Az Európai Unió az elmúlt mintegy három évtizedben számos hatásköri területén törekedett arra, hogy a fiatalok specifikus szükségleteire szabott intézkedéseivel segítse a felnőttkor határán álló európai polgárokat a továbbtanulásban és szakmai képesítések szerzésében, valamint a munkába állásban, ezzel párhuzamosan pedig abban is, hogy - egy "európai értékrendet" elsajátítva - tudatos, aktív állampolgárokká és európai polgárokká váljanak. A terület kiindulópontjának az első Erasmus program 1987-es elindítása tekinthető, amelynek célja az uniós tagállamok felsőoktatási rendszereiben résztvevő hallgatók Unión belüli mobilitásának elősegítésével egy egységes európai felsőoktatási térség kialakítása volt. A Maastrichti Szerződés 1993-as hatálybalépésével az oktatás, szakképzés és ifjúságpolitika bekerültek az Európai Unió alapszerződésekben rögzített hatáskörei közé: ennek köszönhetően megnyílt az út az Unió előtt, hogy stratégiákat, átfogó programokat dolgozzon ki a fiatalok megfelelő oktatáshoz és szakképzéshez való hozzáférését, valamint munkaerőpiacra való belépésüket érintő nehézségek leküzdésére. E programok tekintetében ugyanakkor lényegesen korlátozza az Európai Unió mozgásterét, hogy az Európai Unió működéséről szóló Szerződés (a továbbiakban EUMSZ) 6. cikke alapján az Unió az oktatási, szakképzési és ifjúságpolitika terén kizárólag a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló, kiegészítő hatáskörrel rendelkezik, amelynek következtében az e területen alkotott uniós szabályozás soha nem foglalhatja magában a tagállami jogszabályok harmonizációját.[2]
Tekintettel az Európai Unió hatásköreinek korlátozott voltára, a 2000-es évek elejétől kezdődően mind az oktatási és szakképzési, mind pedig az ifjúságpolitika területén a nyitott koordináció módszerének (Open Method of Coordination, OMC) alkalmazása vált a tagállami szakpolitikák közötti összhang megteremtését szolgáló legfontosabb eszközzé. A nyitott koordináció lényege, hogy a döntően az Európai Bizottság által kidolgozott szakpolitikai célkitűzéseket, valamint az e célkitűzések elérését szolgáló megközelítéseket - amelyeket a Bizottság által létrehozott szakértői munkacsoportok a tagállamoktól összegyűjtött adatokat is alapul véve dolgoznak ki - így többek között statisztikákat, mutatókat, iránymutatásokat és jó gyakorlatokat (best practices) - ajánlásként tárják a tagállamok felé, majd folyamatosan nyomon követik (benchmarking) a célok tagállami szintű megvalósulását. Az OMC módszer - amely egyesek szerint az uniós kormányzás egy új, a kormányközi együttműködés és a szupranacionális kormányzás között elhelyezkedő harmadik formáját képezi[3] - anélkül kívánja lehetővé tenni a sok tekintetben összeegyeztethetetlenül eltérő tagállami szakpolitikai megoldások koordinációját, hogy a tagállamoknak el kellene szenvedniük hatásköreik (és egyben szuverenitásuk) a jogharmonizációval szükségképpen együtt járó korlátozását.
Közelebbről vizsgálva az ifjúságpolitika területét, megállapíthatjuk, hogy a Bizottság által 2001-ben elfogadott Fehér Könyv az Ifjúságról kulcsszerepet játszott abban, hogy a nyitott koordináció módszere alkalmazásra kerülhetett e szakpolitikai területen; a dokumentum ezzel párhuzamosan felhívta a közösségi intézmények és a tagállamok figyelmét a fiatalok sajátos szükségletei jobb figyelembe vételének szükségességére valamennyi - mind uniós, mind pedig tagállami hatáskörbe tartozó - szakpolitikai területen.[4] Bár a nyitott koordináció - mint az uniós hatáskör szűkössége és a tagállamok harmonizációval szembeni fenntartásai közötti szükséges kompromisszum - alkalmazását mind az Unió intézményei, mind a tagállamok támogatták, az ifjúsági szférában működő civil szervezetek ellenérzésüket fejezték ki azzal szemben, hogy a Fehér Könyv nem biztosított nekik megfelelő lehetőséget arra, hogy részt vegyenek a szakpolitika-alkotás folyamatában.[5] Ugyanezen időszak másik legfontosabb ifjúságpolitikát érintő momentuma az Európai Unió és az Európa Tanács közötti ifjúságpolitikai együttműködés létesítése volt, amelyre 1998-ban került sor: a ma is aktív együttműködés elsődleges célja a két európai szervezet ifjúságpolitikájának fokozatos közelítése, különös tekintettel a társadalmi befogadás, a demokratikus állampolgárság és társadalmi részvétel, valamint az interkulturális párbeszéd és a társadalmi sokszínűség kérdésköreire.[6] Mind az ifjúságpolitikai együttműködés, mind pedig a civil társadalom szakpolitika-alkotásban való részvétele szempontjából fontos továbbá kiemelni az 1996-ban létrehozott Európai Ifjúsági Fórum (EIF) szerepét, amely az egyes európai országokban működő ifjúsági szervezetek ernyőszervezeteként igyekszik a
- 15/16 -
fiatalok érdekeit képviselni az Európai Unió, az Európa Tanács, az ENSZ, valamint más nemzetközi szervezetek döntéshozatali folyamataiban. Bár az EIF tevékenysége sem mentes a kritikától - különös tekintettel arra, hogy az "ernyőn" kívül rekedt ifjúsági szervezetek továbbra sem hallathatják a hangjukat a döntéshozatal során (mindez különösen igaz a helyi szinten szerveződő, valamint a hátrányos helyzetű fiatalokkal foglalkozó szervezetekre, amelyek jellemzően alulreprezentáltak az EIF keretei között) - a Fórum létrejötte rendkívül fontos szerepet játszott abban, hogy a tagállami civil szervezetekkel való konzultáció az uniós oktatáspolitika kialakításának elengedhetetlen részévé vált.[7]
