátás indoka lehet az is, ha a dolgozóval személyesen elégedetlenek, munkáját nem tarják megfelelőnek. Nos ugyanezen elbocsátási indokokat a törvény is megengedi. Szarkasztikusan azt mondhatnánk, hogy a közszolgálat sajátsága mindössze abban jelenik meg, hogy a törvény nem a munkajog terminológiáját használva "elbocsátás"-ról, hanem a közszolgálati jog szakkifejezésével élve "felmentés"-ről beszél.

A részletes szabályozás azt a célt lenne hivatva szolgálni, hogy a jogalkotó garanciákkal bástyázza körül azokat az eseteket, amelyeket a zárt rendszerű közszolgálat főszabályként meg sem enged. Valóban megfigyel-

- 313/314 -

hető a jogalkotónál egy erre utaló magatartás, hiszen hosszan szabályoz. Ezek a garanciák azonban még jogi szempontból is kétségesek, a gyakorlatban pedig egyáltalán nem működnek. Nézzük át röviden az egyes lehetséges eseteket és az ezekhez kapcsolódó garanciákat!

- A szerv, vagy annak valamely szervezeti egysége jogutód nélkül megszűnik. A jogszabály erre az esetre csak olyan általános "garanciát" tartalmaz, amely szerint ilyen esetben a köztisztviselőt tartalékállományba kell helyezni fél évre. Ez alatt az idő alatt azon közigazgatási szerveknek, ahol üresedés van, s azt a központi nyilvántartásnak bejelentik, lehetőségük van a köztisztviselő alkalmazására. Csakhogy az üresedéseket a jogszabály szerint is csak 15 nap után kell bejelenteni, ha addig nem tudják azt betölteni. A tartalékállomány adatbázisából (TARINFO) nyert adatok arra utalnak, hogy az üresedéseket a gyakorlatban egyáltalán nem jelentik be. A 2004 áprilisát megelőző évben mindösszesen 29(!) álláshelyet jelentettek be, miközben, ugyanezen időszakban 1373 főt helyeztek tartalékállományba, és mintegy 7500 új belépőt regisztráltak. Nemigen számíthat tehát a köztisztviselő arra, hogy számára megfelelő állás bukkan fel. Ráadásul, ha van is ilyen állás, a törvény abban az esetben is az adott szerv vezetőjének mérlegelésére bízza a döntést, hogy az egyébként mindenben megfelelő jelöltet kinevezi-e, amikor explicite így fogalmaz: "a közigazgatási szerv vezetője, a rendelkezésre bocsátott információk alapján mérlegelési jogkörében dönt a tartalékállományba helyezett köztisztviselő alkalmazásáról" [Ktv. 20. § (3) bek.].

- Sajátos eset az, amikor a közigazgatási szerv csak mint közigazgatási, s nem mint szerv szűnik meg. Tipikusan ilyen eset az, amelyben a korábban a Ktv. hatálya alá tartozó szerv más jogállásúvá válik, s alkalmazottait továbbá nem a köztisztviselői jog alapján foglalkoztatja. Ebben az esetben az új munkáltató szabadon dönthet arról, hogy a köztisztviselőt tovább foglalkoztatja-e más (pl. egyszerű munkajogi) jogviszonyban, vagy megválik tőle. Ha előbbit választja, akkor a köztisztviselő hozzájárulása is szükséges az új jogviszony létrejöttéhez, pl. a munkaszerződés megkötéséhez. Akár a munkáltató, akár a köztisztviselő nem vállalja a megváltozott keretek közötti foglalkoztatást, köztisztviselőt - a már ismertetett módon, és kilátásokkal - tartalékállományba helyezik.

- Létszámleépítés. Erre nézve a Ktv. viszonylag részletes, mintegy tíz rendelkezésből álló szabályozást ad, amely azonban semmiféle lényegi garanciális elemet nem tartalmaz, a tartalékállományba helyezés általá-

- 314/315 -

nos lehetőségén túl. Érdekessége ennek, hogy a törvény hosszan, számszerűen definiálja a "csoportos létszámleépítés" fogalmát, majd ezt szabályozza hosszan, noha az egyetlen "garanciális elem" ilyen esetben, hogy konzultálni kell (sic!) az érdekképviseleti szervvel.

