"Sokkal inkább azt láttuk magunk előtt - és tették, tettük - sokan a korosztályomból is, hogy olyan helyzetekben, amelyekkel az ember nem ért egyet száz százalékig, de hiszi, hogy valamit meg tud tartani az adott területen, szakmában, hivatásban abból, ami szerinte értékes, akkor szembenéz ezzel a kihívással, és »marad«. Hogy ez a megközelítés jár több társadalmi haszonnal, vagy egy radikálisabb, azon persze lehet vitatkozni. Én mindenesetre úgy gondoltam, hogy a korábbi alkotmány alapján kifejlődött értékrendet, alkotmánybírósági gyakorlatot az Alaptörvény keretei között is érvényesíteni lehet, tekintettel az alkotmányos folytonosságra, a jogfolytonosságra. Ez volt az, ami engem alkotmánybíróként megtartott."
Azt sehol sem tanítják, hogyan legyen valaki alkotmánybíró. Ön hogyan "tanult bele" az alkotmánybírói feladatokba ?
Az első időszak nehéz volt. Aki azt állítja, hogy egy másik foglalkozásból vagy hivatásból egyszerűen átült az alkotmánybírói székbe - még akkor is, ha a saját szakterülete közel áll az alkotmányjoghoz -, az valószínűleg túloz egy kissé. Alkotmánybírónak lenni nem egy olyan szakma, hivatás, amelyre előre fel lehetne készülni. Akkor érti meg az ember, hogy mit jelent alkotmánybírónak lenni, és hogy mit jelent az alkotmánybíráskodás, amikor bekerül a testületbe.
Nagyon sokat köszönhetek Bihari Mihálynak, az Alkotmánybíróság akkori elnökének, aki szakmailag és emberileg is támogatott, jótanácsokkal látott el.
A mielőbbi adaptációban nagy szerepe volt törzskari munkatársaimnak. Én gyakorlatilag Erdei Árpád helyére mentem - ő volt korábban az egyik bíró, aki büntetőügyekkel foglalkozott -, aki azt javasolta, hogy dolgozzam az ő stábjával, mert az megkönnyíti a szakmai beilleszkedésemet. A javaslatát elfogadtam, és a törzskari munkatársak valóban sokat segítettek abban, hogy beletanuljak az alkotmánybírói munkába. A teljes ülésre viszont már csak egyedül mehettem, ahol nagyon kellett figyelni.
A teljes ülésen az új bírók mindig "hátul", az elnöktől távolabb ülnek. Ennek következtében előre figyeltem, mert rendkívül hasznos volt hallani a tapasztaltabb bírók véleményét, vitáit; mindnyájuktól sokat tanultam erről a szakmáról. Külön említést érdemel, hogy Bihari Mihály az üléseken minden adott ügy végén, mint egy jó tanár, összefoglalta az esetet és az érintett alkotmányossági problémát, ami egy kezdő bíró számára nagyon hasznos volt.
Az első jelentős ügy, ahol először igazán átéreztem, hogy mit jelent az alkotmánybírói pozíció, a 135/B/2006-os, 2007. május 21-én elfogadott határozat volt, amelyhez különvéleményt fűztem. Az indítvány a rendőrségi törvény azon szakaszát támadta, amely szerint a fedett nyomozó a gondatlan emberöléssel bezárólag elkövethet bűncselekményt, és annak eldöntése, hogy eljárás indul-e ellene, az ügyész diszkrecionális jogkörébe tartozik. Úgy gondoltam, hogy meg kellett volna semmisíteni a támadott rendelkezést az élethez való jog és a jogbiztonság elvének sérelme alapján. Ez a különvélemény volt az első önálló alkotmánybírói megnyilvánulásom, éppen egy hónappal a mandátumom kezdete után. Bár a többség nem osztotta a véleményemet, de máig elégedetten gondolok erre, mint az első olyan esetre, amikor igazán világossá vált számomra egy alkotmányossági probléma. Erre a különvéleményre azóta is büszke vagyok.
Volt bármilyen célkitűzése, hogy mit akar elérni alkotmánybíróként?
Igen, volt. Nagy figyelemmel követtem korábban s a büntetőjogi tárgyú döntéseket, az alkotmányos büntetőjog mint értékelési formula körül kialakult vitát. Ekkorra már a büntetőjognak, büntető igazságszolgáltatásnak számos intézményét érintette az Alkotmánybíróság gyakorlata, így például a büntetőjogi szankciórendszert, a sértettek, áldozatok jogait, a büntetőeljárás garanciáit vagy az elítéltek jogait. Az előzőekkel összefüggésben kettős célkitűzésem volt. Egyrészt az érdekelt, hogy az alkotmányos büntetőjog mint értékelési formula alkalmazható-e a széles értelemben vett büntető igazságszolgáltatás, a büntetőpolitika egyéb területein, illetve, hogy ezeken a területeken milyen alapjogi korlátok érvényesülhetnek. Másrészt, ehhez szerettem volna hozzátenni valamit a saját szakterületemről. Például, hogy egy cselekmény bűncselekménnyé nyilvánításának alkotmányossági vizsgálata során a szükségességi-arányossági mérce tartalma gazdagítható-e. A büntetésekkel kapcsolatos alkotmányossági követelmények kapcsán pedig a büntetés embertelenségének korunkbeli kritériumai foglalkoztattak.
Számos büntetőjogi tárgyú határozatnak volt az előadó bírója. Mely határozatokat emelné ki, amelyek Ön szerint igazi előrelépést hoztak a hazai alkotmányjogi fejlődésben?
- 59/60 -
Azzal kezdeném, hogy az előbb említett két cél közül, úgy érzem, az elsőt illetően sikerült eredményt elérnem, a másodikat illetően kevésbé. Ehhez persze hozzá kell tenni, hogy az Alkotmánybíróság nem "hivatalból jár el", hanem indítvány alapján, és bár az ügyeknek van előadó bírája, a határozat testületi döntést jelent. Két határozatot azonban kiemelnék, mégpedig a 144/2008-ast és a 20/2013-ast. Az előbbi határozat a bűnügyi nyilvántartással mint a büntető hatalom "kisegítő eszközével" kapcsolatos, az utóbbi pedig a másodlagos büntetőjogi következményekkel (angol terminológia szerint: 'collateral consequences'). Ennek a joghátránynak a lényege, hogy bár az elítélt személy a mentesítése után büntetlen előéletűnek tekintendő, azonban bizonyos foglalkozási területeken (például vagyonvédelem, légiközlekedés) a törvények további feltételeket, várakozási időt szabnak meg az elhelyezkedni kívánó korábbi elítéltekkel szemben. A két határozat nyomán azt tekintem előrelépésnek, hogy az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az állami büntetőhatalom büntető igazságszolgáltatáson kívüli eszközeinek alkalmazása esetén is érvényesül az a követelmény, hogy azok ne lépjenek túl a büntetőjogi intézmények alkotmányos korlátain. Ez pedig abból fakad, hogy az államnak kötelessége biztosítani, hogy az elítéltnek ne kelljen egy életen át viselnie egykori elítélése bélyegét, megilleti őt a társadalomba visszailleszkedés lehetősége, a rehabilitációhoz való jog. Ezt a jogot az Alkotmánybíróság még a 144/2008-as határozatban vezette le az emberi méltósághoz való jogból, majd a 20/2013-as határozatban az Alaptörvény alapján erősítette meg ezt a testület. Az említett határozatok révén a kriminálpolitika újabb területére vonatkozóan állapította meg az Alkotmánybíróság az állam büntetőhatalmának alkotmányos korlátait.
Sajnos, nem csak előrelépések történtek a jogfejlődésben, de hátraarcok is. Több fontos büntető tárgyú határozata is van az Alkotmánybíróságnak, amelyekhez Ön különvéleményt fűzött. Ilyen például a 3142/2013-as AB határozat, amely úgy foglalt állást, hogy a fiatalkorúak szabálysértési elzárása nem alaptörvény-ellenes. Különvéleményében - többek között - hangsúlyozza: "gyermekek esetében a represszív megközelítés helyett a rehabilitációt és a helyreállító igazságszolgáltatást kell követni". Ennek fényében hogyan értékelné alkotmányossági szempontból a fiatalkorúakra vonatkozó szabálysértési és büntetőjogi szabályozást?