Ahogy az eddigiekből is kitűnik, az Európai Bizottság központi szerepet játszik az oktatási, szakképzési és ifjúságpolitika területén a szakpolitikai dokumentumok megalkotásában, valamint a nyitott koordináció folyamatának irányításában; e tevékenységében pedig egy rendkívül kiterjedt szakpolitikai eszközrendszer segíti. E rendszer részét képezi többek között az Eurostat, a tagállamok oktatási rendszereit és oktatáspolitikáit kutató és elemző EURYDICE hálózat, az Európai Szakképzés-fejlesztési Központ (Cedefop), valamint a Közös Kutatóközpont, amely a Bizottság tudományos szolgálataként kutatási eredményeken alapuló független szakértői tanácsadással segíti a szakpolitikai döntéshozatalt. A Cedefop tevékenységén belül külön ki kell emelni az európai munkaerőpiaci trendeket nyomon követő Európai Készségkörképet, a Közös Kutatóközpont kapcsán pedig annak egész életen át tartó tanulás vizsgálatával foglalkozó kutatóközpontja (CRELL) érdemel külön is említést.[8]
Ami a terület uniós célkitűzéseit illeti, az 1993 és a 2013 közötti időszak szakpolitikai dokumentumai a fiatalok személyes, társadalmi és kulturális fejlődését, valamint az aktív polgári részvétel előmozdítását helyezték középpontba.[9] Ezeket a prioritásokat látjuk megjelenni az időszak átfogó uniós ifjúságpolitikai programjaiban, így az Európai Önkéntes Szolgálat (1996-1999), a Fiatalok Európáért (1998-1999), az Ifjúság 2000-2006, valamint a Fiatalok Lendületben programokban. Ez utóbbi, amely a 2007 és 2013 közötti időszakban meghatározta az uniós ifjúságpolitika főbb irányait, a következőképpen definiálta célkitűzéseit:
• "a fiatalok aktív polgári részvételének elősegítése általában, ezen belül elsősorban európai polgári részvételük előmozdítása;
• a szolidaritás és a tolerancia erősítése a fiatalok között, különösen az Európai Unió társadalmi összetartásának erősítése érdekében;
• különböző országok fiataljai közötti kölcsönös megértés elősegítése;
• hozzájárulás az ifjúsági tevékenységeket támogató rendszerek minőségének és az ifjúsági területen tevékenykedő civil szervezetek lehetőségeinek javításához,
• az európai ifjúsági együttműködések előmozdítása."[10]
A 2014-es év ugyanakkor változásokat hozott az uniós ifjúságpolitika prioritásaiban. A Fiatalok Lendületben programot a 2014-2020 közötti időszak tekintetében felváltó, valamint az oktatási, szakképzési és ifjúságpolitika mindaddig elkülönülten szabályozott programjait egységes keretbe foglaló Erasmus+ program - illetve az ugyanezen időszakra vonatkozó többéves pénzügyi keret - elfogadása ugyanis a terület célkitűzéseinek újraértékelésével is együtt járt. Az Erasmus+ program ifjúságpolitikai irányvonala elsősorban a fiatal munkavállalók számára szükséges szakmai készségek elsajátítására, a nem formális és informális tanulás eredményeinek elismerését szolgáló nemzeti rendszerek kiépítésére, valamint a nem formális tanulás formális oktatást és szakképzést kiegészítő jellegének hatékonyabbá tételére helyezi a hangsúlyt.[11] A programot létrehozó 1288/2013 parlamenti és tanácsi rendelet részletesebben is kifejti e célkitűzéseket:
• "a kulcskompetenciák és készségek szintjének javítása a fiatalok - köztük a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok - körében, valamint a következők előmozdítása: a fiatalok részvétele az európai demokratikus életben és a munkaerőpiacon, aktív polgárság, kultúrák közötti párbeszéd, társadalmi beilleszkedés és szolidaritás, különösen az ifjúsági munka területén vagy az ifjúsági szervezetekben aktív személyek és az ifjúsági vezetők nagyobb tanulási célú mobilitását biztosító lehetőségek, valamint az ifjúságügy és a munkaerőpiac szorosabb összekapcsolása révén,
• az ifjúságsegítés területén a minőségfejlesztés támogatása, különösen az ifjúsági szervezetek és/vagy az egyéb érdekelt felek közötti szorosabb együttműködés révén,
• a helyi, regionális és nemzeti szintű szakpolitikai reformok kiegészítése, az ismereteken és tényeken alapuló ifjúságpolitika kialakításának támogatása, valamint a nem formális és az informális tanulás elismerése, különösen a szorosabb szakpolitikai együttműködés, az átláthatóságot és az elismerést támogató uniós eszközök megfelelőbb alkalmazása, valamint a helyes gyakorlatok terjesztése révén,
• az ifjúsági tevékenységek nemzetközi dimenziójának, valamint az ifjúságsegítőknek és az ifjúsági szervezeteknek a fiatalokat támogató struktúraként betöltött szerepének a fokozása az Unió külső fellépésének kiegészítéseként, különösen az Unió, a partnerországok érdekelt felei és a nemzetközi szervezetek közötti mobilitás és együttműködés ösztönzése, valamint partnerországokban történő célzott kapacitásépítés révén."[12]
Ezekben a célkitűzésekben a korábbiakhoz képest jóval hangsúlyosabban jelentkezik annak igénye, hogy az európai fiatalok - részben a nem formális és informális tanulás (formális oktatási és szakképzési rendszereket kiegészítő) csatornáin keresztül - hozzájuthassanak mindazon kompetenciákhoz, amelyek birtokában könnyebben beléphetnek a munkaerőpiacra és ott készségeiknek és képesítéseiknek megfelelő munkát is találhatnak; valamint, hogy a megszerzett készségeket és kompetenciákat más tagállamok munkaerőpiacain is elismerjék. Az uniós ifjúságpolitika ezáltal egy munka- és piacorientáltabb szemléletet öltött: a következőkben az irányváltás hátterében húzódó legfontosabb okokkal szeretnék részletesebben foglalkozni.
