A PPP, vagyis a Public-Private Partnership, mint a köz- és magánszektor közötti szerződéses együttműködés fogalmát, s így a jogintézmény esszenciáját sokan sokféleképpen közelítik[2] s határozzák meg. A különböző, akár hazai, akár külföldi szerzők, illetve nemzetközi szervezetek által adott fogalmi meghatározásban felfedezhetők átfedések. Olyan típusjegyekről van itt szó, melyek fennállását senki sem vitatja, s mely alapján meghatározható a PPP gyűjtőfogalma. E szerint a PPP alatt azokat a hosszabb időre - több évre - létrejött szerződéseket kell érteni, melyek egyik oldalán valamely közszektorbeli alany (az állami érdekek képviseletében), a másik oldalon pedig mindig profitorientált, magánjogi jogalany helyezkedik el. Az ügylet tárgya valamilyen közösségi szükséglet kielégítése, a felek pedig osztoznak valamilyen arányban a szerződési cél elérése közben felmerülő felelősségben, terhekben.
A PPP intézménye az angolszász államok jogi hagyományaiban gyökerezik, s hódító útját a 20. század második harmadától kezdte meg, mely összefüggésbe hozható az olajválság generálta kormányzati szemléletváltással és a globalizáció előrehaladásával egyre erősebbé váló nemzetközi szervezetek közvetítő tevékenységével. Az 1970-es évek végén, 1980-as évek elején kirobbant olajválság gazdaságpolitikai szemléletváltásra kényszerítette az ekkora már évek óta deficites gazdálkodással küzdő jóléti államokat.[3] Az aktivista modellt követő[4] jóléti államok számos közösségi igény kielégítését magukra vállalták. A felvállalt közfeladatok számossága okán az állam a gazdasági szereplők által megtermelt GDP egy viszonylag nagyobb részét volt kénytelen elvonni, melyből feladatainak finanszírozását oldotta meg. Ám sajnos nem ritkán többet osztott újra, mint amennyit a gazdasági szereplőktől elvont,
- 163/164 -
vagyis gazdálkodása deficites lett, hosszú távon az államok komoly eladósodásának irányába ható tendenciák mutatkoztak. Bár a polgárok a széles körű állami feladatellátással még egyet is értettek, ám az annak megteremtéséhez szükséges közterhek növelését kevéssé támogatták. Nemcsak az egyes gazdasági szereplők számára voltak kényelmetlenek, hanem a globalizáció kiterjedésével az államok számára is nemzetközi versenyképességüket korlátozó tényezőkké váltak a magas közterhek. Előbbi folyamatok hatására a jóléti államok egyre nyitottabbá váltak a kormányzatok klasszikus szerepeit[5] propagáló, liberálisabb gazdaságpolitika nézetek iránt.[6] A liberális nézetek az állami szerepek csökkentésének, az állam "leépítésének" irányába hatottak,[7] s ennek keretében merült fel az ötlet, hogy a kormányzatok a korábbihoz képest nagyobb mértékben is bevonhatják más szektorok, így a profitorientált magánszektor szereplőit, és azok pénzügyi forrásait, valamint szaktudását a közösségi szükségletek, közfeladatok kielégítésébe. A versenyszektor szereplői is potenciált láttak a PPP-ben, konkrétan azon piacokban rejlő profit lehetőségét, melyeket korábban kizárólag az állam, vagyis a közszektorbeli szereplők uraltak.
A PPP az állami feladatellátás hagyományos módszerének egyik alternatíváját jelentette. Hagyományos állami feladatellátás során az állam által felvállalt feladatok ellátása költségvetési forrásokból (közpénzből), költségvetési szerv(ek) útján, igazgatási eszközök alkalmazása révén valósul meg. Ezzel szemben az alternatív közfeladat-ellátási módszerek esetén a közfeladatok kielégítésébe az államon, vagyis a közszektoron belüli szereplőkön kívül más szektorból érkező alanyok és azok forrásaik is bevonásra kerülnek. Ám alternatív közfeladat-ellátásra csak állami koordináció mellett, vagyis az állam szervezési, szabályozási funkciójának tiszteletben tartásával kerülhet sor.
A soron következő tanulmány a PPP mint alternatív közfeladat-ellátási eszközben rejlő lehetőségeket és veszélyeket veszi górcső alá, valamint eme intézmény hazai alkalmazásának tapasztalatait vizsgálja az elkészült Állami Számvevőszéki jelentések alapján.
