"Fenntartható fejlődés" - a környezetvédelmi jognak a Riói Konferencián[1] megfogalmazott, s a nemzetközi környezeti jogfejlődés új, modern korszakát nyitó alapelve e munka mottójaként is szolgál. A fenntartható fejlődés elve ugyanis röviden annak kívánalmát rögzíti, hogy a gazdaság, a társadalom a környezeti érdekekkel harmóniában fejlődjék, a gazdasági fejlődés csak a környezetvédelemmel együtt értelmezhető fogalommá váljék. Másként közelítve a fenntartható fejlődés biztosítja a természeti erőforrások nyújtotta szolgáltatásokat a jelenben úgy, hogy azok minősége a jövő generációk számára is megőrződjék.[2]
E kívánalom érvényesítéséhez járulhat hozzá az ügyész, akinek munkája és feladatköre a környezetvédelem intézményi (és felelősség-érvényesítési) rendszerének egy apró, ám - célzott távlatait tekintve - jelentőségében hangsúlyos mozaikját jelenti.
A tanulmány a komplex, több jogágat is érintő környezetvédelmi ügyészi tevékenységet kívánja bemutatni, különösképp koncentrálva a viszonylag újnak nevezhető ügyészi közérdekű környezetvédelmi keresetindítási hatáskörre. E cél azonban mindenekelőtt a témakör elvi kereteinek kijelölését, illetve az ügyészi hatáskörök általános normatív (jogszabályokban rögzített) tartalmi vonatkozásainak és a szabályozás esetleges ellentmondásainak feltárását is igényli. Az elvi háttér és a jogalkalmazói tapasztalatok végül kritikai megjegyzések, javaslatok rögzítésére is ösztönöz, amelyek a normatív "status quo-t" és az egyelőre még nem kiforrott, ám formálódó jogalkalmazói gyakorlatot egyaránt érintik.
Erre tekintettel mindenekelőtt a környezet, a környezetvédelem és a környezet(védelm)i jog alapvető fogalmait és rendszerét, valamint az ügyészi környezetvédelmi tevékenység általános kereteit és összefüggéseit tisztázzuk. Ezt követően - az így felvázolt rendszer egyik elemeként - részletezzük majd a környezetvédelmi tárgyú ügyészi keresetek jogalapjait és gyakorlati tapasztalatait.
A környezet meghatározására a szakirodalom több különböző definíciót ismer, amelyek szűkebben vagy tágabban határozzák meg a környezet fogalomkörébe tartozó jelenségeket.[3]
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. tv. (Ktv.) 4. § b/ pontja szerint "a környezet: a környezeti elemek, azok rendszerei, folyamatai, szerkezete."
E meglehetős tömörsége miatt további értelmezést igénylő, ám a környezet mint rendszer határait a lehető legtágabban meghatározó törvényi definícióhoz képest talán szemléletesebben körvonalazza a vizsgált objektumot az Európa Tanács az ún. Luganói Egyezményben, amely szerint, "a környezet magában foglalja a természetes erőforrásokat, legyenek azok élők vagy élettelenek, mint amilyen a levegő, a víz, a talaj, a flóra és a fauna és mindezek közötti kölcsönhatások; ugyancsak ide tartoznak mindazon vagyontárgyak, amelyek a kulturális örökség részeit alkotják, illetve a tájkép meghatározó jellemzői."[4]
A fenti definíciókból kitűnően a környezet voltaképp röviden és leegyszerűsítve a különböző környezeti elemek komplex, többszörösen összetett rendszereként értékelhető. Megismeréséhez és megfelelő - pl. jogi - védelméhez így e környezeti elemek meghatározása és védelmi igényeik rendszerezése szükséges.
A Ktv. ezért - jogalkotói koncepciójának következményeként - a környezeti rendszert felépítő környezeti elemek definíciójával kezdi a 4. § fogalomtárát, a/ pontjában kimondva, hogy környezeti elemnek tekintendő "a föld, a levegő, a víz, az élővilág,
- 18/19 -
valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezet, továbbá ezek összetevői."
A Ktv. e meghatározásából kiindulva környezeti elemnek tekinthetők - ún. egyszerű elemekként - a litoszféra (talaj, ásványvagyon), a hidroszféra (felszíni vizek és felszín alatti vizek) és az atmoszféra, valamint ún. összetett környezeti elemekként a bioszféra (élővilág), a művi (épített, települési) környezet, illetve a táj.
A felsorolt elemek további alrendszereket építhetnek, amelyek újabb csoportosítási ismérveknek engednek teret. A legfontosabb - kodifikációtechnikai szempontból is lényegében értékelt - ilyen alrendszeri felosztás a környezet elemei és rendszerei természetes, illetve művi (mesterséges) objektumokként történő tipizálása.[5]
A környezet meghatározására alapozva a környezetvédelem aktív emberi magatartást feltételez: "A környezetvédelem: olyan tevékenységek és intézkedések összessége, amelyeknek célja a környezet veszélyeztetésének, károsításának, szennyezésének megelőzése, a kialakult károk mérséklése vagy megszüntetése, a károsító tevékenységet megelőző állapot helyreállítása." (Ktv. 4. § z/pont)
A törvényi meghatározás alapján tehát a környezetvédelem fogalmát röviden - Bándi Gyula szavaival - "a környezet megőrzésére irányuló aktív tevékenységek összefoglaló neveként" értékelhetjük.[6]
A környezet védelmével kapcsolatosan a környezettel foglalkozó tudományok (környezetjog, környezetpolitika, környezetgazdaságtan, ökológia stb.) számos alapelvi igényű követelményt rögzítettek, ám ezen alapelvek általánosan elfogadott katalógusa nem létezik. A nemzetközi környezetvédelmi egyezmények, a nemzeti környezet(védelm)i normatív szabályozás, illetve a környezetpolitikai kívánalmak alapján a vonatkozó - részben eltérő koncepción alapuló - szakirodalmi források összevetéséből azonban meghatározhatók azok az alapvető princípiumok, amelyek a gyakorlati szakmai tevékenység zsinórmértékéül is szolgálnak, így a környezetvédelmi (szak)ügyészi munka mindennapi színvonalas ellátása során sem mellőzhetők.
A legfontosabb környezetvédelmi alapelvek: a/ megelőzés, elővigyázatosság, helyreállítás, b/ fenntartható fejlődés, c/ tervezés, d/ állami kötelezettség- és felelősségvállalás, e/ társadalmi részvétel és együttműködés, valamint f/ "szennyező fizet" (v. felelősségi) elv.[7]
A felsorolt generálklauzulák jelentősége azért is kiemelendő, mivel azokat a honi törvényhozó - a Ktv. 6-12. §-aiban - konkrét normatartalommal felruházott alapvető keretszabályokká formálja, környezetjogi alapelvekké minősíti, így meghatározott - jogi úton is érvényesíthető - környezetvédelmi igények jogalapjaiként is szolgálhatnak.[8]
A környezet a fenti definíciókból is megállapíthatóan komplex rendszer. Ekként több, önálló karakterű alrendszerből álló egész, amelynek különböző egységei, elemei, ezen elemek állapotváltozásai - az alrendszerek közötti kölcsönhatások okán - az egész rendszer működésére, jellemzőire befolyással lehetnek.
A környezet emberi "kezelése", megfelelő védelme e rendszeralkotó elemek, alrendszerek, illetve a rendszer mint egész összefüggéseinek - az elemek, alrendszerek közötti kölcsönhatásoknak - beható ismeretét, s ehhez igazodóan a környezetvédelmi célú emberi beavatkozások határozott koncepcióját (irányát, célzott hatásainak, tartalmának, intézményi és eszközrendszerének rögzítését) feltételezi. Ennek híján ugyanis a beavatkozások további káros hatásokat is indukálhatnak. A környezetvédelem tehát pontosan rögzített cselevési prioritásrendszert igényel - határozott környezetpolitikát feltételez.
A környezetpolitika a környezettel való "ésszerű gazdálkodás" gyakorlatának háttértudománya. Feltétele az ember és a társadalom, a gazdaság, a kultúra, valamint a környezet között történetileg kialakult érdek- és értékviszony tudományos módszerekkel történő megfogalmazása, a környezet tudományos igényű minősítése. Hatékony környezetjog és környezeti menedzsment nem képzelhető el megfelelő környezetpolitika nélkül. A környezetpolitika két legfontosabb - jogilag is értékelt - eleme az állapotértékelés és a tervezés.[9]
Az állapotértékelés valamennyi környezeti elem, illetve a teljes környezeti rendszer vonatkozásában feltérképezi a kiinduló helyzetet, illetve a változási tendenciákat, amelyekre valamilyen eszközzel reagálni kell, hogy ez az állapot elhatározott, előre definiált célállapot irányába fejlődjék.