- 16/17 -
A 2007-2008-as gazdasági világválság következtében az európai munkaerőpiacokon is komoly válságtünetek jelentkeztek: ezek hatásai még egy évtized elteltével is kimutathatók, a fiatal munkavállalók pedig az e válságjelenségek által legsúlyosabban érintett csoportok egyikét képezik. A legsúlyosabb és leginkább "kézzelfogható" probléma a fiatalokat érintő munkanélküliség számottevő növekedése; az Európai Bizottság ugyanakkor az Erasmus+ program kidolgozása során a fiatal munkavállalókat érintő további - a munkanélküliséggel párhuzamosan jelentkező - problémákra is felhívta a figyelmet: ilyenek a készségek terén felmerülő hiányosságok, a frissen végzettek alacsony foglalkoztathatósága, a magasan képzett munkavállalók iránti növekvő igény, valamint a tehetségért folyó globális versenyből és az oktatás nemzetközivé válásából fakadóan elkerülhetetlen "agyelszívás".[13] Ez utóbbi problémák arra is rámutatnak, hogy a gazdasági recenzió utóhatásai mellett sok esetben az oktatás elégtelenségei is hozzájárulnak a fiatalok munkaerőpiaci nehézségeihez: ez a felismerés fontos szerepet játszott abban, hogy az Európai Unió az Erasmus+ program keretében az eddigieknél fontosabb szerepet szánt az oktatáspolitikai és ifjúságpolitikai eszközök és célok közelítésének (így például a munkaalapú tanulás támogatása kapcsán), amelynek köszönhetően a program hatékonyabban lehet képes orvosolni a tagállami oktatási rendszerek egyes hiányosságait.
Itt érdemes még röviden kitérni az ILO 2010. évi Global Employment Trends for Truths [Az ifjúság világszintű foglalkoztatási tendenciái] jelentésére, amely azonosította a fiatalokat érintő munkanélküliség hátterében meghúzódó - jellemzően világszerte jelentkező - legfontosabb tényezőket. A jelentés a fiatalok munkaerőpiacra való belépése előtt húzódó strukturális akadályokat négy csoportra osztja. Ilyen akadályként jelennek meg elsőként a készségek iránti kereslet és a meglévő kínálat közötti eltérések (skills mismatches): a munkáltatók más készségeket követelnek meg, mint amelyekkel az oktatásból frissen a munkaerőpiacra kerülő fiatalok rendelkeznek. Az eltérés egyaránt jelentkezhet egy adott munkakör ellátásához szükséges technikai készségek tekintetében, valamint olyan, nem technikai jellegű általános készségek (ún. "soft skills") tekintetében, amilyenek például a személyes szociális készségek (így a kommunikációs készség, az önbizalom, önismeret, vagy a másokkal való közös munkavégzés képessége). A második csoportot a munkaerőpiaci kereslettel kapcsolatos akadályok képezik: ilyenek mindenekelőtt az elégtelen gazdasági növekedésből fakadó problémák (kevés és instabil munkahely, a munkavállalók nagy fluktuációja), illetve a munkáltatók által a fiatalokkal szemben tanúsított hátrányos megkülönböztetés, amelynek hátterében döntően a fiatalok munkahelyi tapasztalatainak hiánya, valamint a fiatal munkavállalókat érintő sztereotípiák állnak. Az akadályok harmadik csoportja a munkakereséssel kapcsolatos: ilyen például a munkaközvetítés (vagyis a munkaerőpiaci kereslet és kínálat egymáshoz rendelése) során jelentkező információs aszimmetria, ami a rendelkezésre álló álláshelyek rossz elosztásához vezethet. Végül, a negyedik csoportba a saját vállalkozás elindítását és fejlesztését megnehezítő akadályok tartoznak, így a pénzügyi, fizikai és társadalmi tőke hiánya, amelyek abból fakadnak, hogy a fiatal vállalkozók gyakran nem rendelkeznek a sikeres vállalkozásindításhoz szükséges megtakarításokkal, hitelképességgel, üzleti tapasztalatokkal és készségekkel, valamint nem állnak rendelkezésükre megfelelő pénzügyi támogatások.[14]
Az uniós tagállamok munkanélküliségi rátáival kapcsolatos statisztikai adatok alapján látható, hogy a fiatal munkavállalók[15] körében a munkanélküliségi ráta a legtöbb tagállamban már a gazdasági válságot megelőzően is számottevően magasabb volt, mint az általános munkanélküliség szintje (jellemzően annak kétszerese, helyenként akár háromszorosa). A 2005 és 2007 közötti időszak az Unió egészében jelentős csökkenést hozott a fiatalok munkanélküliségének mértékében, a gazdasági válság hatására azonban ez a tendencia megfordult és a fiatalok munkanélküliségi rátája ismét emelkedni kezdett, majd 2013 első negyedévében érte el eddigi legmagasabb szintjét (23,9% az EU egészében, ami mintegy 6 millió állástalan fiatalt jelent). Bár 2013 óta mind az általános, mind a fiatalokat érintő munkanélküliség mértéke jelentősen csökkent, a két mutató aránya közel változatlan: a fiatalok munkanélkülisége az EU egészében és a legtöbb tagállam szintjén továbbra is körülbelül az általános munkanélküliségi ráta kétszeresére tehető.[16] Az Európai Unió természetesen nem tekinthető a munkanélküliség szempontjából homogénnek, az egyes tagállamok és azok régiói között lényeges eltérések mutatkoznak: a 2015-ös adatok alapján négy tagállamban (Görögország, Olaszország, Spanyolország, Horvátország) 40% felett volt a fiatalok munkanélkülisége, öt NUTS2 régióban (Castilla-La Mancha, Andalucía [Spanyolország], Dytiki Ellada, Ipeiros, Thessalia [Görögország]) pedig a 60%-ot is meghaladta.[17] Bár 2017-re ezek a mutatók jelentősen csökkentek, a fiatalok munkanélküliségének mértéke Görögországban továbbra is 40% felett, Olaszországban és Spanyolországban pedig 30 és 40% között van[18] (az öt vizsgált régió közül négyben 40 és 50% közötti értéket, Ipeiros görög régióban pedig 58%-ot mértek).[19]
