A 2011. esztendő a közpénzekre vonatkozó jogi szabályozás jelentős változását hozta el Magyarországon. A 2012 január 1-jén hatályba lépett új közbeszerzési törvény mellett az Országgyűlés elfogadta az új államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvényt (továbbiakban: Áht.), amely még az év utolsó napján életbe is lépett.[1] Az új jogszabályi környezet[2] létrejötte folytán célszerű áttekinteni, hogy a közpénzek elköltésének folyamatában milyen jogintézmények, jogi biztosítékok szolgálnak a legfontosabb kitűzött cél - nevezetesen a hatékonyság - megvalósításában.
A közpénzek hatékony elköltése iránti igényre épülő törekvések valamennyi jogállamban kiemelkedő jelentőséggel bírnak, ugyanis az adófizetők joggal várják el, hogy az általuk fizetett adókból létrejövő közpénzekért a lehető legmagasabb szintű értékhez jusson az államháztartás, ezáltal pedig - közvetett módon - az adófizetők maguk is. Ebből adódik a kérdés, hogy e követelmény érvényesítésére milyen eszközök, jogi megoldások, jogintézmények alkalmazhatók, illetve a hatályos magyar pénzügyi jog milyeneket alkalmaz.
A közpénzek elköltését számos, különböző szintű jogforrás szabályozza eltérő eszközökkel, más-más irányokból közelítve, és a közpénzek elköltésének különböző fázisára fókuszálva. Ha áttekintjük e jogszabályokat, a közkiadások szabályainak összefüggései feltárhatók, egyes jogintézmények kiemelésével, elemzésével, csoportosításával meghatározhatóak a magyar közpénzek hatékony elköltésének alapjait képező szempontok, jogági kapcsolódási pontok. Jelen tanulmány arra tesz kísérletet, hogy e feladatot elvégezze, továbbá arra, hogy bemutassa a közpénzek elköltésének jogi alapjait.
A magyar pénzügyi jogban a közpénzek elköltése egy hosszabb, számos törvényi előírással biztosított, összetett, több fázisból álló folyamatként írható le. E folyamatot több, az egyes szakaszokat elkülönítetten kezelő olyan jogszabály szabályozza, amelyek közül mindegyik saját biztosítéki rendszerrel rendelkezik. A közpénzek elköltésének összefonódó szakaszait a következőképpen lehet elkülöníteni:
1) a költségvetési tervezés és a költségvetési szervek struktúrájának (egymáshoz fűződő viszonyának) kialakítása;
2) állami (költségvetési) támogatások nyújtása, e támogatások speciális kezelése;
3) a költségvetésekben meghatározott kiadási előirányzatok elköltésére irányuló akaratképződés;
4) a szerződéses ellenszolgáltatás teljesítéséhez kapcsolódó biztosítékok;
5) a közbeszerzési törvényben rögzített kötelezettségek teljesítése - nevezetesen közbeszerzési eljárás lefolytatása, feltéve, hogy annak törvényi feltételei fennállnak (a tényleges kötelezettségvállalást megelőző folyamat);
6) az államháztartás rendszeréhez kapcsolódóan megállapított ellenőrzési folyamatok és kötelezettségek teljesítése.
Az egyes szakaszok egymást követik, illetve követhetik (nem mindegyik részelem szükségszerű a folyamatban), egymásra épülnek, ugyanakkor felcserélhetőek bizonyos esetekben, sőt, akár párhuzamosan is zajlanak (pl. az ellenőrzések). Mindegyik részterület saját biztosítéki rendszerrel rendelkezik, e biztosítékok általános megnyilvánulásának tekinthetőek a különböző személyek által különböző módon végzett ellenőrzések.
A költségvetések határozzák meg, hogy egy-egy közfeladat ellátására a költségvetési forrást biztosító szervezet (pl. állam, helyi önkormányzat) mekkora összeget kíván biztosítani. Mivel a közfeladatokat rendszerint költségvetési szervek látják el, döntő jelentőségű az, hogy a költségvetési szervek rendszere - egymáshoz fűződő viszonya - miképpen kerül kialakításra. E struktúra létrehozásánál meghatározó jelentőségű, hogy az arra jogosult (pl. egy helyi önkormányzat) a párhuzamos és indokolatlan feladatellátás kiküszöbölése érdekében milyen költségvetési szerveket működtet, és ezek egymáshoz fűződő viszonyát miképpen határozza meg. Az Áht. rögzíti, hogy "A költségvetési szerv gazdálkodási besorolása szerint önállóan működő vagy önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv."[3] Mindez azt jelenti, hogy a költségvetési szerv alapítója megkapja a lehetőséget arra, hogy redukálja azokat
- 88/89 -
a költségeket, amelyek nem a szakmai feladatteljesítéshez kapcsolódnak, nevezetesen megtakarításokat érhessen el a gazdasági és kapcsolódó funkciók ellátása területén. Az önállóan működő költségvetési szervek nem rendelkezhetnek gazdasági szervezettel,[4] a gazdasági szervezet által teljesítendő feladatokat egy hozzá rendelt önállóan működő és gazdálkodó szervezet látja el. Az ilyen, kifejezetten más költségvetési szervek gazdasági feladatait ellátó költségvetési szervek - ún. gazdasági és műszaki ellátó szervezetek - működtetése lehetővé teszi, hogy egy adott területen (pl. egy önkormányzat illetékességi területén) működő szervek kizárólag a szakmai feladatok teljesítésére fókuszáljanak (pl. oktatás, szociális ellátás, egészségügyi szolgáltatás), a működéshez szükséges további feladatokat - pl. a pénzügyi, számviteli, közbeszerzési, műszaki szolgáltatásokat vagy a belső ellenőrzést - pedig egy "professzionális" szervezet teljesítse. Az ilyen típusú megoldások lehetővé teszik a munkaerő-költségek optimalizálását (hiszen nem kell minden költségvetési szervnek külön apparátust működtetnie a fent említett feladatok ellátására) és az infrastrukturális kiadások mérséklését.
A költségvetési tervezésre vonatkozó garanciális szabályokat egyrészt az Áht., másrészt a végrehajtási rendelete tartalmazza. Bár a tervezés csak előfeltétele a kiadás teljesítésének, mégis érdemes néhány gondolat erejéig bemutatni e fázis jellegzetes garanciáit.
A jogalkotó alapvető szemléletváltást kívánt az új államháztartási törvénnyel megvalósítani: "a jelenlegi Áht. elnagyoltan kezeli a tervezés témakörét, annak szabályozási és - ebből adódóan - végrehajtási hiányosságait a gazdálkodási szabályok szigorúságával kívánja ellensúlyozni. Megítélésünk szerint az évközi gazdálkodási kötöttségek szerepe sokkal inkább a megalapozott tervezés nyomán előállt költségvetés precíz végrehajtásának, mint az évközi kiadásminimalizálás biztosítása. Ennek alapján a törvényjavaslat kiemelt figyelmet fordít a tervezési szabályokra..."[5]
A költségvetési tervezés egyik kulcskérdése, hogy az adott feladat ellátásához a ténylegesen szükséges mértékű fedezetet rendeljék. Sem az alultervezés, sem a finanszírozási igény felültervezése nem kívánatos. Természetesen vannak olyan esetek, amikor a tervezés meglehetősen könnyen elvégezhető (pl. munkabérek és járulékaik, rendszeresen, kisebb értékben megvalósított dologi kiadások), viszont más esetekben a tervezés elsősorban becslésen alapul, és a tényleges kiadásokat nehéz előzetesen meghatározni. Ez utóbbi körben a nem rendszeresen, illetve alkalmanként megvalósuló, nagyobb értékű kiadások tartoznak (pl. jelentősebb értékű építési beruházások, árubeszerzések). Mivel ezek értéküknél fogva rendszerint a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény (továbbiakban: Kbt.) hatálya alá tartoznak, ezért a tervezéshez kapcsolódóan további - garanciális jellegű - kötelezettségeket a Kbt. is tartalmaz. Ezek az előírások a költségvetési tervezéshez oly módon kapcsolódnak, hogy a kiadások (az előirányzatok) egyes tartalmi elemeit konkretizálják: a Kbt. kivételi körébe nem tartozó egyes beszerzések csoportosítása, tervezése ezen előírások alapján megy végbe. E szabályok közül az alábbiakat érdemes kiemelni:
1.1 A közbeszerzések előkészítésére vonatkozó szabályok. A Kbt. egyik fontos szabálya, hogy a közbeszerzési eljárás előkészítése során el kell végezni az adott terület helyzet-, illetve piacfelmérést - amelyre a becsült érték meghatározása is épül -, és e tevékenység során is biztosítani kell a különböző területek szakértőit. Ebből adódóan a tervezés (becslés) megalapozottsága biztosítható, illetve fokozható. A becsült érték meghatározása során a Kbt. megköveteli a "pesszimizmust" - mivel a legmagasabb összegű ellenszolgáltatással kell kalkulálni -, tehát elviekben a tervezést úgy kell elvégezni, hogy joggal lehet majd arra számítani, hogy a meghatározott összegnél - a közbeszerzésekben rejlő versenyre tekintettel - kedvezőbb kiadási összeggel valósítható meg a beszerzés.