A környezeti tervezés az értékelés alapján a meghatározott célállapot eléréséhez cselekvési alternatívát ad, és meghatározza a cselekvések lehető eszközrendszerét. Ennek az eszközrendszernek egyik alrendszere lehet a jog a maga sajátos normatív eszköz- és intézményrendszerével.[10]
A környezetjogot egyrészt olyan sajátos, ágazatközi diszciplínának tekinthetjük, amely a fentiek szerint körvonalazott környezeti elemek, rendszerek, a környezet mint egész meghatározására, fenntartására és kezelésére, a környezeti ártalmak megelőzésére, il-
- 19/20 -
letve csökkentésére hivatott jogi normákat rendszerezi. A környezetjog másrészt magában foglalja a tág értelemben felfogott (természetes, illetve művi) környezet valamennyi elemét egyként, illetve külön-külön érintő anyagi jogi, valamint a vonatkozó szervezeti-eljárásjogi jogszabályösszességet.
A környezetjog rendszere legtágabb értelmében tehát a környezeti tárgyú alkotmányjogi, magánjogi, közigazgatási jogi, büntetőjogi, valamint eljárásjogi normákat egyaránt érinti. E normák túlnyomó többsége közvetlenül vagy közvetve a környezet védelmére szolgáló, illetve ilyen célzott hatást eredményező magatartási-intézkedési szabályokat tartalmaz. A környezetjog centrumában tehát a környezet jogi eszközökkel történő védelmének jogalkotói igénye áll. Ezért a szakirodalom esetenként szinonimként is említi a két jogterületet. Álláspontunk szerint ugyanakkor - a fenti meghatározásokból is kitűnően - a környezetvédelmi jog a környezetjoggal nem teljesen azonos, utóbbi az előbbinek egyik - jelentőségében, normaanyagában központinak tekinthető - alrendszere.[11]
A környezetvédelem eszközrendszere meglehetősen színes és sokrétű, amelyben a jogi eszközök nem kizárólagosak, sőt, gyakorta nem is tekinthetők a leghatékonyabb közösségi magatartásformáló "erőnek".
A környezetet érintő emberi magatartásokat befolyásoló eszközök alapvetően három csoportba sorolhatók: a/ direkt ("imperatív-normatív") szabályozó eszközök, b/ a közgazdasági (piaci) eszközök, valamint c/ a meggyőzés (nem jogi-gazdasági) eszközei.
A direkt szabályozás valamely intézményi rendelkezésben nyilvánul meg, amely közvetlenül hat a környezet szennyezőjére, különösen a szennyező tevékenységek és a felhasznált anyagok, termékek szabályozásával, a bizonyos szennyezőanyag-kibocsátás korlátozásával, illetve betiltásával, valamint a tevékenységek egy bizonyos területen, bizonyos időszakra történő korlátozásával. Legfőbb jellemzője e szabályozási módszernek, hogy imperatív jellegű előírásokkal operál, a címzetteknek nem nyújt választási alternatívát. A rendelkezések nemteljesítése szankciót eredményez.[12]
A közgazdasági eszközök a direkt beavatkozásokkal ellentétben a piaci szereplők (környezetterhelők) magatartásait olyan alternatíva irányába igyekeznek terelni, amelyek egyben a környezeti szempontokkal harmonikus viselkedésmódokat kínálnak. A kényszer helyét ebben az esetben felváltja az ösztönzés: az érintett piaci szereplőnek - gazdasági szempontból - előnyösebbé válik a "környezetbarát" attitűd.
Tipikus közgazdasági eszközként szolgálnak a környezetvédelmi adók (díjak), a piaci engedélyek rendszere, a végrehajtási-pénzügyi ösztönzők, valamint a különböző támogatások.
Végül az eszközrendszer harmadik - esetlegesen kapcsolódó - csoportját a meggyőzés legkülönfélébb nem jogi-gazdasági eszközei jelentik.[13]
A környezetvédelmi eszközrendszer felsorolt elemei természetesen nem egymástól elszigetelten érvényesülnek: a gazdasági eszközök gyakran direkt szabályozó eszközökkel, illetve pl. a környezetei tudatosság meggyőző eszközével keveredve fejtik ki hatásukat. Praktikus elhatárolásuk így szükségtelen és gyakorta nehéz feladat.
A környezetvédelem jogi eszközeinek tárháza meglehetősen tág. A fenti definíció szerinti - tágabban értelmezett - környezet védelmére a honi jogforrások szerteágazó rendszere hivatott.[14] E jogforrási rendszer centrumában és legmagasabb szintjén a Ktv. helyezkedik el.[15]
A Ktv.-ben meghatározott elvekre és keretszerű tényállásokra építve speciális, ám szabályozási "filozófiájában" és tárgyában mégis átfogó, bázisjellegü jogforrásként értékelendő a természet védelméről szóló törvény, amely a természet, illetve a táj mint naturális környezeti rendszerek, illetve ezek elemeit, védelmét szolgálja, valamint az épített környezet védelméről rendelkező törvény, amelynek fókuszában a mesterséges (művi) környezeti rendszer, illetve annak elemei állnak.[16]
A bioszféra speciális alrendszereire, a fauna, illetve a flóra meghatározott egyedei védelmére koncentrálnak, emellett az állatok védelméről, valamint az erdő védelméről rendelkező törvényi normák.[17]
E törvényi szintű - egymással sajátosan általános-speciális viszonyban álló, ám összességében alapvető, keretjellegű szabályokat rögzítő - rendszer természetesen részletező igényű, alacsonyabb szintű normarendszer létét feltételezi, amely a környezetjog "második szintjeként" kezelendő. Ezen a szinten elsősorban a Ktv., illetve a fenti törvényi szintű jogforrások felhatalmazása alapján és keretei között alkotott azon - többségében - rendeleti joganyag helyezkedik el, amely valamely környezeti elemeket érő tipikus ár-
- 20/21 -
talmak megelőzésének, kezelésének, illetőleg a bekövetkezett károsodás esetére követendő megfelelő eljárás menetének részletes szabályait taglalja.[18]
Célszerű végül említést tenni azokról a jogi normákról, amelyek gyakorlati jelentősége elsődlegesen a következő fejezetben részletezett felelősségi elv érvényesülésének konkrét - meghatározott szankciókkal, illetve kötelezésekkel operáló - elősegítése, alkalmazási lehetőségük keretei azonban alapvetően a speciális, elsődlegesen környezetvédelmi tárgyú anyagi jogi normák tartalma alapján állapítható meg. Ilyen tipikusan a Btk., illetve a szabálysértésekről szóló törvény[19], amelyek meghatározott környezet- és természetkárosító magatartásokat társadalomra veszélyesként értékelnek és szankcionálnak.[20] A vizsgált magatartások környezet-, illetve természetkárosító jellege azonban alapjában a környezet- és természetvédelem anyagi jogi szabályai alapján ítélhető meg. A büntetőjogi (és szabálysértési) tényállások kereteit tehát a Ktv. és kapcsolódó anyagi norma-, illetve definíciórendszere tölti meg tartalommal.
A környezetvédelmi szervezetrendszer híven tükrözi a környezetvédelmi normarendszer relatív széttagoltságát, noha az utóbbi évtizedek jogalkotásának folyamata - előbb az OKTH, majd a Környezetvédelmi Minisztérium felállításával - a szervezeti modell irányából a funkcionális modell felé közelíti a környezetvédelmi feladatok kezelését ellátó szervezetrendszer kialakításának filozófiáját. Ez közelebbről annyit jelent, hogy környezetvédelmi állami feladatok ágazatokra, s ágazati szervezetekre történő széttagolása helyett az alapvető környezetvédelmi funkciók ellátása, illetve ellátásának szervezése speciálisan e feladatokra létrehozott szervezetnél összpontosul.[21] Mindezekkel összefüggésben a kormányzati szervezeti struktúrában környezetvédelmi állami feladatokat elsődleges profillal a Környezetvédelmi Minisztérium alárendeltségében működő környezetvédelmi felügyelőségek, valamint a nemzeti park igazgatóságok látnak el. Marginálisan, illetve speciálisan egy-egy sajátos környezeti részprobléma (elem) "kezelésére" kiterjedő feladat- és hatáskörrel azonban számos más dekoncentrált közigazgatási szerv is rendelkezik. Ebből a szempontból a környezetvédelem szervezetrendszerének részeként említendők az Állami Erdészeti Szolgálat igazgatóságai, az ÁNTSZ igazgatóságai, a vízügyi igazgatóságok, a növényegészségügyi és talajvédelmi állomások, az állategészségügyi és élelmiszerellenőrző állomások, valamint - a helyi közigazgatás síkján - a települési önkormányzatok.
