Horváth M. Tamás[1]: Nem boldogít. Az önkormányzati vagyon problémái (JK, 2011/2., 77-90. o.)

A kilencvenes évek elején a rendszerváltó országokban az állami vagyon sorsa elsősorban tulajdoni problémaként jelentkezett. Ezzel szemben Nyugat-Európában és Észak-Amerikában a kérdés a mai napig inkább a fejlesztésekkel összefüggésben áll előtérben. Magyarországon a vagyonkezelési gyakorlat gazdag a különböző megoldásokban, azonban nem megfelelően kiforrottak a szabályozási keretek. A fejlesztéspolitikához pedig hiányoznak a rugalmasságot és átláthatóságot egyidejűleg garantáló mechanizmusok. A feszültség csökkentése érdekében pontosabb garanciákra van szükség a helyi vagyongazdálkodásban éppúgy, mint a fejlesztéspolitikára irányuló helyi közösségi döntéshozatalban.

Az állami és azon belül a helyi önkormányzati vagyon fölötti rendelkezéssel kapcsolatban mára számos konfliktus halmozódott föl. Ezek egy része szabályozási kérdés. A rendszerváltáskor megalapozott törvényi fogalmi struktúra, egy emberöltő jelentős változásai nyomán, nyilvánvalóan megújításra szorul. Kérdés persze, hogy a helyi közvagyonnal való rendelkezés társadalmi konfliktusainak kezelése egyáltalán mennyire, pontosabban mennyiben lehet a jogalkotás terrénuma. A tanulmány erre a problémára keres választ.

Mindjárt a szemléleti alapállásból kell kiindulnunk. Magyarországon, a kilencvenes években gazdasági és politikai rendszert váltott országokhoz hasonlóan, az állami vagyon további sorsa a nagy átalakulással összefüggésben elsősorban tulajdonszerzési, rendelkezési és átruházhatósági problémaként jelentkezett.[1] Ezzel szemben Nyugat-Európában és Észak-Amerikában, mert megállapodottabb rendszerekről van szó, a köztulajdon hagyományosan inkább a hasznosítással, a vagyongazdálkodással, a fejlesztéssel összefüggésben áll a vállalkozási érdeklődés homlokterében.

Érdekes, különösen az angolszász szakirodalomban, hogy a rendelkezési jogokról való döntés kérdései a helyi közjószágok termelésének meghatározásából kiindulva kerülnek meghatározásra. A közpénzügyek kedvelt kiindulópontja a Tiebout-hipotézis,[2] mely szerint az emberek a közjavakat és közszolgáltatásokat saját hasznaik és költségeik optimalizálása szerint választják. Vagyis a közszükségletek kielégítésének is van amolyan "piaca", amelyen az elérés érdekében a lakosok a "lábukkal szavaznak". A városi zöldterület, közpark például növeli a környező ingatlanok iránti keresletet (és az árakat). Hasonlóképpen a közlekedési fejlesztés. Ebben az elméletben tehát nem a közvagyon értékesítése, hasznosítása az eredményesség forrása, hanem az a hatás, amit ilyenként képes kifejteni a magángazdaságra. A Tiebout-hipotézis eredetileg a helyi önkormányzatok közötti verseny gazdasági, közpénzügyi modellezésére irányult,[3] de aztán igen nagy befolyással volt a helyi kormányzati döntéshozatal magyarázó irodalmára,[4] sőt, a közösségi tulajdonnal kapcsolatos jogi fejtegetéseknek is sok tekintetben kiindulópontja lehetett az angolszász világban.

Ennek a szemléletnek értéke, hogy a közvagyont a közösségi feladatellátással összefüggésben[5] a maga változatosságában, dinamikusan értelmezi. Minthogy az ilyen fejlődés immár hazánkban is jelentős teret

- 77/78 -

nyert, a szabályozásoknak e fejlemény figyelembe vételével kellene működniük. Jelenleg a változások efféle követése előttünk álló kihívás, amire fontos helyes és hatásos választ adni az önkormányzati rendszer alakítása során. A kiindulópont ehhez az legyen, hogy a helyi közvagyont elsősorban ne ilyen-olyan mértékben lehetőséget adó vagy éppenséggel korlátozásokat viselő adás-vételi tárgyaknak tekintsük, hanem az önkormányzati feladatellátási képesség eszközeinek. Innentől kezdve a vagyon lényege elsődlegesen nem a puszta tulajdonjog, hanem egyrészt a vagyongazdálkodás, másrészt meghatározott fejlesztéspolitika érvényesítése.

A helyi kormányzat vagyongazdálkodása alatt közvagyonnal való gazdálkodást értünk, azaz vagyonelemek hasznosítását közpolitika által vezérelve. Fejlesztéspolitikáját pedig közcélú fejlesztések olyan együtteseként értelmezzük, amelyek összetartozó döntéseket és azok végrehajtását foglalják magukban viszonylag egységesnek tekinthetően, közpolitika útján uralt, illetve kontrollált módon. Ebben a két meghatározásban a közpolitika nem köznyelvi értelemben politikai kategória, hanem olyan közösségi döntés, amelynek célrendszere legalább látensen adott, meghatározott eljárás révén valósul meg, továbbá formális jogi értelemben demokratikus garanciái vannak. Ez utóbbi kitétel természetesen még nem jelenti azt, hogy a döntés ténylegesen (szociológiailag, értékelvűen vagy más értelemben) demokratikus módon születik meg. A közpolitikai döntés e gyakorlatias meghatározása során közvetve építünk ugyan a teoretikus megközelítés[6] rendszereire, ennél inkább azonban a közvetlen döntéshozatal pragmatikusabb minősítési törekvéseire.[7] A települési és területi szinten megvalósuló vagyonhasznosítás közösségi fejlesztés, ami a közcélú döntéssel való kapcsolatában a helyi kormányzás[8] elméleti közegében írható le.

Feltevésünk szerint az ebben az értelmezésben fogant alapvető szabályozás mellett a rendelkezéssel kapcsolatos konfliktusok, visszaélések társadalmilag jobban kezelhetők; végső soron a döntések közösségi kontrollja és elfogadottsága nőhet. Másfelől a helyi vagyongazdálkodási és fejlesztéspolitikák egy más súlypontokra épülő reguláció közegében a mainál jobban szolgálhatják a közérdeket.

Ennek igazolására tekintsük át, hogy fogalmi értelemben miből is eredeztethetők a jelenlegi ellentmondások? Két területen kell tapogatóznunk: egyrészt a helyi közösségi vagyongazdálkodási formák körében, másik vonalon pedig a lokális gazdaságösztönzés fejlesztési politikáinak eszközrendszerei között. A dolgozat fogalomértelmezési körben mozog. Az ebben való felfogásbeli feszültségek ugyanis ma gyakorlati problémaként jelentkeznek.

I.

Vagyongazdálkodási formák: tisztázatlan elválasztások

Az önkormányzati vagyonnal, állóeszközökkel való gazdálkodás mikéntje a rendszerváltás[9] folyamatában érdekes színeváltozáson ment keresztül. Kezdetben, a szocializmus állami tulajdonra orientált rendszeréből való átmenet idején, a vagyon jelentős részben forgalomképtelen volt. Először az 1990. évi önkormányzati törvény által korlátozottan forgalomképesnek minősített vagyon kezdett egyre inkább valóságosan piacképes módon viselkedni. A különböző magántulajdonosi érdekek a privatizáció több hullámában éledtek újjá. Először a lakáshoz, azután a földhöz kapcsolódóan, aztán egyre inkább a társaságba vihető vagyonelemekre vonatkozóan. Ezzel párhuzamosan a privatizáció tágabb értelemben vett és a közszektor szerepeit nem a teljes kivonulásban meghatározó megoldások révén,[10] a közüzemi és más infrastrukturális állóeszközök piaci forgalom teljes értékű tárgyaivá válását eredményezte. Ennek útjai például a szerződésbe adás, a koncesszió, a szektorsemleges finanszírozási formák, az egyes közszolgáltatások kötelező igénybe vétele.[11]

A rendszerváltáskor közhatalmi döntéssel teremtették meg az önkormányzati vagyont. Törvény[12] rendelkezésével nevesítették az addig osztatlan állami tulajdon meghatározott részét. A volt tanácsi kezelésben lévő vagyon (föld, ingatlanok, bérlakások, intézmények stb.) jogszabály erejénél fogva került az önkormányzatokhoz. Ezen túlmenően, a privatizáció folyamatában vagyonátadással juttatták tulajdonhoz, illetve megosztás révén adott tulajdonrészhez a helyhatóságokat (közművek, állami tulajdonú földek, erdők

- 78/79 -

stb.). A kulcskérdésnek ekkor a piaci forgalomnak azonnal részévé tehető, tőkésíthető eszközök tűntek. Ez így is volt, hiszen a rendszerváltás fordulatának elengedhetetlen részét képezte a tulajdoni átrendezés, és abba ez is szervesen beletartozott. Mégpedig nem jelentéktelen nagyságrendben.

Másik vonalon egy kezdetben lassúbb, de az ezredforduló első évtizedére már mindenképpen beérett folyamat tanúi lehettünk, mikor is a privatizáció látványos szakaszainak lefutásával egyidejűleg fokról-fokra uralkodóvá lett a korlátozottan forgalomképes törzsvagyon (pl. közművek és közüzemi szolgáltatási jogok) "revitalizálása". A korábban osztatlan állami tulajdon égisze alatt nehezen vagy egyáltalán nem piacosítható eszközök a forgalom részévé lettek vagy legalábbis potenciálisan azzá váltak. A szabályozás ebben a tekintetben már korántsem volt olyan fürge, előrelátó és koncepciózus. Ellenkezőleg, lassú, követő és mindig csak parciális intézményi megoldásokkal próbálták tömködni a régi kereteken a feszítő folyamatok által előidézett, egyre inkább szétterjedő repedéseket.