A PPP alkalmazásában rejlő pozitív és negatív következményeket a szakirodalom többnyire csupán felsorolja, kevesek tesznek kísérletet azok csoportosítására. Eme ritka kivételek közé tartozik Manzo, aki a PPP használatával együtt járó előnyöket és hátrányokat kétféle szempont szerint csoportosítja. Egyrészt vizsgálja, hogy előbbiek rövid, közép esetleg hosszú távon jelentkeznek,[8] másrészt
- 164/165 -
pedig azok a közszektor vagy a magánszektor oldalán keletkeznek.[9] Manzo sajnos azzal nem számol, hogy az egyes következmények akár mindkét fél oldalán jelentkezhetnek, sőt előfordulhat, hogy ugyanaz a hatás az egyik alany számára előnyt, a másiknak hátrányt jelent. Lehetséges csoportosítási szempont továbbá, hogy a pozitív, illetve negatív következmények a szerződés előkészítése során, a kivitelezés fázisában, a megvalósult infrastrukturális beruházások működtetése során, vagy a projekt lezárást követően jelentkeznek. A Yescombe által felállított rendszerezés is említésre méltó, hisz ő több pont köré építi az esetleges előnyöket és hátrányokat, ezek: költségvetési előnyök, hozzáadott jelleg, finanszírozási költségek és kockázatok megosztása, kockázat áthárítás és "értéket a pénzért" elv érvényesülése, méretgazdaságosság, életciklus személet, magánszektorbeli képességek és készségek felhasználása, a közszektor reformja, komplexitás és rugalmasság.[10]
Úgy vélem, hogy a PPP-ben rejlő kedvező és kedvezőtlen tulajdonságok, így az alkalmazásakor megjelenő előnyök és hátrányok is alapvetően két dologra vezethetők vissza. Egyrészt a közösségi feladatok ellátásában a közszektor mellett profitorientált magánszektorbeli alanyok kapcsolódnak be, akik motivációi, működésük logikája lényegesen különbözik. Másrészt a PPP ügyletek hosszú távra jönnek létre. Minél több évre írják alá ezeket a megállapodásokat, annál több váratlan esemény bekövetkezését kell számításba venni, azonban a jövő eseményeit és azok gazdasági, politikai, jogi hatásait becsülni roppant nehéz, szinte lehetetlen. Előbbiek miatt a PPP-ben rejlő lehetőségeket, illetve veszélyeket, eme két sajátosságra visszavezetve - magánszektorbeli alanyok bevonása és hosszú szerződési idő - rendszerezném. Érdemes azonban leszögezni, hogy a tárgyalt jogintézmény alkalmazásával összefüggő előnyök és hátrányok ország- és szektorspecifikusak lehetnek. Értve ez alatt azt, hogy felbukkanhatnak olyan előnyök, illetve hátrányok, melyek bizonyos országokban, illetve közfeladat-ellátási területeken jelentkeznek, míg másutt nem.
A PPP mint alternatív közfeladat-ellátási metódus alkalmazásával az állam elsődleges célja költségvetésen, vagyis államháztartáson kívüli források bevonása a közösségi igények kielégítésébe, azaz az állam a rendelkezésére álló forrásokat szeretné kiegészíteni. Úgy gondolom ez - a külső források bevonása - a PPP intézményében rejlő lehetőség. Pozitívuma, hogy az állam a magánszektorbeli szereplők forrásainak bevonása révén gyorsabban képes reagálni a megfogalmazódó közösségi igényekre, s az egyes közfeladatok ellátása nem odázódik el a költségvetési források hiánya miatt. A költségvetési források szűkössége okán bizonytalanná váló infrastrukturális projektek PPP révén történő megvalósítása ráadásul gazdaságélénkítő hatással bír, egyrészt az építőipari megrendelések,
- 165/166 -
másrészt a vállalatok, termelő egységek bevonzása, s így a nemzetközi versenyképesség növelése miatt, s nem utolsó sorban a kielégített közösségi igény a lakosság életszínvonalát is növeli. Ugyanakkor számolnunk kell azzal, hogy az idegen, külső források bevonása mindig költségesebb, mint a saját források felhasználása. PPP szerződések esetén a külső források igénybevétele kamatterhekkel, árfolyamkockázatokkal, a magánszektor profitvárakozásaival terhelt.
PPP ügyletek megkötésekor a költségvetési források felhasználásáról is döntés születik, s ezért a szerződéskötést megelőzi egy speciális eljárás lefolytatása: a közbeszereztetés. A közbeszerzési eljárás egy komplex, időigényes folyamat a szerződések előkészítésének fázisában. A közbeszereztetés idő- és szakemberigénye költségként jelentkezik mind a közszektorbeli, mind a magánszektorbeli alany oldalán. Ám a közpénzek felhasználásának átláthatósága miatt nincs menthető indoka eme eljárás mellőzésének.
A PPP szerződések mindegyikében sor kerül a szerződő felek között a kockázatok valamilyen módon történő megosztására. A cél mindig az, hogy az egyes kockázatokat az a fél viselje, aki a többiekhez képest hatékonyabban képes azokat kezelni. A szerződő felek között a kockázatok fenti módon történő megosztása azonban inkább egy ideális állapot, semmint a valóság. A szerződéses partnerek közötti optimális kockázatmegosztás kialakítását hátráltatja egyrészt az, hogy nem lehet valamennyi jövőbeli kockázatot előre látni, és azok várható hatását pontosan számszerűsíteni. Ráadásul az állammal szerződő magánszektorbeli alanyok célja saját kockázataik minimalizálása, s ezáltal profitmotivációik mind hatékonyabb megvalósítása. A magánszektorbeli szereplőket semmi sem kényszeríti szerződéskötésre, csak akkor vesznek részt PPP megállapodásokban, ha biztos profitot remélhetnek, melyet leghatékonyabban az őket terhelő költségek, s így kockázatok minimalizálásával érhetnek el. A magánszektor bizonytalan jövőbeli várakozásait, vagyis a rá háruló kockázatokat be is árazza. Minél több kockázat hárul az profitorientált alanyokra, ők annál nagyobb ellentételezésért cserébe hajlandók azokat felvállalni. Az állam a költségvetési források szűkössége okán adott esetben nagyobb pressziót érezhet a szerződések aláírására. A közszektorbeli alanynak azonban a költségvetési források korlátozottságából fakadó nyomás ellenére sem szabad megfeledkeznie arról, hogy a PPP a közösségi igények kielégítésének, illetve a közfeladatok ellátásának csupán egyik módozata, amely mellett számításba kell (érdemes) venni más lehetőségeket is.
