A Fundamentum e számának témája a "forced compliance", azaz a demokrácia és az emberi jogok tiszteletben tartásában közreműködő külső aktorok szerepvállalása, ezen intézmények hatása és lehetőségei. A Fórum rovatba olyan civil szervezetek munkatársaitól kértünk írásokat, akik részt vesznek nemzetközi fórumok elé benyújtott panaszok, és árnyékjelentések készítésében, továbbá monitoringeljárásokban. A kormányok reakcióival kapcsolatos tapasztalataik mellett kíváncsiak voltunk az európai és nemzetközi alapjogvédelmi mechanizmusokkal kapcsolatos általános véleményükre is.
Kádár András Kristóf, a Magyar Helsinki Bizottság társelnöke a jogsértések nemzetközi fórumok előtti jogorvoslatok esélyeiről; Szabó Máté Dániel, az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet igazgatója a nemzetközi monitoring-rendszer lehetőségeiről; Jeney Orsolya, az Amnesty International magyarországi igazgatója pedig civil szervezetek árnyékjelentésének hatásairól ír. Birtha Magdolna, a NUI Galway kutatója, egy konkrét országjelentés kapcsán az ENSZ Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága által lefolytatott eljárást ismerteti. Szira Judit, egy tizenhat országban működő nemzetközi alapítvány, a Roma Education Fund vezetője pedig Magyarországi tapasztalatairól számol be.
Az ENSZ Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) 2012. szeptember 20-21-én Genfben vizsgálta felül a magyar kormány által benyújtott első országjelentést.[1] A meghallgatás kiváló lehetőséget biztosít arra, hogy a részes tagállamok és a bizottság tagjai együttesen áttekintsék, hogy miként zajlik a Fogyatékos Emberek Jogairól szóló ENSZ Egyezmény nemzeti szintű végrehajtása. Az előzetes írásbeli szakaszban a Bizottság tagjai a kormány beszámolója, illetve a hazai NGO-k és DPO-k[2] által összeállított "árnyékjelentésben" megfogalmazott kritikai megállapítások figyelembe vételével küldik el kiegészítő kérdéseiket (az úgynevezett 'list of issues'-t), amelyek a jelentés óta eltelt időben bekövetkezett fejleményekre, illetve hiányosságokra kérdeznek rá. Fontos hangsúlyozni, hogy a párbeszéd elsődleges célja a tagállamok segítése abban, hogy a nemzetközi emberi jogi egyezményt, amelynek értékei mellett annak aláírásával és a ratifikációval már korábban elköteleződtek, minél hatékonyabban végrehajtsák. A meghallgatás így sokkal inkább a konstruktív párbeszéd és a közösen gondolkozás terepe, mintsem az országok nyilvános pellengérre állítása. A ratifikáció önmagában az ország szándékát és kötelezettségét testesíti meg arra vonatkozóan, hogy a kérdéses emberi jogi normáknak megfeleljen, azokat törvényeiben biztosítsa. Ebből következően a kormányok és az ENSZ Bizottság közös érdekének kellene lennie annak, hogy a felülvizsgálatok során minél tartalmasabb párbeszédeken keresztül vitassák meg az eddigi eredményeket, illetve emeljék ki azokat a területeket, ahol a jelenlegi hiányosságok miatt komoly előrelépésekre van szükség annak érdekében, hogy az ország megfeleljen az Egyezményben vállalt kötelezettségeinek. Az ENSZ szabályozása szerint az első jelentést az Egyezmény hatályba lépését követő két éven belül el kell küldeni az illetékes Bizottság számára, majd ezt követően négyévente, illetve bármikor, ha azt a Bizottság külön kérvényezi.
A következőkben röviden beszámolok néhány, a Bizottság által kiemelt területről, illetve megosztom személyes benyomásaimat a magyar meghallgatásról.
Magyarország első európai országként egyidejűleg ratifikálta a Fogyatékos Emberek Jogairól szóló ENSZ Egyezményt (a ratifikáció dátuma: 2007. március 30.) és annak Fakultatív Jegyzőkönyvét (a ratifikáció dátuma: 2007. július 20.). Éppen ezért Magyarországnak 5 éve volt arra, hogy látványos eredményeket érjen el a nemzetközi emberi jogi egyezmény végrehajtása terén.