1. Vagyon és vagyonhasznosítás

Az önkormányzati törvény konstitutív szabálya szerint törzsvagyont és vállalkozói vagyont különíthetünk el. A törzsvagyon definíció szerint alapvetően a helyi közfeladatok ellátását szolgálja. Ilyenek többek között a közutak, köztemetők, közművek - mivel kötelezően ellátandó feladat a helyi közutak, köztemető fenntartása, valamint a közüzemi szolgáltatások jó részéről való gondoskodás, amilyen az egészséges ivóvíz-ellátás vagy a közvilágítás. Ezzel szemben a vállalkozói vagyon a jövedelemtulajdonos szokásos, nyereségérdekelt gazdálkodói tevékenységének tárgya. Például, az üdülőtérségben lévő önkormányzat idegenforgalmi létesítményeket hasznosít, vagy általában telkeket értékesít.

A törzsvagyon fogalmilag tovább osztható, forgalomképtelen és korlátozottan forgalomképes vagyonra. Forgalomképtelenek például vizek és vízi létesítmények, a közterek, közparkok. Közülük némelyek (az állami tulajdon kizárólagos tárgyai kivételével) helyi közhatalmi aktussal átminősíthetők rendeltetésüket illetően, és akkor már piaci forgalom tárgyai lehetnek. Mondjuk, a közcélú zöldterületet rendezési terv útján rekreációs övezetbe sorolják, majd sportlétesítmény kialakítását teszik lehetővé. Korlátozottan forgalomképesek különösen a közművek, intézmények, középületek. Azaz, jogszabályban meghatározott feltételek mellett lehet rendelkezni fölöttük, beleértve a helyi rendeletalkotást is.

Kiindulásképpen ez a szabályozási kategorizálás elégséges volt,[13] hiszen a helyi közvagyon nem volt, és a kezdetben adott körülmények között nem is lehetett forgalom tárgya; a vállalkozói vagyon rendeltetését pedig a tulajdonviszonyok átrendezését megtestesítő privatizációs folyamatnak való alávetésben látták. Ez a kilencvenes évtizedben meg is valósult, majd kezdtek körvonalazódni a konszolidáció tartósabb folyamatainak keretei. Két jelenség ekkor kulcskérdéssé vált: egyrészt, a megmaradó szűkebb körben a vállalkozói vagyonnal kapcsolatban a köz-magán érdekütközések kezelése; másfelől a közfeladat-ellátás körében is a vállalkozás feltételeinek megteremtése. Az összeférhetetlenség kizárására lassú, követő jogi szabályozás próbált reagálni.

A korlátozottan forgalomképes vagyon egyre inkább kezdett a magánforgalomnak is tárgya lenni, potenciálisan vagy ténylegesen, különösen a közszolgáltatások nyújtását, az eszközök használatát, a hasznok (díjak) szedését illetően. A forgalomképtelen vagyon hasznai is sok tekintetben számszerűsödtek. Összességében a korábban holt tőke egyre inkább piaci értéket nyert. Ezt a jelenséget az adatok (1. az 1. táblázatot és ábrát!) úgy támasztják alá, hogy az önkormányzati összvagyon értéke folyamatosan növekedett. Tekintsünk el most egyelőre a mögöttes egyenlőtlenségektől, vizsgálva a tendencia egészét.

A vagyon dinamikus növekedése részben az önkormányzatok ilyen mérvű "gazdagodásának" következménye, összefüggésben azzal, hogy a korábban holt tőkének tényleges értéke lett - párhuzamosan a gazdasági és társadalmi viszonyok újra-polgárosodásával. Ettől nem függetlenül, egyben a számbavétel fejlődését mutatja a folyamat. A vagyonleltárak ugyanis egyre inkább képesek értékükön kezelni a rendelkezési jogokat.

Egyidejűleg a vagyon fogalma a korábbinál lényegesen tartalmasabb lett. Az önkormányzati törvény még inkább csak "tárgyakról" tud. Fogalmilag ez némileg aggályos volt, mert a reálvagyonon kívül a vagyoni értékű jogokra, továbbá az értékpapír- és a pénzvagyonra is utalni kellett volna itt is, nemcsak a tulajdonátadó rendelkezések körében. Ennél fontosabb, mert gazdasági-társadalmi tartalmat hordoz, hogy aztán, mondhatjuk, történeti folyamat eredményeképpen, fokozatosan kezdett helyére kerülni a vagyoni értékű jogok[14] szerepe és súlyához mért jelentősége. Ezt az 1.

- 79/80 -

1. táblázat

A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK VAGYONA (1991-2009)

Millió Ft

Forrás: Magyar Államkincstár,

elérhető: www.bm.gov.hu (2010. november 15.)

1. ábra

Az összes vagyonérték alakulása

(Milliárd Ft)

- 80/81 -

ábra az ingatlanokhoz kötődően mutatja 2001 után. (Ez a számbavételi ok magyarázza a hirtelen és nagyarányú növekményt.) Közgazdasági és társadalmi jelentősége szerint azonban például a tömegközlekedés vagy a köztemető működtetési joga azok után kezdett számba vehetően értékké válni, hogy a szolgáltatásoknak valóságos, a bekerülést és a nyereséget fedező ára lett.

Ha nem is ebben a nagyságrendben, de a rendelkezés tartalmában fontos a működési eredmény többlete, azaz a megtakarítható és ezért fejlesztésre fordítható eszközök léte. Értelemszerűen az érdemi maradvány nem pusztán "spórolásból" származhat, hanem a szolgáltatásszervezési megoldás reformjából. A működési többletet az átalakításba fektetik, ami hosszabb távon számszerűsíthetően ölt testet a megtakarítás állandósulása révén és - jó esetben - még a hatékonyság, illetve a társadalmi eredményesség javulásában is.

Az önkormányzati vagyon fogalmi gazdagsága tehát jobban kibomlott a rendszerváltás kezdete óta, részben növekménye, részben tartalmi változása révén. E jellegzetesség különben hasonlóképpen a kormányzati kezelésében lévő államháztartási vagyon egészére épp úgy messzemenően igaz. A szabályozás ugyanakkor nem tudott lépést tartani a kétezres évek eleji, amolyan (az ábrán is kifejezésre jutó) inflexiós pont óta észlelhető gyors minőségi változással. A vagyon és a közfeladatok közötti kapcsolatot csak mechanikusan követték[15]

A helyi önkormányzatok kezdetben csak a nem saját alapítású intézmény vagy nem többségi tulajdonú társaság által, törzsvagyonnal folytatott gazdálkodás esetére létesítettek megállapodásokat. Ilyen volt például a koncesszióba adás és más közszerződési formák. Ehhez mérve határozottabb elmozdulás volt, amikor a vagyongazdálkodási folyamat egységéhez képest a különböző folyamatos szerepek elkülönítése iránti igény megjelent. Eddig két lényegesebb szabályozási kísérlet volt e szerves fejlődési folyamatra való reagálás gyanánt, azaz az önkormányzati tulajdonnal való rendelkezési jogok gyakorlásának formái és részletei meghatározása irányába. Mindkettő fontos, ámbár kimenetelük és hatásuk ez idő szerint még nem értékelhető véglegesen.

a) Közülük az első a vagyonkezelői jog intézményesítése volt 2007-től.[16] A képviselőtestület eszerint forgalomképes és korlátozottan forgalomképes vagyonának meghatározott körére, a helyi közfeladat ellátásának átadásához kapcsolva vagyonkezelői jogot létesíthet. Oly módon teheti ezt, hogy szerződést köt vagyonkezeléssel megbízott szervezettel. A jog átadása a közfeladat ellátásának feltétele. Az önkormányzat oldalán ezzel azonban a feladatellátási kötelezettség maga nem szűnik meg. A vagyonkezelői jogot az önkormányzati törvény szerint csak

- az adott közszolgáltatásra vonatkozó törvényben meghatározott feltételek szerint,

- pályázat útján,

- ellenérték fejében lehet megszerezni,

- mégpedig "valós értéken, a közfeladat ellátásának garanciáit is figyelembe véve, a legelőnyösebb ajánlatkérő részére" történő átruházással.

Ennél több biztosítékot a törvény nem is kötött ki. Márpedig 2007-ben ez már meglehetősen kevés volt, különösen olyan nem ritka helyzetekben, amikor a vagyonhasznosítási jog létesítése általános politikai és közéleti bizalomvesztés közepette valósult meg helyi szinteken. Más szemszögből nézve ugyanakkor az is aggályokat vet föl, hogy önkormányzati többségi tulajdonban lévő társaság esetében a pályáztatás már nem kötelező.

b) A másik intézményesítési kísérlet, a költségvetési szervek jogállásának újraszabályozása, 2008 végén történt,[17] azonban ez átmenetinek bizonyult.[18] Akkor elkülönítették a közfeladatokat elsősorban az állami vagyon kezelése, hasznosítása útján ellátó szervezeteket, amelyek közszolgáltatást végeznek. Ezen a kategórián belül létrejött a közintézmény, közintézet, a vállalkozó közintézet és a közüzem.[19] Lehetőséget teremtettek rajtuk keresztül a jóléti és más fő ellátásszervezési területeken a közszolgáltatás-szervezés sajátosságaihoz igazodó gazdálkodási feltételeinek a következő években való megteremtésére. Természetesen ez egy kellék lehetett volna csupán, amelynek elemei alapvetően adott ellátórendszer egésze összefüggésében voltak értelmesek. Például a kórházak vállalkozói közintézetként működése célszerűen feltételezte volna legalább a több biztosítós, illetve még inkább a vegyes (nemcsak társadalombiztosítási finanszírozású) rendszert. Ennek hiányában azonban a megoldás eleve csak korlátozott hatókörű lehetett. A közvagyon közcélból ugyan, de magán szervezésű hasznosítását általában véve nem szabadna csupán technikai kérdésként kezelni. Az üzleti érdekeltség szerepének meghatározásához a közszolgáltatás nyújtására vonatkozó, társadalmilag elismert közpolitikára volt szükség mindenekelőtt. Ez legalábbis magában foglalná az ellátórendszer egészének társadalmilag elfogadott fej-

- 81/82 -

lesztési irányait, a megfelelő finanszírozás-politikai döntéseket, továbbá a működés garanciarendszerének kialakítását. Ha mindennek van közösségi támogatottsága és tegyük hozzá, ellenőrzöttsége, akkor és csak akkor lehet esély a magánosítás elégségesen megfelelő társadalmi környezetben való funkcionálására. A 2010 közepén elfogadott változtatás ezt a kísérletet azonban megszűntette.