PPP melletti érvként szokták felhozni, hogy segítségével megnyílik a verseny olyan piacokon is, melyeken korábban kizárólag az állam volt jelen. A piacnyitás azonban csak a közbeszerzési eljárások lezárásáig él, hiszen a nyertes pályázó kiválasztását követően a piac ismét monopolisztikus lesz, hiszen az állam kizárólagos jogot biztosít a nyertes számára az adott piacon a szolgáltatásnyújtásra, feladatellátásra. Ráadásul a közbeszereztetés során a verseny természetes beszűkülését is megfigyelhetjük. Tekintve, hogy a PPP ügyletek legtöbbje igen költségigényes beruházás, ezért csak azok a gazdasági szereplők tudnak eséllyel pályázni a megvalósításukra, melyek kellő nagyságúak, tőke-
- 166/167 -
erősek és megvan a képességük ekkora volumenű projektek megvalósítására.
A kibontakozó verseny pozitív hozadéka a gazdaságélénkülés. A PPP szerződések aláírása során az állam gyakorlatilag megrendeléssel él a nyertes gazdasági szereplők irányába. A megvalósuló állami vásárlások növelik a gazdasági kibocsátást, s így a GDP-t. Ráadásul munkahelyeket teremtenek, illetve őriznek meg, amelyek a háztartások tagjait jövedelemmel látják el, akik az így megszerzett jövedelmüket fogyasztásra költik, így növelve a GDP-t (multiplikátor hatás).[11]
A magánszektor közfeladat-ellátásba vonása révén új készségek, képességek, illetve technológiai megoldások is megjelennek a közösségi igények kielégítésében az állami megoldások mellett. E folyamat szintén összefüggésbe hozható a versennyel, hiszen a profitorientált gazdasági szereplők versenypozíciók megőrzése, valamint javítása érdekében folyamatosan kénytelenek lépést tartani a technológia fejlődésével, melytől vagy termelési költségeik lefaragását, vagy a gyártott termékek, nyújtott szolgáltatások minőségének javulását, vagy előbbi kettőt egyszerre remélik. A fogyasztók haszna ebből a piaci árak csökkenésében és a késztermékek minőségének javulásában manifesztálódik. Eme új ismeretanyag, illetve technológiai megoldások közfeladat-ellátásba építése előnyös az állam számára. Ám nemcsak a magánszektorbeli alanyok, hanem az állam oldalán is halmozódott fel tapasztalat, tudás - különösen a nagy ellátórendszerek működtetése kapcsán -, melyek megismerése a közszektorral szerződő fél számára is előnyös lehet.
A profitorientált gazdasági szereplők pénzügyi forrásai és tudásbázisa mellett e gazdasági alanyok szemléletmódja is beszivárog a közösségi igények kielégítésébe. Megjelenik a közfeladatok ellátásában a profitorientáció, az "értéket a pénzért" elv, az eredményérdekeltség, melyek keretében a magánszektorbeli szereplők célja a korlátozottan rendelkezésre álló erőforrásaik mind hatékonyabb felhasználása, vagyis költségeik minimalizálása mellett törekednek bevételeik, s így a profit maximalizálására.[12] Azonban azzal is érdemes számolni, hogy a költségminimalizálás eredménye nem feltétlenül az állam oldalán csapódik le, azt a magánszektor hajlamos bevételnövekményként elnyelni. Ahhoz, hogy a közszektor számára is érzékelhető előnyt jelentsen a költségek lefaragása, az államnak fokozott figyelmet kell fordítani a szerződés előkészítésére, a költségkalkulációra és a szerződéses biztosítékokra. Mindezt úgy, hogy az állammal szerződő fél számára kellő mozgástér álljon rendelkezésre, és lehetősége legyen profitot realizálnia tevékenysége során. Ezek híján a magánszektorbeli alanyok elvesztik motivációikat a szerződéskötésre.
Nem csupán az eredményszemlélet, hanem a rugalmasság és nyitottság is átszivárog a magánszektorbeli alanyok személetmódjából, hisz a szerződésen alapuló együttműködés az állam által megszokott igazgatási alapokkal bíró, hierarchikus és statikus közfeladat-ellátási módszerekhez képest más megoldások, eszközök, feladatellátási technikák alkalmazására ösztönöz Az életciklus
- 167/168 -
felfogás[13] is megjelenik a közszektor oldalán a PPP ügyletek révén. A közszektor is elkezdi alkalmazni a magánszektor menedzselési technikáit, mint például a stratégia-, program-, projektmenedzsment, amely révén az egyes beruházásokat több szakaszból álló ciklusként kezdi szemlélni. Felismerve, hogy az egyes szakaszok egymásra épülnek, összefüggnek, annak ellenére is, hogy az egyes szakaszokban mások a felmerülő feladatok, a résztvevők vagy akár az eljárási szabályok. A résztvevők közötti megfelelő együttműködés híján pedig hosszú távon nem valósítható meg hatékony feladatellátás.
A magánszektorbeli alanyok közfeladat-ellátásba vonásának egy másik lényeges hozadéka is van, mégpedig a szolgáltatások igénybevevőinek státuszváltozása. Az állam által hagyományos úton nyújtott szolgáltatások főszabály szerint közvetlen ellenszolgáltatás nélkül, sok esetben alanyi jogon járnak a polgároknak. Ezzel szemben egy profitorientált gazdasági szereplő szolgáltatásait közvetlen ellenszolgáltatásért cserébe biztosítja fogyasztóinak. PPP szerződések esetén a magánszektorbeli alany által nyújtott szolgáltatások, ellátott közfeladatok ellenértékét részben vagy egészben, a legtöbb esetben a szolgáltatás közvetlen igénybe vevői - kivételesen az állam - fizetik meg. Vagyis az igénybevevők fogyasztóként jelennek meg, akik csak abban az esetben részesülnek a szóban forgó szolgáltatásból, ha megfizetik annak díját. Ez a korábbi helyzethez képest lényeges változás, s akár az igénybevevők ellenállását is kiválthatják ott, ahol a különböző szolgáltatások közvetlen díjfizetési kötelezettség nélkül voltak korábban elérhetők. A díjfizetés mellett felhozható érv azonban, hogy segítségével a túlhasználat mérsékelhető, illetve a közösségi igényeket kielégítő szolgáltatások terhei nagyobb mértékben sújtják a tényleges igénybevevőket.