A fiatalkorúak szabálysértési elzárása az egyik olyan kérdés, amelyet illetően sajnálom, hogy nem sikerült az álláspontomat érvényre juttatni. De hadd kezdjem egy kicsit távolabbról. Az ENSZ Gyermekjogi Egyezménye végrehajtását a Gyermekjogi Bizottság ellenőrzi. A Bizottság azonban nem csak az Egyezményt, hanem egyéb ENSZ-normákat is bevon a vizsgálatába, mint például az ún. Pekingi Szabályokat (a fiatalkorúak büntető igazságszolgáltatási rendszerére vonatkozó, az ENSZ Közgyűlése által 1985-ben elfogadott dokumentum). A Bizottság minden alkalommal, amikor Magyarországot értékelte, szóvá tette, hogy az igazságszolgáltatási rendszer nem tartja kellő mértékben szem előtt a "gyermek mindenek felett álló érdekét": a "gyermek bűnelkövetők" (a 18 éven aluli elkövetők) esetében a büntetőjogi szabályozásnak nagyobb hangsúlyt kellene helyezni a büntetés helyett a nevelésre. A szabálysértési elzárás intézményét is kifejezetten kifogásolta a Bizottság. Ez tehát álláspontom szerint azt jelenti, hogy a fiatalkorúak szabálysértési elzárása nincs összhangban a nemzetközi jogi követelményekkel, ezért sérti az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdését.
A szabálysértési szankciórendszerből az a visszás helyzet következik, hogy pénzbírság vagy közérdekű munka helyett nagyobb eséllyel szabható ki szabálysértési elzárás a fiatalkorúakkal szemben. Véleményem szerint az említett ügyben mulasztást kellett volna megállapítania az Alkotmánybíróságnak, mert a jogalkotó elmulasztotta a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói kötelezettségét azzal, hogy nem rendelkezett az elzárást helyettesítő, szabadságvesztéssel nem járó szankciók, illetve a szabadságvesztéssel járó büntetések elkerülésére lehetőséget teremtő eljárási intézmények bevezetéséről a fiatalkorúak esetében. A kérdés vizsgálatának különös súlyt ad, hogy a jelenlegi szabálysértési jog valójában a "kis kriminalitással" szembeni joganyagot jelenti. Ha pedig a szabálysértési jog gyakorlatilag "szabálysértési büntetőjog", akkor rendelkezései között jelen kellene lenniük az említett szankcióknak, illetve intézményeknek. Szerintem csak ez felel meg a Gyermekjogi Egyezménynek és a Pekingi Szabályoknak. Egy valamit szeretnék még ehhez a kérdéskörhöz hozzátenni: alkotmányossági szempontból nem tekinthetjük a kifogásolt, valamint az ahhoz hasonló rendelkezések (pl. a Büntető Törvénykönyv szerint a fiatalkorúakkal szemben alkalmazható elzárás mint szankció) melletti érvnek, hogy ritkán alkalmazzák azokat.
A szabálysértési elzáráson kívül van olyan jogintézmény a magyar szabálysértési vagy büntetőjogban, amely Ön szerint az Alaptörvénybe vagy nemzetközi kötelezettségbe ütközik? Esetleg a büntethetőségi korhatár leszállítása?
- 60/61 -
A korhatár leszállítása alkotmányossági szempontból határeset, tekintettel arra, hogy a Btk. több korlátozó rendelkezést tartalmaz, annak érdekében, hogy 12 és 14 év közöttivel szemben a büntetőjog csak végső eszköz legyen. A mérlegelés során egy alkotmánybírónak is figyelemmel kell lennie arra, hogy mennyire észszerű ez a lépés, mennyire indokolható a tények, adatok alapján - ideértve a statisztikát, hasonló kultúrájú országok gyakorlatát stb. Ha kriminálpolitikai szempontból közelítjük meg ezt a kérdést, és megnézzük a gyermekbűnözésre vonatkozó hazai statisztikát, akkor tulajdonképpen semmi nem indokolta a szabályok szigorítását. Mint kriminológus, úgy vélem, hogy nem volt helyes a büntethetőségi korhatár leszállítása. A gyermekvédelmi rendszer fejlesztése sokkal indokoltabb lett volna. Alapvető kérdésnek azt tartom, hogy miként viszonyul a társadalom a bűnelkövető gyermekekhez. Álláspontom szerint senkinek sem érdeke az, hogy ezek a gyermekek a büntető-igazságszolgálgatás rendszerébe kerüljenek. Abban már bizonytalan vagyok, hogy a szakmai megalapozatlanság egyben a szabály alaptörvény-ellenességét is jelentené. Amit érdemes lenne alaposan megvizsgálni: az, hogy a nemzetközi kötelezettségeinkkel, különösen a Gyermekjogi Egyezménnyel és - talán bizonyos fokú aktivizmus alapján mondom - annak szellemiségével mennyiben fér össze ez a lépés.
Hasonlóan különvéleményt fűzött a 3013/2015-ös AB végzéshez is, amely megszüntette az alkotmányjogi panaszeljárást, mondván, hogy a panasz benyújtását követően jelentősen megváltozott a tényleges életfogytiglani szabadságvesztésre vonatkozó jogi környezet, így az eljárás okafogyottá vált. Ön ezt vitatta különvéleményében; nem csak, hogy indokoltnak találta volna az új szabályozás felülvizsgálatát, de véleménye szerint az az Emberi Jogok Európai Egyezményével sincs összhangban. Most a testületnek ismét lehetősége lesz vizsgálni a kérdést. Ön szerint most másképp dönt a testület?
Hadd indítsak ismét egy kicsit távolabbról. Ez is egy olyan kérdéskör, amellyel nem volt szerencsém - ha fogalmazhatok ilyen profánul. Nekem a kilenc év során háromszor volt "közöm" a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztéshez ("tész"). Egyik alkalommal sem az én álláspontomnak megfelelő döntés született. Az első alkalommal - a korábbi alkotmány idejében - a hetedik tervezet után adtam vissza az ügyet. Volt egy olyan pillanat, még 2010-ben, amikor többsége volt annak az álláspontnak, amelyet én képviseltem - tehát, amely alkotmányellenességet állapított volna meg -, akkor azonban felmerült, hogy tévesen értelmezem az egyik vonatkozó strasbourgi döntést. Az újabb tárgyaláson már nem kaptam többséget, s ekkor, 2011-ben visszaadtam az ügyet. Bizonyos fokú szakmai elégtételt jelentett számomra az EJEB Nagykamarájának a Vinter kontra Egyesült Királyság ügyben hozott határozata, valamint egykori alkotmánybíró kollégám, Kovács Péter tanulmányának - amely a Paczolay Péter 60. születésnapjára készült ünnepi kötetben jelent meg - a következő, a "hét tervezetes" "tész"-ügyre utaló mondata: "Tény, hogy Lévay Miklós barátom előadó alkotmánybíróként végig következetesen képviselt tudományos álláspontja a Vinter ügyben a Nagykamarában 2013. július 9-én hozott [...] ítélet révén vitathatatlan megerősítést kapott - de: három évvel nagy és fájdalmas vitáink után [...]. "Mint ahogy az is tény, hogy a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés kiszabhatósága bekerült az Alaptörvénybe.
A második alkalommal, tehát a 3013/2015-ös végzésnél, nem én voltam az előadó bíró. A tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés régi és új Btk.-szabályai esetében a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségét kizáró rendelkezés alaptörvény-ellenességét állító bírói kezdeményezés alapján 2014 áprilisában indult eljárás alatt - 2014. május 20-án - megszületett az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélete a Magyar kontra Magyarország ügyben. Az ítéletből egyértelműen kitűnt, hogy a hazai szabályozás nem felel meg a strasbourgi követelményeknek. Ezt követően az Országgyűlés elfogadta a 2014. évi LXXII. törvényt, amelynek 109. §-a részletesen szabályozza a feltételes szabadságra bocsátás lehetőségéből kizárt életfogytig tartó szabadságvesztésre ítéltek kötelező kegyelmi eljárását. Az Alkotmánybíróság teljes ülésének többsége úgy értékelte, hogy ezzel a lépéssel a magyar állam eleget tett a strasbourgi ítéletben foglalt követelményeknek, és oka-fogyottság címén megszüntette az eljárást. A különvéleményben azt kifogásoltam, hogy az Alkotmánybíróság nem végezte el a megtámadott büntetőjogi rendelkezések vizsgálatát, arra hivatkozva, hogy a kötelező kegyelmi eljárás szabályozásával okafogyottá vált a bírói kezdeményezést tartalmazó indítvány. Véleményem szerint - ahogy ezt a különvéleményben kifejtettem, és ma is ez az álláspontom - a kötelező kegyelmi eljárás szabályozása nem felel meg a strasbourgi kritériumoknak; egyrészt azért, mert a jogalkotó 25 év helyett 40 évben jelölte meg a felülvizsgálat legkorábbi időpontját, másrészt azért, mert a felülvizsgálat megengedhetőségéről a köztársasági elnök dönt, aki pedig döntésében nincs kötve a Kegyelmi Bizottság állásfoglalásához.