A szabályozás e több hullámban történő reagálása tehát ugyan pozitív fejlemény volt, azonban önmagában nem igazán elégséges és kellőképpen megkésett is. Az előrelépések vontatottságának megvolt a jó oka. Sem az érintett önkormányzatok, különösen pedig a közfeladatok ellátásában érdekelt, a közszektorhoz már sok szálon kötődő, "benn ülő" vállalkozások nem igazán érdekeltek a viszonyok mélyreható és egyben hosszú távra szóló rendezésében. A közhatalmi szereplő rendelkezési joga ugyanis szignifikánsan csökkenne ebben az esetben, a birtokon belüli monopolisták pedig veszítenének kiváltságaikból. Jó példa erre a vízi közmű vagyon kezelése, valamint az ivóvíz és szennyvíz-kezelési szolgáltatások biztosításának jelenkori története. A nagyobb városok vízmű-szolgáltatásait a kilencvenes évek elején megszerző, adott esetben nemzetközi monopolcégek a továbbiakban általában már nem voltak érdekeltek a versenyfeltétek különösebb védelmében. Persze ennek biztosítása nem is pont az ő feladatuk lett volna, hanem a kormányzati regulációé. Közszolgáltatások ellátása körében közpolitikai célok összefüggéséből kiszakítva a hatékonyság, még kevésbé a társadalmi eredményesség nem értelmezhető. Másfelől, ha a kormányzat nem szabályozóként van jelen, hanem kimondva-kimondatlanul magántulajdonosként, akkor különösen furcsa a közjogi státusszal váltogatni a tulajdonosi pozíciókat, hiszen így önmagban is súlyos elfogultsági kockázatok merülnek föl.

A közpolitikai követelmény hiánya árnyékot vet a jó gyakorlatokra is, ami azért igazságtalan túlzás. Valójában az önkormányzati rendszer számos félresiklott megoldás mellett sok sikeres helyi stratégiát érlelt ki a gyakorlatban. Talán azért, mert sokszor, ha rejtetten is, van védhető ellátás-szervezési, azaz helyi politikai cél. A következőkben az alkalmazott megoldások skálájából az alábbi elemeket emelhetjük ki.

2. Szervezési módok

A lassan formálódó és intézményesülő közvagyonhasznosítási módok akár egy rendezett skálát is alkothatnának a következők szerint. Mindenesetre a gyakorlat számos megoldást alakított ki, amelyek működése nem értékelhető sémák alapján. Jó és rossz mindennapi működésre egyaránt van példa. Ugyanakkor a rendszer elemei fontos következtetésekre adnak alkalmat a lehetőségek közötti tényleges választás lehetséges tartalmait és a mozgásteret illetően. Többféle jellemző szerint lehetséges a tipizálás, melyek ráadásul egymástól sem teljesen függetlenek.

a) A helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásának szervezeti típusai szerint a következő fő formákat különíthetjük el. A csoportosításhoz a gyakorlati megoldások jellemző példáit vesszük alapul, amelyek típusai azonosításához aztán a jogszabályok értelmezése elégséges keretet ad. Ugyanakkor a felvázolt rendszer nem formáijogi karakterű.

A legegyszerűbb eset a hivatali szervezeten belüli vagyongazdálkodási iroda működtetése. Ilyenkor az igazgatási tevékenységtől szervezetileg nem különülnek el a naturális gazdálkodási funkciók.[20]

A gazdálkodási vagy kifejezetten közfeladat ellátása gyakran többségi vagy száz százalékos önkormányzati tulajdonú társaság útján történik. Ebben az esetben a tevékenység önállósul az igazgatáshoz képest. Pénzügyi kifejeződése ennek, hogy az önkormányzat költségvetésében nem jelenik meg a feladatellátás, csak vagyoni részesedésként annak nyilvántartásában. Továbblépés ezen az úton, ha az összes városüzemeltetési és -szolgáltatási feladatot nonprofit társaságba szervezik, mintegy hivatali profiltisztítás gyanánt, tehát nem kiszervezési céllal.

Vagyonkezelő részvénytársaság (holding) útján[21] a stratégiai tulajdonosi jogok gyakorlása világosan elválhat a szolgáltatási tevékenységtől. Az érintett törzsvagyon tárgyai ettől még önkormányzati tulajdonban maradnak, de némileg kiüresedve. Valahogy úgy, ahogy a polgári jogban főszabály szerint a tartós haszonélvezet kiüresíti, bár meg nem szünteti, a tulajdonos jogát.

Részesedésekkel igazgatás[22] a résztulajdonolt társaságokban a képviselőtestület részéről. Ebben az esetben a képviselőtestület nem "hagyja magára" igazgatósági és felügyelő bizottsági delegáltjait, hanem általuk és rajtuk keresztül várospolitikai szempontokat, feladatellátási politikát igyekszik érvényesíteni. Ha lehet mondani, ez egy önkormányzat-barát gyakorlati módszer, az érdekeltségek lobbiszempontok szerint felosztása ellenében.

Egyes önkormányzati társulási formák vagyongazdálkodási keretek is egyben, mint az intézményfenntartó társulás, a többcélú kistérségi társulások. Utóbbiak té-

- 82/83 -

mánkba vágó tartalma változó és a résztvevők megállapodásának függvényében alakul.

Költségvetési szerv, amelyik csak alaptevékenységet végez, illetve amelyik vállalkozói tevékenységet is folytat. Rövid ideig a jogszabály kimondottan felkínált választható formákat, normatívan intézményesítve azokat. Ez volt a közintézet és a vállalkozó közintézet, amelyek a korábbi költségvetési szervek jogállásáról szóló törvény nyomán 2009. évtől kezdődő átalakulások után lettek újabb lehetőségek a korábbi költségvetési intézmények, ezután közintézmények mellett. Újraintézményesítették ekkor a közüzemet, amelyet helyi irányítás alatt álló munkaszervezetként a tanácsrendszer már ismert a szocializmus korában. A 2010. középen elfogadott újabb szabályozás[23] azonban ezt a szabályozott formai kínálatot megszüntette. Ezzel ugyan nem iktatta ki teljesen a változatosságot magát a gyakorlat világában, inkább azt a kevésbé intézményes formák világába terelte.

b) Jellemzően szerződési formák alapján további megoldások adódnak a gyakorlatban, adott esetben átfedéssel más tipizálásunk elemeivel:

Koncessziós szerződésbe adhatják az önkormányzati törzsvagyon tárgyait működtetés és hasznosítás céljával oly módon, hogy a gazdálkodást nem saját intézménnyel vagy helyi többségi tulajdonban álló társaság útján teljesítik. A hosszú távra szóló jogosítvány, kiegészülve esetleg az ugyanerre az időszakra eső koncessziós díjjal a fedezete az induláskori fejlesztésnek, beruházásnak. Amolyan naturáliában kifejezett hitelkonstrukcióról van tehát szó

Más kötelezettségvállalással, amelyik a rendelkezési jogok meghatározott részének, meghatározott tartalommal, rendszerint hosszabb távra szóló átadása fejében különböző előnyöket, ellenértéket realizál a helyi kormányzat számára. A feltételes kötelezettségvállalás[24] gyűjtőfogalma alatt mindazok, a jogilag egyébként vegyes természetű ügyletek szerepelnek, amelyek az adott éves költségvetésbe nem illeszthető, abban alapvetően nem megjelenő, jellemzően "immateriális" kiadásokat tartalmaznak. Jellemzően természetesen rendelkezési jogok átengedéséről van szó. Ennek jelentősége a korábban "holt" vagyon életre kelésével egyre nagyobb jelentőségre tett szert.

Vagyonkezelői jog átadása esetén jellemzően a vagyon rendeltetését jelentő közszolgáltatáshoz nyújtott központi költségvetési hozzájárulás, illetve az államháztartás társadalombiztosítási alrendszeréből származó átutalások fölötti rendelkezés jogát is megkapja a fenntartó, illetve ellátásszervező. Az újabb szabályozáspolitikai környezetben ez a szerződés már nem feltétlenül valóságos (versenypiaci vagy ahhoz "hasonló") vállalkozási tevékenységet feltételező.

Az önkormányzati társulások nemcsak az előbbiek szerinti típusok, hanem az azokat létrehozó megállapodások közjogi jellege szerint is egyfajta típust alkotnak, amelyet érdemes megkülönböztetni.

c) A vagyonhasznosítás befektetési formák szerinti kategorizálása jellemzően a szabadon fölvállalható feladatokra, sőt, azon túl az önkormányzat vagyongyarapítási érdekkörébe tartozó tevékenységek összefüggésében alkalmazható. Mereven azonban nem lehet elhatárolni a szokásos közfeladat-ellátási területektől sem.