Számos forrás felhozza a PPP mellett szóló érvként, hogy a magánszektor bevonása a közpénzfelhasználás átláthatóságát garantálja, illetve az elszámoltathatóság zálogát jelenti. Sajnos előbbi állítások nem fedik a valóságot, hiszen a gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, minél több szintet iktatnak be egy-egy közösségi igény kielégítésébe és a költségvetési források felhasználásába, annál kevésbé biztosított az átláthatóság. Vagyis minél bonyolultabb, komplexebb a költségvetési források felhasználása, és a vonatkozó eljárási szabályok rendszere, annál kevésbé szolgáljuk az átláthatóság és elszámoltathatóság garantálásának céljait. Ráadásul a bonyolult eljárási szabálytömeg szakember- és időigénye miatt plusz költségeket keletkeztet.[14] Továbbá érdemes megemlíteni, hogy a magánszektorbeli alanyok szívesen hivatkoznak üzleti titkaik védelmére adatszolgáltatási, nyilvántartási, beszámolási kötelezettségeik teljesítésének elkerülése végett, mely szintén nem segíti elő a közpénzek átlátható felhasználását és az elszámoltathatóságot. A közszektorbeli és magánszektorbeli alanyok közötti együttmű-
- 168/169 -
ködést nem könnyíti meg az ellenérdekű felek között fel-fellépő kommunikációs disszonancia sem.[15]
Azoknak az államoknak, amelyek nem rendelkeznek tapasztalatokkal a két szektor együttműködését illetően, plusz költségeik keletkezhetnek a PPP intézményének jog-, illetve gazdasági rendszerbe integrálása folyamán. A tapasztalatok hiányából fakadó többletköltségek elsősorban az állam oldalán csapódnak le. A szerződési feltételek pontos meghatározásának, valamint az állami érdekeket védő megfelelő garanciák kontraktusba építésének elmaradása a közszektorbeli alany számára jelent plusz kiadásokat. A magánpartnerek saját vélt és valós kockázataikat beárazzák, vagyis hajlamosabbak szolgáltatásaikat bizonytalanságuk okán magasabb áron nyújtani az egyébként szükségeshez képest. A PPP alkalmazását illetően tapasztalatokkal nem rendelkező államok jogrendszeréből is hiányzik a vizsgált intézményre vonatkozó szabályanyag. Előbbi miatt a célzott feladatok ellátásával összefüggésben felmerülő valamennyi kérdést a felek szerződésben rendezik. Ennek eredménye, hogy valamennyi PPP ügylet egy hatalmas szerződéskomplexumban van rendezve. E szerződések formába öntése, illetve az abban való későbbi eligazodás nem egyszerű.
Nemcsak a magánszektorbeli alanyok részvételéből, hanem a hosszú szerződési időből is fakadnak lehetőségek és kockázatok. A több évre létrehozott PPP ügyletek egyik nagy előnye lehet, hogy alkalmasak a mérlegen kívüli finanszírozás (off-balance sheet financing)[16] megvalósítására. Ennek lényege, hogy a PPP lehetőséget teremt a beruházások államot (közszektort) terhelő költségeinek időbeni szétterítésére az egyes évek költségvetései között. Vagyis a nagy költségigényű beruházások nem egy összegben terhelnék meg a központi, illetve a helyi önkormányzati költségvetéseket. Nyilvánvaló, hogy a PPP önmagában nem biztosítja a költségvetési egyensúly megteremtését, de azzal, hogy az egyes években csupán kisebb mértékben, tervezhető módon terheli meg a kiadási oldalt, megkönnyíti a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás feltételeit a jelentős költségigényű infrastrukturális beruházások megvalósulása mellett. A PPP egyfajta részletfizetési lehetőségként is felfogható a közszektor számára. A maastrichti költségvetési kritériumoknak megfelelni kívánó, infrastrukturális lemaradásokkal küzdő uniós tagállamok számára előbbiek miatt külön vonzó konstrukciót jelenthetnek eme megállapodások.
Az évekre elnyúló elköteleződésnek az állam részéről azonban nem csak előnyei vannak. Komoly kockázatot is rejtenek a közszektorral szerződő fél számára. A politikai váltógazdaságból fakadóan előfordulhat az a helyzet, hogy míg az egyik kormányzat elkötelezi magát valamilyen fejlesztési cél mellett, s ennek
- 169/170 -
megvalósítása érdekében aláírja a hosszú időre szóló PPP megállapodásokat, arra azonban már semmilyen garancia nincs, hogy a szerződési idő végéig ugyanaz az állami vezetés marad hatalmon. Ha a szerződési idő alatt hatalomra kerülő új vezetés céljaival nem egyeztethetők össze a korábban megkötött ügyletek, akkor a hatalomra került új kormányzat költségvetési gazdálkodási mozgásterének korlátozását látja a megkötött szerződésekben. Nevezhetjük az előbbit, akár politikai kockázatnak is.
A hosszú szerződési idő alatt azonban nem csupán politikai, gazdasági kockázatokkal is számolni kell. Minél inkább elnyúlik időben egy ügylet, annál több gazdasági változásra, kockázatra lehet számolni. A gazdasági szereplők várakozásaikat beárazzák, minél több kockázattal kénytelen szembenézni, annál drágábban kínálják fel szolgáltatásait az állam számára. Ilyen kockázat lehet a magánszektorbeli alanyok által felvett hitelek esetén a kamat-, árfolyamkockázatok, illetve a szolgáltatás iránti kereslet változásából fakadó kockázatok, vagy a szolgáltatási piac más módon történő megváltozása (versenytársak, nyersanyagárak stb.).