A vizsgált szűkebb témakör - az ügyészi környezetvédelmi peres tevékenység - szempontjából az e fejezetben tárgyalt elvi összefüggések keretében részletesebb elemzésre érdemes még a környezetvédelem Ktv. 9. §-ában is rögzített ún. felelősségi elve, illetve a Ktv. 9. §-ának bázisán építkező hazai "környezetvédelmi felelősségi jog" tételes normarendszerének felépítése.
A Ktv. 9. §-a szerint "A környezethasználó az e törvényben meghatározott és az e törvényben és más jogszabályokban szabályozott módon felelősséggel tartozik tevékenységének környezetre gyakorolt hatásaiért".
A felelősségi szabály mint generálklauzula elvi szintű megfogalmazása gyakorlatilag előrevetíti a jogi felelősség érvényesítésére vonatkozó tételes rendelkezéseket, amelyeket a jogalkotó a "Jogi felelősség általános alapjai" alcímen a Ktv. 101. § és 102. §-aiban rögzít. E szakasz (1) bekezdése meghatározza a jogsértő tevékenységeket (környezet veszélyeztetése, szennyezése, károsítása, illetve a tevékenység környezetvédelmi előírások megszegésével történő folytatása), (2) bekezdés a jogsértő tevékenység folytatójának kötelezettségeit rögzíti, a (3) bekezdés pedig e kötelezettségek elmulasztása esetére az eljáró hatóságok, illetve a bíróság által szankcióként foganatosítható intézkedéseket sorolja fel.
Kiemelendő végül e rendszer sajátos elemeként a Ktv. 102. § (1) bekezdésének - a gyakorlatban különösen természetvédelmi, illetve veszélyes hulladékos ügyekben jelentőséggel bíró - speciális szabálya, amely szerint a jogsértő tevékenységért való felelősség (a büntetőjogi és a szabálysértési jogi felelősség kivételével) az ellenkező bizonyításáig annak az ingatlannak a tulajdonosát és birtokosát (használóját) egyetemlegesen terheli, amelyen a tevékenységet folytatták, illetve folytatják.
A felelősségi elv ilyen tartalmú normatív megnyilvánulásának - ezzel valójában egyfajta "felelősségi vélelem beépítésének" - az ügyészi keresetek megindításakor, az alperes meghatározásakor, illetve a bizonyítás során különös jelentősége lehet.[22]
A 101. § (1) bekezdése a törvényhozó komplex felelősségérvényesítési szemléletét tükrözve általános igénnyel azt is leszögezi, hogy a jogsértőnek minősülő tevékenység folytatója a Ktv.-ban és külön jogszabályokban meghatározott büntetőjogi, polgá-
- 21/22 -
ri jogi, államigazgatási jogi stb. felelősséggel tartozik. Ez egyrészt a környezetvédelem interdiszciplináris jellegét jelző, abból szervesen következő fordulat. Másrészt ugyanakkor a felelősség e tág, teljes körű értelmezése utal a nemzetközi környezetvédelmi jogban ismert ún. "szennyező fizet elv" honi akceptálására is.[23]
A Ktv. vázolt felelősségi szabályainak koncepciója alapján megállapítható, hogy a hazai környezetjog felelősségi alapelve - a kodifikátori szándék szerint is - a szennyező fizet elv céljával megegyezik, annak "normatív szinonimájaként" is felfogható.
Az Alkotmány 51. §-ában meghatározza az ügyészi tevékenység alapvető irányait. Az alaptörvény általános deklarációját konkretizálja a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (Ütv.), amely részletesebben taglalja az ügyészi tevékenység fő területeit.
Eszerint az ügyészség klasszikusnak tekinthető elsődleges büntetőjogi jellegű (nyomozással, váddal, illetve büntetés-végrehajtással kapcsolatos) tevékenysége mellett az ügyész további - az ügyészi zsargonban "büntetőjogon kívülinek" nevezett - feladatokat is ellát. Ennek keretében egyrészt "elősegíti, hogy az állami szervek, a bíróságon kívüli jogalkalmazó szervek, a társadalom valamennyi szervezete, valamint az állampolgárok a jogszabályok rendelkezéseit megtartsák (ügyészi törvényességi felügyelet)", másrészt "közreműködik abban, hogy a bírósági eljárásban a törvényeket helyesen alkalmazzák (az ügyész részvétele a bíróságok polgári, munkaügyi, közigazgatási és gazdasági jogi peres és nemperes eljárásaiban). (Ütv. 3. § (2) bek. f/ és g/ pont). E törvényi felhatalmazás tehát - elsősorban a törvényességi felügyeleti tevékenység keretében - közigazgatási jogi, valamint - főként a bírósági eljárásokban való köreműködés terén - magánjogi jellegű, külön jogszabályokban részletezett ügyészi feladatokat is megalapoz.
A környzetvédelmi ügyészi tevékenység hatékonyságát erősítendő Legfőbb Ügyész 8/2000. (ÜK.12.) LÜ sz. utasítás 4. § (1) bekezdése értelmében 2001. január 1. napjától valamennyi megyei főügyészségen egy - a közigazgatási, illetve magánjogi területen működő ügyészek közül kijelölt - specifikusan környezetvédelmi feladatokat ellátó ügyész is tevékenykedik. A környzetvédelmi szakügyészek hatáskörének pontos keretei egyelőre még csak részben tisztázottak, működésük alapvető iránya azonban magánjogi és közigazgatási jogi jellegű: egyrészt a fentebb vázolt környezetvédelmi szervezetrendszerbe tartozó hatóságok, illetve társadalmi szervezetek működése feletti törvényességi felügyelet ellátásában működnek közre, másrészt különösen a speciális környezetvédelmi jogszabályokban meghatározott önálló ügyészi keresetindítási hatáskör gyakorlásával kapcsolatos feladatokat látják el. Tevékenységük során esetenként együttműködnek a környezetet érintő, büntetőjogilag értékelt magatartásokkal kapcsolatos feladatokat (nyomozásfelügyelet, vádképviselet) ellátó ügyészekkel is. Ebben az értelemben a környezetvédelmi szakügyész feladatai az ügyészi tevékenység komplexitását tükrözik.
Az ügyész környezetvédelmi tárgyú büntetőjogi tevékenységét elsődlegesen a Btk. környezetvédelmet szolgáló tényállásai jellemzik. E tényállások két csoportba sorolhatók: az első csoportba a specifikusan környezetvédelmi tárgyú tényállások tartoznak, amelyek ekként meghatározott környezeti rendszert, illetve elemeket veszélyeztető/károsító magatartásokat értékelnek társadalomra veszélyesként. Ilyenként értékelhető a környezetkárosítás, a természetkárosítás, valamint a környezetre veszélyes hulladék jogellenes elhelyezésének bűncselekménye (Btk. 280. §, 281. §, 281/A. §)
A környezetvédelmet szolgáló tényállások másik csoportját azok a különös részi normák képezik, amelyekben a törvényhozó által értékelt magatartások a környezeti rendszer elemeit nem érintik szükségszerűen, illetve a szabályozás elsődlegesen nem e magatartások környezeti vonatkozásaira koncentrál. Adott körülmények között azonban ilyen másodlagos hatásuk is lehet, így alkalmazásuk közvetetten környezetvédelmi funkciót is betölthet. Tipikusan ilyenként kezeli a joggyakorlat és - némi kritikai éllel - a jogirodalom a foglalkozás körében elkövetett veszélyeztetés alap-, illetve minősített eseteit (Btk. 171. §).
- 22/23 -
Az ügyészi törvényességi felügyeleti tevékenység alapvető pillére a közigazgatási normakontrollt magába foglaló, valamint ehhez kapcsolódóan a közigazgatási szervek hatósági tevékenységét (ideértve a szabálysértési hatóságok tevékenységét) érintő törvényességi felügyelet. Ennek keretében az ügyészi törvényességi felügyelet kiterjed a kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetve az állami irányítás egyéb jogi eszközeire, valamint e szervek általános érvényű rendelkezéseire és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire. Az ügyész ennek keretében az adott közigazgatási aktus kibocsátására vonatkozó eljárásjogi rendelkezések megtartását, illetve általában a közigazgatási hatóság működése törvényességének egyéb kritériumait is vizsgálja.[24] A törvényességi felügyelet tipikus eszközeiként törvénysértő aktus, illetve gyakorlat észlelése esetén az óvás, a felszólalás, a jelzés, illetve a figyelmeztetés eszközeivel élhet.
A környezetvédelmi szervezetrendszer részeként jellemzett fenti szervezetek tevékenysége a környezetvédelmi feladatokat ellátó ügyész számára voltaképp két szempontból lényeges: egyrészt törvényességi felügyeleti jogkörében vizsgálhatja e szervek működésének (eljárásainak és határozatainak) törvényességét, másrészt a fenti vizsgálatok során az érintett hatóságok ügyiratainak tartalma, illetve az ügyintézők tájékoztatásai információs forrást jelentenek az esetleges ügyészi keresetindításra alapot adó környezetveszélyeztetési, -szennyezési tényállások felderítéséhez.