A magyar jelentés előadója megnyitó beszédében elismeréssel nyilatkozott a kormány által eddig elért eredményekről, elsősorban a jelnyelvi törvény és az antidiszkriminációs törvényalkotás kapcsán. Kiemelte a magyar DPO-k páratlan értékű munkáját a felkészülési szakasz során, amikor adatokkal és árnyékjelentéssel segítették a Bizottságot. Sajnálatát fejezte ki, hogy az eseményen nem lehettek jelen ezeknek a DPO-knak a képviselői. A fogyatékos emberek és saját szervezeteik részvétele a döntéshozatali mechanizmusok és az Egyezmény lebonyolítását ellenőrző folyamatok minden fázisában elengedhetetlen feltétele a CRPD sikeres végrehajtásának, éppen ezért kár, hogy a magyar fogyatékosmozgalom nem járulhatott hozzá tudásával és tapasztalatával a konstruktív párbeszéd lebonyolításához.
Nyitó előadásában a magyar delegáció vezetője a CRPD-t egyfajta iránymutató üzenetként jellemezte, amelynek figyelembevételére az országok gazdasági helyzetükre való tekintettel keresnek illeszkedő formát. Az ENSZ Bizottság tagja ezzel szemben nyomatékosította, hogy a Fogyatékos Emberek Jogairól szóló ENSZ Egyezmény nemzetközi emberi jogi dokumentum, amelynek belátható időn belüli végrehajtására az aláíró tagok jogi kötelezettséget vállaltak. A kormányoldal bevezető előadását követően a Bizottság tagjai az írásban korábban megküldött "témalista" ('list of issues') alapján rendkívül pontos, az Egyezményben garantált jogokra vonatkozó kérdéseket tettek fel a delegáció számára. Ezen jogok biztosítása elengedhetetlen feltétele annak, hogy a fogyatékos emberek a társadalom egyenértékű tagjaiként teljes mértékben integrálódhassanak. A Bizottság egyik kérdése arra vonatkozott, hogy a magyar jogban a fogyatékosság törvényi definíciója
- 88/89 -
kizárja a pszicho-szociális fogyatékossággal élőket, az ő jogaikat így semmilyen módon nem lehet garantálni. A kormány válaszában kitért arra, hogy az 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról a közeljövőben felülvizsgálatra kerül, és az új szöveg szándékuk szerint a fogyatékosságnak egy, az ENSZ Egyezménnyel összhangban álló változatát fogja tartalmazni, ezáltal beemelve a mentális sérülteket ezen jogok birtokosai közé.[3]
Habár jelentős előrelépés a Magyar törvényhozásban, hogy a szavazati jogtól a továbbiakban nem lehet automatikusan megfosztani a fogyatékossággal élő embereket, a Bizottság aggodalmát fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy a 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény XXIII. cikke lehetőséget biztosít arra, hogy a bíróság a belátási képesség hiányára hivatkozva egyéni alapon megvonja a fogyatékossággal élő állampolgárok választójogát.[4] A Bizottság többek között kíváncsi volt arra, hogy a Velencei Bizottság véleménye és Magyarország ENSZ Egyezménnyel kapcsolatos jogi kötelezettségei ellenére milyen megfontolásból került bele mégis egy, a CRPD szellemiségével ellentétes passzus az új alkotmányba. További kérdéseket fogalmaztak meg azon állampolgárok választójogának esetleges visszaállítására vonatkozóan is, akik még korábban, a gondnokság alá helyezés következtében vesztették el szavazati jogukat. Az ülés során az egyik legtöbbet tárgyalt terület az ENSZ Egyezmény 12. cikke, vagyis a törvény előtti egyenlőség és a cselekvőképesség kérdése volt. A Bizottság üdvözölte, hogy az új Polgári Törvénykönyv tervezete bevezetné a támogatott döntéshozatal intézményét, de további információkat kért a törvény szövegében továbbra is szereplő, a cselekvőképességet részlegesen[5] és teljesen korlátozó gondnokság intézményéről. A kormánydelegáció érvelése szerint a cselekvőképesség teljes korlátozása csak kivételes esetekben kerülne alkalmazásra, amikor a részleges korlátozás már nem jár eredménnyel. Az ENSZ Bizottsága hangsúlyozta, hogy az önálló döntéshozatalhoz való jog és a törvény előtti egyenlőség a CRPD által egyértelműen biztosított jogok, így az új Polgári törvénykönyv nem fog összhangban állni az Egyezménnyel, amennyiben a helyettes döntéshozatal mechanizmusát alkalmazva lehetővé teszi a cselekvőképesség elvesztésének bármilyen formáját.