1.2 A közbeszerzési terv. A költségvetések (központi költségvetés, önkormányzati rendeletek) nyilvánosságán túlmenően a nyilvános közbeszerzési tervekre vonatkozó szabályok is az átláthatóságot biztosítják. Bár a terv nem keletkeztet kötelezettségeket (nem köteles az ajánlatkérő a rögzített közbeszerzési eljárásokat megvalósítani, és a terv módosítható),[6] mégis fontos szerepet játszik a kiadások megvalósítására vonatkozó tervezés folyamatában. A közbeszerzési tervezésre vonatkozó szabályok funkciója kettős. Egyrészt biztosítják, hogy az ajánlatkérők adott időszakra vonatkozó, tervezett közbeszerzései az érdeklődők számára ismertek legyenek, másrészt arra kötelezik az ajánlatkérőt, hogy a közbeszerzéseit tudatosan, az adott évre rendelkezésre álló forrásokkal összhangban, az egybeszámítási szabályoknak megfelelően tervezze meg.
1.3 Az egybeszámítási kötelezettség. Nagyon lényeges kötelezettséget határoznak meg a Kbt.-ben az ún. egybeszámítási szabályok. Ezek az előírások azt a célt szolgálják, hogy az ajánlatkérők az esetleges beszerzési igényeiket "ne darabolják fel" attól a szándéktól vezérelve, hogy a közbeszerzési kötelezettségüket megkerüljék: ha ugyanis az "egy nagy" beszerzési igényt több részre bonthatnák, akkor így kapott egyes beszerzések értéke nem érné el a közbeszerzési eljárásra előírt alsó értékhatárt. E törekvések kiküszö-
- 89/90 -
bölése érdekében állapította meg a jogalkotó az egybeszámításra vonatkozó szabályokat. A Kbt. - egyes részletszabályokon túlmenően - általános jelleggel rögzíti, hogy "tilos a becsült érték meghatározásának módszerét e törvény megkerülése céljával megválasztani",[7] valamint "tilos e törvény, vagy e törvény Második Része alkalmazásának megkerülése céljából a közbeszerzést részekre bontani."[8] A tervezésnél az egybeszámítási szabályok jelentik a legfontosabb kiindulópontot, ugyanis azok nem megfelelő alkalmazása esetén az ajánlatkérő jogellenesen mellőzi a közbeszerzési eljárás lefolytatását vagy az egyébként irányadó magasabb szintű eljárásrendet.
A kiadási előirányzatok teljesítése egy jogilag szabályozott folyamaton alapul. A kiadási előirányzatok teljesítését a kötelezettségvállalás jogi aktusa alapozza meg. Az Áht. definíciója szerint a kötelezettségvállalás fizetési kötelezettség - így különösen a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésére, szerződés megkötésére, költségvetési támogatás biztosítására irányuló - vállalásáról szóló, szabályszerűen megtett jognyilatkozat.[9] A kiadási előirányzat terhére történő teljesítés (kifizetés) első lépéseként ez a jogi aktus határozható meg, amelynek megtételére rendszerint a vezetők jogosultak (pl. egy költségvetési szerv esetében a szerv vezetője). Garanciális jelentőségű az a követelmény, amely szerint - meghatározott kivételektől eltekintve - a kötelezettségvállalás kizárólag írásban, ellenjegyzés után történhet meg.[10]
A kötelezettségvállaláshoz kapcsolódik tehát a pénzügyi ellenjegyzés jogintézménye. Ellenjegyzés alatt egy hozzájáruló, tudomásvételt jelentő és a döntésért való felelősség megosztását eredményező, kontrollt biztosító jogi aktus értendő. Ez a definíció bármely jogághoz kapcsolódóan alkalmazható (a "pénzügyi" jelző nélkül"),[11] a pénzügyi jogban azonban kiegészítendő egy további fogalmi elemmel, nevezetesen azzal, hogy az ellenjegyző személye - akinek az Áht. végrehajtási rendeletében meghatározott gazdasági képesítéssel kell rendelkeznie[12] - biztosítékot jelent arra nézve, hogy a kötelezettségvállalás megalapozott, arra a kiadási előirányzat megfelelő fedezetet biztosít. Az ellenjegyzés a kötelezettségvállalás szükségszerű kelléke,[13] és ahogyan egy bírósági döntés[14] is fogalmaz, nem egy jelentőség nélküli formalitás. Tekintettel arra, hogy a kötelezettségvállalás egyik tipikus megjelenési formája a szerződések (megállapodások) megkötése, érdemes megvizsgálni, hogy kötelmi jogi szempontból milyen jelentősége van egy pénzügyi jogi jogintézménynek, nevezetesen a szerződések jogában mit jelent e jogi aktus teljesítésének elmaradása?
Alapvető kiindulási pontként a szerződéskötésre vonatkozó akarat teljessége, illetve fogyatékossága felől közelíthető meg e kérdés. Ha a szerződéskötésre előírt akaratképződési folyamat nem felel meg a jogszabály által támasztott követelményeknek, az a szerződés érvényességére - vagy éppen "nemlétezésére" is - kihatással van. Az alapvető kérdés az: miképpen ítélhető meg polgári jogilag, ha a szerződéshez kapcsolódóan a kötelezettségvállalás mellett nem történik meg az ellenjegyzés? A Legfelsőbb Bíróság egyik döntésében elfogadta azt az álláspontot, amely szerint "a kötelezettségvállalás csak írásban és a kötelezettségvállalást jelentő okmány ellenjegyzése után lehetséges, a kötelezettségvállaló és az ellenjegyzésre jogosult aláírása pedig a kötelezettségvállalás érvényességének a kelléke."[15] A döntés előzményét képező bírósági döntés (amelyet mind a másodfokú, mind pedig a másodfokú bíróság ítéletét felülvizsgáló Legfelsőbb Bíróság is elfogadott) rögzítette, hogy "a lefolytatott bizonyítási eljárást követően a becsatolt okiratok, valamint a tanúvallomások alapján a bíróság arra a meggyőződésre jutott, hogy a felperesnek - az alperes tagadásával szemben - a perben nem sikerült bizonyítania, hogy az általa hivatkozott szerződés pénzügyi ellenjegyzés hiányában érvényesen létrejött volna. Miután a szerződésben pénzügyi ellenjegyzés tartalmú alperesi jogelődi nyilatkozat nem szerepel, s a meghallgatott tanúk egyike sem tudott nyilatkozni arra, hogy a szerződés aláírását megelőzően pénzügyi kötelezettségvállalás tekintetében a szerződésben vállalt támogatás megvizsgálásra került volna, s a kötelezettségvállalás megtörtént volna [...] a bíróság az alperes érvénytelenségi kifogását alaposnak találta."[16]
Érdemes néhány gondolat erejéig megvizsgálni a bírósági szóhasználatot. Az eljáró bíróságok egyrészt használják az "érvénytelenség" kifejezést, másrészt "érvényes létrejövetelt" is említenek. Ebből adódóan célszerű áttekinteni a kötelmi jog által megkülönböztetett érvénytelenséget és a nem létező szerződéseket, hiszen ez alapján lehet állást foglalni abban a kérdésben, hogy az ellenjegyzés nélküli szerződéseket miképpen kell kezelni.
Az érvénytelenség azt jelenti, hogy a szerződés tényállása megvalósult, megvan a legalább kettő egybehangzó akaratnyilatkozat, nem létező szerződések esetében azonban e két egybehangzó akaratnyilatkozat hiányzik.[17] A kérdés tehát az: van-e egyáltalán akaratnyilatkozat a költségvetési szerv részéről, ha csak a költségvetési szerv képviselője tesz nyilatkozatot, és a pénzügyi ellenjegyzés nem történik meg, vagy nincs. A másodfokú bíróság azt is rögzítette, hogy "[...] a kötelezettségvállalást jelentő okirat
- 90/91 -
ellenjegyzése hiányában a kötelezettségvállalás nem jött létre, és ebből a szempontból közömbös, hogy az ellenjegyzésre jogosult esetleg más okiratot írt alá ellenjegyzés formájában. Ráadásul a jogszabály azt is tartalmazza, hogy a kötelezettségvállalás csak az ellenjegyzés után történhet meg, így a perbeli kötelezettségvállalás létrejöttét már az is kizárta, hogy a miniszter a szerződés aláírásával még az ellenjegyzés előtt hozta meg a kötelezettségvállalást jelentő döntését."[18] Ha tehát a kötelezettségvállalás az ellenjegyzés nélkül meg sem valósult, akkor a szerződés létre sem jött - és ebből adódóan nem érvénytelen, hanem nem létező -, hiszen az Áht. kifejezetten rögzíti, hogy a szerződés megkötéséről szóló jognyilatkozat kötelezettségvállalásnak minősül.