A fiatalokat érintő munkanélküliség mind az egyénre, mind pedig a társadalom egészére nézve súlyos következményekkel jár: ebben a körben a munkanélküliség gazdasági, társadalmi és pszichológiai költségeiről beszélhetünk. A fiatalok munkanélküliségéből és alulfoglalkoztatottságából fakadó gazdasági költségek kapcsán az Eurofound 2011-es felmérése úgy találta, hogy e probléma évente mintegy 100 milliárd eurós terhet jelent a vizsgált 21 uniós tagállamnak.[20] A társadalmi költségek számos formában jelentkezhetnek: többek között csökken az emberi és kulturális tőke, a reálbérek és a társadalmi jólét szintje, illetve a munkával való elégedettség mutatói; a munkanélküliségből fakadó tartós inaktivitás káros hatást gyakorol az érintett fiatalok egészségi állapotára; a munkanélküliség tartósan magas szintje ráadásul - különösen hátrányos
- 17/18 -
helyzetű, a társadalom perifériáira szorult közösségekben - olyan fokú elégedetlenséget, kétségbeesést és apátiát válthat ki, amely zavargásokhoz, társadalmi nyugtalansághoz vezet. A munkanélküliség legsúlyosabb pszichológiai költségét a fiatalokban a saját identitásukról, jövőjükről, karrierjükről, kapcsolataikról kialakult kép és a felnőttkor küszöbén, a "való életben" szerzett tapasztalatok közötti szakadék elmélyülése okozza: a stabil és jól fizető állásban, megbecsült karrierben reménykedő, ambiciózus fiatalokat egy várakozásaiktól gyökeresen eltérő munkaerőpiac fogadja.[21] A problémához a fogyasztói társadalom individualista és materialista értékrendje is hozzájárul: a fiatalok gyakran azzal szembesülnek, hogy az egyén értékét az határozza meg, hogy mennyire sikeres és mit engedhet meg magának; kudarcaiért pedig kizárólag saját magát okolhatja.[22] Mindezek csupán a fiatalok munkanélküliségének leginkább szembetűnő, a jelenben jelentkező költségei, amelyhez további, nehezen felbecsülhető, látens költségek is hozzáadódhatnak; nem is beszélve mindazokról a költségekről, amelyek a probléma megoldatlansága esetén a jövőben jelentkezhetnek (például a munkanélküliség hosszú távú fizikai és pszichés egészségügyi hatásai, valamint a tartós munkanélküliség hatására nyugellátás nélkül maradó idősek társadalmi költsége): nem véletlen, hogy egyesek már úgy hivatkoznak a krízissel leginkább érintett korosztályra, mint egy "elveszett generációra".[23],[24]
Felmerül tehát annak kérdése, hogy melyek azok az eszközök, amelyek segítségével az uniós ifjúságpolitika a leginkább hatékonyan képes válaszolni a fiatalokat érintő munkanélküliség kihívására. Általánosságban elmondható, hogy az oktatás és a szakképzés az eddigieknél fontosabb szerepet kap az Unió politikai napirendjében, mint a humán tőkébe való befektetés egyik legfontosabb területe. Ennek kapcsán érdemes ismét felhívni a figyelmet a terület uniós prioritásainak változására: bár az aktív állampolgári szerepvállalás, a tolerancia és interkulturális párbeszéd szorgalmazása továbbra is fontos célkitűzések, az Erasmus+ program olyan új kulcsszavakat állít a középpontba, mint a "társadalmi felelősségvállalás" vagy a "vállalkozói szellem ösztönzése". Szintén említésre került korábban az oktatáspolitika és ifjúságpolitika terén alkalmazott eszközök közelítése és piacorientáltabbá tétele: e célkitűzés elérése érdekében a program a formális, illetve a nem formális és informális oktatás egymást kiegészítő jellegének erősítését, valamint olyan megoldások alkalmazását szorgalmazza, mint a munkaalapú tanulás - beleértve a tanulószerződéses szakmai gyakorlatokat, a gyakornoki munkát és a duális képzéseket, - valamint a tanulmányi mobilitás szisztematikusabb beépítése a nemzeti tantervekbe. Az Erasmus+ program keretében támogatott projektek kiválasztása eredményorientált módon kell, hogy történjen: azok a projektek élveznek elsőbbséget, amelyek képesek érdemben befolyásolni a fiatalok foglalkoztathatóságát, fejleszteni kulcskompetenciáikat (különös tekintettel a transzverzális kompetenciákra), kreativitásukat és vállalkozói szellemüket. A program minden eddiginél nagyobb hangsúlyt helyez az ágazatközi kooperációra, a tagállamok köz- és magánintézményeinek aktív bevonásával a bevett gyakorlatok cseréje, a tantervek kialakítása, valamint a munkaerőpiaci keresletnek megfelelő készségek megteremtésére irányuló törekvések során. Szintén hangsúlyosabbá válik a kisebb egyedi projektek és egyéni mobilitási programok mellett az átfogóbb, több tagállami partner bevonásával megvalósuló és hosszabb távú tagállamközi stratégiai projektek finanszírozása, valamint a Bizottság által létrehozott ügynökségek és szakpolitikai eszközök (pl. Cedefop, Eurydice, Közös Kutatóközpont) aktívabb bevonása e projektek kialakítása során.[25]