- Átszervezés. Az átszervezés adja a legszélesebb és legkorlátlanabb keretet a vezetői döntés - hogy ne mondjuk önkény - számára a köztisztviselővel szemben. Hiszen nem nehéz azt állítani, hogy az átszervezés miatt valamely munkakör feleslegessé válik, így az azt betöltő köztisztviselőt fel lehet menteni, s helyére mást lehet felvenni. Legalábbis árulkodónak tekinthetjük, hogy míg a jogviszony megszűnésének fentiekben felsorolt egyéb eseteit a törvény általában több rendelkezésben is tárgyalja, az átszervezés kifejezés, azon túl, hogy, egy felsorolás egyik elemeként, mint lehetséges elbocsátási ok megjelenik, többé nem szerepel a jogszabályban.

- A köztisztviselő jogviszonya alkalmatlanság címén akkor szüntethető meg, ha 1, azaz egy esetben alkalmatlan minősítést állítanak ki róla. Tekintve, hogy a minősítésre "normál esetben" csak négyévente, illetve valamely személyzeti döntés előtt kerül sor, valószínűsíthetjük, hogy az alkalmatlanság címén történő elbocsátáshoz magához állítják ki az alkalmatlan minősítést. E tekintetben garanciát azok rendelkezések jelenthetik, amelyek a minősítés rendjét szabályozzák.

A fenti, speciális szabályokon túl a Ktv. nevesít néhány további garanciális, vagy "fájdalomenyhítő" szabályt is. Ezek közül kiemelést érdemel, hogy a felmentést indokolni kell, s az "indoklásból a felmentés okának világosan ki kell tűnnie" és a munkáltatónak kell bizonyítania, hogy a felmentés indoka valós és okszerű. Ez utóbbi megszorítás azonban csak az alkalmatlanság címén történő felmondás esetében jelenthet problémát a munkáltatónak; az átszervezés esetében kevéssé, a létszámleépítés és a szerv megszűnése esetében pedig egyáltalán nem. Ez a szabály egyébként a Munka Törvénykönyvében is megjelenik, így már ezért sem tekinthetjük a zárt közszolgálat lényegi garanciális elemének.

Fájdalomdíjnak tekinthető a felmentési időre utaló rendelkezés, ami ezen időszakot hat hónapban határozza meg, amelynek felére a köztisztviselő felmentést kap a munkavégzés alól. A végkielégítés mértéke a közszolgálatban töltött idő függvényében változik. Aligha tekinthetjük azonban a zárt közszolgálatot átható, hűséget hűségért elv nagyszerű megnyilvánulásának, amikor a köztisztviselő, akit mondjuk átszervezés címén, harminc év becsületes szolgálat után bocsátanak el átveszi nyolchavi járandóságát, majd mehet ötvenöt évesen munkát keresni.

- 315/316 -

A gyakorlatban a legerőteljesebb jogosítványnak a felmentésről hozott döntés bíróság előtti megtámadásának lehetősége bizonyult. Számos - tipikusan átszervezés címén elbocsátott vezető - köztisztviselő nyert pert az állam ellen, s döntött úgy a bíróság, hogy vissza kell helyezni állásába - aminek érvényesítése, tekintve, hogy bírósági eljárás évei alatt az állást esetleg már a sokadik személy tölti be, akiknek a kinevezése önmagában jogszerű volt, érdekes gyakorlati szituációkat teremthet.