- 61/62 -
A harmadik alkalommal - nem sokkal mandátumom lejárta előtt - ún. valódi alkotmányjogi panasz eljárásban került a testület elé egy "tész"-es ügy. Tekintettel arra, hogy itt folyamatban lévő eljárásról van szó, csak annyit mondanék, hogy nem csupán azért kellett visszaadnom az ügyet, mert időközben lejárt a bírói mandátumom.
Ön szerint a 3013/2015-ös végzésben az Alkotmánybíróság implicite elismerte, hogy a kötelező kegyelmi eljárásra vonatkozó szabályozás megfelel a strasbourgi kritériumoknak és az Alaptörvénynek, vagy tényleg csak arról volt szó, hogy konstatálta a szabályozás megváltozását, és önmagában a változás tényére alapozta a megszüntetést okafogyottság címén?
Álláspontom szerint a végzés 14. 15., 16. és 17. bekezdésében foglaltak arra utalnak, hogy az Alkotmánybíróság szerint a megváltozott jogi környezet megfelel a strasbourgi döntésben foglaltaknak. De ezt a testület minden vizsgálat nélkül állapította meg, semmilyen érdemi indokolást nem tartalmaz a határozat erre vonatkozóan.
Ön szerint sem lehet magának a tényleges életfogytiglani szabadságvesztésnek az alaptörvény-ellenességét megállapítani amiatt, mert az szó szerint szerepel az Alaptörvényben?
Véleményem szerint a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés alaptörvény-ellenessége levezethető az Alaptörvény III. cikk (1) bekezdésében foglalt, embertelen büntetés tilalmából, amely nem más, mint az emberi méltóság védelmének egy speciális változata. Ezen kívül ott van a Q) cikk (2) bekezdése, amely előírja, hogy a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját biztosítani kell. Ezeket a rendelkezéseket össze lehet mérni a "tész"-re vonatkozó alaptörvényi megállapítással [IV. cikk (2) bek. 2. mondat], majd meg lehet vizsgálni azok viszonyát. Hogy meg lehet-e semmisíteni alkotmányos intézményt? Ha következetes akarok lenni a 61/2011-es határozathoz fűzött párhuzamos indokolásomban kifejtett álláspontomhoz, akkor azt mondom, hogy szerintem az Alkotmánybíróság megállapíthatja, hogy ellentmondás feszül az Alaptörvény különböző rendelkezései között, és felszólíthatja arra az alkotmánymódosító hatalmat, hogy oldja fel ezt az ellentmondást.
És egy kiegészítés ehhez. Ablonczy Bálintnak az Alaptörvény "megismerését és megértését" célzó, Az alkotmány nyomában: Beszélgetések Szájer Józseffel és Gulyás Gergellyel című könyvében Szájer József a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés "alaptörvényesítése" kapcsán elmondja, hogy "azért kellett alaptörvénybe foglalni a kiszabás lehetőségét, hogy legalább alkotmányos akadálya legyen a büntetés megsemmisítésének", majd hozzáteszi: "Hogy ez beleütközik-e a nemzetközi jogba, majd a jövőben konkrét esetek kapcsán kiderül. De ez is egy olyan vita, amit az alkotmányozó a szövegezésnél vállalt, éppen a társadalmi támogatás miatt." Tehát, az Alaptörvény megalkotói tisztában voltak azzal, hogy ebből vita lesz. Ezt a vitát pedig nem spórolhatja meg magának az Alkotmánybíróság, hiszen erre a fórumra tartozik leginkább ennek a vitának a lefolytatása - feltéve, ha kap megfelelő indítványt.
Három csapás, fiatalkorúak szabálysértési elzárása, a büntetési tételek megemelése az új Btk.-ban, az ún. középmértékes szabály stb. A büntetőpolitikában fordulatot jelentett a 2010-es év, ettől kezdve gyakorlatilag csak szigorodik a magyar büntetőjogi szabályozás. Önnek erről mi a véleménye? Helyes irányba halad a jogalkotó? Es ha nem, mit tudott tenni az AB ennek megfékezésében?
Itt most megint elő kell jönnie belőlem a kriminológusnak, márpedig az alkotmánybíró és a kriminológus énem nem egyeztethető mindig könnyen össze. Egy ideje Magyarországon is jelen van az, amit a kriminológus szakma büntetőpopulizmusnak hív, tehát a szakmai szempontokat, elméleti, jogalkalmazói megfontolásokat mellőző, a punitivitást előtérbe helyező, a közvélemény elvárásaira hivatkozó, a szigort előtérbe helyező büntetőpolitika. Ennek egyik jellemzője a végrehajtandó szabadságvesztés hatásosságának hangsúlyozása, a büntetendő cselekmények számának gyarapítása, a büntetőeljárás szabályozásában a hatékonyság mindenek fölé helyezése. Az új Büntető Törvénykönyv megalkotása jó alkalom lett volna arra, hogy érdemi vitát lehessen folytatni egyes jogintézményekről, értékelni a bűnözési helyzetet, nemzetközi összehasonlítást végezni, az egyes intézmények gyakorlatát értékelni, azaz mindarra kitérni, amit a kodifikáció jelent. Mindez azonban elmaradt: nem volt valódi kodifikáció, csak törvényalkotás. Gyakorlatilag egy év alatt elkészült az új Btk. Álláspontom szerint jóval nagyobb mértékben kellett volna tényekre, szakmai véleményekre, szakpolitikát jelentő büntetőpolitikára alapozni az új szabályozást, nem pedig csupán politikai akaratra, ideológiai megközelítésekre, gyakorlati célszerűségi szempontokra.
Azok a példák, amelyeket Ön említett a kérdésében, nem feltétlenül alaptörvény-ellenesek - bár van, amelyikről ezt megállapította a testület -, de az
- 62/63 -
egyéb következményeik elég súlyosak, amint azt a börtönnépesség alakulásán is látni lehet. Nagyon érdekes a százezer főre jutó börtönnépesség alakulása Magyarországon. A rendszerváltozást követően, Antall József kormánya idején (lásd az 1993. évi Btk. módosítást) a börtönnépesség csökkentése, a végrehajtandó szabadságvesztések gyakoriságának az akkori nyugat-európai szintre történő leszorítása büntetőpolitikai törekvés volt. A szocializmus idején ugyanis Magyarországon a százezer főre jutó börtönnépesség 200 és 220 között mozgott. Az erőfeszítéseknek köszönhetően 1995-re ez a szám lement 121-re, ami jelentős csökkenés volt, még akkor is, ha az igazán fejlett nyugat-európai országokban ez a szám 80 körüli. Az utóbbi években a százezer főre jutó börtönnépesség aránya ismét felkúszott 180 körülire. Ehhez a változáshoz kétféleképpen lehet viszonyulni. Az egyik felfogás szerint - és ez a felfogás nem csupán elméleti szakemberek álláspontja - egy ország civilizáltságának fokmérője a börtönnépesség mérete; vagyis, hogy képes-e egy kormányzat közbiztonságot garantálni nagyszámú végrehajtandó szabadságvesztés kiszabása nélkül is. A másik szemlélet szerint elsősorban magas börtönnépességgel teremthető közbiztonság. Ez a szemlélet uralkodik például az Amerikai Egyesült Államokban, de már ott is kezdik átgondolni ezt a fajta büntetőpolitikát.
Egyébként Magyarországon a börtönnépesség - a statisztika fényében - nem azért növekszik, mert a bírók gyakrabban szabnak ki végrehajtandó szabadságvesztést, mint nyugat-európai társaik; sokkal inkább azért, mert hosszabb tartamú büntetésekkel sújtják az elítélteket, ami a kérdésben is jelzett jogintézményeknek, például a középmértékes szabálynak a következménye. Magyarországon a büntetőpolitikai intézkedések növelték meg a börtönnépesség arányát, nem pedig a bűnözés alakulása volt rá hatással. Én ezt a fejleményt nem tartom helyesnek. Az emberi jogi standardok szempontjából is kifejezetten kifogásolható a szabadságvesztés ilyen mértékű előtérbe helyezése. Ezt a tendenciát jó lenne megállítani, és nem visszatérni a rendszerváltozás előtti börtönnépesség szintjére...
Visszatérve a szabálysértési elzárásról és "tész"-ről szóló döntésekhez, mindkét előbb említett határozathoz fűzött különvéleményében hivatkozott arra, hogy a szabályozás nemzetközi ember jogi standardba ütközik. Érdekes az Alkotmánybíróság viszonya a nemzetközi emberi jogi követelményekhez. Ahhoz képest, hogy a 61/2011-es határozatban látszólag elvi éllel és határozottan szögezte le a testület, hogy a nemzetközi védelmi szint alá nem eshet a hazai alkotmányossági védelem - sőt, az AB-nak "követnie kell a strasbourgi joggyakorlatot" -, látszólag elég hektikus a nemzetközi standardokra való hivatkozás a testület gyakorlatában. Ön lát a gyakorlatban valamilyen szabályt? Kialakult bármiféle szempontrendszer, hogy mikor kell hivatkozni, mondjuk, az EJEB döntéseire, és milyen kötőereje van a bíróság döntéseinek?