Az Európai Unió szerepvállalása a fiatalok munkanélkülisége elleni küzdelemben természetesen nem merül ki az Erasmus+ program oktatási, szakképzési és ifjúságpolitikai eszköztárában. Különösen fontos itt megemlíteni az európai foglalkoztatási stratégiát (EFS), amelynek keretében az Európai Unió 1997 óta olyan általános foglalkoztatáspolitikai célkitűzéseket és célértékeket dolgoz ki, amelyek révén elősegítheti a munkahelyek számának és a foglalkoztatás színvonalának növekedését a tagállamokban.[26] A stratégia - amely ma már az "Európa 2020" növekedési keretstratégia részét képezi - már a kezdetektől fogva magában foglalt néhány olyan mutatót, amelyek a fiatalokat érintő munkanélküliség mértéke alapján értékelték a tagállamok szakpolitikáinak eredményességét, valamint a megelőző jellegű intézkedések között már ekkor megjelent az "újrakezdési lehetőség" (munkahely vagy új képesítés) nyújtásának lehetősége a tartósan munkanélküli fiatalok számára. Igazán számottevővé azonban csak a gazdasági világválságot követően váltak az EFS keretében a fiatalok munkanélküliségének orvoslására kidolgozott szakpolitikai kezdeményezések.[27] Az Európai Bizottság 2009-ben kiadott "Az EU ifjúsági stratégiája - befektetés és az érvényesülés elősegítése" című közleménye elsőként reagált a fiatalok foglalkoztatását érintő válságjelenségekre, majd a Tanács 2010-ben elfogadta a fiataloknak a munkanélküliség és a szegénység leküzdése érdekében történő aktív befogadásáról szóló állásfoglalását, amely az aktív befogadás két kulcsterületeként az oktatást és szakképzést, valamint a foglalkoztatást és vállalkozást jelölte meg. Az állásfoglalás irányadónak bizonyult az "Európa 2020" keretstratégia (és egyben az "új EFS") fiatalok foglalkoztatását érintő célkitűzéseinek kidolgozása során, amelyek három kulcsterület köré összpontosulnak: ezek a munkahelyteremtés, a készségek, valamint a szegénység elleni küzdelem.[28] Figyelemmel a fiatalok munkanélküliségével járó költségekre, az "Európa 2020" stratégia minden eddiginél nagyobb hangsúlyt fektet ezekre a területekre: ennek köszönhetően olyan ambiciózus kezdeményezések jöhettek létre, mint az európai ifjúsági garancia.[29] Az ifjúsági garancia keretében a tagállamok arra tettek vállalást, hogy a munkaerőpiacra történő belépését vagy munkanélkülivé válását követő 4 hónapon belül valamennyi 25 év alatti európai fiatal lehetőséget kapjon arra, hogy elhelyezkedjen a számára megfelelő munkakörben, továbbtanuljon, illetve tanulószerződéses gyakorlati képzésen vagy szakmai gya-
- 18/19 -
korlaton vegyen részt. A programban 2014 óta évente mintegy 5 millió fiatal vesz részt, akik közül minden évben több mint 3,5 millióan el is fogadják a felkínált ajánlatok egyikét. Részben az ifjúsági garancia sikerének tudható be, hogy a fiatalok munkanélküliségének aránya 2013 és 2016 között 5 százalékponttal csökkent: jelenleg mintegy 2 millióval kevesebb fiatal van állás nélkül az EU-ban, mint a program beindítása előtt. A nem foglalkoztatott, és oktatásban vagy képzésben sem részesülő fiatalok száma is csökkent, mintegy 1 millió fővel.[30]
Figyelemmel az Unió hatásköreinek korlátozott voltára és a tagállamok (illetve sok esetben az egyes tagállamokon belüli régiók és kisebb területi egységek) munkaerőpiacai, valamint oktatási és szakképzési rendszerei közötti számottevő különbségekre, a fiatalokat érintő munkanélküliség elleni küzdelemben továbbra is a tagállamoknak kell a legnagyobb szerepet játszaniuk. Az Európai Unió egyik legfontosabb feladata a területen éppen ezért az, hogy folyamatosan figyelemmel kísérje a tagállami szakpolitikákat és a bevált megoldásokat, mint jó gyakorlatokat (best practices) valamennyi tagállammal megismertesse. Kérdés, hogy melyek azok a kulcskérdések, amelyek mentén az EU nyomon tudja követni (monitoring) a tagállamok munkahelyteremtést és a fiatalok munkaerőpiacra való sikeres belépését ösztönző szakpolitikai eszközeit. Ilyenek többek között a szakmai tapasztalatszerzés lehetőségének biztosítása (például kifejezetten pályakezdőkre optimalizált munkahelyek révén), az oktatás és a munkáltatók közötti kapcsolat javítása, az ifjúsági garanciák bevezetése, az álláskeresés támogatása, a vállalkozói készség előmozdítása, iskolai pályaorientációs tanácsadási programok kialakítása (mind a közép-, mind pedig a felsőfokú oktatásban), állásbörzék és pályaválasztási szemináriumok, események szervezése, tanulószerződéses szakmai gyakorlati lehetőségek és gyakornoki helyek teremtése, az önkéntesség és aktív polgári szerepvállalás ösztönzése, valamint a nemzeti pályainformációs szolgálatok kialakítása.[31]