Hazánkban 2011-ben, egy évvel a korábbit váltó kormány hivatalba lépését követően kezdődött meg az addig aláírt PPP ügyletek kormányzati felülvizsgálata, később kivásárlása. A Kormány a döntés indokául azt hozta fel, hogy a szerződésekben szinte kizárólagos az állami felelősség, a kockázatok nincsenek megosztva a szerződéses alanyok között. Továbbá, valamennyi beruházás költsége jóval meghaladja azt az összeget, amennyibe a fejlesztés kizárólagos állami megvalósítás esetén került volna.[17]
Ha a PPP alkalmazásának hazai tapasztalatait vizsgáljuk, sajnos közvetlen forrásokra csak nagy ritkán támaszkodhatunk, tekintve, hogy a PPP szerződések nyilvánosan nem hozzáférhető dokumentumok. Ezzel összefüggésben felmerül a kérdés: vajon a szerződések mindennemű nyilvánosságának kizárása nem sérti-e a közpénzfelhasználás transzparenciáját? Konkrét szerződések híján a téma feltárására az egyes közfeladat-ellátási területeken (felsőoktatás, közúti közlekedés, önkormányzati sportinfrastruktúra) készült Állami Számvevőszéki (továbbiakban ÁSZ) jelentések, mint közvetett források állnak rendelkezésünkre.
Az elkészült ÁSZ jelentéseket vizsgálva a PPP megállapodások kapcsán felmerülő problémák vagy a szerződések előkészítésével függnek össze, vagy a már kész létesítmények működéséhez kapcsolódnak.
- 170/171 -
Valamennyi, a közfeladat-ellátási területen létrejött PPP megállapodást vizsgáló ÁSZ jelentésben felbukkan, hogy e szerződéseket "kényszerhelyzet" szülte. Vagyis, hogy a fejlesztési igények szűkösen rendelkezésre álló költségvetési forrásokkal párosultak, s a PPP ügyletek kínálta lehetőség: a magánszektor forrásainak bevonása, illetve az államot terhelő kiadások időbeli szétterítése, megfelelő megoldásnak tűnt egyrészt a beruházások megvalósítására, másrészt a költségvetési gazdálkodási célok elérésére. Ezzel van összefüggésben az, hogy a PPP szerződések előkészítéséről, aláírásáról szóló kormányhatározatban nem fogalmazták meg direkt módon a gazdaságosság követelményét e kontraktusokkal szemben, illetve nem várták el, hogy azok olcsóbbak legyenek, mint a hagyományos állami beruházások. Ide kapcsolódik az is, hogy vagy nem készültek, vagy az elkészült számítások nem voltak alkalmasak a PPP és más közfeladat-ellátási lehetőségek költségvonzatának összehasonlítására. Vagyis a Public Sector Comparetor (PSC) számítások vagy egyáltalán nem készültek vagy azok alkalmatlanok voltak funkciójuk betöltésére.[18] Problémát jelentett továbbá a konzisztens joganyag hiánya,[19] hiszen a PPP-re vonatkozó szabályanyag széttöredezetten volt megtalálható már akkor is jogrendszerünkben, mely a jogalkalmazást, illetve jogkövetést nem könnyítette meg.
Több ÁSZ jelentésben felbukkant, hogy elmaradt a hosszú, közép- és rövidtávú ágazatpolitikai és intézményi célok összehangolása.[l20] A különböző időtávra készült fejlesztési tervek és azok összehangolása egyrészt mérsékelheti a politikai váltógazdaságból fakadó kockázatokat, másrészt az aktuálisan regnáló állami vezetés feladatellátásának rendszerezésére is használható, megkönnyítve a megvalósítás alatt álló, már megvalósult és jövőben kivitelezendő célok átláthatóságát és összehangolását.
A közbeszerzési eljárás során megjelenő visszásságokat, illetve problémákat is gyakran nevesítettek a PPP ügyletek kapcsán az ÁSZ jelentések. Ilyen volt például a felsőoktatási projektek kapcsán megfogalmazott észrevétel: "a közbeszerzési eljárások lebonyolítása több esetben nem felelt meg a szerződéskötés időpontjában hatályos Kbt. rendelkezéseinek."[21] Másik, a közbeszereztetés során keletkező probléma, hogy vagy nem alakult ki verseny az ajánlattevők között, vagy csupán korlátozott mértékben érvényesült.[22]
- 171/172 -
Az ÁSZ többek között a felsőoktatási PPP beruházások kapcsán jelzi, hogy a felelős minisztérium nem alakított ki egységes nyilvántartási rendszert a projektek dokumentálására, mely alkalmas lett volna az egyes projektek megvalósításának nyomon követésére. Ez egyrészt a beruházások megvalósítását, másrészt a közpénzfelhasználás átláthatóságát nagyban elősegíthette volna.[23] A nyilvántartások hiánya a helyi önkormányzati sportberuházások kapcsán is felmerült. Az ÁSZ e projektek kapcsán is leszögezte, hogy "nem állt rendelkezésre teljes körű nyilvántartás, amelyből megállapítható lett volna a PPP konstrukciók alapján vállalt kötelezettségek együttes összege."[24] A helyi önkormányzati szinten megvalósult PPP beruházások különösen hátrányos helyzetben voltak a központi szintű projektekhez képest, hiszen az elemi költségvetési beszámolókban a PPP konstrukciókhoz kapcsolódó hosszú távú kötelezettségvállalást nem kellett bemutatni. "Emiatt az önkormányzati alrendszerben a PPP beruházásokhoz kapcsolódó évenkénti kötelezettségek államháztartási szintű figyelemmel kísérése nem [volt] biztosított."[25] Másrészt a helyi önkormányzatok által aláírt PPP megállapodások kívül estek a szakmai véleményező szervezetként 2003-ban létrehozott - azóta már felszámolt - PPP Tárcaközi Bizottság tevékenységi körén, így előbbi intézmény előzetes véleményezési, illetve monitoring tevékenységet sem fejtett ki a beruházások kapcsán.[26]
A közúti közlekedési PPP beruházások esetén a gyorsan változó fejlesztési prioritások, illetve ehhez kapcsolódóan a többször módosuló ágazati jogszabályok hátráltatták a projektek tervezett ütemben történő előrehaladását.[27] Mind a fejlesztési prioritások, mind a gyors jogszabályi közeg változása is politikai kockázatnak tekinthetők, s mint ilyenek, projekteket drágító tényezők.