Ez egy jogos fölvetés. Én azt tapasztaltam, hogy az alkotmánybírák beállítódása, szemlélete különbözik a tekintetben, hogy mennyire kell figyelembe venni a nemzetközi jogi kötelezettségeket és az egyes nemzetközi jogvédelmi szervek gyakorlatát. Az egyik - talán most a legtipikusabb - álláspont szerint az Emberi Jogok Európai Egyezménye kötelező, de más nem. Vagyis a strasbourgi bíróság gyakorlata az Alkotmánybíróságra nézve nem kötelező; sőt, nem is kell figyelembe venni. A másik, ennél árnyaltabb megközelítés szerint az EJEB magyar vonatkozású ügyeire illik odafigyelni; sőt, egyes bírók szerint figyelembe kell venni azokat. Ez utóbbi megközelítést tükrözi például a "vöröscsillag"-határozat (4/2013-as).
Ez azért érdekes, mert a 61/2011-es határozatban az Alkotmánybíróság nagyon határozottan foglalt állást a nemzetközi jogvédelmi szinthez való viszonyáról. Ehhez képest a testület gyakorlata eltért ettől a határozott állásfoglalástól, anélkül, hogy ezt valaha is megindokolta volna, illetve formálisan felülírta volna a korábbi elvi élű megállapítását.
Magam is úgy éreztem belülről, hogy a testület egy ideje nem követi a 61/2011-es határozatnak ezt a hivatkozott álláspontját. A testület összetétele azóta megváltozott, nincs a bíróságon már például Bihari Mihály, a határozat előadó bírája, és Kovács Péter sem. Az akkori alkotmánybírák közül a jelenlegiekhez képest többen képviselték azt az álláspontot, hogy figyelemmel kell lenni a strasbourgi gyakorlatra. Most többségben vannak azok a bírák, akik szerint mindenek előtt az Alaptörvény alapján kell az ügyeket eldönteni, és kevésbé kell figyelemmel lenni az EJEB döntéseire. De Önnek igaza van: ha az Alkotmánybíróság eltér egy korábbi álláspontjától, akkor azt meg kell indokolnia. Ugyanakkor a helyzet ennél bonyolultabb. Gondoljon például a zárkaméretről szóló határozatra (32/2014-es határozat). A határozat indokolásában a vonatkozó EJEB-döntésekre hivatkozásokon túl, még az Európa Tanács Kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről szóló európai egyezmény által létrehozott, a fogvatartottakkal való
- 63/64 -
bánásmódot vizsgáló bizottság (CPT) jelentéseiből is szerepelnek megállapítások. Ezzel azt akarom mondani, hogy nem csak az előadó bíró személye vagy a testület többségének álláspontja, de még az ügy tárgya is befolyásolja, hogy mekkora szerepet játszanak a nemzetközi alapjogi standardok a testület döntéshozatala során. Ez olyannyira így van, hogy számos példa volt arra, hogy az a bíró, aki az egyik ügyben kifejezetten elutasította a strasbourgi gyakorlatra való hivatkozást, egy másik ügyben, amelyben az ő érvelését támasztotta alá az EJEB esetjoga, már hivatkozott a 61/2011-es határozatra, vagy ha nem is említette meg kifejezetten, de annak szellemében járt el.
Ön szerint köti, és ha igen, mennyiben vagy milyen formában az Alkotmánybíróságot az Egyezmény és a strasbourgi bíróság joggyakorlata?
Az Egyezmény kötelező, a strasbourgi bíróság gyakorlatát pedig figyelembe kell venni. Az Egyezmény, ahogy erre a szakirodalomban és egyes EJEB-döntésekben is hivatkoznak, "holt betű" a strasbourgi bíróság joggyakorlata nélkül. A magyar vonatkozású ügyeket oly mértékben kell figyelembe venni, hogy az hatással legyen a döntés tartalmára valamilyen formában. Lehet az is - kivételesen -, hogy a testület nem fogadja el az EJEB döntését, de akkor azt meg kell indokolnia.
Egyébként honnan jött ez az ekvivalencia-szabály - vagyis az, hogy ha az Alaptörvény és egy nemzetközi jogi szerződés ugyanúgy fogalmazza meg az alapjog lényegi tartalmát, akkor az AB által nyújtott jogvédelem szintje nem lehet alacsonyabb, mint a nemzetközi jogvédelem szintje? Mi ihlette?
Hát, ez nehéz kérdés...
Akkor hadd legyek egy kicsit merész! Az ekvivalencia-szabályt még a 61/2011-es határozatban fektette le az Alkotmánybíróság. Ekkora már konstatálta a testület, hogy a parlamenti kétharmados többség nem érzi magára nézve kötelezőnek a rendszerváltást követően kifejlődött alkotmányjogi hagyomány írott és íratlan szabályait. Az AB hatáskörét korlátozták, döntését felülírták, a testület összetételének radikális átalakítása folyamatban volt, az alkotmányt szinte hetente módosították, stb. Én azt látom ki a határozatból, hogy a testület úgy érezte, kihúzzák alóla a talajt, és muszáj találnia egy alkotmányon túli mércét, egy biztos kapaszkodót, amelyre nincs ráhatása a kormánytöbbségnek. Messze járok az igazságtól?
Nem, közel jár az igazsághoz. Úgy fogalmaznék, hogy akkor már volt néhány váratlan törvényalkotási és alkotmányozási megoldás. Gondolok itt például arra, hogy hatályon kívül helyezték a korábbi alkotmány azon rendelkezését, amely az új alkotmány előkészítése során megkövetelte a négyötödös többséget, azután megváltozott az alkotmánybírók jelölési rendje, korlátozták az Alkotmánybíróság hatáskörét, vagy említhetném a 98%-os különadó körül kialakult helyzetet, stb. Ezeknek a lépéseknek az alkotmányossága megkérdőjeleződött a testület akkori tagjai előtt. Ezen kívül az Alkotmánybíróság bizonyos határozataira az országgyűlési többség úgy reagált, hogy az AB döntéseivel ellentétes tartalmú szabályt iktatott az Alkotmányba. Az említett "ekvivalencia-szabállyal" az Alkotmánybíróság stabil viszonyítási pontot kívánt meghatározni a maga számára. Ha nem is volt teljes egyetértés az akkori bírák között, de azért volt egy minimális konszenzus arról, hogy az EJEB gyakorlatára figyelemmel kell lenni. A testület a jogalkotónak is közvetíteni akarta, hogy a nemzetközi alapjogvédelmi standardot irányadónak és betartandónak tekinti, és érvényesíteni fogja a jogalkotóval szemben a rendelkezésére álló eszközökkel.
A 61/2011-es határozat kimondta azt is, hogy az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom együttműködése - gyakorlatilag a kétharmados többség önkorlátozásának hiánya - esetén "az Alkotmánybíróság hatalma vészesen meggyengül, és nem tudja alapjogvédelmi feladatait ellátni, sérül az alapjogok védelme [...]". 2011 óta sok minden történt. Ön szerint tovább gyengült az Alkotmánybíróság alapjogvédelmi funkciója vagy az ellensúlyszerepe a kormánytöbbséggel szemben?
Az új Alaptörvény és az új alkotmánybírósági törvény alapján a testület hatásköre megváltozott; a "valódi", azaz a bírói döntéssel szembeni alkotmányjogi panasz bevezetésével és az absztrakt normakontroll indítványozói körének szűkítésével a jogalkotó a bíróságok, a jogalkalmazók tevékenységének ellenőrzését helyezte az alkotmánybírósági tevékenység fókuszába. Tehát érezhető egy koncepcionális váltás.
Igen. Ennek a koncepcionális változásnak a jóhiszemű - vagy inkább úgy mondom, hogy a jogalkotó által adott - értelmezése az, hogy a valódi al-
- 64/65 -
kotmányjogi panasz bevezetésével és az actio popularis eltörlésével beállt az Alkotmánybíróság hatásköreiben egy újfajta egyensúly. A másik olvasata viszont az, hogy ez által minimálisra csökkent a kormánytöbbség feletti alkotmányossági kontroll. Ön szerint ebben a közjogi helyzetben -amely 2010-ben alakult ki, és máig tart - a bíróságoknak van szüksége nagyobb mértékű alkotmányossági ellenőrzésre, vagy inkább a törvényalkotónak?