Az eddigiek alapján jól látható, hogy a munkanélküli fiatalok egy jelentős része annak ellenére nem tud munkához jutni, hogy aktív álláskeresőként van jelen a munkaerőpiacon. Náluk is kiszolgáltatottabb helyzetben vannak ugyanakkor azok a fiatalok, akik azon túl, hogy munkanélküliek, nem álláskeresők, valamint nem vesznek részt semmilyen - sem formális, sem pedig nem formális vagy informális - oktatásban vagy szakképzésben. Az e csoportba tartozó fiatalok megjelöléseként az uniós és tagállami dokumentumok jellemzően a NEET kifejezést használják (a betűszó az angol "Not in Employment, Education or Training" rövidítése). A NEET-fiatalok esetében a munkaerő-piaci és társadalmi kirekesztés veszélye fokozottan jelentkezik, mindez pedig különösen súlyos következményekkel jár a társadalom egyes sérülékeny csoportjaiba tartozó fiatalok esetében, akiknél ráadásul aránytalanul magas a NEET-té válás kockázata: a sérülékeny fiatalok NEET-sége még inkább meggyökerezteti marginalizált helyzetüket és ellehetetlenítheti a társadalmi mobilitást. Az Eurofound adatai szerint a fogyatékossággal élő fiatalok egészséges társaikhoz képest 40%-kal, a bevándorló hátterű fiatalok a hazai fiatalokhoz képest 70%-kal, az alacsony képzettségű fiatalok pedig a felsőfokú végzettséggel rendelkezőknél háromszor nagyobb eséllyel válnak NEET-té. Lényeges kockázati tényezők továbbá a szülők alacsony végzettsége, a háztartás alacsony jövedelme, a szülők jelenlegi vagy korábbi munkanélkülisége, valamint a szülők válása.[32] Fontos megjegyezni, hogy sok NEET-fiatal esetében több tényező párhuzamosan jelentkezik, vagyis a NEET-csoportot nem tudjuk élesen elhatárolható alkategóriákra bontani; ugyanakkor az is lényeges, hogy a csoport heterogén jellegével is tisztában legyünk: így például a súlyos fogyatékkal élők és a "kedvtelésből utazók" egyaránt NEET-nek tekinthetők, bár helyzetük gyökeresen eltérő.
A statisztikai adatokat tekintve megállapíthatjuk: a NEET fiatalok aránya az Európai Unió egészében - hasonlóan a fiatalokat érintő munkanélküliség teljes mértékéhez - 2008-ig csökkenő tendenciát mutatott (2008-ban a 15 és 24 év közötti fiatalok 10,9%-a volt NEET), majd a válságot követő években emelkedni kezdett. A NEET-ek aránya 2012-ben volt a legmagasabb (a 15 és 24 év közöttiek 13,2%-a), majd újból csökkenésnek indult: végül 2017-re ismét elérte a 2008-as szintet (10,9%).[33] Ami a NEET státuszból fakadó, az egyént és a közösséget érintő terheket illeti: alapvetően ugyanazok a pénzügyi, társadalmi és pszichés költségek jelennek meg, amelyek a fiatalokat érintő munkanélküliség más eseteiben is, azok mértéke ugyanakkor gyakran súlyosabb, az okozott károk pedig nehezebben visszafordíthatók. A pénzügyi költségek kapcsán egyértelműen elmondható, hogy a NEET-fiatalok helyzete komoly terhet jelent a tagállamokra nézve: a sikertelen munkaerő-piaci integrációjukból fakadó többletköltségek az Eurofound kimutatása szerint uniós átlagban a GDP 1,2%-t teszik ki, egyes tagállamokban pedig (így Magyarországon is) annak 2%-át is meghaladják.[34] Szintén különösen problémás a NEET-fiatalok társadalmi és politikai marginalizálódása, amelynek következtében korosztályuk más tagjainál lényegesen kevésbé bíznak a társadalmi intézményekben, illetve társadalmi és politikai részvételük is alacsonyabb szintű, a helyzetükből fakadó elégedetlenségük pedig olyan problémákhoz vezethet, mint a társadalomból való kivonulás és a radikalizálódás.[35]
Kérdés tehát, hogy az Európai Unió milyen specifikus szakpolitikai eszközök segítségével tudja előmozdítani a NEET-fiatalok munkaerőpiaci és társadalmi reintegrációját. A korábbiakban felvázolt, a fiatalokat érintő munkanélküliség valamennyi formájának csökkentését szolgáló eszközökön túl az ifjúságpolitika és a foglalkoztatáspolitika területén egyaránt megjelennek olyan célzott megközelítések, amelyek kifejezetten a NEET státusz hátterében húzódó sajátos problémákra reagálnak. Ilyen célzott eszközként láthatjuk megjelen-
- 19/20 -
ni az ifjúságpolitika területén a társadalmi befogadás stratégiáit, amelyek az Európai Unió átfogó ifjúságpolitikai programjainak részeként részletes ajánlásokat fogalmaznak meg az érintett programok egyes cselekvési területein annak érdekében, hogy olyan tagállami és tagállamközi projektek is finanszírozásra kerüljenek, amelyek a NEET-té válás kockázatának leginkább kitett fiatalok helyzetének javítását szolgálják.[36]
Az első befogadási stratégia, amely a 2007 és 2013 között futott "Fiatalok Lendületben" program részeként jelent meg, kidolgozta a "kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok" - mint célközönség - kategóriáját, annak érdekében, hogy a NEET-te válás kapcsán feltárt főbb kockázati tényezőknek kitett fiatalok lehető legszélesebb köre részesülhessen a társadalmi és munkaerőpiaci befogadásukat segítő ifjúságpolitikai projektek előnyeiben.[37] A stratégia eredményességét látszik alátámasztani, hogy a "Fiatalok Lendületben" program keretében lefolytatott projektek résztvevőinek 24%-a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatal volt. A NEET-té válás kockázatának kitett fiatalok társadalmi befogadásának szempontja ráadásul folyamatosan egyre lényegesebb prioritássá vált: ezt igazolja, hogy míg 2007-ben a résztvevők 20%-át sem érte el a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok aránya, addig 2013-ban már az összes résztvevő 30%-át is meghaladta.