A szakmai hatóságok tevékenységére irányuló - közigazgatási jogi "profilú" - tevékenység ekként gyakorlatilag előfeltételként, "információs bázisként" szolgálhat az ügyész magánjogi jellegű - sőt közvetetten a büntetőjogi - környezetvédelmi önálló hatásköreinek megfelelő gyakorlásához.[25]
Az ügyésznek az "információs bázis" szélesítése érdekében - a vázolt szervezeti rendszer sajátosságai okán - nem szabad megelégednie a kifejezetten, illetve kizárólag környezet- és természetvédelmi feladatokat ellátó hatóságokkal (környezetvédelmi felügyelőségekkel, természetvédelmi hatóságokkal) való kapcsolattartással, hanem figyelemmel kell lennie a tágabb értelemben vett környezetvédelmi jog szerteágazó jogforrási, illetve heterogén szervezetrendszerére.[26]
Dogmatikai szempontból voltaképp a közigazgatási jog és a magánjog határán, a "mesgye" magánjogi oldalán helyezhető el, az ügyészi tevékenység tartalmi azonosságára tekintettel azonban mégis e fejezetben tárgyalható a társadalmi szervezetek, az alapítványok, illetve általában a - különböző magánjogi jogi személyiségi formában működő - közhasznú szervezetek működése felett gyakorolt ügyészi törvényességi felügyeleti tevékenység.
Környezetvédelmi szempontból e tevékenység célja és jelentősége gyakorlatilag megegyezik a közigazgatási hatóságok törvényességi felügyeletével kapcsolatban kifejtettekkel, amennyiben olyan nonprofit szervezetek az ügyészi vizsgálat objektumai, amelyek tevékenysége részben vagy egészben környezet-, illetve természetvédelmi profilú. A tárgyalt "információs bázis" ilymódon tovább tágítható a környezet- és természetvédelemmel foglalkozó társadalmi szervezetekkel (elsősorban egyesületekkel), valamint alapítványokkal való hasonló jellegű kapcsolatrendszer kialakítására, amelynek során e szervezetek működése feletti törvényességi felügyelet a magánjogi hatáskörök gyakorlásához szükséges adatok áramlási forrásaként is szolgálhat.
Az ügyész peren kívüli magánjogi jellegű tevékenysége meglehetősen szerteágazó. Centrumában a bírósági nemperes eljárásokkal kapcsolatos ügyészi feladatok állnak. Ügyészi hatáskört rögzít a jogalkotó egyebek mellett pl. a társadalmi szervezetek, alapítványok, illetve a közhasznú szervezetek nyilvántartásba vételével, az egyes iparjogvédelmi eljárásokban, a holtnak nyilvánítási eljárásban, a végrehajtási eljárásban való részvétellel, illetve a cégek nyilvántartásba vételével és működésük - cégbíróságok által végzett - törvényességi kontrolljával kapcsolatban.
Környezetvédelmi szempontból közvetetten fontos eleme e körnek a társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásba vételével kapcsolatos eljárásban való esetleges részvétel, amelynek keretében - a szervezet nyilvántartásba vételére vonatkozó bírósági ügyiratok (különösen a szervezet létesítő okiratának) megtekintése alapján - törvénysértés észlelése esetén a nyilvántartásba vételt elrendelő bírósági végzés elleni ügyészi fellebbezés előterjesztésére kerülhet sor. E kontroll környezetvédelmi szerepe azonban erősen áttételes: elsődlegesen az adott szervezet "statikájára" irányul, azaz a szervezet létrejöttének, illetve működését megalapozó statútumának (azaz nyilvántartásba vételre vonatkozó bírósági eljárás, illetőleg a létesítő okirat) jogszerűségére koncentrál. A tényleges működés törvényességét
- 23/24 -
az ügyész utóbb, a fenti 3.3.3. pont szerinti jogkörében vizsgálhatja.
A nonprofit szervezetek nyilvántartásba vételével kapcsolatos ügyészi közreműködés tehát értékes információforrásként szolgál e szervezetek tervezett tevékenységére, céljára vonatkozóan. A szervezet alapító okiratban rögzített cél szerinti tevékenysége egyrészt olyan potenciális környezeti veszélyforrásra utalhat, amely adott körülmények között későbbi környezetvédelmi jellegű ügyészi fellépés alapja lehet, másrészről a kifejezetten környezetvédelmi célok érdekében alakult nonprofit szervezetek megalakulások pillanatában ismertekké válnak az ügyész számára. Különösen fontos szerepe lehet a tárgyalt ügyészi hatáskörnek az ún. közhasznú szervezetek tekintetében, mivel a környezetvédelmi célt szolgáló tevékenységeket a jogalkotó kifejezetten a nonprofit szervezetek közhasznúvá minősítését megalapozó tevékenységfajtának tekinti.[27]
A fenti megállapítások a gazdasági társaságokkal kapcsolatos ügyészi hatáskörökre is megfelelően irányadók azzal a különbséggel, hogy a cégek működése feletti törvényességi felügyeletet a cégbíróságok gyakorolják. E téren az ügyészt csupán a törvényességi felügyeleti eljárás megindítását célzó kezdeményezési jog illeti meg.
Ügyészi magánjogi perindításra sor kerülhet egyrészt más jellegű ügyészi intézkedések következményeként, másrészt közvetlenül, speciális törvényi felhatalmazás alapján.
A más ügyészi intézkedések következményeként indított perekre tipikus példaként szolgálnak az ügyészi törvényességi felügyeleti jogkör gyakorlása során tett intézkedés nyomán (pl. az ügyészi óvás közigazgatási hatóság általi elutasítása, a társadalmi szervezet által az ügyészi felszólalás vagy óvás ellenére folytatott, további törvénysértő működése alapján) előterjesztett ügyészi keresetek.
A közvetlen magánjogi peres ügyészi tevékenység alapvetően két jogalaptípusra épül. Az ügyészi keresetindítást egyrészt általában - immár relatíve szűk keretek között[28] - alapozza meg a Pp. 2. § (2) bekezdésében rögzített eljárásjogi felhatalmazás, amelynek érelmében az ügyész a jogosult érdekében - tehát magánérdeket képviselve - keresetet indíthat. E jogalap igénybevétele azonban napjaink gyakorlatában ritka, az ügyészi perbeli fellépésnek marginális eszköze.[29]
Az ügyészi keresetek másik jogalaptípusa meglehetősen heterogén: különböző életviszonyokat szabályozó anyagi magánjogi normákban, "szétszórva" találhatók az ún. önálló ügyészi perindításra vonatkozó jogalkotói felhatalmazások.[30] Ezek köre egyébiránt - különösen a modern életviszonyokat, illetve újszerű társadalmi és individuális érdekeket védő-szabályozó törvényi szintű jogforrásokra tekintettel - a 90-es évek folyamán fokozatosan bővült. (Az ügyészt így a meghatározott családjogi normák, illetve a Ptk. személyállapottal kapcsolatos, valamint szerződésjogi egyes felhatalmazásai mellett pl. a fogyasztóvédelmi, a versenyjogi, az értékpapírjogi, a termőföldre vonatkozó törvényi normaanyag alapján is meghatározott életviszonyok tekintetében közérdekű peres beavatkozási lehetőségek illetik meg.)
E törvényi felhatalmazások napjaink magánjogi ügyészi munkájának "kitörési" pontjaiként, az ügyészi szerep modern felfogásának megnyilvánulásaként értékelhetők, amelyek az ügyészi tevékenység egyre hangsúlyosabb feladatai közé tartoznak. Ez a szerep ugyanis a "köz" - a társadalom kisebb-nagyobb köreinek - védői szerepével azonosítható, amelyben az ügyészi aktivitás alapja a közérdek magánjogi eszközökkel történő védelme (ideértve azon magánjogi érdekek - akár együttes - védelmét is, amelyekre vonatkozóan az egyéni igényérvényesítés lehetetlen, vagy komoly nehézségekbe ütközik, illetőleg jogi védelmük más szerv útján nem biztosított, s ez okból válhatnak az ügyészi fellépést megalapozó közérdekké).[31]
A közérdekű ügyészi keresetindítási jogalapok vázolt körébe tartoznak egyes környezet- és természetvédelmi tárgyú törvények is, amelyek az ügyészt a szabályozás tárgyát képező környezeti rendszer, illetve elem tekintetében a környezetvédelemhez kötődő közérdekre tekintettel - mintegy e közérdek "képviseletében" - ruházzák fel a perindítás jogával. E keresetek száma jelenleg még - tekintettel a néhány éve hatályban lévő környezetvédelmi kódex kialakulatlan gyakorlatára - viszonylag csekély, ám a jövőben a jogalkotói és jogalkalmazói szándék szerint is a modern ügyészi környezetvédelmi tevékenység központi eszközeivé válhatnak.