Végül külön szükséges szólni a vezetői megbízatás megszűnéséhez kapcsolódó kérdésekről, különösen azért, mert nyilvánvaló, hogy a politikai befolyás érvényesítése elsősorban ezen a területen várható, nem pedig a "mezei" köztisztviselők esetében. Ezt a feltételezést a korábban ismertetett adatok is igazolni látszanak. Mint már jeleztük, a vezetői megbízatás bármikor, indoklás nélkül visszavonható. Ez azonban nem jelenti automatikusan a köztisztviselői jogviszony megszűntetését. Elvileg a volt vezető a képzettségének és szolgálatban töltött idejének megfelelő besorolási fokozatban tovább dolgozhat. Érdemes azonban e ponton a törvényt egy kicsit részletesen elemezni annak sajátos tartalmi és formai megoldásai miatt. Amennyiben a vezetői megbízatást visszavonják, akkor "a köztisztviselőnek a visszavonással egyidejűleg a közigazgatási szervnél - feltéve, ha felajánlható munkakörrel rendelkezik - végzettségének, képzettségének megfelelő másik vezetői vagy ennek hiányában köztisztviselői munkakört kell felajánlani." (Ktv 31. § (8) bek.). A jogban csak kicsit is jártas olvasó számára rögtön feltűnik a rendelkezés sajátos szóhasználata. A jogszabály e ponton ugyanis felszólító módban fogalmaz (kell), miközben a jogi rendelkezések a tartalmi felszólítást kijelentő módban szokták kifejezni (a szerv felajánl). Ezt az erős felütést kontrasztolja a gondolatjelben lévő rész, amely viszont a kötelezést azokra az esetekre korlátozza amelyekben ilyen megüresedett munkakör van. Vagyis: ha nincs, nem kell. Miközben nem kerül pontosan meghatározásra, hogy mit jelent a "felajánlható munkakör", tehát ez lényegében annak - a munkáltatói jogkör gyakorlójának - a döntésére van bízva, aki a vezetői megbízatás visszavonásáról döntött. A jogszabály a továbbiakban megjegyzi, hogy a felajánlott munkakör elfogadásáról a köztisztviselő dönt. Amennyiben azt nem fogadja el, a vezetői megbízatás visszavonását egyben felmentésnek kell tekinteni. Ez már önmagában ellentmond a zárt közszolgálat logikájának. A jogalkotó ugyanakkor megfeledkezni látszik arról, a nem kevéssé valószínű esetről, amikor nincs felajánlható vezetői, vagy köztisztviselői munkakör - a felmondásról döntő szubjektív véleménye szerint. Erre az esetre ugyanis e jogszabályhely semmiféle rendelkezést nem tartalmaz. A Ktv.

- 316/317 -

ezt az esetet egészen máshol, a 17. § (2) bekezdés c) pontjának egy félmondatában rendezi. Alapos jogértelmező munka után derülhet tehát csak ki, hogy ilyen esetben a volt vezető köztisztviselő jogviszonya is megszűnik. Azt jelenti ez, hogy a korábban vezetői feladat ellátására is alkalmasnak talált köztisztviselőt a szerv vezetője, minden jogi korlát nélkül a közigazgatásból is eltávolíthatja.

Végkövetkeztetések

Ez az elemzés egy ellentmondás megválaszolására irányult. Az ellentmondás a zárt rendszerű közszolgálati szabályozás és az ennek ellentmondó gyakorlat között látszott húzódni. Az ilyenfajta ellentmondásnak legtöbbször egyszerűen a jogellenes gyakorlat, a normakövetés hiánya az oka. Nyilván ez is jelen van. E dolgozat nagy részében azonban azt kíséreltük meg bemutatni, hogy szó sincs zárt közszolgálati szabályozásról. A magyar jogi szabályozás éppen leglényegesebb, karakterisztikus elemeiben (kiválasztás, karrier, elbocsátás) kifejezetten nyílt rendszerű. A kiválasztásban - az általános és különös feltételek meglehetősen tág keretein túl - tartalmi szempontotokat nem határoz meg, és semmiféle eljárási szabályt nem állapít meg. Az előmenetelben a legtöbb karrierút (vezetővé válás, kormány- és miniszteri tanácsadói, főtisztviselői beosztás, címek adományozása) szintén szubjektív, jogi garanciákkal alig határolt döntés kérdése. Az elbocsátás lehetősége a közigazgatásban alig korlátozottabb, mint a magánszférában. A lényegi közszolgálati döntések szinte kivétel nélkül a közigazgatási szervek vezetőinek kezében vannak, s döntési szabadságukat alig korlátozza valami. E vezetők pedig gyakran - explicite vagy implicite - politikai kinevezettek, illetve maguk is szubjektív döntés eredményeként kerültek pozíciójukba.