Elsődlegesen a közbeszerzésekhez kapcsolódó fogalmi kérdéseket szükséges tisztázni. A közbeszerzési törvényben és a hozzá kapcsolódó jogszabályokban a közpénzekkel gazdálkodó szervezetekre állapít meg a polgári jogi szerződéseik odaítélésére a jogalkotó speciális szabályokat. A közbeszerzési kötelezettség közösségi jogi normákon alapul, az ennek megfelelő jogi környezet megalkotása és alkalmazása Magyarország tagállami kötelezettségeiből fakad. A közbeszerzési eljárás megvalósítása nem feltétlenül szükségszerű előfeltétele a kötelezettségvállalásnak, hiszen nem minden beszerzés tartozik a Kbt. hatálya alá (pl. nem éri el a becsült érték a nemzeti értékhatárt, vagy eléri ugyan, de a beszerzés tárgya kivételi körbe tartozik).
Az Áht. végrehajtási rendelete rendezi a kötelezettségvállalás és a közbeszerzési eljárások viszonyát. A közbeszerzési eljárás megindításához a Kbt. szabályai alapján különböző dokumentumok kapcsolódnak (pl. ajánlati felhívás), amelyek "a kötelezettségvállalást előzetesen, feltételesen tanúsítják. Ha a közbeszerzési eljárás, pályázat eredménytelen lett, a fizetési kötelezettséget keletkeztető nyilatkozat nem történt meg, a korábban lekötött előirányzat lekötését a kötelezettségvállalások meghiúsulásának szabályai szerint fel kell oldani."[19] A kötelezettségvállalások előzetes kezelése azért különösen fontos, mert a közbeszerzési eljárásoknál az ajánlatkérőként eljáró szervezeteknek nincs mérlegelési jogköre a szerződés megkötését illetően abban az esetben, ha a közbeszerzési eljárásban van legalább egy érvényes ajánlat, és az abban meghatározott ellenszolgáltatás a rendelkezésre álló anyagi fedezet mértékére tekintettel megfelelő.
A fentiekhez kapcsolódóan megjegyzendő még, hogy a Kbt. lehetőséget biztosít arra, hogy az ajánlatkérő szervezet a közbeszerzési eljárás eredménytelennek nyilvánítsa, ha egyik ajánlattevő sem vagy az összességében legelőnyösebb ajánlatot tevő sem tett - az ajánlatkérő rendelkezésére álló anyagi fedezet mértékére tekintettel - megfelelő ajánlatot.[20] A Kbt. immár tartalmazza azt az előírást is, amely szerint "Az ajánlatkérő az ajánlatok - tárgyalásos eljárásban a végleges ajánlatok - bontásának megkezdésekor, az ajánlatok felbontása előtt közvetlenül ismerteti a szerződés teljesítéséhez rendelkezésre álló anyagi fedezet összegét."[21] Ebből adódóan nincs lehetősége az ajánlatkérőknek arra, hogy a szerződéskötési kötelezettség alól oly módon mentesüljön, hogy utólag hivatkozik arra, hogy az ajánlatokban meghatározott összeg nem áll a rendelkezésére.
Bármely ellenőrzési tevékenység arra irányul, hogy meghatározott információk meghatározott eljárásrendben történő megszerzését követően az ellenőrzést végző személyek összehasonlítsák a tényleges állapotot a jogszabályok által támasztott követelményekkel, és e tevékenység eredményeképpen különböző megállapításokat, illetőleg - jogszabályi felhatalmazás alapján - szankciót alkalmazzanak. Ideális esetben a tényleges és a jogszerű állapot között nincs eltérés.
Az államháztartás nem nélkülözheti a megfelelő módon kialakított és működtetett ellenőrzési rendszert figyelemmel arra, hogy az államháztartás alrendszereiben közpénzek kerülnek elköltésre, felhasználásra, amely tevékenység számos szempontból vizsgálható, így elsősorban a kifizetések szabályszerűségét (pl. megfelelő módon történt-e a kötelezettségvállalás, jogszerű volt-e a közbeszerzési eljárás), célszerűségét (indokolt volt-e az adott kiadás), hatékonyságot (a kifizetés teljesítése elérte-e az általa elérni kívánt célt) szükséges ellenőrizni.
Tekintettel az ellenőrzések számos lehetséges céljára, az egyes ellenőrzendő területek speciális ellenőrzési igényére, az államháztartás rendszerében számos kontrollmechanizmus működik. Az ellenőrzési tevékenység általános követelményének teljesítési igényét nemcsak a külső és belső ellenőrzési szervek, szervezeti egységek elégítik ki, hanem a jogszabályi környezet is arra törekszik különböző jogi megoldások kialakításával, hogy az államháztartás jog alapelvei minél szélesebb körben érvényesüljenek. Példaként hozható fel a kötelezettségvállalás ellenjegyzéshez kötöttsége vagy a folyamatba épített ellenőrzés. Ez utóbbi például lehetővé teszi, hogy nemcsak a kifejezetten ellenőrzéssel foglalkozó személyek lássanak el kontrollfunkciókat, hanem a pénzügyi munkavégzés egyes jól elkülöníthető fázisait végző személyek és
- 91/92 -
vezetők lényegében képesek legyenek egymás tevékenységének ellenőrzésére, és amennyiben hibát, visszásságot észlelnek, meg tudják tenni az orvoslás érdekében szükséges lépéseket. Az ellenőrzési rendszerek kialakításánál az alábbi szempontokat szükséges mérlegelni:
1) milyen jellegű kockázatokkal lehet és kell számolni, melyek azok a tényezők, amelyek leginkább veszélyeztetik - vagy éppen akadályozzák - az ellenőrzött szervet abban, hogy célját elérje;
2) milyen jellegű "jogkövetkezmények" alkalmazása indokolt: ebben a körben meg lehet különböztetni azon ellenőrzési tevékenységeket, amelyeknél a szankcionálás alkalmasabb lehet a kitűzött cél elérésére, más esetekben viszont elsősorban a tanácsadó tevékenység kerül előtérbe, vagyis inkább a kooperációs szemlélet mutatkozik célravezetőbbnek, de természetesen nem mellékesek az egyéb alkalmazható jogkövetkezmények sem (pl. munkajogi, polgári jogi, szabálysértési jogi, adott esetben büntetőjogi jogkövetkezmények).
A kockázatok mennyisége, jellege számos körülménytől függ, pl. a szervezet által végzett tevékenységtől, a szervezeti felépítéstől, a jogszabályi környezettől (mennyire kezelhető, bonyolult, megfelelő az adott tevékenységre vonatkozó joganyag), a foglalkoztatottak képesítésétől, szakmai gyakorlatától.
Az ellenőrzési tevékenység számos fajtáját számos jogszabály szabályozza, számos szerv végez különféle ellenőrzéseket, így például a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, az Állami Számvevőszék vagy a közbeszerzések területén a Közbeszerzési Hatóság. Az államháztartás rendszerében kétségtelenül az egyik legfontosabb - és a működés hatékonyságának fokozása szempontjából az egyik kiemelkedő jelentőségű - területe a belső ellenőrzés. Az Áht. a következőképpen fogalmaz: "Az államháztartási kontrollok célja az államháztartás pénzeszközeivel és a nemzeti vagyonnal történő szabályszerű, gazdaságos, hatékony és eredményes gazdálkodás biztosítása."[22] Az Áht. tehát alapvető jelleggel szögezi le azt az alapelvet, amely szerint az államháztartási rendszer nem maradhat ellenőrzés nélkül: nemcsak a rendszer egésze, hanem annak legkisebb alapegységei - nevezetesen a költségvetési szervek - sem működhetnek megfelelő kontroll nélkül.
Az ellenőrzés adott esetben egybeesik más pénzügyi jogi folyamatokkal, példaként említhető a kötelezettségvállalás és az ellenjegyzés kapcsolata: az ellenjegyző egyben ellenőrzi a kötelezettségvállalót és a kötelezettségvállalást.
A közbeszerzési kötelezettséget az államháztartási alapelvek egyikeként tartja számon a szakirodalom. A közbeszerzési kötelezettség azt jelenti, hogy az államháztartás alrendszereihez tartozó minden szervezet köteles meghatározott tárgyú beszerzései körébe tartozó kiadási előirányzatok felhasználását a közbeszerzés alkalmazásához kötni.[23] E meghatározáshoz mindenképpen kiegészítő jelleggel hozzá kell fűzni azt is, hogy nemcsak az államháztartás körébe tartozó szervezetek kerülhetnek a Kbt. hatálya alá, hanem más, a versenyszférába tartozó jogalanyok is. Ez két módon valósulhat meg: európai uniós, illetőleg költségvetési támogatásból többségi részben támogatják az adott beszerzést (és e beszerzés vonatkozásában e jogalany ajánlatkérőnek minősül), vagy önként választja a közbeszerzési eljárás lefolytatását. A közbeszerzési kötelezettség a következő elemekből tevődik össze.
1) A közbeszerzési eljárást a Kbt. által ajánlatkérőként meghatározott szervezetek tartoznak lefolytatni.
2) Az ajánlatkérő szándéka visszterhes szerződés megkötése. A Kbt. hatálya alá tehát nem tartoznak az ingyenes jogügyletek.
3) Megadott tárgyú beszerzések megvalósítása a cél. A Kbt. a közbeszerzés általános tárgyai mellett rögzít kivételeket: ha a beszerzés az adott kivételi esetek valamelyike alá tartozik, az adott szerződés vonatkozásában nem áll fenn közbeszerzési eljárás lefolytatásának kötelezettsége.
