"A társadalom azonban nem társasjáték, amelynek szabályait a feltaláló önkényesen alakítja ki."
(Kornai János)
Magának a jogszabályalkotás folyamatának a kezdetét a megalkotás szükségességének felvetődése adja. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben, ez a következő megfogalmazásban jelenik meg: "Jogszabályt akkor kell alkotni, ha a társadalmi, gazdasági viszonyok változása, az állampolgári jogok és kötelezettségek rendezése, az érdek-összeütközések feloldása ezt szükségessé teszi." Ezen szükségesség felmerülése után kezdődik el magának a jogalkotásnak a folyamata. A jogszabályalkotás során fontos figyelembe venni a tényleges vállalhatóságot, csak a folyamat következményeinek tényleges ismeretében indokolt, illetve figyelembe kell venni a korábbi szabályozás hatásainak vizsgálatát.
A hatásvizsgálat olyan információgyűjtő-elemző folyamat, amelynek elsődleges célja a szabályok hatékonyságának növelése érdekében, azok hatásainak a szabályozás természete által indokolt mértékben történő megvizsgálása, majd az eredmények megalapozott döntéshozatal elősegítése érdekében történő összegzése. A jogszabályok előkészítése során alkalmazhatóak, továbbá - az adott szabálytípusok természete által indokolt eltérésekkel - felhasználhatók egyéb, a közigazgatás szervezetére, illetőleg egyes szerveire nézve kötelező érvényű szabályozási döntések (különösen: az állami irányítás egyéb jogi eszközei) is.
A jogalkotásról szóló törvény kettő paragrafusban: a 44. § és a 45. §-ban foglalkozik a jogszabályok hatályosulásának vizsgálatával. A jogalkotó és a jogalkalmazó szervek feladata a jogszabályok alkalmazása során a hatások vizsgálata. Ez kettős feladatot jelent: egyrészt figyelembe kell venni az érvényre juttatásukat gátló körülményeket, másrészt a tapasztalatokat a jogalkotásban is hasznosítani kell. Nem világos azonban, hogy ez a vizsgálat a jogszabály megalkotása előtt szükséges vagy az alkalmazás során felmerülő gátló körülményeket kell csak figyelembe venni. Magáról a tényleges folyamatról, illetve annak módszertanáról sem tesz említést a törvény. A feladatot a szakminiszter feladatkörébe utalja, de nem rendelkezik arról, hogy a hatásvizsgálat elmaradása milyen következményekkel jár. Ezen jogintézménynek is azt kellene biztosítania, hogy az érdekképviseletek megjelenjenek a jogalkotás folyamatában, és ezzel a megszülető jogszabályok idő és értékállóak legyenek. A jelenlegi formájában véleményem szerint, nem képes a tényleges működésre csupán megnyugtató jelleggel "szellem" jogintézményként van jelen a jogalkotásról szóló törvényben.
A jogalkotásról szóló törvény 1987-ben született, azonban a szabályozási hatásvizsgálat elvégzésének módszertanáról csupán a 8001/2006. (I. 30.) IM tájékoztató ad tényleges információt, illetve segítséget ennek elvégzéséhez. A tájékoztató az Európai Bizottság segítségével jöhetett létre, amely mintegy 150 hatásvizsgálati rendszer áttekintése után állította össze azt a módszertant, ami a leghatékonyabb hatásvizsgálatot teszi lehetővé.
Az EU "Better Regulation" (jogalkotás minőségének fejlesztése) szemléletének fontos követelménye a jogalkotás időbeli ütemezése, és a várható következmények felmérésére irányuló gyakorlat, mindennek a jogalkotói döntéshozatalba való beillesztése. Hatásvizsgálatnak kell kialakulnia, mely motivációt kap a háttéranyagok, iránymutatások közreadásán keresztül egészen a továbbképzésig és a nemzetközi együttműködésig. Fontos, hogy a szabályozni kívánt területről munkaanyagok jelenjenek meg (az érdekképviseleti szervek bevonásával), hiszen a kezdetekor megjelenő szabályozási szándék gyakran nem válik eredményessé. Az ekkor még kiforratlan állapotban lévő jogszabálytervezeteknél a hatásvizsgálat bizonytalan eredményeket szolgáltat. Ebben a fázisban még a jogalkotónak nagy mozgástér áll rendelkezésére, még elvetheti, illetve véglegesítheti a tervezetet.