A környezetvédelmi jog fentebb vázolt ágazatközi jellegéhez az ügyészi tevékenység bemutatott komplex természete elvileg jól igazodik. Az ügyész számára alapjaiban megfelelően változatos jogi eszközök állnak rendelkezésre a hatékony környezetvédelmi funkció ellátásához.
Gyakorlati síkon azonban a megfelelő normarendszer léte még nem elegendő az ennek alapján végzett tevékenység eredményességéhez. Különösen a környezetvédelmi tárgyú jogszabályokban biztosított önálló ügyészi keresetindítási hatáskörök megfelelő gyakorlása igényli az aktív ügyészi attitűdöt (tájéko-
- 24/25 -
zódást, utánajárást), a környezetveszélyeztető, illetve -károsító magatartások felkutatását.
A környezetvédelmi ügyészi tevékenység egyik alapvető feltétele tehát a már említett információs források kialakítása és folytonos szélesítése, amelynek egyik legkézenfekvőbb lehetősége a törvényességi felügyeleti tevékenység során történő információkutatás. E keret azonban - tekintettel az adott szerveket érintő ügyészi vizsgálatok eseti jellegére - önmagában még meglehetősen szerény. Az ügyészi vizsgálat csupán apropóként szolgálhat egyes környezetvédelmi tevékenységet folytató hatóságokkal, szervezetekkel történő kapcsolatrendszer kiépítéséhez. A törvényességi felügyeleti tevékenység azonban nyilvánvalóan nem teljes körű, hisz az ügyészi vizsgálat adott időperiódusban csupán az érintett szervek töredékét érintheti. Ezért a vizsgálatoktól függetlenül is célszerű törekedni e szervezetek lehető legszélesebb körével való kapcsolatfelvételre, illetve az információcsere intézményesítésére.[32]
A fenti 3.4.2. pontban említett önálló ügyészi keresetindítási felhatalmazást biztosító jogforrások között az ügyészi tevékenység súlyát tekintve a környezet- és természetvédelmi tárgyú törvényi normák központi szerepet játszanak.
A Ktv. 109. § (2) bekezdése alapján környezeti veszélyeztetés esetén az ügyész is jogosult keresetet indítani a tevékenységtől való eltiltás, illetőleg a környezetveszélyeztető tevékenységgel okozott kár megtérítése iránt. Hasonlóképp az eltiltás, illetve a kártérítés ügyészi keresettel történő kezdeményezésére nyújt jogalapot a Ttv. 60. § (2) bekezdése, amely a természeti értékek, terület, valamint védett természeti terület veszélyeztetése, illetve károsítása eseteire, valamint az Átv. 44. § (2) bekezdése, amely pedig az állatok kíméletére és védelmére vonatkozó jogszabályok megsértése esetére engedi a jelzett ügyészi indítványok perbeli előterjesztését. Emellett - a mesterséges környezeti rendszer elemeinek védelmére figyelemmel - az Étv. 59. § (1) bekezdése az építésügyi hatóság másodfokú határozata ellen a felek számára rendelkezésre álló keresetindítási határidőn belül az ügyész számára lehetővé teszi a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében történő perindítást.
A fenti keresetek eddigi - néhány évre visszanyúló - hazai joggyakorlatában elsődleges jogalapként a Ktv. és a Ttv. bemutatott rendelkezései szolgálnak. Az Átv. és az Étv. jelzett felhatalmazásával kapcsolatosan számottevő ügyészi aktivitás még nem tapasztalható.
Az ügyészi peres tevékenység egyik "megelőző" alapkövetelménye a perelhárító technika teljes körű alkalmazása. Ez egyrészt a kulturált és gyors konfliktusrendezés egyik alapvető igénye, másrészt - eme elvi háttérrel - az eljáró ügyész számára normatíve is megfogalmazott követelmény. A Legfőbb Ügyész 7/1996. (ÜK.7.) LÜ számú utasítása (Ut.) 12. § (2) bekezdése szerint ugyanis a keresetindítást megelőzően a kötelezettet (illetve alperest) fel kell hívni a teljesítésre.
A teljesítésre irányuló felszólítások a gyakorlatban jól szolgálják a perelhárítást. A tapasztalatok szerint az ügyészi felszólítások nyomán az esetek nagyobb részében a kötelezett készséget mutat a környezetveszélyeztető tevékenység megszüntetésére, illetve ennek érdekében további egyeztetésekre.
A keresetelőkészítés keretében folytatott tevékenységre egyebekben is az ügyészi keresetek előkészítésére vonatkozó általános követelmények irányadók (Ut.12. § (1) bek.).[33] Az ügyész összegyűjti és ellenőrzi a bizonyítékokat, ennek során meghallgathatja az alperesként perbe vonandó személyt vagy szervezet képviselőjét, megtekintheti a helyszínt, gondoskodik okirati bizonyítékok, illetve szakvélemény beszerzéséről stb.
Környezetvédelmi ügyekben - különösen akkor, ha az ügyészi eljárásra a környezet-, vagy természetvédelmi hatóság határozata alapján kerül sor - a keresetelőkészítés során általános a veszélyeztető magatartással kapcsolatos hatósági iratok beszerzése, szükség esetén a környezetvédelmi hatóság megfelelő műszaki-természettudományos szakértelemmel rendelkező ügyintézőjének konzultatív alapon történő szakértőkénti bevonása, illetőleg - természetkárosítás, vagy veszélyes hulladék elhelyezésével történő veszélyeztetések esetén a szakmai hatóság képviselőjével közös helyszíni szemle tartása.
A kerestindítással kapcsolatos esetleges eljárásjogi mozzanatként már a keresetlevél benyújtásával egyidejűleg (és a per későbbi fázisaiban is) is sor kerülhet a Pp. 156. §-a alapján - különösen veszélyeztetési tényállások esetén - közvetlenül fenyegető kár elhárítása érdekében ideiglenes intézkedés iránti kérelem előterjesztésére.[34]
Az ügyészi keresetek tárgya egyrészt a veszélyeztetett
- 25/26 -
környezeti elemek szerint, másrészt a kereseti indítványok tartalma szerint tipizálható.
A veszélyeztetett környezeti elemeket vizsgálva megállapítható, hogy a legtöbb ügyészi kereset az elmúlt 2-3 év során elsődlegesen a természetes környezet meghatározott elemeinek védelmére irányult. Tipikusnak nevezhetők a környezetveszélyeztető légszennyezéssel, vízszennyezéssel és a veszélyes hulladék környezetveszélyeztető kezelésével összefüggő perek, illetve a természetvédelmi keresetek.
Az indítványok - tartalmuk alapján - elsődlegesen eltiltásra irányulnak. Csupán a keresetek kisebb hányadában igényel az ügyész kártérítést. Ez egyrészt a megelőző szemlélettel, másrészt azonban a környezeti kárfeltárás esetenként rendkívüli nehézségeivel magyarázható.
Az eltiltásra irányuló kereseti indítványok egyik kiemelendő problémája az eltiltás tartalmának helyes - törvényhozó által részletesen nem taglalt - értelmezése. Különösen környezetvédelmi ügyekben - ezen belül is a gyakorlatban elsősorban légszennyezéssel, vízszennyezéssel, talajszennyezéssel összefüggő környezetveszélyeztetések esetén - a veszélyeztető magatartás többnyire nem egyetlen cselekménnyel, hanem valamely gyártási technológia folyamatos működtetése útján valósul meg. Kérdésként merül fel, hogy a tevékenységtől való eltiltásra vonatkozó indítvány általában az adott technológia működtetésétől való bírósági eltiltásra, vagy csupán a technológia környezetveszélyeztető jellegének megszüntetésére kötelezésre vonatkozik. A környezetvédelem céljából kiindulva az utóbbi értelmezés tűnik helyesnek, mivel a törvényhozónak, s ennek felhatalmazása alapján az ügyészi környezetvédelmi beavatkozásnak nem lehet célja s a fenntartható fejlődés elvének is ellentmond - az alapvetően hasznos termelő tevékenységet folytató üzemek feltétel nélküli "bezáratása", a vállalkozások környezetvédelmi szempontokra hivatkozva történő lehetetlenné tétele. Amennyiben tehát a környezetveszélyeztető jelleg a tevékenységről "leválasztható", úgy az eltiltási indítvány nem általában a környezetterhelő tevékenységre irányul.[35] Ha azonban a környezetterhelő technológia jellegénél fogva környezetveszélyeztető, s másként nem működtethető, úgy az eltiltás a kifogásolt tevékenységet egészében érinti. Utóbbi esetben is célszerű azonban a környezetveszélyeztető tevékenységet végző alperes számára az arányosság elvét követve - gazdasági teljesítőképességét is figyelembe véve - megfelelő határidőt szabni a környezetkonform technológia beállítására.