A legegyszerűbb a kisebbségi tulajdonrészekkel való gazdálkodás. Ekkor a rendelkezésbe való beleszólási jog korlátozott. Nem kizárt azonban, hogy befektetési érdekeltségen kívül, azt kiegészítve a közfeladat-ellátás iránti érdekeltség is motivációként van jelen az önkormányzat oldalán. Például, városfejlesztési célú társaságban lehet ilyen típusú vegyes elkötelezettség a közszektor oldalán.

Tőke, mégpedig pénztőke-befektetés a különböző közjogi korlátozások mellett, amelyek állami szerv gazdálkodását érintik. Az önálló vagyoni rendelkezési jogok mindenesetre lehetővé teszik az ilyen stratégia gyakorlását is. Korlát azonban, hogy a felelősség mértéke nem lehet korlátlan, továbbá természetesen a közfeladatok ellátását még közvetve sem veszélyeztetheti a kockázatvállalás mértéke.

Pénzügyi szolgáltatások igénybe vétele ugyanezen az alapon megengedett, amilyen például a követeléskezelés vagy a faktoring.

d) Tulajdoni részjogok átengedésének tömege és minősége szerint a vagyonhasznosítást leginkább aszerint minősíthető,[25] hogy külső tőkebevonásra milyen terjedelemben ad módot.

A köz- és a magánszektor együttműködésén alapuló PPP[26]-beruházások a kétezres évek végén jogszabályon alapultak. Utóbb ezt hatályon kívül helyezték, mivel már számvevőszéki vizsgálatok is kimutatták, hogy a létező konstrukciók jó részében csak a magánszféra járt jól, az állam nem.

A közszolgáltatások teljesítésének kiszerződése (outsourcing) gyűjtőfogalom, melybe az előbbi csoportosítások több eleme is beletartozik. Ma már az általában vett eszményítés korán mindenképpen túl vagyunk. Az adott megoldási konstrukció aszerint minősíthető, hogy cél- és garancia-rendszere milyen mértékig és milyen minőségben kiépített.

A privatizációs tőkebevonás gyakorlatilag részesedé-

- 83/84 -

2. táblázat

Helyi önkormányzati vagyongazdálkodási megoldások csoportosításai

sek teljes vagy részleges eladását jelenti. A rendszerváltás első évtizedének több hullámban zajló folyamata véget ért, legalább is a maga kampányszerűségével. A második évtized az általános gazdasági érdekű szolgáltatások (közművek, közösségi közlekedés, hálózatos szolgáltatások stb.) piacának kialakítása és egységesítése jegyében egy kevésbé kampányszerű, de ugyancsak célzott folyamat.

Nem piaci, azaz civil és nonprofit szervezetek közszolgáltatási tevékenységének támogatási és ösztönzési formái a társadalmi erőforrások mozgósítását szolgálják Európa-szerte, igen erőteljesen különböző helyi kormányzati szinteken.

A fentieket áttekintően az alábbi 2. táblázatba foglalhatjuk össze áttekintően az alábbiak szerint, ismét megjegyezve, hogy a csoportosítások tartalmilag átfedhetik egymást, másrészt a felvázolt skála korántsem leltározza föl teljes körűen a gyakorlat változatosságát, épp csak felvillantja annak gazdagságát.

A változatosság jó, ugyanakkor a megoldások kelléktára, az egyes változatok gazdasági, politikai és helyi társadalmi vonzatai nem tudatosulnak kellőképpen. Nem pontosak a szabályozási disztinkciók és nem elégségesek a jogi eszközökön kívüli szakmai és közösségi kontrollok.

Indokolatlanul egymásba csúszhatnak a közvagyonnal való gazdálkodás céljára szólóan alkalmazásra kerülő különböző hasznosítási és működtetési formák. Könnyű ezért egyik vagy másik megoldást csupán álcaként használni a köztulajdon "elkótyavetyéléséhez"; és fordítva: ugyanilyen egyszerű az utóbbi címén a gyanú árnyékát vetni bármilyen közösségileg valójában hasznos vállalkozásra.

E változatos háttérben egyre nagyobb mértékben derül fény a közösségi kockázatokra. Az említett feltételes külső kötelezettségvállalás szélesebb értelemben minden előre ki nem számítható hatást magában foglaló rendelkezési döntésre kiterjed,[27] beleértve általában is a szokásos beruházási nehézségeket, továbbá a közszolgáltatások nyújtásával kapcsolatos működési deficiteket, amilyen többek között a döntéshozatal nehézségei, tömegessé váló díjhátralékok problémája, a közösségi kontrollok és visszacsatolások elégtelen volta.

Mindebből továbbvezetett következtetés az önkormányzati szféra általános eladósodása[28] lenne. Ez véleményem szerint az adósságállomány nominális nagyságával önmagában nem igazán bizonyítható, annál is inkább, mert annak növekedése elé az önkormányzati törvény korlátot állít. Ugyanakkor a kockázati tényezők fölemlítése a vagyongazdálkodás kereteivel kapcsolatban jogos, de inkább egy másik magyarázó összefüggésrendszerben. A fent említett és kategorizált eszközök mögül hiányzik a közpolitikai fedezet megkerülhetetlensége. Azaz, a technikai megoldások nálunk nem szükségképpen hiteles közösségi döntések kifejeződési formái. Kevés a rendszerszerű biztosíték arra, hogy a közvagyonnal való sáfárkodás

- 84/85 -

eredményei biztosan nem magánzsebekbe jutnak. Márpedig enélkül az amúgy szabadon választható intézmények, technikai változatok gazdagsága mit sem ér. Sőt, ha a társadalmi értelemben vett eredményesség nem mérhető és nem igazolható, akkor inkább még riasztónak is tűnhet. Ennek pedig az a következménye, hogy a közösségi szolgáltatások igénybe vevői (fogyasztói), a közvélemény egésze, végül a választók közössége nem lehet meggyőződve a nevében folytatott rendelkezések közjót szolgáló voltáról.

Súlyos demokratikus deficit, hogy a vagyongazdálkodási döntések eredményességi szempontja nem válik el a megoldások technikai formáitól. Ezzel egybecsúsznak a közösségi és a vállalkozói-befektetői érdekeltségek is, teret engedve a kontrollálhatatlan magán motivációnak, végeredményben a korrupció lehetőségének. Tulajdonképpen az önkormányzat vagyongazdálkodási önállóságának legitimitása erősen kérdésessé válik a megfelelő közösségi garanciák hiányában.

Az összhangzó és társadalmi szempontból célszerű értelem hiánya miatt tehát az amúgy változatos gazdálkodási formák minden ígéretességük ellenére még negatív színben is tűnhetnek föl. A rendszertelen és foghíjas garanciák képtelenek ugyanis megakadályozni a megoldások lejáratódását az érintett közösségek szemében. Látva a visszaélések széleskörű eseteit, az általánosan lesújtó minősítések alaposnak tetszenek. A megoldási módok spektruma máig nem tudott átnőni a jó példák által felvillantott csalóka remények és ígéretek esetleges, délibábos képéből egy szokásossá váló és elfogadott közösségi tablóvá. Ez a körülmény pedig a gyanakvás súlyos árnyékát veti a valóban jó gyakorlatokon túl, végeredményben magának önkormányzatiságnak az általános működésére és létére. Mivel pedig a jelenség nemcsak a helyi szintek sajátja, mindez kihat a demokratikus berendezkedés egészének minősítésére, illetve végső soron annak tényleges minőségére.

II.

Városias gazdaságösztönzés: tisztázatlan kapcsolódások

A vagyongazdálkodás szakmai áttekintésétől általában függetlenítik a fejlesztéspolitika kérdéseit. Holott, a beruházások, értékesítések, mint a vagyonelemek mozgásba hozásának folyamatai, a közszektorban különösen sokatmondóak, még inkább, mint az eddigiekben tárgyalt, jellemzően működtetési megoldások. Talán nem véletlen a sok kétely a kormányzati beruházásokhoz kapcsolódó tranzakciókat illetően. Látható ugyanis, hogy a rendelkezési jogok realizálása egyben a teljes forgalomképesség megvalósulása. A kérdést szakmai értelemben jellemzően a vagyongazdálkodástól eltérő keretben szokták tárgyalni.

A kilencvenes évektől a települési fejlesztéspolitika tágabb értelmezéseként a helyi gazdaságfejlesztés[29] fogalma honosodott meg. E közkeletű kategória[30] ugyan jóval átfogóbb a kapcsolódó pusztán közigazgatási feladattartalmaknál. Szélesebb összefüggésben a fogalomkör az ún. helyi gazdaságpolitika folytatását takarja. Magában foglalja többek között a vállalkozásösztönzést, a tőkebefektetést, a foglalkoztatásbővítést. Vagyis minden, a helyi erőforrásokhoz való hozzáadáson alapuló fejlesztést idesorolnak, ami közvetlenül vagy bizonyos, nem túl távoli áttételeken keresztül hatással lehet a lokális gazdasági viszonyok egészére.[31] Viszont a helyi kormányzatok összefüggésében nem pusztán erről a nagy egészről van értelme beszélni, hanem inkább a témakör egy értékirányultsággal felruházott részéről. Jelesül, az innováció-ösztönzésről, illetve a válsághatások enyhítéséről, amit pedig a lokalitással annyiban jellemezhetünk, hogy ezen értékek az elégséges hatékonyság szintjén csak akkor életképesek, ha a globális hálózatokba való egyszerű és többszintű bekapcsolódást biztosító infrastruktúra áll rendelkezésre, a hozzáférés széleskörű biztosítása mellett. Az önkormányzati feladatok szokásos felfogási körébe inkább a célirányos értelmezés illik manapság. Ugyanakkor tény, hogy a gazdaságfejlesztés általános összefüggésrendszeréből az így meghatározott szerepkört nehéz lenne kiszakítani. Az innováció-ösztönzés jobban kifejezni látszik a helyi erőforrásokkal való gazdálkodás áttételes, vagyon "forgatásában" és annak viszonylagosságában megnyilvánuló jellegzetességét. Ennek a tevékenységnek egyébként amolyan tükörképe a válságenyhítésben felvállalt szerepkör.