E stratégia folytatásának tekinthető - és előzményéhez hasonlóan a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok eredményesebb bevonását szolgálja a támogatott projektekbe - az Erasmus+ program eszköze, a társadalmi befogadás és sokszínűség stratégiája, amelyet az Európai Bizottság a program mellett működő SALTO-YOUTH forrásközpont-hálózat társadalmi befogadással, valamint kulturális sokszínűséggel foglalkozó központjaival együttműködve dolgozott ki. Az Erasmus+ program tagállami végrehajtását koordináló nemzeti irodákkal szoros kapcsolatban álló SALTO-YOUTH központok szakértőiből összeállított projektirányító bizottság közreműködése biztosítja, hogy a stratégia hatékonyan átültethető legyen a gyakorlatba, valamint nyomon követi annak megvalósulását az egyes tagállamokban.[38]
A stratégia középpontjában továbbra is a "kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok" fogalma áll, amely magában foglalja mindazokat az Európai Unió tagállamaiban élő 13 és 30 év közötti fiatalokat, akik valamely élethelyzetből fakadóan gyakran ki vannak rekesztve a foglalkoztatásból, a formális és nem formális oktatásból, a transznacionális mobilitásból, a demokratikus folyamatból és a szélesebb értelemben vett társadalomból. Ezen élethelyzetük lehetséges okozójaként a stratégia jórészt a szakirodalomban kidolgozott kockázati tényezőket azonosítja: ilyen lehet például a fogyatékosság, egészségügyi problémák, oktatási nehézségek, kulturális különbségek, valamint gazdasági, társadalmi vagy földrajzi akadályok. A fogalommeghatározás arra is felhívja a figyelmet, hogy a stratégia egyes célcsoportjaiba tartozó fiatalok esetén több felsorolt élethelyzet egyidejűleg, egymást felerősítve is jelentkezhet, ami a NEET-té válás többszörös kockázatával jár együtt. Bár ez a definíció a stratégia címzetti körét annak hiányosságaiból kiindulva határozza meg, fontos hangsúlyozni, hogy a stratégia keretében megvalósuló projektek éppen e fiatalok erősségeit és aktív szerepvállalását kell, hogy középpontba állítsák.[39]
Az új stratégia a támogatni kívánt projektek címzetti körének kijelölése mellett e projektek sajátosságait is definiálja. Így a "társadalmi befogadással és sokszínűséggel kapcsolatos projektek" fogalmi körébe egyfelől azok a projektek tartoznak, amelyek aktív szerepet szánnak a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiataloknak, másfelől pedig azok, amelyek úgy közelítik meg a társadalmi befogadás és a sokszínűség témakörét, hogy az végső soron a kevesebb lehetőséggel rendelkező fiatalok javát szolgálja (még abban az esetben is, ha ők közvetlenül nem vesznek részt azokban). Bár ez a definíció jórészt a 2007-2013-as stratégia "társadalmi befogadással kapcsolatos projekt" fogalmán alapul, az új program egyik legfontosabb újdonságára is rávilágít: arra, hogy a NEET-te válás kockázati tényezőinek leküzdése során az Európai Unió a társadalmi befogadással egyenértékű prioritásként kíván tekinteni a társadalmi sokszínűség (diverzitás) előmozdítására. A stratégia arra is választ ad, hogy mit kell az uniós ifjúságpolitika kontextusában társadalmi sokszínűségen érteni: "a sokszínűség magában foglalja a különféle képességeket vagy azok hiányát (azaz a fogyatékosságot), az iskolázottság szintjeit, a társadalmi hátteret, a gazdasági helyzetet, az egészségi állapotot vagy a származási helyet." Figyelemmel arra is, hogy az elmúlt években egyre intenzívebbé váló bevándorlási hullám számos tagállamban a rasszizmus, az etnikai és vallási előítéletek felerősödésével járt együtt, az Európai Unió határozott kiállása a sokszínűség értékként való elismerése mellett arra irányul, hogy a NEET-té válást előidéző kockázati tényezők kezelése olyan módon történhessen, amely egyben a társadalomban fennálló előítéletek, belső törésvonalak orvoslását is szolgálhatja.[40] ■
JEGYZETEK
[1] A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP-15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem és a Debreceni Egyetemen működő DE ÁJK Állami Erőforrások Államtudományi Kutatóműhely együttműködésével készült. A projektirány elhelyezésére ld.: Horváth M. Tamás és Bartha Ildikó (szerk.): Az ágazati közszolgáltatások rendszertanáról. In: uők (szerk.) Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus, Budapest, 2016, 25-37. o.