4) A beszerzés értéke meghaladja a jogszabályban megállapított értékhatárt. Hazai és uniós jogforrások határozzák meg azt, hogy kell-e egyáltalán közbeszerzési eljárást lefolytatni, és ha igen, akkor milyen eljárásrendben kellett azt megvalósítani.
A fenti fogalmi elemek - amelyek felvázolására a Kbt. 5. §-a alapján került sor - összességéből tevődik össze a közbeszerzési kötelezettség - vagyis az általános közbeszerzési tényállás - fogalma. Ha bármelyik tényállási elem hiányzik egy adott beszerzés vonatkozásában, akkor az adott szerződés nem tartozik közbeszerzési kötelezettség hatálya alá, a közbeszerzési eljárás megvalósítására jogszerűen nem kerül sor.
Az ajánlatkérőknek mindig gondosan kell mérlegelniük, hogy az adott beszerzésük vonatkozásában
- 92/93 -
fennáll-e közbeszerzési kötelezettség vagy sem. Ha tévesen úgy ítélik meg, hogy az adott szerződés nem tartozik a Kbt. hatálya alá (pl. a becsült érték vonatkozásában megállapított egybeszámítási szabályokat helytelenül alkalmazzák), vagy egyszerűen nem valósítják meg a közbeszerzési eljárást a Kbt. teljes mellőzésével, az rendkívül súlyos jogsértésnek minősül a Közbeszerzési Döntőbizottság joggyakorlatában, és rendszerint magasabb összegű bírsággal sújtandó: "a Döntőbizottság következetes gyakorlata szerint a közbeszerzési eljárás mellőzése az egyik legsúlyosabb jogsértés, hiszen ezzel összefüggésben sérül mind a verseny tisztasága mind az esélyegyenlőség alapelve."[24] E nevesített alapelvek természetesen csak eszközei a végső célnak, nevezetesen annak, hogy ténylegesen az nyerje el a közpénzek felhasználásán alapuló szerződések megkötésének jogát, aki a teljesítést megfelelő minőségben a lehető legkedvezőbb feltételek mellett vállalja. Ha az ajánlatkérő szervezet nem tesz vagy nem a jogszabályban meghatározottak szerint tesz eleget e kötelezettségének, akkor ezzel e célkitűzés érvényesülését jelentősen korlátozza, illetve ki is zárja.
Megjegyzendő, hogy önmagában az a tény, hogy egy-egy jogintézmény - így a közbeszerzések rendszere - a magyar gyakorlatban nem működik megfelelően, illetőleg nem képes betölteni a társadalmi-gazdasági rendeltetését (azt a funkciót, amire létrehozták), még nem jelenti azt, hogy létjogosultsága vagy a korrekció irányába tett intézkedések szükségessége, fontossága megkérdőjelezhető lenne.
A közbeszerzési eljárás jogi és gazdasági értelemben vett sikere azon múlik, hogy az ajánlatkérő szervezet biztosítja-e a törvény által megkövetelt és az adott közbeszerzési eljárás által igényelt szakértelmet. A közbeszerzési eljárás jogi eredményessége alatt az értendő, hogy az eljáráshoz kapcsolódóan nem kerül sor eredményes jogorvoslati eljárásra, gazdasági eredményen pedig az, hogy az ajánlatkérő szervezet a beszerzési igényét helyesen mérte fel, azt és az ahhoz kapcsolódó feltételeket úgy határozta meg, ahogyan az leginkább illeszkedik a tényleges szükségletekhez.
A jogalkotó is tisztában van azzal, hogy a közbeszerzések meglehetősen összetett folyamatot ölelnek fel: szükség van közbeszerzési, jogi, gazdasági és a közbeszerzés tárgya[25] szerinti szakértelem biztosítására. Erre tekintettel rögzíti a Kbt., hogy "a közbeszerzési eljárás előkészítése, a felhívás és a dokumentáció elkészítése, az ajánlatok értékelése során és az eljárás más szakaszában az ajánlatkérő nevében eljáró, illetve az eljárásba bevont személyeknek és szervezeteknek megfelelő - a közbeszerzés tárgya szerinti, közbeszerzési, jogi és pénzügyi - szakértelemmel kell rendelkezniük."[26] A jogalkotó immár azt is pontosította, hogy a bíráló bizottság tagjainak kell kifejezetten rendelkezniük e területekhez kapcsolódó szaktudással.[27] A régi Kbt. is tartalmazott előírást arra vonatkozóan, hogy a hivatkozott területek szakértőinek közre kell működnie a közbeszerzési eljárásban, és arra is, hogy bíráló bizottságot kell létrehozni, azonban a jogalkotó a régi törvényben nem kapcsolta össze a két bekezdésben megfogalmazott elvárásokat.[28] Ebből adódóan az ítélkezési gyakorlatnak kellett kimondania, hogy a bíráló bizottság tagjainak (is) kell rendelkeznie a megkövetelt szakértelemmel, vagyis nem egyeztethető össze a Kbt. követelményeivel az, ha a bíráló bizottság tagjai külső szakértőkre támaszkodnak. A Legfelsőbb Bíróság egyik ítéletében a következőket fogalmazta meg: "A Kbt. 8. § /1/ és /3/ bekezdéséből egyértelműen következik, hogy az ajánlatkérő nevében eljáró személyeknek a közbeszerzés tárgya szerinti közbeszerzési és pénzügyi szakértelemmel kell rendelkezniük. Ez kétségkívül a három tagú Bíráló Bizottságra értendő, azaz a három fő közül legalább egynek megfelelő szakértelemmel kellett volna bírnia. [...] A Bíráló Bizottság döntésére kizárólag annak a tagnak van befolyása, aki szavazati joggal is rendelkezik, azaz a döntésre csak ezen tagnak lehet értékelhetően befolyása. Az ajánlatkérő szabad döntési jogosultsága nem terjedhet odáig, hogy szavazati joggal nem rendelkező személyek szakértelmére alapítsa döntését, ugyanakkor a megfelelő szakértelmet a Bíráló Bizottság szavazati joggal rendelkező tagjait érintően ne biztosítsa. Ez utóbbi a közbeszerzési eljárás szakszerűségének, megalapozottságának egyik fontos garanciális eleme."[29]
A közbeszerzésekben tehát a szakértelem jogszabályi követelménye is biztosítékot jelent, hiszen elviekben e nélkül a közbeszerzési eljárást megvalósítani nem lehet. Ha a megfelelő - tényleges, illetőleg ténylegesen érvényesülő - szakértelem biztosított, a közbeszerzési eljárás eredményességén keresztül a közpénzek hatékonyan és a tényleges beszerzési igényt kielégítve kerülhetnek elköltésre.
Bármiféle beszerzési konstrukciótól az határolja el a Kbt. szerinti közbeszerzések rendszerét, hogy az ajánlatkérőnek nemcsak hogy előre lefektetett szabályok szerint kell a közbeszerzését megvalósítania, hanem az is, hogy e szabályok megtartása az érdekeltek részéről számon is kérhető. A jogalkotó a közbeszerzési eljárásokhoz, illetve az ezek alapján megkötött szerződések egyes kérdéseihez (a
- 93/94 -
közbeszerzési szerződés Kbt.-be ütköző módosításához, illetőleg teljesítéséhez) kapcsolódó jogviták elbírálására és az esetleges jogsértések szankcionálására külön szervezetet hozott létre, nevezetesen a Közbeszerzési Döntőbizottságot (KDB).
A Kbt. nemcsak olyan döntési jogosultságokkal ruházta fel e szervezetet, amelyek lehetővé teszik a jogsértések reparálását (pl. ajánlatkérői döntés megsemmisítése), hanem vagyoni hátrányt eredményező bírság kiszabására is feljogosította. E szankció kilátásba helyezése mindenképpen arra ösztönzi az ajánlatkérőket, hogy magatartásukat a Kbt. szabályaihoz igazodva alakítsák.