Átfogó programok tervezési szakaszában is hatásvizsgálatot kell végezni. Ez két irányba fordulhat elő: a program előkészítésekor, illetve konkrét szabályozási tevékenységkor.
A törvényalkotás során tett hatásvizsgálaton kívül (mely előzetes) előfordulhat utólagos hatásvizsgálat is. Az előzetes vizsgálatot a jogalkotónak "érdemes" bemutatni. Ezen cselekményre a szabályozás folyamatában minél előbb sor kerül, annál inkább nagyobb eséllyel bír a döntések érdemi befolyásolására. Utólagos vizsgálatot általában a nyomatékosság kedvéért szokták elvégezni. Az előzetes és utólagos hatásvizsgálat nem csupán időbeliségben különíthető el, hanem abban is, hogy milyen eszközökkel végzi a vizsgálatot. Az előzetes vizsgálat során alkalmazható cselekmények a becslés, és trendszámítás, míg az utólagos vizsgálatkor a tapasztalati adatok megítélése játszik fontos szerepet.
A vizsgálatok eredményeként több lehetséges és egyaránt járható út is kialakulhat. Az szinte elképzelhetetlen, hogy a hatásvizsgálat során olyan lehetőség alakuljon ki, mely csupán pozitív értékekkel bír. Ezért a negatív hátrányok figyelembevételével az egyes javaslatokat "versenyeztetni" kell. Nem csak időbeli síkban lehet megkülönböztetni a hatásvizsgálatokat, hanem mélységük és erőforrásuk igénye szerint is. Az, hogy milyen alapossággal működnek, befolyásolhatja a szabályozás szükségessége, jelentősége, a változás mértéke. Abban az esetben, ha a jogalkotó eldöntötte, hogy előzetes, vagy utólagos hatásvizsgálatról legyen szó, az ő feladata magának a hatásvizsgálatnak az elvégzése. Erre a feladatra külső szakértelemmel rendelkező személyt is ki lehet jelölni (a szabályozás egészét átlátó személyt érdemes kijelölni erre a feladatra), akinek feladata a szabályozás követelményének feltárása és az így kapott eredmények értékelése. Az értékelés alapelvei között a következő fogalmakat érdemes megemlíteni: hatásosság, kétoldalú feltárás, járulékos hatások feltárása, versenyeztetés, érdemleges jelentőségű hatások vizsgálata, nem szándékolt hatások figyelembevétele, a becslések mértékének megjelölése, egységes elvrendszer, szabályozás természetére irányuló figyelem, végeredmény egységes módon való megjelenítése.
Az előbb említett fogalmak rövid ismertetése hozzásegít minket ahhoz, hogy megértsük a jogalkotási folyamatban nagy szerepet játszó értékvizsgálatot. A hatásosság fogalmi körén belül azt értjük, hogy a legnagyobb hasznosságot magukban rejtő hatásvizsgálatot érdemes elvégezni, a legnagyobb szerepet játszó szegmenseket érdemes elemezni (pl.: költségvetési szempontok dominanciája), a vizsgálat azonban nem maradhat el, ha mégis ez történik, azt jelezni kell.
A kétoldalú feltárás az egyik legfontosabb elem a törvény-előkészítésben, a döntéshozónak a negatív és a pozitív értékeket is ismernie kell, az adott szabály vállalhatóságához ennek során mérlegelhet, módosíthat, felülvizsgálhat.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