Jellemző, hogy hagyományosan a vagyon hasznosulását költségvetés-politikai szemlélettel vizsgálják, ami viszont nem biztos, hogy eligazítást nyújt a fontosabb gazdálkodási tartalmakat illetően. Az e tanulmány kiindulópontjaként említett Tiebout-modell alapján a helyi vagyongazdálkodás és a fejlesztéspolitika meghatározói egyaránt a választók közösségi szükségletek iránti igénye és annak térbeli kielégített-

- 85/86 -

sége. Ehhez képest a forráshozzáadás alapjait illetően érdekes, hogy a figyelem nem irányulhat alapvetően csak a folyó eszközökre, hanem egyidejűleg a lehetőségek kiaknázására, a közösségi szükségletek által gerjesztett keresleti viszonyok alakulására. A helyi erőforrások egész mozgásirányáról önmaguknál (egyszerűen a vagyoni helyzet alakulásánál) ezért többet mondanak a pénzügyi transzferek[32] változásai. A vagyon tartalmának alakulását közösségi értelemben ezzel összefüggésben lehet jól értelmezni. Ekkor azonban az érintett közfeladatok ellátási rendszere egészének alakulására kell figyelemmel lenni, mikor is a szektorok közötti összefüggés jellege, tartalma meghatározó a jogosultságok megoszlására, az értéktöbbletek elosztására és felhasználására nézve. Nem mindegy azonban a kontaktus és a kontextus tényleges tartalma. Amíg az előző részben tárgyalt vagyongazdálkodást illetően a formák és a szereplők világos elhatároltsága hiányzik a magyar rendszerben, addig a városi gazdaságösztönzés tekintetében éppen az önkormányzattal való kapcsolati háló nyilvánosan és közösségileg legitimált csatornái váltak elmosódottá az utóbbi időben mindinkább.

1. Hol a releváns lépték?

A gazdasági fejlesztésnek van térbeli dimenziója, hiszen jelentős mértékben kötött a közösségi ingatlan-törzsvagyonhoz. A helyi szereplők köre[33] széles: az önkormányzatokon és a kormányzati alárendeltségű területi szerveken kívül a vállalkozásoktól és vállalkozásfejlesztési intézményektől kezdve, a kamarákon, egyetemeken át a civil szereplőkig, szakszervezetekig terjed. Mindez a társaság térben is elhatárolható. Egy ehhez hasonló összefüggést a helyi gazdaságfejlesztés irodalmában a klaszter fogalmával szoktak leírni,[34] ami azt jelenti, hogy adott iparághoz tartozó cégek, intézmények telephelyei földrajzilag "sűrűsödnek". Tevékenységük helyi fejlesztési szempontból részben a beruházásokban, munkahelyteremtésben, tőkebefektetésben realizálódik.[35] Érdekes, hogy az így értelmezett lokalitásnak van szerepe a globális gazdaság és az informatikai technológiai forradalom korában is. A térbeli sűrűsödés fókuszpontjai a nagyvárosok, térségei pedig a laza szerkezetű nagy kiterjedésű városias térségek, ún. városrégiók. Tulajdonképpen minden településméretben kimutatható a gazdaságfejlesztés léte,[36] legalább indirekt szerepek formájában. Ugyanakkor mindez alapvetően termelési pólusok körül intenzifikált erőtérben zajlik, ami egyben folyton változik. Hagyományos településföldrajzi vagy közigazgatási területi kategóriákkal tehát nehezen írható le. A fejlesztéspolitika gyakorlata már rég felismerte ezt a viszonyrendszert. Ennek megfelelően az Európai Unió területi és kohéziós politikájában is megjelent városi térségekben, azok hálózataiban való gondolkodás és ösztönzés.[37] Ehhez képest a jövőben könnyen csökkenhet a regionalizmusnak a területi politikában nemrég még korlátlanul érvényesülni látszó támogatáspolitikai eszméje.

A városi, azaz urbanizációs, nagytérségi és környezeti értelemben fenntartható gazdaságpolitika a közvagyonnal való gazdálkodást nem önmagában, hanem a közszektor stratégiai eszközrendszere részeként tekinti, attól elválaszthatatlanul. Ehhez elengedhetetlen a a közpolitika és a rendelkezés közötti szerves és rendezett kapcsolat. Vegyük észre azonban, hogy a reálgazdasággal kapcsolatos feladatellátás általában véve nem tartozik az önkormányzatok alaptevékenysége körébe! Jó ideig a regionalizmust találták erre valamiféle gyógymódnak, hiszen csak bizonyos lépték fölött lehetett területi gazdaságban betöltött szerepekről beszélni. Az Európai Unióban sokáig úgy tűnt, a közösségi szintről "még látható", tagállam alatti egységek, azaz nagyobb és szervesebben összetartozó térségek alkotják a gazdaságilag is értelmezhető térbeli fejlődés alapköveit. A régiókat nem volt szükséges ugyan minden országban közigazgatási, még kevésbé államszervezési alapelemként elfogadni. De lehetett, illetve ennek hiányában tervezési és számbavételi egységként definiálták őket. Mára mintha újabb idea is megerősödött volna, amelyik a közigazgatás még inkább elasztikus, kevésbé formálisan igazgatáscentrikus megoldásait keresi. Ebben pedig a helyi közjavak átlátható, de nem mereven intézményesült termelése nagyon fontos közpolitika-érvényesítési eszközszerepet tölt be.

Az Unió kutatási keretprogramjaiban, valamint különösen a kohéziós forrásokból támogatottan több kezdeményezés folyt a kétezres évek folyamán a nagyvárosi és térségi feladatellátás szerepének és kereteinek meghatározását illetően. Elsősorban abból a szempontból, hogy a változó reális térkapcsolatok milyen gazdaságösztönző szerepet képesek közvetíteni. Közülük az ESPON-kutatások[38] több hullámban is vizsgálták az európai nagyváros-térségek lehatárolási

- 86/87 -

kérdéseit, elsősorban a területi lehatárolhatóság érdekében. A több szakaszban folyó átfogó vizsgálatok elkülönítették egymástól a nagyvárosi morfológiai és a funkcionális térséglehatárolásokat - függetlenítve ezeket már kiinduláskor is a közigazgatási területszervezési viszonylatok mindegyikétől. Az urbanizációs centrum, illetve sokszor policentrikus pólusok szervező erejének hatásait, azok alakulását állították középpontba.[39] Ennek a térszervezés-politikának a további érlelési stádiumát alkotják az Európai Területfejlesztési Alap (ERDF) URBAN közösségi kezdeményezésén belüli URBACT programok, melyek közül jelenleg az URBACT II[40] fut. A város-pólusok által kialakított térségek gazdasági és társadalmi funkciószervezése áll az együttműködés-szervezés középpontjában. Azzal a feltevéssel és szándékkal, hogy az uniós politikák egyik új megvalósítási hálózatát lehessen kiépíteni európai közösségi szinten.

Hol állunk ezen az úton mi?

A hazai fejlődésben a regionális önkormányzatiság nem nyert polgárjogot. A szabadon felvállalható gazdaságösztönzési funkciók helyi letéteményesei ezért a még elégséges méretű kapacitásokkal rendelkező nagy önkormányzatok lettek, amilyen különösen a fővárosé és a megyei jogú városoké. A megyék nagyságrendjéhez a rendszer közismert sajátossága folytán nem rendelődnek elégséges rendelkezési jogosítványok.[41] A regionalizmus összefüggésében a (nagy-)városi pozíció kisugárzásának körülménye nem jelentett túlságosan sok többletet. Az újabb fejlődési mozgások tükrében azonban valamiféle merev területiséghez visszafordulni sem feltétel nélkül tanácsos. Hiszen egyre inkább előtérbe kerülnek a pólusokkal jelezhető, természetes gazdasági kapcsolatokra épülő területi összefüggések.

A téma hazai közigazgatási összefüggéseire nagyon jól mutat rá a Tér és Társadalom 2008. évi tematikus száma.[42] A városi pólusokra épülő területi fejlődés elve előbb-utóbb meghaladhatja a térség-alapú regionális rendszerek koncepcióját. Már a régiók európai struktúrája is túllépett a decentralizált igazgatás hagyományos képén, hogy mást ne mondjunk, a strukturális források felhasználásának rendje önmagában is ezt sugallja. A városi erőközpontok kisugárzásához rendelt közfeladat-ellátási módok és kapcsolatok hálózata azonban már kifejezetten elszakadni látszik az "átfedés-mentes" formális adminisztráció hagyományától. Eshetőlegesen sem gondolnak a szereplők jogi intézményesítésre, hiszen ezzel a támogatni kívánt rugalmasságot és alkalmazkodóképességet veszélyeztetnék. Ebben haladja meg a pólus-logika igazgatási értelemben a hetvenes évek metropolisz-igazgatási kísérleteit, melyek éppen intézményesítettségük okán lettek elviselhetetlenek a kormányok számára. A nagyvárosok és környékeik együtt, önkormányzatként túl nagyok és erősek voltak. A mai felismerésekben döntő a "mozgásban levés". Az európai várostérség-hálózatoknak például nagy szerepe van a globális gazdasági fejlődésben, egyben a kohézióban is. Ugyanakkor például a válságkezelésben is aktív szerepet játszanak. De korántsem ugyanazokkal az eszközökkel és nem is feltétlenül ugyanarra a térre kihatással. Továbbá kormányzási eszközeik is ehhez alakítottan változnak. Nem épülhetnek tehát a szokásos hatáskör-telepítés és rendelkezési jogosítványok elosztásának formális rendjére.