[2] Európai Unió működéséről szóló Szerződés 6. cikk
[3] Humburg, Martin (2008): The open method of coordination and European integration: The Example of European Education Policy, Berlin Working Paper on European Integration No. 8, 5-6. o.
[4] Chabanet, Didier (2014): Between Youth Policy and Employment Policy: The Rise, Limits and Ambiguities of a Corporatist System of Youth Representation within the EU, Journal of Common Market Studies 52/3. szám, 479-494. o.
[5] Chabanet: i. m. 485-486. o.
[6] Huang, Lihong - Holmarsdottir, Halla B. (2015): Youth at the Margins of Citizenship: A Review of European Youth Policy, in Bastien, Sheri - Holmarsdottir, Halla B. (eds.): Youth 'at the Margins', Sense Publishers, Rotterdam, 23-40. o.
- 20/21 -
[7] Chabanet: i. m. 486-488. o.
[8] Wochowska, Malgorzata (2015): Non-formal Learning and the Acquisition of Skills - How Does the EU Support Youth Employment?, Comparative Economic Research 18/2. szám, 161-179. o.
[9] Wochowska: i. m. 170-171. o.
[10] Az Európai Parlament és a Tanács 1719/2006/EK határozata, 2. cikk
[11] Wochowska: i. m. 171-173. o.
[12] Az Európai Parlament és a Tanács 1288/2013/EU rendelete, 11. cikk
[13] Wochowska: i. m. 171. o.
[14] International Labour Organization: Global Employment Trends for Youth, August 2010, Genf, 53-55. o.
[15] Az Eurostat által alkalmazott definíció azokat a 15 és 24 év közöttieket tekinti fiatal munkavállalóknak, akik jelen vannak a munkaerőpiacon (tehát dolgoznak vagy munkát keresnek).
[16] Unemployment statistics, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Unemployment_statistics#Longer-term_unemployment_trends (Letöltés ideje: 2018. 10. 11.)
[17] Möller, Joachim (2017): Youth Unemployment in Europe from a Regional Perspective, CESifo Forum. 18/2. szám, 11-18. o.
[18] Youth unemployment rate - % of active population aged 15-24, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tipslm80 (Letöltés ideje: 2018. 10. 11.)
[19] Youth unemployment rate by sex and NUTS 2 regions, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/product?code=yth_empl_110 (Letöltés ideje: 2018. 10. 11.)
[20] Eurofound: Fiatalok és nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő személyek Európában: első eredmények - összefoglalás, https://www.eurofound.europa.eu/hu/publications/resume/2011/labour-market/young-people-and-neets-in-europe-first-findings-resume (Letöltés ideje: 2018. 10. 12.)
[21] Huegaerts, Kelly - Spruyt, Bram - Vanroelen, Christophe (2018): Youth Unemployment and Mental Health: The Mediating Role of Embodiment, Societies, 8/2. szám, 43.
[22] Hughes, Deirdre - Borbély-Pecze, Tibor Bors (2012): Youth Unemployment: A Crisis in Our Midst - The role of lifelong guidance policies in addressing labour supply and demand, European Lifelong Guidance Policy Network, Jyväskylä, 11-12. o.
[23] Chabanet: i. m. 489. o.
[24] Munteanu, Bogdan (2016): Youth Unemployment in EU: A Pressure to Avoid Long Term Social Empoverishment, Europolity 10/2. szám, 169-204. o.
[25] Wochowska: i. m. 172-173. o.
[26] Európai foglalkoztatási stratégia, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=101&langId=hu (Letöltés ideje: 2018. 10. 13.)
[27] Lahusen, Christian - Schulz, Natalia - Graziano, Paolo Roberto (2013): Promoting social Europe? The development of European youth unemployment policies, International Journal of Social Welfare, 22. szám, 300-309. o.
[28] Lahusen-Schulz-Graziano: i. m. 302-303. o.
[29] Chabanet: i. m. 489-491. o.
[30] Európai Bizottság: Ifjúsági Garancia, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=1079&langId=hu (Letöltés ideje: 2018. 10. 13.)
[31] Hughes-Borbély-Pecze: i. m. 7-9. o.
[32] Eurofound: Fiatalok és nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő személyek Európában: első eredmények - összefoglalás, 3-4. o.
[33] Young people neither in employment nor in education and training by sex, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-datasets/-/tesem150 (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[34] Young people and 'NEETs'. https://www.eurofound.europa.eu/young-people-and-neets-1 (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[35] Eurofound: Fiatalok és nem foglalkoztatott, oktatásban és képzésben nem részesülő személyek Európában: első eredmények - összefoglalás, 5-7. o.
[36] Inclusion and Diversity Strategy for Youth, https://www.salto-youth.net/rc/inclusion/inclusionstrategy/ (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[37] Inclusion Strategy of the Youth in Action Programme, https://www.salto-youth.net/downloads/4-17-1294/InclusionStrategyYiA.pdf (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[38] Inclusion and Diversity Steering Group. https://www.salto-youth.net/rc/inclusion/inclusionstrategy/idsteeringgroup (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[39] Erasmus+ Társadalmi befogadási és sokszínűségi stratégia - az ifjúságpolitika terén. https://ec.europa.eu/programmes/erasmus-plus/sites/erasmusplus/files/youth-inclusion-diversity-strategy_hu.pdf (Letöltés ideje: 2018. 10. 14.)
[40] Erasmus+ Társadalmi befogadási és sokszínűségi stratégia - az ifjúságpolitika terén, 10-11. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tudományos segédmunkatárs, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoport; PhD-hallgató, Debreceni Egyetem Marton Géza Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola.
Visszaugrás