2010-et követően a demokratikus hatalomgyakorlásnak a konszenzusos formája megszűnt, és azóta a többségi demokrácia logikájának megfelelő hatalomgyakorlást látunk. Ugyanakkor ez a változás a demokrácia keretén belül történt meg, tehát Magyarországon még mindig alkotmányos demokráciáról beszélhetünk. Nem gondolom, hogy 2010-ben radikálisan megváltozott volna a politikai, kormányzati rendszer jellege; a tartalma igen, de a közjogi berendezkedés nem változott radikálisan. Nem akarom azonban megkerülni a választ. Azt gondolom, hogy egy olyan rendszerben, ami ennyire erősen a többségi demokrácia elvén működik, nem mellőzhető a parlament tevékenységének ellenőrzése, és ebben az Alkotmánybíróságnak, amely az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, szerepe van. Továbbá, azért sem mellőzhető a kormánytöbbség Alkotmánybíróság általi ellenőrzése, mert az Alkotmánybíróságról szóló törvény preambuluma rögzíti, hogy többek között a "hatalommegosztás elvének érvényre juttatása érdekében" alkotta meg az Országgyűlés az Alkotmánybíróságról szóló törvényt. Ráadásul, az Alaptörvényben szerepel, amit az Alkotmány még nem tartalmazott: "A magyar állam működése a hatalommegosztás elvén alapszik" (C) cikk (1)). Egyetértőleg idézném Kukorelli Istvánnak a 2012. évi Magyar Jogászgyűlésen tett megállapítását: "valóban új egyensúly jöhet létre, amely azonban nem feledheti véleményem szerint azt, hogy az Alkotmánybíróság a szuverén bírája maradt, és az is kell, hogy maradjon". A válaszom tehát arra a kérdésére, hogy a bíróságoknak vagy a törvényalkotónak van szüksége nagyobb mértékű alkotmányossági ellenőrzésre, az, hogy ez nem egy eldöntendő kérdés: nem "vagy-vagy", hanem "és" - pontosabban, egyaránt szükség van a bíróságok és a törvényalkotó alkotmányossági ellenőrzésére.
Amit még szeretnék hozzátenni, hogy az alkotmánybíráskodással foglalkozó szakemberek egy része is hangsúlyozza, hogy az alkotmánybíráskodást ellátó intézményeknek, például az amerikai legfelső bíróságnak, nem az a funkciója, hogy olyan kérdésekben foglaljon állást, hogy miként kellene alakítani az államszervezetet, a szuverenitás és a többségi demokrácia ugyanis visszafogottabb alkotmánybíráskodást követel meg. Sokkal inkább az lenne a szerepe, hogy bizonyos élethelyzetekkel kapcsolatban nyilvánítson véleményt, egyedi ügyek kapcsán foglaljon állást alkotmányossági kérdésekben. Magyarországon úgy alakult, hogy a rendszerváltozást követően a fékek és ellensúlyok rendszerében hangsúlyos szerepet kapott az Alkotmánybíróság mint a kormánytöbbség ellensúlya. Álláspontom szerint egy olyan kormányzati gyakorlat esetében, amelyben a demokrácia többségi felfogása érvényesül, és amelyet hatalomkoncentráció jellemez, nem lehet alappal érvelni amellett, hogy az Alkotmánybíróságnak nem kell többé betöltenie ezt az ellensúlyszerepet, és nem fontos a testület álláspontja. Kétségtelen, hogy az új szabályozás alapján a korábbinál korlátozottabb körben, de jelenleg is megvannak az eszközei, hatásköre az Alkotmánybíróságnak arra, hogy betöltse az ellensúly szerepét, és szerintem ezekkel az eszközökkel a testületnek élnie is kell.
Térjünk kicsit vissza az Alaptörvény hatálybalépése előtti időszakra. Ön szerint helyesen reagált az Alkotmánybíróság a kormánytöbbség lépéseire 2010 után? Megtette, ami a testülettől elvárható volt az alkotmányosság védelme érdekében? Az Alkotmánybíróság sokszor olyan sokáig várt az ügyek eldöntésével, hogy azok jelentőségüket vesztették (pl. magánnyugdíjpénztár), vagy olyan jogkövetkezményt állapított meg, ami nem gátolta az alkotmányellenes szabály érvényesülését (pl. kormánytisztviselők indokolás nélküli elbocsátása). Az alkotmánymódosításokat ugyancsak nem volt hajlandó az AB felülvizsgálni, annak ellenére, hogy a testület a 61/2011-es határozatban oldalakon keresztül taglalja, és keményen kritizálja a jogállamiság alapvető követelményeit sértő alkotmánymódosítási gyakorlatot, és figyelmeztet a hatalommegosztás elvének erodálódására. Számomra úgy tűnik, hogy ebben az időszakban az Alkotmánybíróság várakozó pozícióba helyezkedett, és próbált nem ujjat húzni a jogalkotóval. Rosszul gondolom?
Nem. Nem fogom megcáfolni. Az, hogy az Alkotmánybíróság milyen hozzáállást tanúsít ilyen helyzetekben, nagyban függ a testület elnökétől. Én úgy érzékeltem, hogy az említett időszakban Paczolay elnök úr kerülni akarta a direkt konfrontálódást a kormányzati többséggel, mégpedig az Alkotmánybíróság mint intézmény fennmaradása, megtartása érdekében. Ne felejtsük el, hogy az Alaptörvény előkészítése során volt olyan elképzelés,
- 65/66 -
hogy megszüntetik az Alkotmánybíróságot, és a Kúrián belül hoznak létre egy alkotmányjogi ügyekkel foglalkozó tanácsot. Ráadásul többször előfordult, hogy amikor bizonyos ügyekben a testület "ujjat húzott" a jogalkotóval, akkor a jogalkotó - alkotmányozó hatalmat gyakorolva -, felülírta ezeket a döntéseket, és módosította az alkotmányt.
A 2010-es országgyűlési választást követően kialakult egy kétharmaddal rendelkező parlament, illetve kormányzati többség. Hamar világossá vált, hogy ez a politikai erő nem egyszerűn túl akarja élni a ciklusát, hanem - eszmék, ideológiák, víziók, politikai akarat által vezérelve - komoly változásokat kíván elérni az országban, és ha ebben megakadályozzák, akkor élni fog a hatalmával. A mából visszatekintve nem hiszem, hogy tévednék, amikor azt mondom, hogy ebben a helyzetben az Alkotmánybíróság lojalitást akart mutatni a politikai hatalom irányába, jelezni kívánta, hogy megérti a politikai helyzetet, ugyanakkor meg akarja őrizni az alkotmányosságot, az Alkotmánybíróságot mint testületet - azokkal a hatásköreivel, amelyekkel akkor rendelkezett -, továbbá biztosítani akarja a testület pozícióját, vagyis az alkotmány legfőbb őrének szerepét. De fontos hangsúlyozni, hogy az Alkotmánybíróság nem tekintett beletörődően azokra a folyamatokra, amelyek a testületet érintették. Gondoljon arra, hogy amikor a testület hatáskörét korlátozni akarták, akkor az Alkotmánybíróság kiadott egy nyilatkozatot, amelynek volt egy fontos mondata: "Az Alkotmánybíróság utólagos felülvizsgálati jogkörének változatlan fenntartása a magyar alkotmányos rend lényegi biztosítéka." Továbbá ne felejtsük el, hogy azután jöttek az egyes határozatok, például a 98%-os különadó kérdésében.
Szeretnék még egy fontos döntést megemlíteni, amely azt mutatta, hogy az Alkotmánybíróság - legalábbis annak többsége - ragaszkodik ahhoz az alapjogi felfogáshoz, mindazokhoz az értékekhez, amelyeket a testület a korábbi gyakorlata során kifejlesztett; ez pedig a 13/2013-as határozat. Az Alaptörvény negyedik módosítása kimondta, hogy az Alaptörvény hatályba lépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. Már ezt megelőzően is vita volt a testületben arról, hogy szükséges-e korábbi határozatokra támaszkodni a döntések során. A 22/2012-es határozatban a többség végül is úgy döntött, hogy megnyitja az utat a 2012 előtti határozatok idézhetősége előtt, és rögzíti annak feltételeit. Szerintem ez egy nagyon fontos határozat volt a hazai alkotmánybíráskodás folyamatossága és kiszámíthatósága szempontjából. A 22/2012-essel lényegileg azonos tartalmú a 13/2013-as határozat.
Mennyire szokták komolyan vizsgálni a bírák a 2012 előtti határozat idézhetőségének feltételeit? A legtöbb határozatban csak utalás történik ezeknek a feltételeknek a teljesülésére, de sok olyan döntés is van, amely említés szintjén sem tartalmaz utalást a 13/2013-as döntésre.
Ebben igaza van. Kétségtelen, hogy nem mindig a 13/2013-as határozatban lefektetett feltételeknek megfelelően történik a 2012 előtti határozatok idézése. E mögött jellemzően nincs más, mint hogy egyes ügyek annyira érdekesek, hogy maga az alkotmányossági probléma sokkal jobban foglalkoztatja a bírákat, mint az idézhetőségi feltételek teljesítése, és emiatt kevésbé figyelnek oda az idézési feltételekre.