A jogorvoslati eljárás kérelemre történő megindításához jog vagy jogos érdeksérelem fennállása szükséges, továbbá a Kbt. tételesen meghatározza, hogy milyen szervek jogosultak hivatalból kezdeményezni a jogorvoslati eljárást.[30] E szabályok rögzítése kizárja a közérdekű keresetek benyújtásának lehetőségét, az ügyfélképesség a kérelemre induló eljárásokban is vizsgálandó. A Közbeszerzési Döntőbizottság egyik határozatában a következőket rögzítette: "nem nevezhető közvetlen érdeknek az a körülmény, hogy az állami és önkormányzati szervek által végzett beszerzések közpénzből történnek, és így gyakorlatilag mint adófizetőnek minden állampolgárnak jogos érdeke fűződhet ahhoz, hogy ezek felhasználása miként történik. Az ilyen értelmezés ugyanis valójában ahhoz vezetne, hogy bármely személy ügyfélképességét el kellene fogadni."[31]
A Kbt. szabályozásából következik, hogy a törvényben nem nevesített szervezetek bejelentéseire a KDB nem indít meg jogorvoslati eljárást: "a Döntőbizottság nem rendelkezik hatáskörrel arra, hogy a hozzá érkezett bejelentés alapján hivatalból indítson és folytasson le jogorvoslati eljárást. A jogalkotó a közbeszerzési törvény szabályozásában erre részére nem adott felhatalmazást."[32] Más megítélés alá eshet az az eset, ha a Közbeszerzési Hatóság kap bejelentést, és a Hatóság elnöke - mint hivatalbóli eljárás kezdeményezésére kifejezetten felhatalmazott személy - dönt úgy, hogy kezdeményezi a jogorvoslati eljárás lefolytatását a Közbeszerzési Döntőbizottságnál.[33] Ebben a körben megemlítendő az a kezdeményezői álláspont, amely szerint "a Tanács[34] egyik feladata, hogy hatékonyan közreműködjön a jogszerű közbeszerzési magatartások kialakításában. [...] a törvény nem korlátozza a közérdekű bejelentés megtételéhez való jogot. Álláspontja szerint a Közbeszerzések Tanácsa Elnökének nem csak feladata, hanem törvényben foglalt kötelezettsége a Tanácshoz érkezett közérdekű bejelentés - kivéve az ismételten vagy névtelenül érkezett bejelentések - vizsgálata, és az abban foglaltak függvényében a megfelelő intézkedés megtétele."[35]
A fentiekből látható, hogy bármennyire is jelentős jogintézmény a jogorvoslati eljárás lehetősége a közpénzek kezelésének szempontjából, mind a jogalkotó, mind pedig a joggyakorlat határt kívánt szabni azon személyek (szervezetek) körének, akik élhetnek a jogorvoslati eljárás kezdeményezésének eszközével. A joggyakorlat szűk körben, a Közbeszerzési Hatósághoz érkezett bejelentés alapján kezdeményezett eljárásoknál tesz adott esetben kivételt.
A magánjogi szerződések egyik alapvető sajátossága, hogy azokat a felek szabad akaratuknak megfelelően módosíthatják közös megegyezéssel. Ez azt jelenti, hogy a szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek (vagy akár a jogcím) megváltoztatásával a felek szabadon rendelkezhetnek. A polgári jogban a felek privátautonómiája elsődleges.
A közbeszerzési jogban hasonló megoldás - a közpénzek elköltésében rejlő közérdek védelmére tekintettel - nem képzelhető el. Ennek megfelelően a Kbt. speciális feltételrendszert állapít meg a közbeszerzési eljárások eredményeképpen létrejött szerződések módosítására. Az új közbeszerzési törvény a régi Kbt. szabályait alapvetően formálta át: jelentős könnyítésen alapuló szemléletmódon alapuló szabályozást fogalmazott meg, és e szabályok kereteként kógens korlátozásokat nevesített.[36] Az új szabályozási elemek közül új biztosítékként említendő, hogy ha "a szerződés olyan eleme változik a módosítás eredményeként, amely a közbeszerzési eljárásban az ajánlatok értékelésének alapjául szolgált, az ajánlatkérő köteles az eljárásban részt vett minden ajánlattevőt a módosításról és annak részletes indokairól értesíteni. A rendelkezés célja a szerződésmódosítások nagyobb kontrolljának biztosítása, az érdekelt versenytársak jogorvoslati eljárás indítása útján egymást is rászoríthatják a jogszerűtlen utólagos szerződésmódosítások gyakorlatának megszüntetésére."[37]
A másik további két jelentős újítás, hogy a jogalkotó megtagadja az olyan szerződésmódosítások jogszerűségét, amelyek arra irányulnak, hogy a nyertes ajánlattevőként szerződő felek - a szerződésmódosításban rejlő elfogadható mértéken túlmenően - kedvezőbb helyzetbe kerüljenek.[38]
A Kbt. mind az ajánlatkérőként szerződő fél, mind pedig a nyertes ajánlattevőként szerződő fél teljesí-
- 94/95 -
tésére vonatkozóan garanciális jelleggel állapít meg speciális szabályokat. Ezen előírások három nagy csoportba sorolhatók.
5.1 A nyertes ajánlattevőként szerződő fél védelme. A jogalkotó alapvető célkitűzése, hogy a közpénzekből finanszírozott beszerzésekért járó ellenszolgáltatás kifizetése - szerződésszerű teljesítés esetén - mindenképpen biztosított legyen. Ezt hivatott biztosítani például az a szabály, amely szerint az ajánlatkérőként szerződő félnek beszedési megbízás benyújtására vonatkozó felhatalmazó nyilatkozatot kellett a szerződés részévé tennie, vagyis ha az ellenszolgáltatást nem teljesítette, akkor a nyertes ajánlattevőként szerződő az ellenszolgáltatáshoz beszedési megbízás útján hozzájuthatott. Alapvető társadalmi igényként határozható meg az a közintézményekbe vetett közbizalom megóvása érdekében, hogy a közpénzekkel gazdálkodó szervezetek általi teljesítéshez ne férhessen kétség. Rögzítendő azonban, hogy e szabály a régi Kbt. része volt,[39] a hatályos törvény e jogi kötelezettséget nem tartotta meg. Másik példaként említhetőek például a fizetési határidő megállapítására vonatkozó jogszabályi korlátozások.[40]
5.2 Az alvállalkozók védelme. Nemcsak a nyertes ajánlattevőként szerződő fél ellenszolgáltatását szükséges biztosítani, hanem azokét is, akik a szerződés teljesítésében alvállalkozóként működnek közre. E biztosítékok megalkotása és alkalmazása a közpénzek hatékony elköltését csak közvetve érintik, ugyanakkor fontos jogpolitikai célkitűzés, hogy a közpénzek kiadása más, a gazdaság szempontjából problémát jelentő jelenségek kezelésére is eszközként szolgáljon. Ide sorolandó elsősorban az ún. lánctartozások mértékének, elterjedésének mérséklése. A jogalkotó erre tekintettel állapította meg korábban a közbeszerzési eljárásokhoz kapcsolódóan az építtetői fedezetkezelés jogintézményét,[41] vagy a Kbt. (illetőleg a kapcsolódó kormányrendelet) azon szabályait, amelyek értelmében a fővállalkozó csak akkor juthat hozzá az őt megillető ellenszolgáltatáshoz, miután igazolta, hogy az általa bevont alvállalkozót kifizette.[42]
5.3 A közérdek védelme. A jogalkotó joggal várja el, hogy csak olyanok juthassanak közpénzekhez, akik a társadalom (állam, önkormányzat) felé fennálló közteherviselési kötelezettségüknek eleget tettek. E probléma kezelésére tartalmaz egy lehetséges megoldást az adózás rendjéről szóló törvény (továbbiakban: Art.).[43] A konstrukció lényege, hogy ha közpénzen alapuló pénzmozgás zajlik le az alvállalkozói láncban, illetve az ajánlatkérőként és a nyertes ajánlattevőként szerződő fél között, először azt kell megvizsgálni, van-e a jogosultnak köztartozása. Ha van, akkor a jogosultat megillető értékből vissza kell tartani az adóhatóságot megillető összeget, és gondoskodni kell az ehhez kapcsolódó követelés végrehajtásáról.
A Kbt.-ben meghatározott hirdetmények, illetve tájékoztatási kötelezettségek biztosítják, hogy egy-egy kiadás jogi sorsa visszakereshető, nyomon követhető legyen. Az eljárást megindító felhívások biztosítják, hogy a gazdasági szereplők megjelenése - versenyhelyzetet teremtve - kedvezőbb szerződéses feltételeket eredményezzenek. A szerződés módosításáról és teljesítéséről szóló tájékoztatási kötelezettségek pedig szavatolják egyrészt, hogy "az érdekelt versenytársak jogorvoslati eljárás indítása útján egymást is rászoríthatják a jogszerűtlen utólagos szerződésmódosítások gyakorlatának megszüntetésére,"[44] másrészt azt, hogy nyilvánvalóvá váljon, ha a szerződést nem az előírt tartalom szerint teljesítik: "a tájékoztató megadására vonatkozó kötelezettség annak a biztosítéka, hogy az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő a közbeszerzési eljárást követően az ajánlati kötöttség hatálya alá tartozó ajánlati tartalomnak megfelelően alakítsák a szerződéses kapcsolatrendszerüket és ekként a közbeszerzési törvény szabályainak megfelelően lefolytatott eljárás során kialakult szerződéses feltételrendszerrel egyezően történjen a szerződések teljesedése."[45]
A költségvetésekben meghatározott kiadások rendszerint különböző szerződéses jogviszonyok létrejöttét követően kerülnek teljesítésre. A polgári jogi szerződések létesítésére és az abból fakadó ellenszolgáltatás kifizetésére vonatkozó különleges szabályok - a közbeszerzési kötelezettséggel együtt - a közpénzek jogszerű kezelésének egyik fontos zálogát jelentik. A kötelezettségvállalásról és az ellenjegyzésről - és e két jogintézmény viszonyáról - a korábbiakban már szó volt. A közpénzkiadás folyamatában jelentős szerepe van az érvényesítésnek, az utalványozásnak, a teljesítésigazolásnak, illetve az utalványozáshoz kapcsolódó ellenjegyzésnek.