A környezeti elemekben, rendszerekben okozott kár megtérítése iránti kereseti kérelmek tartalmának kulcsproblémája a kár, illetve a kártérítés mértékének és módjának meghatározása.
A Ktv. 4. § j/ pontjának definíciója szerint a környezetkárosodás a környezetnek vagy valamely elemének olyan mértékű változása, szennyezettsége, illetve valamely eleme igénybevételének olyan mértéke, amelynek eredményeképpen annak természetes vagy korábbi állapota (minősége) csak beavatkozással, vagy egyáltalán nem állítható helyre, illetőleg, amely az élővilágot kedvezőtlenül érinti. A kárnak minősülő állapotok felsorolása azonban a kár fogalmi meghatározását, a kárfogalom tartalmi meghatározását nem helyettesíti. A károsodás Ktv.-beli meghatározásnak tehát elsősorban az olyan káreseményeknél lehet jelentősége, amelyeknél a bekövetkezett károsodás megszüntetésére az eredeti környezeti állapot helyreállítása útján lehetőség nyílik. A környezeti károk jellegére tekintettel ugyanakkor az eredeti állapot helyreállítására csak a káresetek igen csekély százalékában kerülhet sor.
A perben követelhető kártérítés meghatározása céljából a kár tartalmi összetevőinek megállapítására tehát a Ptk. 355. § (4) bekezdésének jelen jogviszonyokban háttérjogként funkcionáló általános szabályai alkalmazandók.[36]
A Ktv. koncepciójával ellentétben a Ttv. - a Ptk. kárfogalmára alapozva - speciális rendelkezéseket tartalmaz a természetvédelmi károk pontos tartalmi meghatározására. A 81. § (2) bekezdésében rögzített sajátos kárfogalom magában foglalja a tényleges vagyoni kárt, az elmaradt hasznot, a károkozás felszámolásával felmerült indokolt költséget, a természeti állapot és minőség károsodásából eredő nem vagyoni kárt, valamint a társadalom, annak csoportjai vagy az egyének életkörülményeinek romlásában kifejeződő nem vagyoni kárt. (Amennyiben az eredeti állapot helyreállítása lehetséges, s azt nem a károkozó végzi, úgy a kár mértéke az ezzel kapcsolatban felmerült költségekhez igazodik).
Mivel a kárelemek e speciális, természeti károkra "szabott" meghatározása a Ptk.-ban rögzített kárfogalom kereteibe illeszkedik, ezért indokolt lehet a kártérítés módjára és mértékére vonatkozó ügyészi indítvány megtételekor általában e kárösszetevőkre tekintettel lenni. (Ideértve a társadalmi életkörülmények romlásában kifejeződő nem vagyoni kárt is, amely véleményem szerint az ügyészi közérdekű környezetvédelmi keresetekben a Ptk. 355. § (4) bekezdéséből is levezethető, a Ttv.-ban csupán ezt konkretizálja a törvényhozó.) Mindezekből egyúttal általában következik, hogy az ügyésznek a környezetvédelmi kártérítési kereseti kérelmekben a kártérítés összegszerűségének meghatározásakor figyelemmel kell lennie a felmerült nem vagyoni károk érvényesítésére is. Ez vonatkozik a természetkárosítás azon esetköreire is, amikor olyan védett egyedek elpusztítása miatt érvényesítünk kárigényt, amelyek - úgymond - "eszmei értékét" jogszabály rögzíti. Ez az "eszmei érték" ugyanis - amely voltaképp
- 26/27 -
a jogszabályi értékrendelés folytán vagyoni értékké lett - nem foglalja magában az említett kárfogalom valamennyi elemét, különösen a nem vagyoni kárelemeket, illetve az elmaradt vagyoni - pl. turisztikai stb. - hasznot.
A környezetvédelmi keresetek mindkét fajtájánál komoly problémát okoz a környezetjogi igény megalapozottságának bizonyítása. Általánosságban leszögezhető, hogy a veszélyeztetéstől való eltiltási és a kártérítési perek túlnyomó többségében (az okozatosság és a kár mértéke megállapításánál egyaránt) a szakértő mint bizonyítási eszköz igénybevétele elengedhetetlen. (A bizonyítás nehézségére utal egyébiránt a fentebb 2.2.3. pontban említett, ingatlantulajdonost terhelő speciális felelősségi vélelemnek a Ktv. felelősségi rendszerébe építése is.)
A környezetveszélyeztető tevékenységtől való eltiltás iránti perekben az adott tevékenység veszélyeztető jellegének bizonyítását jelentősen nehezítő tényezőként hatnak a Ktv. 4. §-ában a "környezetszennyezés" és a "környezetveszélyeztetés" meghatározásainak viszonyával kapcsolatos jogértelmezési zavarok. A kibocsátási határértéket meghaladó környezetterhelés ugyanis - tekintettel "a contrario" a kibocsátási határérték t. pontbeli definíciójára - olyan tevékenység, amelynél a környezetkárosítás nem zárható ki. Ez pedig gyakorlatilag egybevág a környezetveszélyeztetés l. pontban meghatározott fogalmával.
A bizonyítás másik problémája, hogy a károsodás közvetlen veszélye meghatározott szennyezési formáknál nem jelent standard helyzetet, hanem állandóan és esetlegesen változó. (Pl. a légszennyezés hatásai a szelek intenzitásától is függenek, a folyóvizekbe került szennyezőanyagokat a víz elsodorja, illetve a természeti környezetben eleve érvényesülnek az öntisztuló-lebontó mechanizmusok.)
A kártérítésre irányuló környezetvédelmi kereseteknél a bizonyítási nehézségek jellemzően egyrészt a környezetjogi szempontból jogsértő tevékenység[37], illetve a bekövetkezett környezeti kár közötti okozati összefüggés, másrészt a kár mértékének bizonyítása során merülnek fel. Előbbinél a környezeti károk időben elhúzódó jelentkezése, az okozó magatartás tanúsítása és a okozatként beálló károsodás között gyakran több éves intervallum is eltelhet, másrészt a károkozás hatása földrajzi értelemben tágabb területet foghat át. (Ez utóbbi a bizonyítási akadályok mellett ügyészi szervezeten belüli illetékességi, perhatékonysági kérdéseket is felvethet.) E tény különösen annak fényében értékelendő, hogy a környezetveszélyeztető tevékenységgel, illetve a természetvédelmi előírások megszegésével okozott károkért való felelősség - a Ktv. 103. § (1) bekezdése, illetve a Ttv. 81. § (1) bekezdése értelmében - a Ptk. 345-346. §-ai szerinti, fokozott veszéllyel járó tevékenységekre vonatkozó, objektív alapú kárfelelősségi mércéhez igazodik, így a kártérítési igény 3 éves elévülésére vonatkozó szabály is érvényesül.[38]
A kár mértékének meghatározásával, illetve bizonyításával kapcsolatos akadályok oka pedig abban keresendő, hogy a károsult környezeti, természeti objektumokkal kapcsolatos igények nem vagyoni elemei mellett a vagyoni elemek is - mind a "damnum emergens", mind pedig a "lucrum cessans" tekintetében - nehezen összegszerűsíthetők. A környezeti vagyoni károkra vonatkozó igényérvényesítés során ezért megfontolandó a Ptk. 359. §-ában szabályozott általános kártérítés jogintézménye alkalmazási lehetőségének fokozott vizsgálata.
A keresetnek helyt adó bírósági határozat az eltiltásról rendelkezik, vagy kártérítésre kötelez. A környezetveszélyeztető tevékenységtől való eltiltást kimondó ítéletben a bíróság - ritkábban - feltétel nélkül eltiltja az alperest a kifogásolt magatartás tanúsításától (pl. veszélyes hulladék elhelyezése), vagy pedig - többnyire - határidőt állapít meg, amelyen belül a környezetterhelő tevékenység környezetveszélyeztető jellegét az alperes köteles megszüntetni. Ennek elmaradása esetén kell a tevékenységgel felhagyni. Utóbbi esetben általában az ítéletben a bíróság rögzíti azokat a műszaki feltételeket is, amelyek megvalósításával a tevékenység folytatható.
A kártérítésre kötelező ítéletek - az erre irányuló keresetek csekély száma okán - a gyakorlatban ritkábban fordulnak elő. Ezek tipikus példája a védett természeti érték (növény, állat) elpusztítása miatt megítélt kártérítés. A kártérítés mértéke ezekben az esetekben a védett egyed jogszabályban meghatározott "eszmei értékéhez" igazodik. A társadalmi életkörülmények romlására tekintettel történő természetvédelmi jellegű nem vagyoni kártérítés kiszabásának jelenleg még nincs értékelhető bírói gyakorlata.