A módszer sokkal inkább a közpolitikai rugalmas eszközrendszerek nagyon is célzott alkalmazására. A vagyoni jogok gyakorlása ebben az összefüggésben nem egyszerűen gazdálkodás, hanem inkább az ún. városi kormányzás része. Ennek eszközei közvetettebbek az önkormányzat-centrikus területi igazgatási[43] logikához képest. Hangsúlyozandó, hogy ezt a hálózatos eszközrendszert nem létrehozni kell elsősorban, a legkevésbé sem valamiféle heurisztikus törvényalkotással, hiszen a lényeg a szervesen jelenlévő kapcsolatrendszerek aktiválása. Mindezek ezért inkább tárgyai lehetnek európai és hazai (tagállami szintű) vagy más területi politikai ösztönzéseknek. Ezek formája ugyan lehet jogszabály, de ez csak egy formális elem a cél érdekében alkalmazott közösségi eszközök skáláján. Ebben az összefüggésben világos a városias, urbanizált fejlődés globális irányait kereshetjük csak, azaz nemcsak nagyvárosok[44] szerepe lehet jelentős, hanem velük összefüggésben vagy önálló célzott hálózatokként kisebb városoké is[45] urbanizált környező térségeikkel.

Tulajdonképpen a hazai városszerepekre is többé-kevésbé igaz már, hogy maguktól túlnőttek a lokális kormányzás igazgatás által szabott merev keretein. Az intézményesen gyenge középszint szerepeit - térképző pontok és vonzási mezőik kapcsolatrendszere egészíti ki, amit célszerűen nemcsak települések, hanem gazdasági, szolgáltatási és más struktúrák területi viszonylataival jellemezhetünk. A nagyobb városok szolgáltatási tevékenysége kiterjed a környéki településekre is. Ha pedig a távolsági közösségi közlekedés-

- 87/88 -

hez (MÁV és VOLÁN-buszjáratok) való napi ingázási kapcsolatokat tekintjük, akkor a térbeli hatás még sokkal nagyobb. Világos, hogy itt kormányzási elemek vannak, például a menetrendek és tarifarendszerek összehangolása, avagy összehangolatlansága folytán, illetve különösen a fejlesztésekben. Az új motorvonatok rendszerbeállításánál a vonalak kijelölése, avagy a járatritkítások, szárnyvonalak bezárása kapcsán térségek ellátottsága, foglalkoztatottsági helyzete változhat meg az embereket húsbavágóan érintő módon. Mindezek a helyzetek nem kezelhetők területi illetékességeken belül vagy a meglévők között szimpla egyeztetéssel. A nagy közüzemi szolgáltatók kétszeresen is hálózatok eleme. Egyrészt nagy európai szakmai szolgáltató leányai, másrészt maguk is a terjeszkedés "gócai", amikor szolgáltatási tevékenységüket más városok szolgáltatói társaságaiban szerzett részesedésekkel kezdték tovább bővíteni. Ebben az esetben a hálózatosság már önmagában is kizárja a területiség lehatároláson alapuló értelmezését.

Összességében tehát a mereven nem lehatárolható, mégis szükségképpen térbeli városi (azaz városias-régiós) kormányzáshoz kapcsolt politikaformálások és eszközrendszeri alkalmazások korát éljük. A helyi vagyoni és általában erőforrások fölötti rendelkezési jogok tekintetében ez nagyon érdekes, kihívásokat generáló következményekkel jár. Mégpedig azért, mert a szükséges eszközrendszer alkalmazása révén a közszektor a közösségi vagyongazdálkodás és tulajdonjog fölötti rendelkezés formáit, részjogosítványait, közpolitikai döntési kapcsolatait jelentős mértékben kihasználhatja, sőt, azokra közvetlenül ráépülhetnek alapvető célkitűzései. Legalább is a fejlett országokban, az EU befizető tagországaiban így van. Olyannyira, hogy a globális gazdaságban való részvételük elemének tekintik egyre inkább az innováció és a fenntarthatóság együttesének város-régiós megnyilvánulásait. A hazai fejlődésben ehhez képest visszahúzó erő a formális rendszereken átívelő kapcsolatrendszerek kezdetlegessége és az, hogy mintha az esetleges elmozdulások sokszor "visszafelé sülnének el". Márpedig a formális kapcsolatrendszereken átívelő megoldások defektusai egy kritikus tömegen túl válságos helyzeteket, társadalmilag sokkos szituációkat, esetleg "félre-intézményesülési" folyamatokat generálnak.[46] A nem formális de társadalmilag elfogadott szabályozó rendelkezések kapcsolatrendszerei pedig kellenek, mert e nem bürokratikus formák csupán akkor értékelhetők társadalmi értelemben potenciálisa eredményesnek, ha világosak az alapstruktúrák alkalmasint egymást érintő vagy éppenséggel egymást keresztező határvonalai. Vagyis a magánbefektetéseknek a közszektorbeli szerepére árnyékot vetnek a fejlesztések széles körében vélelmezett visszaélések, ha a szabályozási környezet, a társadalmi intézmények nincsenek kellően kialakítva ezeknek a fogadására és kezelésére. A helyi közvagyon mindennek a kulcsa, de nem elsősorban a tulajdonos által gyakorolt "gazdálkodásként", hanem a közpolitikai döntési felhatalmazással bíró szereplők kontroll alatt álló rendelkezési jogai és alkalmazott módszerei összességeként. Ilyenként lehetséges akár elszakadás is a formális igazgatási felhatalmazástól, miként a regionális területfejlesztés, illetve a város-régiós kormányzás esetében az gyakran meg is történik A következőkben a hazai eszközrendszer működési esélyeit és gyakorlati feltételrendszerét ezeknek a követelményeknek a tükrében vizsgáljuk.

2. Kormányzási eszközök és rendszerhibák

A kormányzás fogalmát ma már széles körben állítják szembe az intézményes kormányzattal,[47] illetve összefüggésbe hozzák hálózatos társadalomszervezési formák terjedésével.[48] Ennek az irányzatnak a hatásai a városigazgatásban is jól érzékelhetőek.[49] Az eddigiek alapján a helyi vagyongazdálkodásban világosan elhatárolhatók a kormányzási eszközök a szimpla adminisztráció formáitól. Már csak azon az alapon is szükséges indirekt megoldásokról beszélni, mivel a források az Unió regionális politikájának egyik alapelvéből fakadó addícionalitás miatt céltudatos, de áttételes együttműködést követelnek a szereplők széles körétől. A helyi kormányzatok csak saját és a befektetők pénzének összeadásával tudnak sikeresen közösségi forrásokat elnyerni. A helyhatóság részéről az állóeszköz-, illetve ingatlanvagyon hozzáadása pénzforrásokat vált ki, akárcsak egyes vagyonhasznosítási jogainak átengedése.

E rendelkezési kapcsolatok alapján a konkrét kormányzási eszközök gyakorlatilag lokális és regionális politikai stratégiák mentén, azok által vezérelve kerülnek alkalmazásra. Érdekes ebben a körben a kínálat- és keresletoldali önkormányzati stratégiák[50] elkü-

- 88/89 -

lönítése. Előbbi alapvetően a vállalkozások odatelepülését célozza különböző termelési tényezőik olcsóbbá tételével: telephely-költségeik csökkentésével, kedvező munkaerő-kínálattal, adókedvezményekkel vagy más módon. A keresletoldali stratégiák viszont inkább áttételes érdekeltséggel segítik a vállalkozói környezet gyarapodását: ipari parkok alapításával, képzési lehetőségek biztosításával, tudásközpontok letelepítésével, inkubátorházak létesítésével, vállalkozásbarát környezet megteremtésével. Azaz, általában érdekeltek a helyi gazdaság eredményességének növelésében - talán áttételesebb érdekeltség mellett. A kínálatoldali stratégiák inkább köthetők a "naturális" helyi vagyongazdálkodáshoz. A keresletoldali talán inkább áll a politikai stratégiák uralma alatt - persze, merev határvonalat lehetetlen lenne húzni. "Jó gyakorlat" mellett a közvagyon fölötti közvetlen rendelkezés is hosszú távú közös célok által meghatározott; illetve egy vagy több ciklus programelemeit is abba beágyazottan szolgálják jól meghatározott hasznosítási döntések.

Az erőforrások felhasználásának módjait[51] a célokon kívül azért az alkalmazás körülményei befolyásolják még. Felmérések[52] tükrében jellemző hasznosítási stratégiai eszközök hazánkban különösen a következők:

- a helyi erőforrások kiaknázására épülő befektetésösztönzés,

- munkahely-teremtés,

- nagyvállalkozásokkal kapcsolatos egyedi fejlesztéspolitika,

- kis- és középvállalkozások működési feltételeihez nyújtott támogatások,

- egyéni vagy politikai választási célkitűzések érvényre juttatása,[53]

- helyiadó-politika alkalmazása (kedvezmények alkalmazási köre stb.) útján érvényesített közösségi preferenciák.