A szakmai teljesítés igazolása a kiadás utalványozása előtt történik. A teljesítés igazolása során ellenőrizhető okmányok alapján ellenőrizni és igazolni kell a kiadások teljesítésének jogosságát, összegszerűségét, ellenszolgáltatást is magában foglaló kötelezettségvállalás esetében - ha a kifizetés vagy annak egy része az ellenszolgáltatás teljesítését követően esedékes - annak teljesítését.[46]
- 95/96 -
A szakmai teljesítés igazolása alapján az érvényesítőnek ellenőriznie kell az összegszerűséget, a fedezet meglétét és azt, hogy a megelőző ügymenetben az Áht., az államháztartási számviteli kormányrendelet és e rendelet előírásait, továbbá a belső szabályzatokban foglaltakat megtartották-e.[47]
A kiadások utalványozása az érvényesített okmány alapján történik.[48] Az utalványozás nem más, mint a kiadás elrendelése, azaz a kifizetés tényleges engedélyezése.[49] E munkafolyamatokhoz kapcsolódóan a következő, garanciális jellegű jogszabályi követelmények határozatók meg.
1. Összeférhetetlenségi követelmények. Annak érdekében, hogy a fenti tevékenységeket különböző személyek végezzék, az Áht. végrehajtási rendelete összeférhetetlenségi szabályokat is megállapít, azaz meghatározza, hogy mely feladatot nem végezheti ugyanaz a személy az adott kiadáshoz kapcsolódóan.[50] Mindez biztosítja, hogy a kiadásokat kezelők (teljesítők) egymást is ellenőrizzék.
2. Képesítési követelmények. Tekintettel arra, hogy a kiadási folyamat egyes részei gazdasági alapműveleteken alapulnak, kézenfekvő, hogy csak olyan személyek végezzenek ilyen jellegű tevékenységet, akik a megfelelő képesítéssel rendelkeznek. Az Áht. végrehajtási rendelete ezért követeli meg, hogy a pénzügyi ellenjegyzőnek, illetőleg az érvényesítést végzőnek a "felsőoktatásban szerzett pénzügyi-számviteli végzettséggel, vagy legalább középfokú iskolai végzettséggel és emellett pénzügyi-számviteli képesítéssel" kell rendelkeznie.[51]
3. Speciális alaki követelmények. Az írásbeliség alapvető követelményként jelenik meg a teljes folyamat során, amely lehetővé teszi a folyamat teljes folyamatba épített és utólagos ellenőrzését, továbbá a jogkörök egyértelmű azonosítását.[52]
Fontos kérdésnek tekinthető, hogy miképpen lehet, illetve kell kezelni azokat a beszerzéseket, amelyek csekély értéküknél fogva nem tartoznak a Kbt. hatálya. A jogalkotó alapvetően a közpénzekből gazdálkodó szervezetekre bízta, hogy e beszerzéseket miképpen kezelik. Annak ellenére, hogy kifejezett jogszabályi kötelezettség nincs arra vonatkozóan, hogy milyen eljárásrendet kellene az ilyen esetekben alkalmazni, a gyakorlatban jellemző, hogy e szervezetek saját magukat korlátozó rendelkezéseket fogalmaznak meg (pl. a kötelezettségvállalási szabályzatban, vagy külön belső szabályzatot készítenek a közbeszerzési értékhatárokat el nem érő beszerzésekről). Általában azt a megoldást szokták alkalmazni, hogy három árajánlat bekérésének kell a kötelezettségvállalást megelőznie. Fontos azonban, hogy az ezen alapuló ajánlatkérői döntésekkel szemben az ajánlatot tevőket nem illeti meg jogorvoslati lehetőség, továbbá a nyilvánosság rendszerint teljes mértékben ki van zárva (ez a két legfontosabb sajátosság, amely a közbeszerzéseket elhatárolja bármilyen más pályáztatási, illetve ajánlatkérési eljárástól, technikától).
A fentiekből adódik, hogy például egy általános forgalmi adó nélkül számított hét millió forint értékű árubeszerzés vagy tizennégy millió forint értékű építési beruházás is megvalósítható bármiféle nyilvánosság vagy az érintettek által kontrollált folyamat nélkül.
A német pénzügyi jogban e problémát sajátos módon oldották meg. A nem közösségi közbeszerzési értékhatárokat (Schwellenwerte) meglehetősen alacsony szinten határozták meg,[53] ugyanakkor a közösségi értékhatárokat el nem érő közbeszerzési eljárásoknál (Vergabeverfahren) viszonylag kevés közzétételi kötöttséget állapítanak meg. Az ajánlatkérők (Öffentliche Auftragsgeber) felhívásaikat (Ausschreibungen) saját maguk töltik fel a bárki által elérhető és kereshető központi honlapra,[54] továbbá megjelentetik napilapokban, folyóiratokban.
A magyar pénzügyi jogban is elképzelhető lehetne egy, a fenti rendszeren alapuló, ahhoz hasonló megoldás a közbeszerzési értékhatárokat el nem érő, ugyanakkor nem csekély értékű beszerzéseknél. Egy speciális központi honlapra feltölthető lenne egy egyszerű felhívás és például egy kapcsolódó, beárazandó költségvetés vagy termékjegyzék, és az ajánlattevőknek csak a beárazást, illetőleg az egyéb vállalások megadását kellene elvégezniük a megadott határidőre. Az eljárásrendben nem kellene alkalmazni kizáró okokat, alkalmassági követelményeket és egyéb kapcsolódó hirdetményfeladási kötelezettségeket. Egyedül a szerződésmódosításokat kellene korlátok közé szorítani, illetve esetleg az ellenszolgáltatások (és egyéb vállalások) megalapozottságának a vizsgálatát, továbbá az ajánlatok nyilvános és egy időben történő felbontását kellene alkalmazni. Egy ilyen konstrukció alkalmazásával lényegében kiküszöbölhetőek lennének azok a káros ajánlatkérői gyakorlatok, amelyek a nyilvánosság kizárásával megvalósuló beszerzésekre jellemzőek (egyeztetések, körbenyerés jelensége stb.).[55]
A közpénzek felett rendelkező szervezetek különféle támogatások útján különböző preferált célok meg-
- 96/97 -
valósításában kívánnak közreműködni. Tekintettel arra, hogy a támogatások nyújtása közpénzből történik, odaítélésükre, felhasználásukra vonatkozóan különböző jogszabályi garanciák vonatkoznak.
A jogszabály meghatározza, hogy kik nem részesülhetnek támogatásban. A szabályozás áttekintését követően arra a következtetésre lehet jutni, hogy e szabályok felépítése, tartalma számos párhuzamot mutat a Kbt.-ben meghatározott kizáró okokkal, illetve alkalmassági kritériumokkal. Az Áht. végrehajtási rendelete rögzíti, hogy kik méltatlanok, illetve kik "alkalmatlanok" arra, hogy támogatásban részesüljenek. Kizáró okként határozza meg például, hogy az adott szervezet nem állhat felszámolás, végelszámolás alatt, rendezett munkaügyi kapcsolatokkal kell rendelkeznie, vagy éppen nem számolt el korábbi támogatásával. "Alkalmassági követelményként" értékelhető például, hogy az előírt önerő rendelkezésre állását igazolni kell.[56]
A vonatkozó jogszabályok nemcsak e közvetett biztosítékokat ismerik, hanem rögzítenek olyan elemeket is, amelyeket kifejezetten az adott támogatáshoz kapcsolnak. Az Áht. értelmében a támogatói okiratban, támogatási szerződésben rendelkezni kell a támogatás visszafizetésének biztosítékairól.[57] A jogszabály említi a kedvezményezett valamennyi fizetési számlájára vonatkozó beszedési megbízást, a zálogjogot a bankgaranciát vagy éppen az óvadékot.[58]
Tekintettel arra, hogy minden támogatás célhoz kötött, a támogatást nyújtónak meg kell győződnie arról, hogy a támogatott cél milyen ütemben, módon valósul meg. Ennek megfelelően a kedvezményezett terhére beszámolási kötelezettséget kell megállapítani, amely beszámolókból megismerhető a támogatást élvező projekt előrehaladása, az ehhez kapcsolódóan megkötött szerződések, megvalósított közbeszerzések stb. A támogatások és a közbeszerzések összefüggéseivel kapcsolatban a következő főbb kötelezettségek emelhetők ki.
1. A közbeszerzési kötelezettség deklarálása a támogatási döntésben, szerződésben. Az Áht. értelmében Az államháztartás körébe tartozó szervezet köteles a támogatások felhasználását - ha ennek a Kbt. szerinti feltételei fennállnak - a Kbt. alkalmazásához kötni.[59]
2. A Kbt. hatályának kiterjesztése. A fenti tétel alapján speciális megítélését igényelnek az olyan beszerzések, amelyeket a közpénzektől - és így a Kbt. hatálya alá nem tartozó - független szervezetek (vállalkozások) valósítanak meg költségvetési támogatások felhasználásával, hiszen e támogatások alapjait közpénzek képezik. Ebből adódóan a Kbt. szerint ajánlatkérőnek minősülnek az olyan szervezetek is, amelyek egyébként nem tartoznak a hatálya alá, viszont közpénzből gazdálkodó egy vagy több szervezet a beszerzést meghatározott részben közvetlenül támogatja.[60] A törvény az irányadó eljárásrend és a támogatás intenzitásától teszi függővé azt, hogy a támogatott szervezet Kbt. hatálya alá kerül-e vagy sem. Ajánlatkérőnek minősül az olyan szervezet is, amelynek támogatásból megvalósuló beszerzését uniós értékhatárt el nem érő beszerzését a Kbt. hatálya alá tartozó szervezet uniós értékhatárt elérő értékű beszerzés esetében többségi részben, a nemzeti értékhatárt elérő, de az uniós értékhatárt el nem érő értékű beszerzés esetében hetvenöt százalékot meghaladó részben közvetlenül támogatja.