A valódi ellentmondás tehát nem a törvény és gyakorlat között áll fenn, hanem a törvény által sugallt és a törvény tényleges tartalma között. A Ktv. egyértelműen egy szigorúan zárt rendszerű közigazgatás képét vetíti előre. Ennek megfelelően tehát részletes szabályozásra törekszik, a közszolgálati jogviszonyt élesen elkülöníti a munka-jogviszonytól, és egy semleges, a politikától, a politikai befolyástól és a választások hatásától élesen elválasztott köztisztviselői kart vízionál. Erre utal a már idézett preambulum is. A zárt rendszer követéséből következik az is, hogy a zárt rendszerű közszolgálat valamennyi lényegi alrendszere megjelenik a törvényben, a kiválasztástól kezdve a minősítésen és karrierrendszeren,

- 317/318 -

képzés-továbbképzésen stb. keresztül a bérrendszerig és a köztisztviselői jogviszony megszűnésének szabályozásáig. A jogi szabályozás tartalma azonban gyökeresen ellentmond ennek a képnek. Egy sajátos jogi konstrukcióval állunk szemben, amelyben a "forma" éles ellentétben áll a tényleges tartalommal. Olykor még a tipikusan zárt rendszerű intézmények (főtisztviselők, tanácsadók) is kifejezetten a zárt rendszer logikájának megtörését szolgálják.

A köztisztviselői törvény egy olyan sajátos jogszabály, amelynek paradox módon kettős funkciója van, s e két funkció ellentétes irányú. Mindenek előtt a törvény léte önmagában, illetve felépítése, valamint a benne megjelenő jogintézmények (mint fogalmak, mint szimbólumok, s nem mint tényleges jogi tartalmak) azt sugallják, hogy működik egy zárt közszolgálati rendszer. Ugyanezen törvény szabályai a működő, alkalmazott jog szintjén szinte korlátlan teret engednek a nyílt rendszerű közszolgálat, sőt annak szélsőséges formája, a zsákmányrendszer működtetésének.

Egy olyan jelenségről van itt szó, amelyet szimbolikus jogalkotásnak nevezhetünk. Míg a jogszabály célja - a társadalomtudós szerző szerint - az érintett társadalmi viszonyoknak egy a jogszabályban meghatározott ideális állapotba terelése, addig a szimbolikus jogalkotás másfajta jogszabályt hoz létre. Az ilyen jogszabály valódi funkciója nem az ideális társadalmi viszonyok konstituálása, hanem annak helyettesítése, szimbolikus reprezentációja. A Ktv. így nem arra szolgál, hogy a társadalmi valóságban zárt rendszerű közszolgálatot hozzon létre, hanem arra, hogy létével helyettesítse azt. A zárt rendszer nem a norma társadalmi hatásaként, a jogalkalmazás folyamatában jön létre, hanem a jogi norma, mint szöveg, szimbolikus mezején létezik. Egy olyan ideált reprezentál, amely gyakorlati megvalósítására képtelen. Gyanítjuk, hogy ez a sajátos szimbolikus jogalkotás nemcsak a közszolgálati szabályozást jellemzi, hanem a hazai jogrendben szélesebb körben is jelen van, s a régió, de talán általában az ún. modernizáló országok jogát is jellemzi.

További általános-elméleti kutatás tárgya lehet a szimbolikus jogalkotás okainak, feltételeinek és hatásának, valamint módszereinek elemzése. A közszolgálatot illetően egy másik kutatási irány célja pedig annak empirikus vizsgálata lehet, hogy az 1992-től élő jogi szabályozás miként hatott a közszolgálat gyakorlatára, s ezen keresztül, a köztisztviselői állomány összetételére.