Említette, hogy a 22/2012-es és a 13/2013-as döntéseknek fontos szerepe volt az alkotmánybíráskodás folytonosságának biztosításában. Gondolja, hogy a korábbi határozatok idézhetőségének kimondása azért volt fontos akkor a testület számára, hogy a jövőben az Alkotmánybíróság ne tudjon túl messzire távolodni a korábbi gyakorlatától?
Szerintem igen. Egyrészt az volt az oka, amit Ön említ, másrészt a kiszámíthatóság. Kiszámíthatóság alatt azt értem, hogy ha egy Alaptörvénybe foglalt alapjog szabályozása és tartalma megegyezik a korábbi alkotmány által elismert alapjog szabályozásával és tartalmával, akkor legyen lehetőség a korábbi gyakorlathoz visszanyúlni. Ezek a döntések egyfajta biztosítékul szolgáltak, illetve szolgálnak ahhoz, hogy ne kelljen a "múltat végképp eltörölni".
A valódi alkotmányjogi panasz bevezetését a szakma is pozitív fejleménynek tartotta, nagy várakozással fogadták az új jogintézmény működését. Ugyanakkor az alkotmányjogi panaszok befogadása kapcsán kialakult joggyakorlat sok tekintetben bizonytalan még, és a panaszok döntő többségét a testület nem is fogadja be. Ön szerint beváltotta az új jogintézmény a hozzá fűzött reményeket? Az Alkotmánybíróság kihozta belőle azt, amit tudott, vagy maradt Önben hiányérzet e téren?
Ennek a 2012 előttihez képest új hatáskörnek a gyakorlásáról szerintem korai lenne "fekete-fehér" véleményt mondani. Még mindig csak formálódik a gyakorlat azzal kapcsolatban, hogy mikor állapítható meg a "bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség", és hogy mikor van szó "alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésről". Az
- 66/67 -
előbbi esetben mércéről még leginkább csak a véleménynyilvánítás szabadságához való jogra vonatkozó bírósági ítéletek alkotmányosságának megítélésénél beszélhetünk. Nagy vita van azonban a testületen belül például arról, hogy a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata esetén mit lehet "számon kérni" egy bírótól, mekkora mozgástere van az említett eljárásban az alaptörvénykonform értelmezés tekintetében. Abban azonban egységes a gyakorlat, hogy ha a panaszos a bizonyítékok újraértékelését, új tényállás megállapítását kéri - tehát olyasmit kér, ami a rendesbírósági rendszeren belüli jogorvoslati eljárásra tartozik -, akkor az Alkotmánybíróság nem fogadja be a panaszt, mert a testület nem tekinti magát negyedfokú felülbírálati fórumnak.
Ami pedig az "alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés"-t mint befogadási kritériumot illeti, úgy érzem, hogy e tekintetben lehetne nagyvonalúbb az Alkotmánybíróság. Azokkal értek egyet, akik amellett érvelnek, hogy egy alkotmányjogi panasz mögött rejlő alkotmányossági problémát elsősorban az érdemi vizsgálat során lehet megítélni. Egy megengedőbb befogadási gyakorlat tudná biztosítani azt, hogy az alkotmányjogi panasz igazán betölthesse egyéni alapjogvédelmi jellegét. (A befogadásból persze még nem következik automatikusan a panaszos számára kedvező döntés.)
Azt még hadd említsem meg az alkotmánybírák és a törzskari munkatársak védelmére, hogy a többség az absztrakt normakontroll eljárások lefolytatására "szocializálódott". Azt megítélni, hogy egy bírósági döntés nem egyszerűen törvényellenes, hanem alaptörvény-ellenes - vagy másképp fogalmazva, hogy a panaszosnak nem egyszerűen törvényességi, hanem alkotmányossági, alapjogi problémája van -, nem könnyű feladat. És a feladat megoldásáért tulajdonképpen két "fórum" előtt kell helytállni. Az egyik a panaszos, a másik a bíró vagy bíróság, aki vagy amely a panasszal elbírált ítéletet meghozta.
Az alkotmányjogi panasszal kapcsolatban a szabályozásnak egy hiányosságára is szeretnék utalni. Alkotmányjogi panaszt csak az ügy érdemében hozott döntéssel vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntéssel szemben lehet benyújtani. Ez a megoldás a következő szempontból vitatható: az a büntető igazságszolgáltatási tárgyú kérdés, amellyel kapcsolatban a leggyakrabban fordulnak az EJEB-hez, az előzetes letartóztatás, annak tartama, indokoltsága stb. A hazai szabályozás nem teszi lehetővé, hogy egy terhelt önmagában az előzetes letartóztatásának alkotmányosságát vitatva forduljon alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, mert a testület nem tekinti érdemi döntésnek az előzetes letartóztatás elrendeléséről szóló bírósági határozatot. A 3002/2014-es határozathoz párhuzamos indokolást fűztem, és felhívtam a figyelmet erre a szabályozási disszonanciára; amely, ha nem állna fenn, akkor a jogsérelmek jelentős része a hazai jogrendszerben is orvosolható lenne, és nem kellene egészen "Strasbourgig" menni. Ma egyébként már egyetértek Bragyova Andrással, aki azt írta a hivatkozott határozathoz csatolt különvéleményében, hogy az előzetes letartóztatás elrendeléséről szóló határozat alapjogi, alkotmányjogi értelemben az ügy érdemében hozott döntés.
Az alkotmányjogi panasz bevezetésekor volt bármiféle víziója az Alkotmánybíróságnak arról, hogy mit akar kihozni ebből a jogintézményből, milyen gyakorlatot akar majd kialakítani, milyen irányba akarja vinni ezt a jogvédelmi eszközt?
Volt vita, sok-sok teljes ülési beszélgetés az Abtv. 27. §-a szerinti alkotmányjogi panaszról, amelyek során egy - negatív - törekvés határozottan megfogalmazódott, mégpedig - amint azt már említettem -, hogy az Alkotmánybíróság ne legyen "szuperbíróság". Ha pedig már víziót említett, akkor azt hangsúlyoznám, hogy az Alkotmánybíróság a kezdetektől tudatában volt annak, hogy a "valódi" alkotmányjogi panasz intézménye sajátos, elsősorban az alanyi alapjogok kikényszerítését szolgáló egyéni jogvédelmi eszköz, abban az esetben, ha egy rendesbírósági döntés az érintett Alaptörvényben biztosított jogát sérti. Az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes és ily módon a panaszosra kedvezőtlen ítéletet megsemmisíti. Amit a panaszos minden bizonnyal úgy értékel, hogy számára az Alkotmánybíróság igazságot szolgáltatott. Ezt egyetlen üggyel szeretném illusztrálni. Az Abtv. 27. §-a szerinti eljárás alapjául szolgáló ügyben a panaszos egy nemzetközi árufuvarozó cég gépkocsivezetője, tehergépkocsijával kilépésre jelentkezett a röszkei határkirendeltségen. A kilépést megelőzően elvégzett tengelysúly-mérlegelés többletet mutatott, ezért közel 300 000 forint túlsúlydíj és 500 000 forint közigazgatási bírság megfizetésére kötelezték. A mérés eredményét a gépkocsivezető nem fogadta el, és újramérlegelést kért. Ehhez a mérlegelésre várakozó sor végére kellett állnia tehergépkocsijával. A hat és fél óra múlva megtörtént ellenőrző mérlegelés valamennyi tengely terhelését a megengedett határértéken belül állapította meg. A másodfokú közigazgatási hatóság ennek ellenére elutasította a fellebbezését, figyelemmel arra, hogy a vonatkozó jogi szabályozásból következően az újramérlegelésnek a kiszabott bírságokra nem lehetett hatása. A pana-
- 67/68 -
szosnak a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti keresetét a bíróság elutasította. Az ítélettel szemben a gépkocsivezető alkotmányjogi panaszt nyújtott be a tisztességes eljáráshoz való jog sérelme miatt. Az Alkotmánybíróság 19/2015-ös határozatával a bíróság ítéletét megsemmisítette, mert a bíróság az ügy eldöntése szempontjából releváns tényezőket hagyott figyelmen kívül, és ez a tény önmagában a tisztességes eljáráshoz való jog sérelmét okozta. (Ezen túl az Alkotmánybíróság az ellenőrző mérlegelésre vonatkozó jogszabályi háttér tekintetében mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet állapított meg.) A mérlegeléstől és a bírságok kiszabásától számított közel két év elteltével a gépkocsivezető bizonyára elégedetten vette a kezébe a határozatot, és úgy érezhette, hogy az Alkotmánybíróság megnyitotta a lehetőséget, hogy ügyében igazságos döntés szülessen. A valódi alkotmányjogi panaszban benne rejlő igazságossági mozzanat lényeges legitimációs tényezője az intézménynek. Az alkotmányos rend felől nézve pedig azt mondhatjuk, hogy az Alkotmánybíróság funkciója orvosolni azt, ha a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályokat nem az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik.