A régi Kbt. szabályai azonos módon alakultak, bár eredendően a régi törvény is úgy rendelkezett, hogy a többségi részben közpénzből támogatott beszerzések a Kbt. hatálya alá kerültek, függetlenül az irányadó eljárásrendtől. A 2008. évi CVIII. törvény azonban a nemzeti (egyszerű) értékhatár szerinti beszerzések esetében úgy változtatta meg a régi Kbt.-t, hogy csak a 75% -ot meghaladó mértékben támogatott beszerzéseket megvalósító, egyébként a Kbt. hatálya alá nem tartozó szervezeteket vonta a törvény hatálya alá (ha tehát a közösségi értékhatárt meghaladta a teljes beszerzési érték, akkor már elegendő volt a többségi részben történő - azaz 50%-ot meghaladó mértékű - támogatás).
A hatályos közbeszerzési törvényhez kapcsolódó eredeti szándék az volt, hogy a jogalkotó nem kíván különbséget tenni eljárásrendek szerint a támogatási intenzitás alapján, amely jogalkotói döntés mindenképpen a közpénzek megfelelő felhasználását segítette volna elő, hiszen joggal várható el, hogy ha egy magánszektorhoz tartozó szervezet saját célt szolgáló beszerzését közpénzekből többségben támogatják, akkor az közbeszerzési kötelezettség hatálya alá tartozzon. A Kbt. hatályba lépését megelőzően azonban az Áht.[61] egyik módosító rendelkezése oly módon változtatta meg az új törvény szövegét, hogy ismét a korábbi különbségtétel szerint kell a támogatásokat megítélni, azaz azokban az esetekben, amikor a beszerzés értéke nem éri el az uniós értékhatárt és a támogatás mértéke nem haladja meg a hetvenöt százalékot, nem áll fenn közbeszerzési kötelezettség. Arra vonatkozóan, hogy e szabályozás milyen ellentmondásos helyzetet eredményez, érdemes egy példát felvázolni:
A közbeszerzési értékhatárok eltérnek a közbeszerzés tárgyanként. Egy árubeszerzés esetén az általános forgalmi adó nélkül számított 60 millió forintos becsült értékű beszerzés uniós értékhatárt meghaladja, tehát ha a támogatás mértéke nagyobb, mint 30 millió forint, akkor az adott, a Kbt. hatálya alá nem tartozó szervezet az adott beszerzés tekintetében ajánlatkérőnek minősül, és a Kbt. szerinti közbeszerzési eljárást kell lefolytatnia. Egy építési
- 97/98 -
beruházás esetén az értékhatár hozzávetőlegesen 1,3 milliárd Ft, így ha a támogatás értéke "csak" 900 millió forint, akkor ez a beszerzés nem kerül a Kbt. hatálya alá, hiszen a 75%-át a beszerzésnek nem éri el a támogatás mértéke. Egyes esetekben 30 millió forint közpénz közbeszerzési kötelezettséget keletkeztet, míg 900 millió forint nem. Ez az ellentmondás még az eredeti Kbt.-szöveg fenntartása esetén is szembeötlő lett volna, de a hatályos különbségtétel mindezt még hangsúlyosabbá teszi.
Ebből adódóan levonható az a végső következtetés, hogy a Kbt. hatályba lépését megelőzően történő módosítása a közpénzek hatékony elköltéséhez kapcsolódó biztosítékok területén visszalépést jelent.
3. A jogorvoslat lehetősége. A támogatást nyújtó szervezetek ellenőrzik a kedvezményezett által megvalósított közbeszerzések jogszerűségét. Ha úgy ítélik meg, hogy az adott közbeszerzési eljáráshoz kapcsolódóan jogsértés történt, vagy éppen a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésének a gyanúja merül fel, lehetőség van a Közbeszerzési Döntőbizottságnál a jogorvoslati eljárás hivatalbóli kezdeményezésére. A közbeszerzési szabályok megtartása azért is különösen fontos, mert ezek megsértése esetén a támogatás egy része vagy egésze visszavonható.[62] A közbeszerzések menetét a támogatást nyújtók rendszerint figyelemmel kísérik, a magasabb értékű beszerzéseknél akár előzetes (folyamatba épített) kontrollt is előírhat jogszabály.[63] Ez utóbbi azt jelenti, hogy a közbeszerzéseket nemcsak utóellenőrzésnek vetik alá, hanem az eljárás megindítását megelőzően lektorálják az eljárást megindító dokumentumokat ("közbeszerzési-jogi minőségellenőrzés"), illetőleg ellenőrzik, figyelemmel kísérik a folyamatban lévő közbeszerzési eljárás eljárási cselekményeit és a kapcsolódó okiratokat.
A közpénzek felhasználása több, egymástól elkülönülő, ugyanakkor egymáshoz szükségszerűen kapcsolódó, illetve egymással párhuzamosan zajló szakaszból, területből tevődik össze: a tervezés, a közbeszerzési kötelezettségek teljesítése, a támogatások speciális kezelése, a kötelezettségvállaláshoz és a kifizetéshez kapcsolódó jogintézmények, továbbá e fázisokhoz tartozó folyamatos ellenőrzés. Tanulmányom alapvető célkitűzése az volt, hogy rendszerszemléletben vázoljam a közpénzek kiadási folyamatához kapcsolódó azoknak a jogintézményeknek jellemzőit, amelyek biztosítják a közpénzek hatékony felhasználását és ellenőrizhetőségét.
Önmagában az a tény, hogy egy-egy jogintézmény - különös tekintettel a közbeszerzésekre - a magyar gyakorlatban nem működik megfelelően, nem képes betölteni a társadalmi-gazdasági rendeltetését, azt a funkciót, amire létrehozták, még nem jelenti azt, hogy létjogosultsága vagy a korrekciót szolgáló intézkedések szükségessége megkérdőjelezhető lenne. ■
JEGYZETEK
[1] Az Áht. váltotta fel az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényt (régi Áht.) Az új törvény megalkotását a következőkkel támasztotta alá a jogalkotó a törvény javaslati állapotához fűzött indokolásban: "Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (Áht.) megalkotása idején korszerű, jól tagolt törvény volt. Az elmúlt években azonban rendszerszemléletű módosítása, a megváltozó körülményekhez történő igazítása elmaradt, helyette gyakori, egyedi, konkrét ügyek által indukált, ötletszerű módosítás jellemezte, amely a §-ok számának folyamatos bővülése mellett szerkezetén nem változtatott. A folyamatos módosítások, kiegészítések hatására mára a törvény gyakorlatilag átláthatatlan szabályhalmazzá vált, amely az eredeti szerkezetben próbálja meg hol alapelvi, hol egészen technikai részletszabályokkal biztosítani az államháztartás átfogó szabályozását, megnehezítve ezzel mind a jogalkalmazók, mind a jogalkotók munkáját."
[2] Az Áht.-hoz kapcsolódó rendeleti szintű szabályozás is megújult. Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet váltotta fel az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendeletet (Ámr.) Az új rendelet az Ámr. szabályain alapul, számos esetben a korábbival egyező előírásokat fogalmaz meg. A továbbiakban feltüntetésre kerülnek az Ámr. azon részei is, amelyek megfelelnek az új jogszabály előírásainak.
[3] Áht. 10. § (3) bekezdés. Ld. még a korábban hatályos, az államháztartás működési rendjéről szóló 292/2009. (XII. 19.) Korm. rendelet (Ámr.) 8/A. §-át [E jogszabályt váltotta fel a 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet]
[4] "A gazdasági szervezet a költségvetési szerv, illetve - a munkamegosztás és a felelősségvállalás rendjét rögzítő megállapodás szerint - a hozzá rendelt költségvetési szervek működtetéséért, a gazdálkodás megszervezéséért és irányításáért, a vagyon használatával, védelmével összefüggő feladatok teljesítéséért, a pénzügyi, számviteli rend betartásáért felelős szervezeti egység." [368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 9. § (1) bekezdés; ld. még Ámr. 15. § (1) bekezdését] A gazdasági szervezetre vonatkozó előírást ld. 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 9. § (4) bekezdés a) pontjában.
[5] Az Áht. javaslati állapotához fűzött általános indokolás
[6] Ld. Kbt. 33. §-át.
[9] Áht. 2. § (1) bekezdés o) pontja. Ld. még Ámr. 72. § (1) bekezdését.