A szerződések előkészítéséhez, tartalommal való megtöltéséhez kapcsolódik, hogy volt rá precedens, amikor a felelős minisztériumok alulbecsülték a gazdasági- illetve jogszabályi környezet változásából fakadó finanszírozási kockázatokat, melyek kezelésére eszköztelennek mutatkoztak. Hasonlóan szerencsétlen helyzet, hogy több PPP keretében - akár büntetés-végrehajtási,[28] akár felsőoktatási területen - megvalósult létesítmény jövőbeli tulajdonjogi helyzete maradt nyitott kérdés.[29]
- 172/173 -
A PPP szerződés keretében célzott projektek kivitelezése, majd működtetése fázisában is megfigyelhetőek voltak problémák, melyekre az ÁSZ felhívta a figyelmet. Érdemes azonban megjegyezni, hogy a legtöbb e szakaszban feltűnő defektus visszavezethető a szerződések előkészítése során vétett hibákra vagy mulasztásra.
Volt, hogy a létesítmények működtetése során derült ki, egyes, a szerződések teljesítése szempontjából kardinális fogalmak, módszerek nem lettek kellően pontosan meghatározva, kidolgozva. Ilyen volt például, amikor egyes PPP-ben megvalósult felsőoktatási létesítmény-fejlesztések során nem lett egységesen definiálva a hiba fogalma,[30] valamint, hogy elmaradt az üzemeltetés gazdaságosságának mérésére alkalmas módszer, illetve mutatószám kidolgozása.[31] Továbbá, hogy e létesítmények használói (lakók) nem lettek érdekeltté téve a közüzemi kiadások csökkentésében.[32]
A kivitelezés és a működés fázisához kapcsolódik a közszektor érdekeinek nem megfelelő érvényre juttatása, vagyis amikor az állam nevében szerződő fél nem képviselte kellő hatékonysággal az állami érdekeket: például a PPP ügyletekben az államot képviselő minisztérium nem fűzött negatív jogkövetkezményt ahhoz, amikor egyes helyi önkormányzatok az eredetileg támogatott sportprojekthez képest több funkciót ellátó létesítmény megvalósítására tettek közzé ajánlati felhívást.[33] Előbbi önkormányzati lépések érdemi szankció nélkül maradtak, hisz a többletköltségeket a PPP konstrukciókat finanszírozó Sport XXI. Létesítményfejlesztési Programból a központi költségvetés finanszírozta. Nem látni az előbbi ÁSZ jelentésben arra vonatkozó utalást, hogy fellépett volna a közszektort képviselő az önkormányzatok és az üzemeltető között létrejött "háttérszerződésekkel" szemben. Az említett "háttérszerződések" keretében az önkormányzatok, mint a magánpartnerek alvállalkozói magukra vállalták az üzemeltetési és rendelkezési kockázatok egy részét. Így félő azonban, hogy a kockázatok elosztásával szemben támasztott, Eurostat által meghatározott követelmények[34] , nem érvényesültek e PPP szerződések esetén, illetve e háttér megállapodások a korrupció kockázatát is magukban rejtették.[35] Ugyancsak ide tartozó probléma, melyre közlekedési és sport projekteknél is volt példa, hogy az államot képviselő fél, bár lehetősége lett volna rá, mégsem élt a magánpartner nem megfelelő vagy nem határidőre történő teljesítése esetén a díjcsökkentés vagy más szankció alkalmazásának eszközével.[36] A közszektorbeli alany érdekei nem megfelelő képviseletének számít, hogy az ellenőrzés jogával - a közpénzekkel való felelős gazdálkodás alapján az ellenőrzés kötelezettségével - több esetben nem élt az államot képviselő szerződéses
- 173/174 -
partner, holott érdekei érvényesítésének egyik elmaradhatatlan feltétele a kivitelezés és működtetés folyamatának figyelemmel kísérése, és azok nem szerződés szerinti előrehaladása esetén a megfelelő intézkedések foganatosítása.[37]
A témában készült ÁSZ jelentéseket vizsgálva megállapítható, hogy e dokumentumok összegyűjtik a PPP megállapodások jellemző hibáit, azonban nem teszik lehetővé az egyes, konkrét projektek összehasonlítását. Általában nevesíti a jelentések a főszabály alól kivételt jelentő szerződéseket, amiből arra következethetünk, hogy érdemes lenne esetről esetre, közfeladat-ellátási területről közfeladat-ellátási területre vizsgálni az egyes megállapodásokat, s megnézni, melyek működtek eredményesen, melyek nem. Az így kiszűrt előnytelen szerződésekkel szemben talán célzottabb, hatékonyabb stratégia kialakítására nyílna lehetőség, mely a PPP szerződések korábbihoz képest eredményesebb alkalmazását tenné lehetővé a jövőre nézve.