Az új alkotmánybírósági törvény bevezette a nyilvános meghallgatás intézményét, viszont az Alkotmánybíróság még nem élt ezzel a lehetőséggel. Ön szerint mi az oka annak, hogy a testület nem lehelt életet ebbe a jogintézménybe?
Átfogó, részletes tartalmi vita a nyilvános meghallgatásról nem volt az Alkotmánybíróságon. A szóbeli meghallgatással összefüggésben is elég tamáskodó volt a testület, inkább azt az álláspontot képviselték a bírák - és képviseltem magam is -, hogy elegendő az iratok alapján eldönteni az ügyeket; mit adhat hozzá az iratokból megismerhető alkotmányossági problémához a szóbeli meghallgatás? Amikor felmerült a szóbeli meghallgatás tartásának lehetősége, akkor általában az volt a többségi álláspont, hogy az ügy alapjogi vetületét úgyis nekünk kell kihámoznunk, nem a panaszos fogja megmondani, hogy miben áll az alkotmányossági probléma. Ennek a hozzáállásnak a következménye az, hogy 2012 óta mindössze két esetben tartott szóbeli meghallgatást a testület, azok is zárt meghallgatások voltak.
Nemrég volt szerencsén elolvasni Bodnár Eszternek az alkotmánybírósági eljárások nyilvánosságáról szóló, hamarosan megjelenő, kitűnő tanulmányának a kéziratát. A tanulmány a kérdéskör átgondolására ösztönzött. Ma már úgy vélem, hogy egy-egy jól sikerült nyilvános meghallgatás az Alkotmánybíróság bizalmi indexét növelhetné, még akkor is, ha az adott ügy eldöntését nem segítené elő kifejezetten. Ezért lenne indokolt, hogy az Alkotmánybíróság viszonylagos rendszerességgel tartson nyilvános meghallgatást. Ez jó alkalom lenne arra, hogy a szakmaiság megmutatkozzék a nyilvánosság előtt; hogy a panaszos vagy jogi képviselője, valamint a bírák bizonyítani tudják kompetenciájukat, felkészültségüket.
Általánosságban az Alkotmánybíróság működésének, döntéshozatalának nyilvánosságáról, pontosabban annak hiányáról mit gondol? Úgy látszik, hogy a testületnek máig nem sikerült levetkőznie az "elefántcsonttorony"-jellegét, lényegében csak a határozatok azok, amelyek nyilvánosságra kerülnek. Az utóbbi időben azonban ismét felerősödtek azok a hangok, amelyek keményen kritizálták az Alkotmánybíróságot a titkolózás miatt. Gondolok itt például Handó Tünde szóbeli meghallgatására, amelynek a jegyzőkönyvét ki kell perelni az AB-tól. Nem gondolja, hogy a testületnek változtatnia kellene ezen a gyakorlaton?
Ne feledjük, hogy a kilencvenes években az Alkotmánybíróság úgy tett szert igen magas bizalmi indexre, hogy közben pontosan az "elefántcsonttorony"-jellegét őrizte. Az igaz, hogy ez a bizalmi index mostanra már némileg visszaesett, bár a többi alkotmányos intézményénél még mindig magasabb. Kétségtelen, hogy gyakran érik bírálatok a testületet, a kritikusok a bírák elfogultságát hangoztatják, a döntések megalapozatlanságát róják fel. Szerintem ebben helyzetben nem viselkedhet úgy az Alkotmánybíróság, mint ahogy a kilencvenes években. Érdemes lenne a testület jelenlegi tagjainak átgondolni, hogy miként mutathat meg magából többet a bíróság. Ezt el lehetne érni akár azzal, hogy többet szerepelnek a bírák a nyilvánosság előtt. Nem az amerikai gyakorlatra gondolok, hogy talk show-kba járjanak, de azért megvannak azok a nyilvános fórumok, amelyeken egy alkotmánybíró gyakrabban megjelenhetne. Ezzel párhuzamosan pedig nyilván kialakulna a bírák között a konszenzus arról, hogy miről lehet beszélni nyilvánosan, és mi az, amiről nem. De nemcsak ügyekről, hanem általánosságban az alkotmánybírósági működésről is érdemes lenne többet beszélni úgy szakmai fórumokon, mint laikus közönség előtt. Én magam is - még bíróként - többször elfogadtam különböző hallgatói fórumok meghívását, és meglepődtem, hogy mekkora az érdeklődés a testület működése iránt.
- 68/69 -
Ha már az alkotmánybírákra terelődött a szó: beszélgetésünk elején, amikor alkotmánybírói működésének kezdetéről mesélt, Ön is hangsúlyozta az állandóság fontosságát az Alkotmánybíróság működésében, a korábbi bírák és a törzskari munkatársak szerepét az új bírók "betanításában". 2010 után viszont nagyon gyorsan változott a testület összetétele, a bíróság jelentősen "megfiatalodott". Ön érzékelte bármilyen területen, hogy a testület összetételének ilyen gyors változása kihatott az Alkotmánybíróság működésére?
Az adott bírótól függött, hogy mennyire akart alkalmazkodni a korábbi évek munkamódszeréhez. Vannak olyan bírák, akik azt az álláspontot képviselik, hogy a tanácsadóik ne konzultáljanak más bírók törzskari munkatársaival. Ebben a hozzáállásban az is benne van, hogy ezek a bírák úgy érzik, hogy nekik nincs szükségük arra, hogy valaki elmondja, mit is jelent az alkotmánybíráskodás, mit jelent alkotmánybírónak lenni. Talán azt tudnám mondani, hogy ez az attitűd korábban nem volt jellemző; kimondva vagy kimondatlanul, de mindenki úgy gondolta korábban, hogy tanulnia kell a többiektől. Az új bírák közül sokaknál azt érzékeltem, hogy alapvetően tanácsadóik révén próbálnak beletanulni a bíróság munkájába, de álláspontom szerint ez nem mindenkire volt jellemző.
A 2010-2011-es évekről egy érdekességet hadd emeljek itt ki. Észrevettem, hogy néhány bíróval, akivel - a legalapvetőbb kérdéseken kívül - korábban sok mindenben nem értettünk egyet, egyszer csak elkezdtünk egyes ügyekben azonosan szavazni. Nem tudom pontosan, hogy ez miért alakult így, de szerintem nagy szerepe volt abban, hogy hasonlóan váratlanul értek minket a jogalkotó bizonyos lépései, és hogy hasonlóan viszonyultunk az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatához.
2010 után sok változás következett: hatáskörszűkítés, az AB döntéseinek felülalkotmányozása, a testület összetételének megváltozása, egy új alkotmány hatályba lépése stb. Eközben Ön egyre inkább kisebbségbe került a testületen belül. Mandátumának végéhez közeledve egyre több ügyben - sokszor nagyon jelentős ügyekben - fűzött különvéleményt a döntésekhez. Ön hogy élte meg ezt az időszakot? Hogyan próbálta meg keresztülvinni az elképzeléseit a testületen?
Azért hadd kezdjem azzal, hogy én általában büntetőjogi tárgyú ügyeket kaptam, amelyek esetében sosem volt könnyű többséget szerezni egy megsemmisítés-tartalmú határozattervezetnek. Még az alapjogi kérdésekben lényegében velem azonosan gondolkodó alkotmánybíróknál is észleltem időnként, hogy egy-egy büntető tárgyú törvény, rendelkezés vizsgálatakor a társadalom védelmének, a közbiztonságnak a szempontja, illetve a panaszos (valószínű) bűnössége kihatással volt arra, hogy mit gondolt az adott ügyről. Ebből kifolyólag gyakran megjelentek a bírák véleményében az áldozat szempontjai. Egy másik jellemző álláspont pedig az volt, hogy "nem kellett volna bűncselekményt elkövetnie a panaszosnak, és akkor nem lenne alkotmányossági problémája". Ezzel a helyzettel már 2007-től kezdődően meg kellett küzdenem. Szóval, büntető tárgyú ügyekben, amennyiben az előadó bíró egyetért a panaszossal, nem könnyű - de azért nem reménytelen - az álláspontját érvényre juttatnia.