[10] Ld. Áht. 37. § (1) bekezdését. Ld. még Ámr. 74. § (1) bekezdését.
[11] Az Áht. 38. §-ához fűzött miniszteri indokolás a következőket említi ezzel kapcsolatban: "A szakasz fenntartja azt a folyamatba épített, garanciális jellegű kontrollt, miszerint kötelezettségvállalásra csak pénzügyi ellenjegyzés - ezt a korábbi szabály simán "ellenjegyzésnek" nevezte, nem különböztetve meg a más tartalmú (pl. jogi) ellenjegyzéstől - után, a pénzügyi teljesítés esedékességét megelőzően, írásban kerülhet sor."
[12] Az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 55. § (3) bekezdés
[13] "Kötelezettséget vállalni a Kormány rendeletében foglalt kivételekkel csak pénzügyi ellenjegyzés után, a pénzügyi teljesítés esedékességét megelőzően, írásban lehet." [Áht. 37. § (1) bekezdés]. Ld. még: "A gazdasági vezető vagy az általa
- 98/99 -
írásban kijelölt személy ellenjegyzése nélkül kötelezettségvállalásra nem kerülhet sor, illetve követelés nem írható elő" [Ámr. 17. § (9) bekezdés.]
[14] A Legfelsőbb Bíróság Kfv.III.37.554/2009/5. számú ítélete hivatkozik a Pest Megyei Bíróság 5.K.26.682/2007/18. számú ítéletére (LB-H-KJ-2010-113, 14-H-KJ-2008-92, www.birosag.hu)
[15] Pfv.VIII.21.130/2007/4. (LB-H-PJ-2007-53, www.birosag.hu)
[16] A Fővárosi Bíróság 4. P. 26.393/2003/25. számú ítélete (1-H-PJ-2006-48, www.birosag.hu). Vö. a Fővárosi Bíróság 2.G.40.123/2004/36. számú ítéletében foglaltakkal.
[17] Eörsi Gyula: Kötelmi jog. Általános rész. (Kézirat, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2003) 94. o.
[18] A Fővárosi Ítélőtábla 9.Pf.21.630/2006/4. számú ítélete (FIT-H-PJ-2007-138, www.birosag.hu)
[19] Ld. 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 45. § (1)-(2) bekezdését. [Ld. még Ámr. 72. § (2) bekezdését]
[20] Kbt. 76. § (1) bekezdés c) pont
[22] Áht. 61. § (1) bekezdése [ld. még régi Áht. 120. § (1)-(2) bekezdését]
[23] Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog (Osiris Kiadó, 2003), 88. o.
[24] D.331/17/2011. számú döntőbizottsági határozat (döntéshozatal időpontja: 2011. június 28.)
[25] A közbeszerzés tárgya szerinti szakértelem alatt mindig az értendő, hogy mire irányul a beszerzés. Ha pl. építési beruházás a tárgy, akkor építésmérnök, ha számítógépek szállítása, akkor informatikus közreműködése elengedhetetlen.
[27] Ld. Kbt. 22. § (4) bekezdését.
[28] Ld. régi Kbt. 8. § (1) és (3) bekezdését.
[29] A Legfelsőbb Bíróság Kfv.VI.37.183/2009/7. számú ítélete (LB-H-KJ-2010-64, www.birosag.hu)
[30] Ld. Kbt. 137. § (2) bekezdését, valamint 140. § (1) bekezdését.
[31] A Közbeszerzési Döntőbizottság D.131/6/1999. számú határozata (közzétéve a Közbeszerzési Értesítőben KÉ-6947/1999 szám alatt, www.kozbeszerzes.hu)
[32] D.21/3/2011. számú döntőbizottsági végzés (döntéshozatal időpontja: 2011. január 20.)
[33] D.50/13/2011. számú döntőbizottsági határozat (döntéshozatal időpontja: 2011. március 2.)
[34] A hatályos szabályozás a Közbeszerzések Tanácsa helyett a Közbeszerzési Hatóság elnevezést használja.
[35] D.410/22/2011. számú döntőbizottsági határozat (döntéshozatal időpontja: 2011. július 25.)
[36] L. Kbt. 132. §-át
[37] A Kbt. javaslati állapotához fűzött miniszteri indokolás.
[38] Ld. Kbt. 132. §-át.
[39] Ld. régi Kbt. 99. § (1) bekezdését.
[40] Ld. Kbt. 130. § (3) bekezdését. [ld. még régi Kbt. 305. § (3) bekezdés d), f), i) pontjait, illetőleg régi Kbt. 305. § (4) bekezdését]
[41] Ld. az építőipari kivitelezési tevékenységről szóló 191/2009. (IX. 15.) Korm. rendelet 17-21/A. §-ait.
[42] Ld. az építési beruházások közbeszerzésének részletes szabályairól szóló 306/2011. (XII. 23.) Korm. rendelet 14. § (1) bekezdését, illetőleg a régi Kbt. 305. § (3) bekezdését.
[43] Ld. az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 36/A. §-át. "Ha az állami adóhatóság a közbeszerzéshez kapcsolódó kifizetés céljából igényelt együttes adóigazolásban köztartozást mutat ki, az adóigazolás kiállításával egyidejűleg a végrehajtás szabályai szerint intézkedik a követelés lefoglalásáról. A kifizetést teljesítő a visszatartás és követelés lefoglalását követően mentesül az egyetemleges felelősség alól. A kifizetést teljesítő a köztartozást meghaladó összegű kifizetést a rá egyébként kötelező fizetési határidőben teljesíti az adóhatóság végrehajtási cselekménye előtt." Megjegyzendő, hogy az Art. 36/A. § (9) bekezdése még tartalmazza, hogy "E § rendelkezéseit nem kell alkalmazni abban az esetben, ha az adóigazoláson feltüntetett tartozás 2008. szeptember 30-át követően keletkezett." Ha a jogalkotó e szabályt hatályon kívül helyezi, akkor ismételten valamennyi közteherre alkalmazandó ez a konstrukció.
[44] A Kbt. javaslati állapotához fűzött miniszteri indokolás.
[45] D.712/6/2006. számú döntőbizottsági határozat (döntéshozatal időpontja: 2006. november 19.); a határozat közzétéve a Közbeszerzési Értesítőben KÉ-26108/2006 szám alatt a Közbeszerzési Értesítő 2006/141. számában, 2006. december 8. napján
[46] 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 57. § (1) bekezdés [Ámr. 76. § (1) bekezdés]
[47] 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 58. § (1) bekezdés [Ámr. 77. § (1) bekezdés]
[48] 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 59. § (1) bekezdés [Ámr. 78. § (1) bekezdés]
[49] Ld. régi Áht. 12/A. § (1) bekezdését.
[50] Ld. 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 60. § (1) és (2) bekezdését. [Ld. Ámr. 80. § (1) és (2) bekezdését.]
[51] Ld. 368/2011. (XII. 31.) 55. §(3) bekezdését és 58. § (4) bekezdés, [ld. Ámr. 19. § (1) bekezdését]
[52] Ld. pl. a kötelezettségvállaláshoz vagy az egyes jogosult személyek kijelöléséhez kapcsolódó követelményeket.
[53] A Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL) Teil "A": Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen (VOL/A) 3. § (6) bekezdése az árubeszerzésre és szolgáltatásmegrendelésre nettó 500 eurós értékhatárt állapít meg, azaz 500 eurós becsült értékét meghaladó beszerzésnél már nemzeti közbeszerzési eljárást kell alkalmazni. Az ezt meg nem haladó beszerzéseket határozza meg "Direktkauf"-ként, amellyel kapcsolatban rögzíti, hogy a gazdaságosság és takarékosság államháztartási alapelvének megtartása mellett - odaítélési eljárás lefolytatása nélkül lehet a beszerzést megvalósítani: "Leistungen bis zu einem voraussichtlichen Auftragswert von 500,- Euro (ohne Umsatzsteuer) können unter Berücksichtigung der Haushaltsgrundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ohne ein Vergabeverfahren beschafft werden (Direktkauf)."
[54] www.bund.de
[55] A közbeszerzési eljárás versenyt korlátozó (kizáró) technikákról ld.: Juhász Ágnes: Közbeszerzés a versenyjog határán. Miskolci Jogi Szemle 2010. 2. sz. 140-144. o.
[56] Ld. 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 72. §-át, illetőleg 76. § (1) bekezdését. [Ld. Ámr. 113-114. §-ait.], továbbá ld. Áht. 50. § (3) bekezdését.
[57] Ld. Áht. 50. § (5) bekezdését
[58] Ld. 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet 77. §-át. [ld. Ámr. 119. §-át].
[59] Ld. Áht. 51. § (1) bekezdését.
[60] Kbt. 6. § (1) bekezdés g) pont.
[61] Ld. Áht. 113. § (1) bekezdését.
[62] Ld. pl. a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 37. § (4) bekezdését.
[63] Ld. pl. a 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011. (I. 28.) Korm. rendelet 38-40. §-ait vagy az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap társfinanszírozásában megvalósuló támogatások igénybevételének általános szabályairól szóló 23/2007. (IV. 17.) FVM rendelet 33. §-át
Lábjegyzetek:
[1] A szerző gyakornok.
Visszaugrás