A köz- és magánszektor közötti szerződéses együttműködést, annak hatékonyságát, valamint a közpénzekkel való átlátható és felelős gazdálkodást nagyban megkönnyítené a témát érintő szabályozási vákuum felszámolása. Szükség volna a kifejezetten hosszú távra születő állami szerződéses kötelezettségvállalások anyagi és eljárásjogi aspektusainak tisztázására. Jelenleg e kifejezetten az állam nevében hosszú távra aláírt szerződésekre vonatkozó normatömeg hiányzik a hazai jogrendből. Ide kapcsolódóan nagyon fontos volna a különböző közfeladat-ellátási alternatívák objektív összehasonlítását kötelezően - már a beruházásról szóló döntés meghozatala után - előíró normák elfogadása és jogrendszerbe integrálása.
A két szektor közötti szerződéses együttműködés feltétele a stabil jogszabályi környezet biztosítása. A gyorsan változó jogi normákat a profitorientált gazdasági alanyok kockázatként érzékelik. Kockázatokra vonatkozó várakozásaikat pedig beárazzák, melynek eredménye a projektek költségeinek emelkedése. Kifejezetten előnyös a fejlesztési prioritások közpolitikai állandósága eme egyébként is komoly költségigényű, az állam több éves elköteleződésével járó projektek esetén, vagyis, hogy a szerződéseket aláíró és a később hatalomra kerülő közpolitikai döntéshozók egyetértsenek a fejlesztési célokban és azok elérési módjait illetően.
A PPP projektek megvalósítása és működtetése során nagyon fontos, hogy az állam éljen az ellenőrzés jogával, kísérje figyelemmel a beruházások kivitelezését, majd a már kész létesítmények üzemeltetését. Az ellenőrzést pedig ne szervezze ki, illetve ne mondjon le róla! Továbbá esszenciális, hogy a magánszektor nem teljesítése, nem szerződésszerű, késedelmes teljesítése esetén a következetes szankcióalkalmazás ne maradjon el!
- 174/175 -
Előbbieken túl a költségvetési források felhasználásának transzparenciáját garantáló normarendszerre is szükség van, mely a következetes ellenőrzés, az ellenőrzések eredményeinek nyilvánosságra hozatala, illetve a költségvetési és zárszámadási adatok projektekre bontott, egységes formájú, kellőképpen részletes feltüntetése révén megvalósítható. Probléma nálunk, hogy a költségvetési, illetve zárszámadási törvények az egyes minisztériumokhoz tartozó PPP projekteket összevontan kezelik, s így az egyes beruházásokra szánt összegek nem különülnek el a fenti jogszabályokban. A transzparenciához tartozik még az is, hogy a közpénzt felhasználó vállalatok ne hivatkozhassanak üzleti titokra a hozzájuk utalt közpénz felhasználása kapcsán, s biztosítsák a vonatkozó adatok nyilvánosságát.
Azt mondhatjuk, hogy a PPP alkalmazásában több lehetőség és kockázat is rejlik. A PPP csupán egy a közösségi szükségletek kielégítésének számos lehetősége közül. A közpolitikai döntéshozónak éppen ezért mérlegelnie kell, össze kell hasonlítania ezt a lehetőséget, másik feladatellátási módszerekkel mielőtt elköteleződik egyik vagy másik jogintézmény alkalmazása mellett. Azt, hogy PPP-vel összefüggő fenti hatások közül melyek és milyen mértékben érvényesülnek, több körülmény együttesen befolyásolja: a jogszabályi környezet, a korábbi tapasztalatok, a felek érdekérvényesítő képessége, az aktuális és későbbi gazdasági változások, valamint az állam, mint szerződéses partner attitűdje.
• Colverson, Semuel - Perera, Oshani. (2012): Harnessing the Power of Public-Private Partnership: The role of hybrid financing strategies in sustainable development. http://www.iisd.org/pdf/2012/harnessing_ppp.pdf (2016.05. 16.)
• Herpen, G. W. E. B. van (2002): Public-Private Partnerships, the adventages and disadventages examined. Dutch Ministry of Transport. AVV Transport Research Centre. http://abstracts.aetransport.0rg/conference/index/id/8 (2015.09.26.)
• Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó (2016): Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: uők. (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Budapest, Dialóg Campus, 25-37.
• Kaul, Inge - Conceicao, Pedro (2006): Overview the New Pulbic Finance. Responding to Global Challanges. Oxford University Press, New York.
• Kiss Ágnes Katalin (2007): A PPP-konstrukcióban megvalósuló bv. intézetek gazdasági keretrendszere. Börtönügyi Szemle, 26. évf., 4. szám, 31-38.
- 175/176 -
• Manzo, Frank (2014): Collaborative Development. The Pros and Cons of P3s on Construction Projects, http://illinoisepi.org/countrysidenonprofit/wp-content/uploads/2013/10/ILEPIPolicy-Brief-Collaborative-Development-P3s1.pdf (2017. 05.30.)
• Maynard, Alan (1986): Public and private sector interactions: an economic perspecitve. Social Science & Medicin, No. 11., Vol. 22., 1161-1162.
• Samuelson, Paul A. - Nordhaus, William D. (2012): Közgazdaságtan. (Bőv., átdolg. kiad. Fordította: Misz József.) Akadémia Kiadó, Budapest.
• Tan, Virginia (2012): Pulbic-Private Partnership (PPP). Advocates for Interantional Development. http://www.a4id.org/sites/default/files/files/[A4ID]%20Public-Private%20Partnership.pdf (2015.09.28.)