Az erőforrás-allokáció ezen módjai azért minősíthetők kormányzási eszközöknek, mert elvileg adott helyi politikai cél megvalósításának érdekében alkalmazzák őket. A probléma abban van mifelénk, mégpedig rendszerszerűen, hogy a közösségi rendelkezési jogok gyakorlása különböző fontos mechanizmusok révén nem feltétlenül a közérdek mentén történik. Pontosabban, nincs olyan biztosítékrendszer, ami ennek az állításnak a valódiságát kellően nagy valószínűséggel kizárná. Több kockázati összefüggés említhető a közösségi eszközök fölötti rendelkezésre irányuló közösségi döntések optimalitását és helyességét illetően.

a) Pártatlansági szabályok elégtelensége. A közösségi rendelkezési jogokat a képviselőknek és közszolgálati tisztviselőknek és alkalmazottaknak részrehajlás nélkül lenne szabad csak gyakorolniuk. Az ehhez szükséges garanciák kiépítettsége elégtelen szintű. Az összeférhetetlenségi szabályok még oly aprólékos kiterjesztése sem képes a személyes érdeket kordában tartani, ha bizonyos magatartási normákat közösségi alapon nem sikerül kikerülhetetlenné tenni. Természetesen ez nemcsak helyi szinten fontos, hanem a kormányzat egészében, beleértve az országgyűlési képviselőket is. Gyakorlatilag itt és a további pontokon a lokalitás sajátosságait már nem is lehet elkülöníteni. Viszont indokolt e körből kiindulva föltárni a teljes kockázati hálót, mert a decentralizáció mindenképpen érzékeny terepe a garancianélküliségből származó konfliktusoknak.

b) Közbeszerzések. Ma már a kormányzati és önkormányzati kiadások többségét szerződéses formában költik el. Közöttük is a fejlesztési és beruházási döntések mechanizmusa mindig is különösen érzékeny döntési szempontból. Az eljárás szabályozott ugyan, de túlontúl is, ami viszont már nem előny. A rendszerváltás óta a közbeszerzések 2004. évi szabályozása a tárgyban nem az első jogalkotási próba. 2009. novemberéig azonban huszonnégyszer módosították, nem egyszer több száz paragrafust érintő módon. Szinte minden kormány nekifut egy általános, majd megszámlálhatatlan kisebb korrekciónak, egyre kisebb eredménnyel. Felmérések szerint sikerült Európában a legterjedelmesebb ilyen jogszabályt tető alá hozni, amelyiknek - nem meglepő módon - gyakorlati érvényesülése feltűnően csekély.[54] A szóbanforgó becslések szerint az eljárások 90 százalékában van szabálytalanság, kétharmad részben pedig kifejezetten korrupció. Ez a feltevés erőteljesen érinti az önkormányzatokat, amelyeknek a rendszere egyes vizsgálódások szerint maga is korrupciós kockázatokat erősítő módon stabilizálódott. De korántsem az egyetlen fertőzött struktúra, hiszen mindenképpen előbb kell említeni a központi szint egyes fejlesztési döntési mechanizmusait, valamint a pártfinanszírozás megoldatlanságát.[55] Az önkormányzatok szerves részei az állami végrehajtó hatalomnak, valamint a politikai rendszer egészének, ennek megfelelően veszik ki részüket az általánosan érvényesülő folyamatokból.

c) Centralizált kohéziós támogatási rendszer. Az Európai Unió regionális támogatásaiból finanszírozható

- 89/90 -

projektek legalább negyede fölött a kormánynak van döntési joga[56] a jelenleg folyó hétéves költségvetési ciklusban, amit az Állami Számvevőszék vizsgálata[57] is megerősít. Ezzel részben az ágazati, részben pedig a területi szereplőktől vonták el a rendelkezési lehetőséget. Az utóbbiak érintik különösen az önkormányzati fejlesztéseket, amennyiben a regionális területfejlesztési tanácsok lehettek volna azok a szereplők, akik ellenkező esetben érdemi szerephez jutottak volna. A centralizáció ezen kívül azonban azért is probléma, mert a kontrollok és a garanciák így kevésbé működhetnek. Tekintettel arra, hogy az uniós csatlakozással a hazai támogatások és fejlesztési források fölötti nemzeti rendelkezési jog csökkent, ily módon a parlamenti szerep ebben a vonatkozásban kétszeresen is leértékelődött. Ez alapvetően az állami belső döntéshozatal demokratikus deficitjét eredményezi, mégpedig stratégiai kérdések meghatározása szempontjából.

d) Eljárási mechanizmusok. Az egyes fejlesztési döntések területi hatásait alulértékelően megvalósító eljárási centralizáció ugyancsak kockázati elem a lokális erőforrások társadalmilag célszerű kiaknázását illetően. Jellemző példa, hogy a kormány által nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek minősített beruházások engedélyezése jelenleg törvény alapján[58] gyorsított és egyszerűsített eljárás keretében történik. A feltételeknek megfelelő beruházásokat a kormány rendeletében kiemelt jelentőségűnek nyilvánítja. Ezzel a hatósági engedélyezési eljárásra különleges szabályok kerülnek alkalmazásra. Eljáró hatóság a kormány által kijelölt szerv, illetve jellemzően az általában fellebbezés elbírálására jogosult hatóság. A fellebbezés elbírálására ennél fogva az eljáró felett felügyeletet gyakorló miniszter (az ügy ilyen eljárási módját kijelölő kormány tagja!), illetve a kormány által kijelölt más hatóság. Szakhatóságként ugyancsak szubszidiáriusan az általában másodfokon eljáró szerv dönt; a fellebbezés elbírálására alapesetben a kijelölés körül már bábáskodó miniszter rendelkezik hatáskörrel. Az így kiemelt ügyekben "a kérelmet soron kívül kell elbírálni", azaz elsőfokon összesen, szakhatósági eljárással együtt 37 nap alatt. Mondjuk, egy magánbefektető autópálya-szakasz építési beruházása ennyi idő alatt juthat első fokon engedélyhez, szemben egy "fapados" családi házi emeletráépítésével, amelyikre összesen 90 nap alatt szerezhető meg ugyanez. Az esetleges fellebbezést előbbi esetben ugyancsak soron kívül és rövidebb határidő alatt kell elbírálni.[59] Nem nehéz belátni, hogy a kiemelt beruházási ügyek adott helyen mindig lokális ügyek is egyben. Tehát az eljárásban a települési és térségi erőforrások felhasználásáról, hasznosításáról döntenek. Ha ez a jogegyenlőség korlátozásával, valamint a döntéshozó egyébként kizárást eredményező helyzetekbe kerülésével jár együtt, akkor értelemszerűen a korrupciós kockázatok nagysága objektíve számottevően növekszik.

Több mint hűtlen kezelési vádak és bűnök sorozata, hanem súlyos rendszerhiba, hogy a fejlesztési és a közhatalmi tevékenység közötti viszony szabályozási szinten is tisztázatlan. A kérdés itt nem egyszerűen az összefonódás, hanem a szerepek és szerepfelfogások ellehetetlenült elhatárolása. Azaz nem a kialakult határok elmosódása a probléma, hanem az, hogy rendszerszerű, mondhatjuk, legitim lett azoknak az eltüntetése. Különösen jellemző ennek a kormányzati gyakorlatnak a tovagyűrűzése a központi szinttől a területi és helyi struktúrákba.

A közösségi vagyongazdálkodás működtetési és fejlesztési oldalának társadalmi szempontból ugyanúgy össze kellene kapcsolódnia, mint "üzemi" szempontból. A hazánkban egyre gyarapodó közfeladat-ellátási és közvagyon fölötti rendelkezési konfliktusok azonban ilyen előfeltevést nem nagyon igazolnak. Márpedig ez súlyos demokratikus deficitre vezethető vissza. Az okokat vizsgálva megállapítható, hogy rendszerszerű összefüggések állnak a jelenségek hátterében. A szaporodó sokkos helyzetek összességében többek között abból adódnak, hogy a klasszikus vagyongazdálkodás körében egyrészt hiányzik a közpolitikai karakter elfogadottsága, másrészt ellehetetlenült a közhatalmi és a vállalkozási szerep világos elhatárolása. Az erőforrások kiaknázására hivatott fejlesztéspolitika pedig azért lehet sok helyen már eleve kudarcos közösségi szempontból, mert a modern, nem végletesen intézményesült eszközrendszerek működéséhez szükséges legális kapcsolati keretek kialakításával és jó működtetésével szemben intézményes akadályok tornyosultak föl. Ennek elhárítása érdekében flexibilis, ugyanakkor az elhatárolásokat és a kapcsolódások mechanizmusait tisztázó szabályozásra, valamint hathatós garanciákra van szükség a helyi vagyongazdálkodás-fejlesztéspolitika-közösségi döntéshozatal hármasában. A közvagyon e feltétel teljesülése nélkül biztosan nem szolgálja jól a közjót. ■

JEGYZETEK

[1] Az Alkotmány önkormányzati alapjognak tekinti a tulajdonhoz való jogot. Az 1990. évi önkormányzati törvény pedig a státuszkérdéseket (típusok a rendelkezés szabadsága alapján) állította középpontba.

[2] L. erről: Horváth M. Tamás (2002) Helyi közszolgáltatások szervezése. Budapest: Dialóg Campus.

[3] Az ún. közösségi választások (public choice) elméletei körében.

[4] Serkin, Christopher (2007) Local Property Law: Adjusting the Scale of Property Protection, Columbia Law Review, 1 (May), vol. 107: 901.

[5] Ez a megközelítés a nyugati kontinentális rendszereknek is tradicionálisan sajátja, 1. pl. Vogelgesang, Klaus; Lübking, Uwe és Jahn, Helga (1997) Kommunale Selbstverwaltung: Rechtsgrundlagen (Organisation (Aufgaben. Berlin: Erich Schmidt Verlag: 249-253.

[6] Összefoglalására Howlett, Michael-Ramesh, M. (1995) Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems, Oxford: Oxford University Press, 18-47.

[7] L. különösen Weimer, David. L.-Vining, Aidan R. (1999) Policy Analysis: Concepts and Practice, New Jersey: Prentice Hall, 58. meghatározását!