Az ügyészi kereset elutasítására megalapozatlanság miatt ritkán kerül sor. Jellemző ugyanakkor, hogy az ügyészi kereset hatására a korábban "passzív" alperes a per folyamán teljesíti a keresetben foglalt igényt, a bíróságnak tehát a keresetet emiatt kell elutasítania. Ilyen esetekben az ügyész akkor jár el helyesen, ha az alperes teljesítésének hatására a keresetét a felmerült perköltségre szállítja le, amely költségviselési és statisztikai-eredményességi szempontból sem közömbös.
- 27/28 -
Sajátos és bevált formája végül a per elintézésének az ügyész és az alperes között kötött perbeli egyezség, amelyet a bíróság végzésével hagy jóvá. Az egyezség megkötésekor azonban ügyelni kell az egyezség tartalmának kellő részletességű szövegezésére, illetve az egyezség megfelelő szakértői előkészítésére. Ennek híján ugyanis előfordulhat, hogy az egyezség a környezetveszélyeztetés megszüntetésére, illetve az okozott kár megtérítésére vonatkozó célját - amelyre a kompromisszumnak vonatkoznia kell - nem éri el, illetve az alperes megfelelő kibúvót talál a teljesítés alól.
Az ügyészi környezetvédelmi peres tevékenység néhány éves gyakorlata természetesen nem mentes jogalkotási hiányosságokkal összefüggő, illetve jogértelmezési problémáktól. Ilyen problémák adódhatnak pl. a Ktv. definíciói - különösen a veszélyeztetés fogalom - helyes értelmezésével, valamint a kereseti indítvány pontos formulázásával, a bizonyítás nehézségeivel, és a speciális természettudományos szakértelem hiányával kapcsolatosan.
A következő néhány évben e problémák vélhetően enyhülnek, amelyben különösen az ügyészi keresetek mennyiségi növekedésével együttjáró, kristályosodó bírói jogértelmezésnek, illetve jogfejlesztő gyakorlatnak lehet szerepe.
A természeti és épített környezet elemeinek, rendszereinek védelme napjaink modern társadalmában stratégiai, s az országhatárokra tekintet nélkül érvényesülő követelmény. Olyan cél, amellyel szemben jelenleg számos erős, elsősorban gazdasági, financiális érdek hat, amelynek szükségessége azonban - épp a környezeti folyamatoknak a társadalom hosszú távú, "fenntartható" fejlődésére gyakorolt hatásai okán - napjainkban már vitathatatlan, sőt számos területen akut gazdasági és jogi beavatkozást igényel.
Ehhez a célhoz az ügyész is hozzájárulhat, hatáskörei ésszerű, agilis, hatékony gyakorlásával. E munka során mindenkor figyelemmel kell lennie két fontos érdekre, amelyek tevékenységét tartalmilag keretezik: az egyik a köz környezetvédelemhez fűződő érdeke, a másik pedig az arányos fellépés elve, amely az adott gazdálkodó-környezetterhelő tevékenység folytatójával szemben szakszerű, végrehajtható, ellenőrizhető igényeket fogalmaz meg és érvényesít.
E kettős érdekkeretben működve képes az ügyész úgy teljesíteni feladatait, hogy azzal a modern környezetjog mottóként jegyzett, bevezetőben tárgyalt legfőbb alapelvét, a fenntartható fejlődés követelményét - a kor kihívásaihoz igazodó "közszolgaként" - érvényesíteni tudja. ■
JEGYZETEK
[1] A "Környezet és Fejlődés Világkonferencia" Rio de Janeiróban 1992-ben az ENSZ égisze alatt került megrendezésre (a továbbiakban: Riói Konferencia)
[2] L. Bándi Gyula: Környezetjog. Bp. 2001. 13. o., valamint Kerekes Sándor-Szlávik János: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei. Bp. 1999. 51-52. o.
[3] L. Bándi: Környezetjog. i.m. 9. o. vö. még: Bakács, Tibor: Magyar környezetjog. Bp. 1992. 11. o.
[4] Az Európa Tanács Luganóban 1993-ban kötött egyezménye a környezetre veszélyes tevékenységekkel okozott károkkal kapcsolatos polgári jogi felelősségről. In: Bándi, i.m. 9. és o.
[5] Eredete szerint természetes környezeti elem, illetve rendszer pl. a víz, a levegő, az élővilág, míg mesterségesnek tekinthető az épített környezet valamennyi eleme. Vö.: Bulla Imre: Környezetpolitika. (oktatási segédanyag), Bp. 1992. 15. o.
[6] L. Bándi, Környezetjog. i.m. 10. o., vö. még: Bakács, i.m. 12. o.
[7] L. Bándi, Környezetjog. i.m. 21. o.-tól - az itt rögzített alapelvek kiválogatása önkényes, és bővebb kifejtésük, katalogizáló igényű rögzítésük terjedelmi korlátokba ütközik.
[8] Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a Ptk. bevezető rendelkezéseiben rögzített polgári jogi alapelvi rendszerhez hasonlóan a környezetjogi alapelvekre - mint konkrét jogszabályokra - való hivatkozás is inkább háttérjellegű, hézagpótló, esetleg speciális jogi norma alapján érvényesített igény további nyomatékosításaként szolgálhat. Kereseti kérelem kizárólagos jogalapjaként a gyakorlatban ritkán szerepelnek. Vö. Bándi, Környezetjog i.m. 26. o., Vékás Lajos: Bevezető rendelkezések, in: Gellért György (szerk.): A Polgári Törvénykönyv magyarázata. Bp. 1998. 25-26. o.
[9] Vö. Bulla, i.m. 9. o.-tól - vö. a környezetgazdálkodás definíciójával - láthatóan itt a környezetpolitika nem a szó "nagypolitikai" értelmében, hanem a környezetgazdálkodás kvázi szinonimájaként szerepel, utalván ugyanakkor mégis arra, hogy a jelzett cselekvési prioritásrendszer meghatározása, és ennek végrehajtásához a megfelelő eszközök és intézményi háttér biztosítása alapvetően állami feladat, amely mindenkor politikafüggő. Erre utal a környezetvédelem mint állami feladat alapelve (Ktv. 38. §), valamint az Alkotmánybíróság 28/1994 (V.20.) AB. számú határozatában kifejtett elvi igényű álláspont is.
[10] Bulla, i.m. uo.
A tervezési metódus legfontosabb országos szintű, intézményesített forrása a Nemzeti Környezetvédelmi Alapprogram, amelynek alapján készülnek a települési önkormányzati környezetvédelmi programok. (Ktv. 40. §, 46. § (1) bek. b./ pont)
A Ktv. fenti rendelkezései révén a tervezés normatív környezetvédelmi eszközként, a tervezési metódus pedig ilyenként környezetvédelmi és környezetpolitikai alapelvként értékelhető, amelynek eredményessége a környezetvédelem mindenkor megfelelő eszközei megtalálásának és alkalmazásának alapvető feltétele.
[11] Vö. Sajó András: A környezetvédelem jogi szabályozásának lehetőségei jogelméleti nézőpontból. In: Trócsányi László (szerk.): Környezetvédelem és a jog. Bp. 1981. 23-27. o., Tamás András: A környezetvédelem néhány kérdése a svéd jogban. Jogtudományi Közlöny 1975/8. sz. 443-444. o., Bándi: Környezetjog. i.m. 11. o. Bakács, i.m. 14-15. o.
[12] L. Kerekes-Szlávik: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközeit. i.m. 169-170. o., vö. még: Bándi, Környezetvédelmi kézikönyv. Bp. 1995. 128. és 180. o. (a folyamatábrák eredeti forrása - command-and- control, illetve Economic Instruments)
- 28/29 -
[13] L. Kerekes-Szlávik: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei. i.m. 172. o.
[14] Ehelyütt kizárólag a kifejezetten környezetvédelmi tárgyú jogforrások említésére szorítkozom, nem feledve, hogy számos más jogforrás is - meghatározott elemeiben - közvetetten vagy közvetve a környezet, illetve a természet védelmét szolgálja. Utóbbiak szabályozási tárgya azonban elsősorban nem a környezeti rendszer, vagy annak valamely eleme. (Pl. birtokvédelem, vagy szomszédjog magánjogi szabályai)
[15] Természetesen az Alkotmány után, amely környezetjogi jogforrási jellegének részletes elemzésétől terjedelmi okokból eltekintünk.
A Ktv. említett alapvető jellegére egyébiránt a törvény kifejezetten utal. A 3. § (1) bekezdése szerint e törvény rendelkezéseivel összhangban külön törvények rendelkeznek, különösen: a/ a nukleáris energiáról és a radioaktivitás felhasználásáról, b/ a bányászatról, c/ az energiáról, d/ az erdőkről, e/ az épített környezet védelméről, f/ a termőföldről, g/ a halászatról, h/ a közlekedésről, közlekedési alágazatonként, i/ a katasztrófák megelőzéséről és következményeik elhárításáról, j/ a területfejlesztésről, k/ a vadgazdálkodásról, l/ a vízgazdálkodásról, m/ a hulladékokról, n/ a veszélyes anyagokról, illetőleg a (2) bekezdés alapján a/ a természet és a táj védelméről, b/ az állatvédelemről és az állategészségügyről, c/ a növényvédelemről, továbbá a növényegészségügyről, valamint d/ a műemlékek védelméről.