Ahogy több más közép-kelet európai országban, Magyarországon is sokan - hozzávetőleg 25.000 fogyatékossággal élő ember - laknak nagy tömegintézetekben. Az ilyen intézményrendszer fenntartása az ott élők alapvető emberi jogainak sérülése, illetve társadalmi integrációjuk ellehetetlenülése miatt teljes mértékben elfogadhatatlan az Egyezmény alapján. A Bizottság tagjai a meghallgatáson örömmel fogadták, hogy a kormány kitagolási stratégiát készített, ám az előirányzott harminc éves megvalósítási időkeretet túlontúl hosszúnak találták. További aggodalmuknak adtak hangot a stratégiában szereplő új intézményi formák taglalásakor, hogy az úgynevezett lakócentrumok az ott élők számát maximum 50 főben határozzák meg. Ez minden bizonnyal újabb kis intézeteket hozna létre ahelyett, hogy az önálló életvitelt és a közösségbe való integrációt segítené elő. Az intézményi keretek közt nem valósulhat meg az egyének szabad döntési joga, és bár a kitagolás a világ minden pontján hosszú folyamat, elengedhetetlen, hogy jó alapokon induljon meg, ilyenformán egyetlen kormány se fektessen pénzt egy, az alapvető szabadságjogokat sértő lakhatási forma fenntartásába.
Számos kérdés vonatkozott a fogyatékossággal élő emberek részvételére az Egyezmény nemzeti szintű végrehajtása, illetve ezen folyamat tervezése során. A delegáció válaszában a Nemzeti Fogyatékosügyi Tanács (NFT) szerepére utalt, ami - úgy tűnik - a legfontosabb, illetve szinte egyetlen színtere a kormány és civilek közti egyeztetéseknek. A Tanács tagjai között ugyanakkor nagy számban találunk kormányzati képviselőket (egészen pontosan 13-at a 27 fős bizottságban), ami a szervezet függetlenségét nagy mértékben megkérdőjelezi, különösen akkor, amikor az Egyezmény kormányzati végrehajtásához kötődő monitorozó feladatokat lát el. A Bizottság megkérte a magyar kormányt, hogy állítson fel egy, a Párizsi Alapelvekkel összhangban álló független mechanizmust magában foglaló keretrendszert, amely az Egyezmény 33.2 cikkének megfelelően segíti, védi és ellenőrzi a CRPD végrehajtását. Látható félreértés volt a bevonás koncepcióját illetően a kormányoldal és a bizottság tagjai között, ugyanis a feltett kérdésekre a delegáció képviselői többnyire néhány olyan egyeztetésre hivatkoztak, amikor a közigazgatás által kidolgozott törvényjavaslatot, illetve kidolgozott stratégiát mutattak meg a civil társadalom néhány képviselőjének. Az ENSZ Egyezmény több paragrafusában (Preambulum, 4.3 cikk, 33.3 cikk) is előforduló "bevonódás" ugyanakkor az egyik legfontosabb fogalmi kerete az emberi jogi dokumentumnak. A "Semmit rólunk nélkülünk!"[6] szlogen kifejezi azt a paradigmaváltást, miszerint a fogyatékos emberek a továbbiakban nem jótékonyságra, illetve sajnálatra szoruló passzív elszenvedői életüknek, hanem aktív, egyenlő jogokkal bíró állampolgárai társadalmunknak, akik részt kívánnak venni az életüket érintő döntések meghozatalakor. Éppen ezért kiemelt fontosságú követel-
- 89/90 -
mény minden szinten megvalósuló jelenlétük a szakpolitikai vitákban, döntéshozatali mechanizmusokban, illetve az Egyezmény megvalósulásának monitorozásában.