Hogy próbáltam keresztülvinni az elképzeléseimet? Erre egy példával válaszolnék, mégpedig egy olyan ügyet felidézve, amelynek megoldásáért több szakember is kritizált. Ez pedig a "vöröscsillag"- vagy más néven Vajnai-ügy, azaz a 4/2013-as határozat. Az ügynek én voltam az előadója. A vizsgált büntetőjogi tényállást alaptörvény-ellenesnek tartottam, mégpedig a véleménynyilvánítás szabadságának sérelme okán. Az utóbbi megközelítést azonban a testület többsége nem támogatta, az viszont kiderült a vitában, hogy az alaptörvény-ellenességre vonatkozóan a jogbiztonság sérelmére alapozva lehet többséget elérni. Ebben a helyzetben választanom kellett: vagy nem vagyok hajlandó tágítani a megközelítésemtől, és akkor nem semmisíti meg a testület a tényállást, vagy pedig engedek a többségnek, és a jogbiztonság sérelmére alapozom a határozatot. Végül az utóbbi megoldást választottam, tehát hogy a jogbiztonság sérelmét domborítom ki az indokolásban, amely valóban egy kicsit kacifántosra sikerült. A határozatot újraolvasva meg kellett állapítanom, hogy azért maradt benne némi véleménynyilvánítási szabadságon alapuló érvelés is, ami kétségtelenül nem a legtisztább megoldás, mert az alaptörvény-ellenesség végül is a B) cikken alapult, de így legalább többséget kapott a határozattervezet.
Az előadó bírói álláspont érvényre juttatásának kérdésében egyébként abból kell kiindulni, hogy az Alkotmánybíróság elnöke szignál, és a kiszignált ügyben a bírónak határozattervezetet kell az adott AB fórum elé terjesztenie. Ugyanakkor, a mi rendszerünkben az alkotmánybírónak nem kötelező megírni a határozatot, ha nem ért egyet a többséggel. Én magam is írtam olyan határozatot, amely esetében nem értettem egyet a többségi állásponttal. Amikor azonban meggyőződésem volt, hogy az én véleményem a helyes a többségével szemben, akkor visszaadtam az ügyet. A mandátumom során körül-
- 69/70 -
belül nyolc-tíz esetben adtam vissza ügyet. Ezek közül az egyik különösen fájdalmas a tényleges életfogytig tartó szabadságvesztés alkotmányosságának vizsgálatára irányuló 2010-2011-es ügy. A másik eset, amikor nagyon sajnáltam, hogy nem tudtam a többséget meggyőzni az álláspontomról, a 2006-os tömegzavargásokkal összefüggő elítélések orvoslásáról szóló törvény tárgyában született 24/2013-as AB határozat. Őszintén szólva nagyon meglepett, hogy a hatalommegosztás, a jogbiztonság és a bírói függetlenség elvének megsértésére alapozott álláspontomat a többség nem támogatta. En komolyan azt hittem, hogy az említett állásponton alapuló tervezettel csak "be kell sétálnom" a teljes ülésre, és gond nélkül elfogadja a többség. Hogy nem ez történt, az különösen azért lepett meg, mert nem sokkal előtte született a 33/2012-es határozat a bírák nyugdíjkorhatárának ügyében, ahol a bírói függetlenségre alapozva mondta ki az alaptörvény-ellenességet a testület.
Érte olyan csalódás a mandátuma alatt, vagy bekövetkezett olyan változás a testület hatásköreiben, működésében, amely komolyan elbizonytalanította abban, hogy alkotmánybíróként még érdemben tenni tud az alkotmányosság fenntartásáért?
Megmondom őszintén, hogy amikor a már többször említett "tész"-ügyben kialakult a többség az általam képviselt álláspont mellett, de azután mégsem lett belőle határozat, és visszaadtam az ügyet, akkor nagyon elgondolkodtam azon, hogy mit tegyek. Megviselt az ügy alakulása. A környezetem azzal próbált némi optimizmust táplálni belém, hogy bár ez számomra egy fontos ügy, de az alkotmányos berendezkedés szempontjából nem olyan jelentőségű, hogy ezért nekem be kellene dobnom a törülközőt. Biztattak, hogy számos fajsúlyos alkotmányossági kérdésben lesz még lehetőségem állást foglalni, hogy még a mandátumom nagy része előttem áll, stb. Én ezt elfogadtam, annak ellenére, hogy tisztában voltam azzal, hogy alapvetően büntetőjogi, kriminológiai kérdések iránt érdeklődő bíróként igenis nagyon fontos lett volna a tényleges életfogytiglani szabadságvesztés - mint az európai büntetőjogi szankciórendszer csúcsán elhelyezkedő büntetés - alkotmányossági vetületéről megnyilvánulnom. 2010 közepén és második felében viszont már látszódott, hogy olyan jelentős változások előtt áll az alkotmányos rendszer, illetve a jogrendszer, hogy ebben a helyzetben az alkotmánybíráskodás elől nem illene elmenekülnöm.
A 2010-ben hatalomra került kormánytöbbségnek sem volt olyan lépése, amely megingatta volna a hitét az alkotmánybíráskodás hatékonyságában? Vegyük példaként a negyedik alaptörvény-módosítást.
Igen, meglepő és megrendítő volt a kormánytöbbség hozzáállása az alkotmánybíráskodáshoz. 2010 előtt, a konszenzusos demokrácia idején az Alkotmánybíróság elé került alkotmányossági kérdésben a testület mondta ki a végső szót, és a jogalkotó a vonatkozó határozatban foglaltakhoz igazodott. 2010 után ez megváltozott, a többség azt üzente, hogy akármit is mond a testület, az alkotmányozó hatalom és a végső döntés joga nála van. Ilyen helyzetben természetesen elgondolkodik az ember azon, hogy alkotmánybíróként mit tegyen. Nem akarok cinikus lenni, és talán nem is vagyok az, amikor azt mondom, hogy a korosztályom jellemzően nem arra szocializálódott, hogy ilyen és hasonló helyzetekben lemondjon a betöltött pozíciójáról. Sokkal inkább azt láttuk magunk előtt - és tették, tettük - sokan a korosztályomból is, hogy olyan helyzetekben, amelyekkel az ember nem ért egyet száz százalékig, de hiszi, hogy valamit meg tud tartani az adott területen, szakmában, hivatásban abból, ami szerinte értékes, akkor szembenéz ezzel a kihívással, és "marad". Hogy ez a megközelítés jár több társadalmi haszonnal, vagy egy radikálisabb, azon persze lehet vitatkozni. Én mindenesetre úgy gondoltam, hogy a korábbi alkotmány alapján kifejlődött értékrendet, alkotmánybírósági gyakorlatot az Alaptörvény keretei között is érvényesíteni lehet, tekintettel az alkotmányos folytonosságra, a jogfolytonosságra. Ez volt az, ami engem alkotmánybíróként megtartott.
Mandátumának lejártát megelőzően, a megüresedő alkotmánybírói székek beöltésével kapcsolatos politikai háttéregyeztetések során felmerült az Ön neve is mint konszenzusos jelölt. Vállalta volna az újrajelölést?
Tudom, hogy a dramaturgia szabályai szerint erre egy egyértelmű igent vagy nemet kellene mondanom, de azért én nem fogok ilyen egyértelműen válaszolni. Először is, bár eljutott hozzám a hír az esetleges újrajelölésről, de engem senki sem keresett meg ezzel kapcsolatban...
Egy kicsit máshogy teszem föl a kérdést. Szakmai szempontból szeretett volna még egy mandátumot kitölteni a testület tagjaként? Voltak még olyan kérdések, amelyekben véleményt akart volna nyil-
- 70/71 -
vánítani alkotmánybíróként? Érzett magában még erőt vagy elhivatottságot ahhoz, hogy folytassa ezt a hivatást?
Kétségtelen, hogy mandátumom utolsó évében nem sok sikerélményem volt. Inkább párhuzamos indokolásokkal és különvéleményekkel nyilvánultam meg, nem pedig előadó bíróként. Az előzőeknek is lehet jelentősége az alkotmányos gondolkodás alakításában, valamint tudományos szempontból. Az előadó bíróként jegyzett, az álláspontomnak megfelelő határozatok azonban hiányoztak. Ennek ellenére úgy éreztem, hogy a kilenc év alatt felhalmozott tapasztalat és tudás fundamentumán lett volna bennem erő és elhivatottság a folytatásra. Egy olyan folytatásra, amelynek során változatlanul törekedtem volna álláspontom elfogadtatására; elsősorban az alkotmányos demokráciával, a szabadságjogok érvényesítésével és a büntetőhatalom alkotmányos korlátaival kapcsolatos ügyekben.
Egyébként belülről nézve az Alkotmánybíróság nem annyira homogén, mint amennyire távolról annak tűnik; klasszikus alapjogi kérdésekben igenis érvényre lehet juttatni a hagyományos alapjogi felfogást; lehet az alapjogok tartalmáról, korlátozhatóságáról érdemi vitát folytatni, a panaszosoknak alapjogi jogvédelmet nyújtani. A testületben vannak olyan bírák, akikkel tudtunk azonos hullámhosszon gondolkodni ezekről a kérdésekről, még ha nem is értettünk teljesen egyet. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Magyar Helsinki Bizottság.
Visszaugrás