* * *

- 318/319 -

György Gajduschek

SOME ASPECTS OF THE HUNGARIAN CIVIL SERVICE SYSTEM

The paper provides an analysis of the Hungarian Civil Service Act. More specifically, the paper attempts to determine if the Hungarian civil service regulation has established a so called merit (or career) based civil service system; a system that separates the personnel of public administration from direct political influence. The Act is generally considered by almost all Hungarian scholars and practitioners, as well as by most of international experts as one establishing a merit type system. However, the practice is generally considered to follow rather the logic of the so-called spoils systems: political parties and politicians greatly influence personnel decisions in the administration - especially in the higher echelons of civil service.

In the view of the above findings it is concluded that the function of the Law is not to create a merit system in reality, since this would be an unrealistic goal among the given circumstances. Instead of generating a desirable social reality by implementing the Law, which is normally the function of a Law, it is the presence of legal regulation itself that becomes important. The text of the Law itself establishes a virtual merit system by looking like a merit-based law, by naming merit-like institutions.■

- 319 -

JEGYZETEK

[1] Lásd WEBER, M.: A politika mint hivatás. Medvetánc Füzetek, Budapest, 1989.

[2] A zárt közszolgálat alkalmazásának azonban más indokai is lehetnek. (Lásd ezekről pl. BERÉNYI S.: A közigazgatás személyzeti rendszere - közszolgálat. ELTE, Államigazgatási Jogi Tanszék, Budapest, 1992., a kötet különböző pontjain, de különösen 16-47.) Ezek közül a talán legfontosabb az egységesség biztosítása. Eszerint a közigazgatás nem különálló szervezetek halmaza, hanem egy egységes szervezetrendszer, ami megköveteli az egységes személyzeti politika, és személyzeti szabályok kialakítását, amiként a nagy multinacionális vállalatok, illetve az ún. divízionális szervezetek is teszik.

A legtöbb lényegi szempont azonban a depolitizálásból közvetlenül következik. Így az az igény, hogy a köztisztviselői kar "stabil" legyen csak úgy biztosítható, ha a köztisztviselők megbízatása nem kötődik a demokratikus politikai rendszer választási ciklusaihoz.

[3] Lásd Civil Service in Comparative Perspective (szerk.: Bekke, H.-Perry, J. L.-Toonen, Th.): Indiana University Press, Bloomington, USA, 1996, különösen 81-83, valamint SHAFRITZ, J. M.-RICUCCI, N. M.-ROSENBLOOM, D. H.-HYDE, A. C.: Personnel management in government. Marcel Dekker, New York, 1992. 3-23.

[4] A problémát elsőként NISKANEN, W. A.: Bureaucrats and Politicians. Journal of Law and Economics 18 veti fel. Későbbi, összefoglaló, a témát részletesen tárgyaló fontosabb munkák: The Budget-Maximizing Bureaucrat (eds.: Blais, A.-Dion, S.). University of Pittsburg Press, Pittsburg, 1991, valamint Bureaucracy and Public Choice (ed.: Lane, J.-E.). Sage, London, 1987. Magyar nyelven: JOHNSON, D. B.: A közösségi döntések elmélete. Osiris, Budapest, 1999. különösen 202-219.

[5] A személyzeti rendszer és a humán erőforrás menedzsment kifejezéseket e tanulmányban szinonimaként kezeljük.

[6] A Magyar Közigazgatás című folyóirat 1996-2003-as évfolyamait, összesen nyolc évfolyam számait áttekintve összesen 44 olyan tanulmányt találtunk, amelyek kifejezetten a közszolgálattal - annak egészével, vagy egyes elemeivel és aspektusaival - foglalkoztak. Ebből mindössze három olyan tanulmányt találtunk, amelyek határozottan megkérdőjelezték a hatályos közszolgálati szabályozás zárt rendszerű jellegét. A szabályozás nyílt rendszerű jellemzőire elsősorban Lőrincz Lajos hívja fel a figyelmet. Vö.: LŐRINCZ L.: A közszolgálat átalakulása a rendszerváltozásban. In: A demokrácia intézményrendszere Magyarországon (szerk.: Glatz Ferenc). MTA , Budapest, 133-144.