A megfigyelő úgy érezhette, hogy két alapvetően eltérő szemléletmód ált szemben a Palais Wilson épületében a két nap során. Míg az ENSZ Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága rendkívül fontos, precíz és részletekbe menő kérdéseket tett fel a magyar kormány tagjainak - számos esetben aggodalmát fejezve ki-, addig a delegáció tagjai nem tudtak egyértelmű válaszokat adni az Egyezmény végrehajtására és annak időbeli megvalósulási tervére vonatkozóan. Sajnálatos módon a legtöbb válasz csupán általánosságban számolt be jelenlegi vagy tervezett magyar törvényekről és szabályozásokról az adott témák köré csoportosítva, figyelmen kívül hagyva, hogy azok milyen módon szolgálják a fogyatékos emberek jogainak biztosítását az ENSZ Egyezmény fényében. Ennek szemléltetésére jó példa lehet, amikor az egyik bizottsági tag arra kérdezett rá, hogy milyen konkrét intézkedések és irányelvek szolgálják a halmozottan hátrányos helyzetű, fogyatékossággal élő nők és gyermekek elleni erőszak elleni fellépést, a kormányzat képviselője a Magyarországon működő krízisközpont-hálózat felépítéséről, illetve a távoltartási törvény mint a családon belüli erőszak csökkentését célzó intézkedéséről olvasott fel rendelkezéseket. Ezek megléte bár dicséretes, önmagukban nem garantálják az érintett csoport jogainak védelmét, vagy a szolgáltatásokhoz való hozzáférésüket. Az első nap végén a Bizottság egyik tagja külön felszólította a delegációt, hogy a Bizottságnak a meghallgatásra vonatkozó irányelveinek figyelmen kívül hagyása, illetve a kérdésekre adott szakszerű válaszok hiánya önmagában az Egyezmény megsértésével egyenlő. Sajnálatos módon a kormány képviselői előadásukban gyakran a fogyatékosság régi, orvosi modelljét[7] idéző nyelvezetet használtak, amely teljesen elfogadhatatlan az emberi jogi egyezmény hazai végrehajtásának ilyen magas szintű tárgyalása során (néhány példa az ülésen használt szavak közül: "rászoruló", "genetikailag sérült", "egészséges versus fogyatékos gyermekek az oktatási rendszerben"). Ez arra engedett következtetni, hogy a delegáció tagjai nem ismerik kellőképpen az Egyezményt és annak alapelveit. A magyar delegáció az ülés egésze során anyanyelvén beszélt, a tolmácsolás minőségére ugyanakkor több kritikai megjegyzés is érkezett az ENSZ Bizottság részéről, ami felveti esetleges félreértelmezések lehetőségét.
Mindent egybevetve, a magyar kormány sokkal jobban kihasználhatta volna a lehetőséget, hogy egy valóban konstruktív párbeszéd alakuljon ki a Bizottság tagjaival, és közösen keressenek minél jobb megoldást arra, hogy a fogyatékos emberek jogai biztosítva legyenek Magyarországon.[8] ■
JEGYZETEK
[1] A magyar kormány még 2010 októberében küldte el első országjelentését az ENSZ CRPD Bizottságának.
[2] Fontos megkülönböztetni a fogyatékos emberek érdekvédelméért dolgozó emberi jogi NGO-kat a fogyatékossággal élő emberek saját szervezeteitől, amelyet az angol 'Disabled Persons Organisation' kifejezés alapján röviden DPO-nak hívunk. Az ENSZ Egyezmény szellemiségének tükrében ezen szervezetek bevonódása kulcsfontosságú bármilyen irányelvalkotásba.
[3] A delegáció tagjának elmondása szerint a törvény felülvizsgálatának terve az Emberi Erőforrások Minisztériumának idei évi második félévi munkatervében szerepel, ennek fényében már elkezdődtek az egyeztetések.
[4] Alaptörvény XXIII. cikk (6) bek.: "Nem rendelkezik választójoggal az, akit belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt".
[5] Az ezidáig érvényben lévő korlátozó gondnokság intézményéhez képest előrelépést jelent, hogy a cselekvőképességet részlegesen korlátozó gondnokság esetében az általánossal szemben a bíróság által meghatározott ügycsoportokban kerül kolátozásra a cselekvőképesség.
[6] Az angol "Nothing about us, without us!" a CRPD előkészítő fázisa óta használt szlogen, amely kifejezi, hogy már az Egyezmény szövegezési folyamata is a fogyatékosmozgalom aktív részvételével zajlott.
[7] Az orvosi modell a fogyatékosságot az egyén személyes problémájaként kezeli, mely állapotot meg kell gyógyítani, rendbe kell hozni. Ebben a modellben a fogyatékos ember hibája, hogy nem tud "normális" életet élni, állapota miatt sajnálatra és a többségi "ép" társadalom jótékony segítségére szorul. Ezzel szemben alakult ki a szociális modell, mely a fogyatékosságot az egyén és a társadalom közötti akadályok létéből eredezteti, amely akadályok eltüntetése az elsődleges feltétele a társadalmi beilleszkedésnek. A fogyatékos emberek itt már nem életük passzív elszenvedőiként, hanem aktív irányítóiként, jogok birtokosaiként jelennek meg.
[8] Az ENSZ Fogyatékos Személyek Jogainak Bizottsága 2012. szeptember 27-én közzétette a magyar meghallgatással kapcsolatos záróészrevételeit, amelyek elérhetőek a következő honlapon: http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/CRPD/8thSession/CRPDC-HUN-CO-1_en.doc. A kormánynak a Bizottság számára a következő jelentést 2014 augusztusáig kell elküldenie.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző szociológus, NUI Galway.
Visszaugrás