[8] Piene, Jon-Peters, B. Guy (2000) Governance, Politics and the State, Houndmills: MACMILLAN; John, Peter (2001) Local Goverance in Western Europe, London: SAGE.

[9] A folyamat lényegét tekintve, nyugodtan beszélhetünk a kelet-közép-európai országokról általában is. A magyarországi fejlődés jó példa, mert egyike az adott pályán belül a leginkább következetes eseteknek.

[10] Savas, E. S. (1993) Privatizáció. Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Budapest: Akadémiai Kiadó.

[11] Horváth M. T., 2002., i. m. 121-139.

[12] 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) 78-80. §

[13] Érdekes továbbviteli kísérlet volt később erre: Kökényesi József (1997) Javaslat a településügyi törvény szabályozási koncepciójára (Szakmai tervezet), Magyar Közigazgatás, 5. sz. 268-277. V.ö. a továbbiakkal!

[14] V.ö. a következő tanulmányok fogalmi csoportosításaival: Vigvári András (2002) Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek, Budapest: KJK-KERSZÖV: 207-208.; Varga István (2005) Gondolatok az önkormányzatok vagyongazdálkodásának reformjáról, in: Vigvári András (2005) (szerk.) Félúton. Tanulmányok a helyi önkormányzatok finanszírozási rendszerének továbbfejlesztési lehetőségeiről, Budapest: TÖOSZ: 91-114.

[15] Például a középszintű (megyei) feladatok ellátásához szükséges vagyon mozgását előírva az Ötv.-ben, illetve az önkormányzatok adósságrendezési eljárásában (1996. évi XXV. törvény) a kötelező feladatok ellátásához tételesen rendelt vagyon elhatárolása útján valósult meg a hozzárendelés közfeladat és (főleg intézményi) vagyon között.

[16] 2007 elejétől volt hatályos a 2005. évi XCII. törvénnyel beiktatott Ötv.-módosítás (80/A-B. §).

[17] 2008. évi CV. tv. a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról (2009-től hatályos)

[18] Hatályon kívül helyezte és a költségvetési szervek jogállását újraszabályozta a 2010. évi XC. törvény

[19] Mindegyiknek volt előzménye a hazai közjog történetében.

[20] Agg Zoltán (2007) Esettanulmány a Veszprém Megyei Önkormányzat vagyongazdálkodásáról, in: Vigvári András (szerk.) (2007), A családi ezüst. Tanulmányok az önkormányzati vagyongazdálkodás köréből. Budapest: KSzK, 195-213.

[21] Ismert példa erre ez idő szerint a 2000-ben alakult Debreceni Vagyonkezelő Zrt. holding formája.

[22] A megoldást eredetileg a német gyakorlat nevesítésére használta a szakirodalom. Ennek összefoglalására 1.: Horváth, 2002. i. m.

[23] 2010. évi XC. tv. egyes gazdasági és pénzügyi tárgyú törvények megalkotásáról, illetve módosításáról

[24] Hegedűs József - Tönkő Andrea (2007) Az önkormányzati gazdasági társaságok szerepe a helyi önkormányzatok vagyongazdálkodásában - A feltételes kötelezettségvállalás problémája. In: Vigvári, (szerk.) (2007) i.m.: 67-94.

[25] V.ö. Varga, 2005., i. m. 112.

[26] public-private partnership

[27] Hegedüs-Tönkő, 2007., i. m. 69.

[28] Vigvári András (2009) Atipikus önkormányzati eladósodás Magyarországon. Közgazdasági Szemle, LVI. évf. 7-8. (július-augusztus) sz. 709-730., 1.: főleg a 717-721.

[29] Mezei Cecília (2004) Önkormányzati gazdaságfejlesztési gyakorlat a hazai településeken. In: Pálné Kovács Ilona (szerk) (2004) Versenyképesség és igazgatás. (Tanulmányok a versenyképesség igazgatási feltételeiről). Pécs: MTA RKK, 181-265; Péteri Gábor (2007) Nagyobb felelősség, átalakuló feladatok, új szerepek. Helyi közszolgáltatások és döntéshozatal változása a polgármesterek véleménye alapján (1991-2006). In: Horváth M. Tamás (szerk.) (2007) Piacok a főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés. Budapest: KSzK, 19-68.

[30] Mezei Cecilia (2007) A helyi gazdaságfejlesztés elméleti hátteréről. In: Horváth szerk. 2007, i.m.: 121-159.

[31] V.ö.: Péteri, 2007, i.m.: 48-51.

[32] Adóbevételek telepítése és megosztása, költségvetési támogatások, valamint a közszolgáltatások használati díjainak megállapítása

[33] Mezei, 2007. i.m., 137.

[34] Lengyel Imre-Deák Szabolcs (2002) Klaszter: a helyi gazdaságfejlesztés egyik sikeres eszköze. In: Buzás N.-Lengyel I. (szerk.) Ipari parkok fejlődési lehetőségei: regionális gazdaságfejlesztés, innovációs folyamatok és klaszterek. Szeged: SZTE GTK, 125-153.

[35] Péteri, i. m. 48-51.

[36] Péteri, i. m. 49.

[37] Ezzel kapcsolatban a Lisszaboni Stratégia és a Leipzig Charter hivatkozandó mindenekelőtt.

[38] Az eredmények összefoglalására 1. különösen a következő összefoglalót: az ESPON Scientific Report II. (2006) Applied Territorial Research: Building a scientific platform for competitveness and cohesion. Luxemburg: ESPON Programme. www.espon.eu

[39] A tételes eredményekre 1.: METREX (2005) The Network of European Regions and Areas, www.eurometrex.org

[40] URBACT II: www.urbact.eu

[41] Közülük e helyen az érdemes kiemelésre, hogy nem rendelkeznek saját bevételekkel.

[42] Tér és Társadalom (2008) XXII. évf. 1. sz. szerk.: Pálné Kovács Ilona; Pálné Kovács Ilona (2008) Az új várospolitika kormányzási filozófiája. Tér és Társadalom, XXII. évf. 1. sz. Városi kormányzás. (Tematikus szám) 45-57.

[43] Ezt a problémát a külföldi szakirodalom a government-governance fogalompár körében írja le.

[44] Homan, J.-D. Howl-I. Tosics (2007) URBACT METROGOV Final Report. Birmingham: URBACT.

[45] Somlyódiné Pfeil Edit (2008) A városi térségek a közigazgatási struktúra és a "governance" keresztmetszetében. Tér és Társadalom, XXII. évf. 1. sz. 24-43.

[46] Ilyen helyzet a nagy közüzemi szolgáltatók (és anyavállalataik) esetenként vitája a nagyvárosokkal, illetve az önkormányzati tulajdonú társaságokban a tulajdonosi érdekeltségek konfliktusai az alappal vagy alap nélkül definiált közérdekkel.

[47] L. ennek jó áttekintésére Józsa Zoltán (2008) Trends and Developments: Local Governments in Western Europe. International Journal of Public Administration, vol. 2, 12-14. tanulmányát és v.ö. Stumpf István (2008) A "szuperkapitalizmus" válsága avagy erős állam és társadalmi kiegyezés. Közigazgatási Szemle, 3-4. sz. 16-23. következtetéseivel!

[48] Marcussen, Martin and Torfing, Jacob (2007) Democratic Network Governance in Europe. Basingstoke: Palgrave Macmillan; Sorensen, Eva and Torfing, Jacob (2007) Theories of Democratic Network Governance. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

[49] Tosics Iván (2008) Nagyvárosi kormányzás: A város és környéke együttműködése. Külföldi példák és a hazai relevancia. Tér és Társadalom, XXII. évf. 1. sz. 3-25.

[50] Faragó László (1994) Regionális gazdaságfejlesztés "keresletoldali" stratégiák segítségével. Comitatus, 12. sz. 60-63.; Mezei, 2007.

[51] Mezei, 2007: 152-154.

[52] Mezei, 2004.; Péteri, i.m.

[53] Péteri, im. 48.

[54] L. a Transparency International felmérése, valamint a GKI Gazdaságkutató Zrt és a M.Á.S.T. Piac- és Közvélemény-kutató Kft. készülő tanulmánya alapján készült következő cikket: Szabó Brigitta: Közbeszerzés: Százból tíz ha tiszta. Korrupció és jogsértés a magyarországi közbeszerzésben. 2009. november 15. Népszabadság Online, http://nol.hu/gazdasag 2009.11.16-i letöltés

[55] L. erre különösen a Transparency International elemzéseit, különösen: Kósa E. and Alexa N. (eds.) (2007) Corruption Risks In Hungary: National Integrity System Country Study. Budapest: Nyitott Könyvműhely, 156-166.

[56] Perger Éva (2009) EU kohéziós támogatások felhasználásának intézményrendszere és a forrásfelhasználás hatékonysága, eredményessége. Budapest: ECOSTAT (kézirat). L. különösen a tanulmány 4.2 alfejezetét!

[57] 2008 júniusában - még az összes nagyprojekt, illetve kiemelt projektek elfogadásának lezárása előtt tehát az arány összességében magasabb.

[58] 2006. évi LIII. törvény a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházások megvalósításának gyorsításáról és egyszerűsítéséről

[59] Érdekes, hogy a környezetvédelmi és más kockázatokat halmozottan produkáló nagyberuházások engedélyezéséhez miért is kell kevesebb idő, mint az ilyen veszélyeket kevésbé képviselő egyszerűbb ügyek esetében. Arról nem is beszélve, hogy ha mégis ennyi idő elég a szakmaiság sérelme nélkül, akkor mire is kell a hosszabb idő más esetekben. Vajon két beruházás között a nagyságrend vagy a fontosság hogyan tehet ilyen különbséget a jogszerűség alkotmányos feltételeként szabott egyenlőség sérelme nélkül?