[7] Lásd a közigazgatási alapvizsga tankönyv közszolgálattal foglalkozó részét: GYÖRGY I.: A köztisztviselő. Közigazgatási alapvizsga (tankönyv). BM Kiadó, Budapest, 1998. IV. fejezet.

[8] Civil Service systems in Central and Eastern Europe (ed.: Verheijen, T.). UK, Edward Elgar, Cheltenham, 1999.

[9] GYÖRGY I.: The Civil Service System of Hungary. In: Civil Service systems... i. m. 1999. 131-158.

[10] MEYER-SAHLING, Jan-Hinrik: Getting on track: civil service reform in post-communist Hungary. Journal of European Public Policy, Vol. VIII (2001) 6.

[11] BOSSAERT, D.-DEMMKE, Ch.: Civil Services in the Accession States. EIPA, Maastricht, 2003.

[12] Ez lehet az oka annak, hogy pl. a romániait a magyarnál zártabb rendszerként értékeli.

[13] SZENTE Z.: Közigazgatás és politika metszéspontján. A miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990-1998. Századvég, 1999.

[14] Szente tanulmányának megjelenése után a tendencia folytatódott, s talán fel is erősödött. Lásd erről pl.: BABUS E.: Fejek a porban. Kádercserék az államtitkári karban. Heti Világgazdaság, 2004. január 10, és PÁLMAI E.: Örökmozgó. Minisztériumi személycserék. Heti Világgazdaság, 2004. november 20.

[15] Figyelembe kell venni azonban, hogy itt az adott vezetői pozícióban eltöltött évek számáról van szó, ezt pedig számos más - a politikai okoktól teljesen független - tényező is befolyásolja. Ilyen lehet pl., ha a közigazgatási vezető a magánszférában helyezkedik el, vagy más - esetleg magasabb - vezető állásba helyezik. Ezért lényegesebb és jellemzőbb adat lenne, hogy a vezetők milyen hosszú közigazgatási gyakorlattal rendelkeznek. Erre sajnos a KÖZIGTAD adatbázisból nem tudtak információt adni. Egy általunk végzett vizsgálat, egyébként reprezentatív, ám a vezetők viszonylag alacsony száma (126 fő) miatt nem teljesen megbízható adata szerint a vezetők közigazgatási gyakorlata az átlagot meghaladó. Míg az köztisztviselők átlagosan 11 éves közigazgatási gyakorlattal rendelkeznek, addig ez a vezetők körében 15 év, ami arra utal, hogy nagy átlagban, a gyakorlatban a szenioritás elve bizonyos mértékig érvényesül a vezető-kiválasztásban. A szórás azonban rendkívül nagy, ami a statisztikában jártas kutatónak azt jelzi, hogy az igen hosszú közigazgatási gyakorlattal rendelkezők mellett szép számmal vannak olyan vezetők is, akiknek közigazgatási gyakorlata minimális.

[16] Épp ezért teljesen érthetetlen a törvénynek az a rendelkezése, amely a kifejezetten vezetői bér mellé még "vezetői illetménypólékot" is meghatároz. Lásd: Ktv. 46. §.

[17] Az 1997. évi LXXIX. törvény a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről 52. §-a, valamint a 131/1997. (VII. 24.) Korm. rendelet Az állami vezetői juttatások jogosultsági feltételeiről 21. és 22. §-a.

[18] Eltekintve most a zárt rendszer jellemzőitől, egyszerűen a humán erőforrás menedzsment szempontjai alapján sem világos, hogy a szerv vezetője, pl. egy többszáz fős minisztériumban, honnan rendelkezne információval egyes dolgozók teljesítményéről. A teljesítményértékelést - amennyiben az egy ember feladata - általában a közvetlen felettes végzi, aki beosztottjával napi munkakapcsolatban van és így munkáját meg tudja ítélni.

[19] A köztisztviselők mintegy fele tartozik e körbe.

[20] Ez a megoldás technikailag (értsd: ép ésszel) is érthetetlen. Miért kell előresorolni a tanácsadót a bértáblában ha fizetését nem aszerint kapja, s megbízatása megszűntével nem marad a magasabb besorolási fokozatban?