• Wright, Glen (2000): A kormányzat szerepe. In: Nemec, Juraj - Wright Glen: Közösségi pénzügyek. Elmélet és gyakorlat a közép-európai átmenetben. Aula Kiadó, Budapest, 18-56.
• Yescombe, E. R. (2007): Public-Private Partnerships - Principles of Policy and Finance. Elsevier, London.
• Zagyi Orsolya (2011): A jóléti állam modelljének változása az elmúlt két évtizedben. Gazdaság és Társadalom, 3. évf., 1. szám, 128-146.
• ÁSZ, 0813. Jelentés a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről, 2008. Forrás: https://asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2008/0813j000.pdf (2017.06.02.)
• ÁSZ, 0919. Jelentés a Sport XXI. Létesítményfejlesztési Program keretében támogatott önkormányzati PPP beruházások megvalósításának és önkormányzati feladatok ellátásra gyakorolt hatásának ellenőrzéséről, 2009. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2009/0919j000.pdf (2013.10.05.)
• ÁSZ, 1171. Jelentés a felsőoktatás oktatási infrastruktúra-fejlesztési programjának ellenőrzéséről, 2011. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2011/1171j000.pdf (2016. 02.02.)
• ÁSZ, 1287. Jelentés a PPP konstrukcióban megvalósult kiemelt kulturális és felsőoktatási projektek szerződéseinek teljesülése és társadalmi hasznosulásának elleőrzéséről, 2012. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2012/1287j000.pdf (2017.01.02.)
• Eurostat (2004), STAT/04/18. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány az IM és a DE-ÁJK 9507 sz. "A közpénzek keletkezéskori védelmének főbb területei" projektje keretében készült. A projektirány elhelyezésére lásd: Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó (2016): Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: uők. (szerk.) Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Dialóg Campus, Budapest, 25-37.
[2] Lásd bővebben Varga, 2016.
[3] Zagyi, 2011, 129-130.
[4] Wright, 2000, 38-40.
[5] Wright, i. m. 36-38.
[6] Kaul - Conceicao, 2006, 5-7.
[7] Maynard, 1986, 1161-1162.
[8] Manzo, 2014, 2. http://illinoisepi.org/countrysidenonprofit/wp-content/uploads/2013/10/ILEPI-Policy-Brief-Collaborative-Development-P3s1.pdf (2017. 05.30.)
[9] Manzo, i. m. 3-5.
[10] Yescombe, 2007, 17-27.; Manzo, i. m. 2.
[11] Samuelson - Nordhaus, 2012, 400-402.
[12] van Herpen, 2002, 4-6. http://abstracts.aetransport.0rg/conference/index/id/8 (2015.09.26.)
[13] Colverson - Perera, 2012, 6. Forrás: http://www.iisd.org/pdf/2012/harnessing_ppp.pdf (2016.05.16.); Yescombe, i. m. 21.; van Herpen, i. m. 4.
[14] Tan, 2012, 5. Forrás: http://www.a4id.org/sites/default/files/files/'A4ID]%20Public-Private%20Partnership.pdf (2015.09.28.)
[15] van Herpen, i. m. 9-10.
[16] Colverson - Perera, i. m. 6.
[17] Forrás: http://www.kormany.hu/hu/nemzeti-fejlesztesi-miniszterium/hirek/2011-tol-uj-idoszamitas-kezdodik-a-ppp-konstrukciokban (2011.04.04.)
[18] ÁSZ, 1171. Jelentés a felsőoktatás oktatási infrastruktúra-fejlesztési programjának ellenőrzéséről, 2011, 17-18. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2011/1171j000.pdf (2016. 02.02.), ÁSZ, 0919. Jelentés a Sport XXI. Létesítményfejlesztési Program keretében támogatott önkormányzati PPP beruházások megvalósításának és önkormányzati feladatok ellátásra gyakorolt hatásának ellenőrzéséről, 2009, 26., 40. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2009/0919j000.pdf (2013.10.05.)
[19] ÁSZ, 1171. Jelentés, i. m. 17.; ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 34., 36.
[20] ÁSZ, 1171. Jelentés, i. m. 15.; ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 26.;
[21] ÁSZ, 1287. Jelentés a PPP konstrukcióban megvalósult kiemelt kulturális és felsőoktatási projektek szerződéseinek teljesülése és társadalmi hasznosulásának ellenőrzéséről, 2012, 54. Forrás: https://www.asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2012/1287j000.pdf (2017.01.02.)
[22] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 17.; ÁSZ, 0813. Jelentés a 2007-ben befejeződő autópálya beruházások ellenőrzéséről, 2008, 11. Forrás: https://asz.hu/storage/files/files/%C3%96sszes%20jelent%C3%A9s/2008/0813j000.pdf (2017.06.02.)
[23] ÁSZ, 1171. Jelentés, i. m. 53-54.
[24] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 50.
[25] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 79-80.
[26] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 36.
[27] ÁSZ, 0813. Jelentés, i. m. 14.
[28] Kiss, 2007, 35 - 36.
[29] ÁSZ, 1287. Jelentés, i. m. 46-55.
[30] ÁSZ, 1287. Jelentés, i. m. 56.
[31] ÁSZ, 1171. Jelentés, i. m. 36.; 52.
[32] ÁSZ, 1287. Jelentés, i. m. 39., 59.
[33] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 18.
[34] Eurostat (2004), STAT/04/18.
[35] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 22.
[36] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m. 77.; ÁSZ, 1118. Jelentés, i. m. 18., 51-52.
[37] ÁSZ, 0919. Jelentés, i. m.22., ÁSZ, 0813. Jelentés, i. m. 22.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd, DE Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