E katalógusban felsorolt témakörök törvényi szabályozottsága jelenleg nem teljes, az elemek túlnyomó többségének kodifikációja azonban már megtörtént.
[16] 1996. évi LIII. törvény a természet védelméről (Ttv.), illetve 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről.
[17] 1998. évi XXVIII. törvény az állatok védelméről és kíméletéről. (Átv.), illetve 1996. évi LIV. törvény az erdőről és az erdő védelméről.
[18] A leggyakrabban alkalmazott - egyben az ügyészi keresetindítások normatív megalapozójaként is többnyire igénybe vett - részletező, rendeleti szintű jogszabályok közül kiemelendő a levegő tisztaságának védelméről szóló 21/1986. (VI.2.) MT sz. rendelet, illetve - az ezt kiegészítő, majd felváltó - a levegő védelmével kapcsolatos egyes szabályokról szóló 21/2001. (II.14.) Korm. rendelet, illetve a veszélyes hulladékokról szóló 102/1996. (VII. 12.) Korm. rendelet.
[19] 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.)
[20] Így a Btk. a környzetkárosítás, a természetkárosítás, valamint a környzetre veszélyes hulladék jogellenes elhelyezése tényállásait (l. lentebb III. fejezet), a Sztv. pedig egyebek mellett a természetvédelmi szabálysértés, a környezetvédelmi szabálysértés általános, illetve a meghatározott környezeti elemek tekintetében külön meghatározott speciális tényállásaiban (pl. állatkínzás, vízszennyezés stb.)
[21] A szervezeti modellben az egyes ágazati szervezetekhez (minisztériumokhoz) telepített környzetvédelmi funkcióknak gyakran e szervezetek által elsődlegesen képviselt gazdasági, illetve egyéb érdekek ellentmondtak (pl. földművelésügy, közlekedés stb.). Ebből következően a környzetvédelmi funkciók ellátása marginálisan, maradékelven valósulhatott meg.
[22] Vö. lentebb IV. fejezet
[23] Vö. Bándi: Környezetjog. i.m. 51-55. o. Kerekes-Szlávik: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei, i.m. 150-157. o. - A szennyező fizet elv az OECD gyakorlatában, illetve az EK jogalkotásában alakult, illetve fejlődött, s lényege annak jogi eszközökkel (is) történő biztosítása, hogy a környezet egy "elfogadható állapotának" biztosítása érdekében lehetőleg a szennyező maga viselje a szennyezéscsökkentés költségeit - gyakorlatilag a szennyező köteles helytállni magatartásának következményeiért.
[24] Az Ütv.13. § (1) bekezdése a törvényességi felügyelet körét bővebben határozza meg, amennyiben e körbe sorolja a közigazgatási szervek aktusainak törvényességi felügyelete mellett a bíróságon kívüli, jogvitát intéző szervek egyedi döntéseit, valamint a gazdasági és egyéb szerveknek a munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi döntéseit, továbbá a jogszabályok felhatalmazása alapján kiadott általános érvényű intézkedéseit is. A továbbiakban utóbbi kört részletesen nem tárgyaljuk.
[25] Vö. lentebb 3.4.2.
[26] Mindez az előző fejezetben rögzítettekre is tekintettel kiegészíthető a nyomozó hatóságokkal, illetve a környezet- és természetvédelmi ügyekben is eljáró szabálysértési hatóságokkal való együttműködés igényével.
[27] L. a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 26. § c) pontját. A törvény itt sorolja fel a közhasznúnak minősülő tevékenységfajtákat, amelyek alapján valamely nonprofit szervezet közhasznú vagy kiemelkedően közhasznú szervezetként is nyilvántartásba vehető. A környezetvédemi tevékenységet folytató szervezetek túlnyomó hányada jelenleg már közhasznú (vagy kiemelkedően közhasznú) szervezetként működik.
[28] A magánjogi jogvitákba történő korábbi, szinte korlátlanul érvényesülő ügyészi beavatkozás (keresetindítás, fellépés) lehetőségét az Alkotmánybíróság az 1/1994. (I.7.) AB határozatával alkotmányellenesnek nyilvánította. Ennek alapján az 1995. évi LX. törvény egyebek mellett hatályon kívül helyezte a Pp. 2/A. §-ában rögzített általános ügyészi keresetindítási jogalapot, amely szerint az ügyész fontos állami vagy társadalmi érdekből bármely ügyben pert indíthatott, illetve már folyamatban lévő perben felléphetett - akár az ún. materiális fél akaratától függetlenül, sőt akarata ellenére. A jogai érvényesítésére, illetve védelmének biztosítására képtelen fél érdekében és javára történő ügyészi beavatkozási lehetőség azonban - helyesen - fennmaradt.
[29] Az ügyésznek a jogosult jogainak védelme érdekében történő általános keresetindítási, illetve perbeli fellépési jogának gyakorlása során - a magánjogi jogviszonyok alapvető sajátosságaira figyelemmel - napjaink modern jogfelfogásához is igazodóan további korlátokat is szem előtt kell tartania. Így nem indíthat keresetet olyan jog iránt, amelyet csak jogszabályban meghatározott személy vagy szervezet érvényesíthet, tekintettel kell lennie az anyagi jogi jogszabályokban meghatározott keresetindítási korlátokra, valamint az igényérvényesítés esetleges egyszerűbb módozataira. Természetes személy javára a keresetindítás, továbbá a 7/1996 (ÜK.7.) LÜ utasítás 8. § (3) bekezdése alapján csak akkor indokolt, ha a személyi körülményei vagy más ok miatt az alapvető jogait érintő pert maga nem tudja megindítani, vagy igényének érvényesítése nagyobb nehézségbe ütközik.
[30] Ezek között vannak olyan keresetek, amelyek megindítására kizárólag az ügyész jogosult, s olyanok is, amelyek előterjesztésére az ügyészt más személyek, szervezetek mellett illeti meg a keresetindítás joga. Vö. Németh, János: Általános rendelkezések. In: Németh, J. (szerk.): A polgári perrendtartás magyarázata, Bp. 1999. 36. o. - (a továbbiakban: Pp. Kommentár)
[31] L. Pp. Kommentár uo. 36. o.
[32] Ez mindenekelőtt az ügyészi keresetindításra vonatkozó hatáskörről való tájékoztatást jelenti, ugyanis tapasztalati tény, hogy a közigazgatási hatóságok gyakran nem is tudnak az ügyész környezetvédelmi fellépési lehetőségéről.
Az információcsere intézményesítésének tipikus formája lehet például a környezetvédelmi tárgyú hatósági határozatok (pl. kötelezések, környzetvédelmi bírsághatározatok, szabálysértési bírsághatározatok stb.) ügyészségnek történő megküldése, amelyre a hazai gyakorlatban van példa: a környzetvédelmi felügyelőségek bírságoló és kötelező határozataikat megküldik az illetékes megyei főügyészségeknek. Célszerű lenne ezt az intézményesített együttműködést más szervek relációjában is alkalmazni.
[33] Az ügyészek környezet- és a természetvédelmi ügyekre vonatkozó perindítási jogosultságának egyes kérdéseit egyébiránt a 1/1997. (ÜK. 4.) LÜ h. körlevél szabályozza, amely utal az Ut. rendelkezéseinek megfelelő alkalmazására.
[34] Leginkább veszélyes hulladékkal kapcsolatos ügyekben reális az ideiglenes intézkedés jogintézményének alkalmazása.
[35] Pl. Az tisztítóberendezések elvileg alkalmasak a jogszabályban meghatározott szintű tisztításra, ám az egyik hibásan működik, a hiba kijavítható - az eltiltás tehát a hibás tisztítóberendezés használatától való eltiltást és nem a tevékenység egészétől való eltiltást jelenti.
[36] Eszerint ide sorolható a károsulti vagyonban beállott értékcsökkenés, a károsultat ért vagyoni kár kiküszöböléséhez szükséges kárpótlás, a felmerült költségek, valamint az elmaradt vagyoni előny.
[37] A Ktv. 101. § (1) bekezdése jogsértőnek tekinti a környezetet veszélyeztető, szennyező, illetve károsító tevékenységet vagy mulasztást.
[38] Természetesen ennek lejárta után az általános elévülési időre tekintettel fennmaradó 2 évben a kárigény vétkessségi alapon még érvényesíthető.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főügyészségi ügyész, má. egyetemi adjunktus.
Visszaugrás
