A tanulmány a 2006 és 2016 közötti országgyűlési irományok és adataik elemzésével, a törvényjavaslatok parlamenti életútját és módosulását vizsgálja, különös tekintettel a képviselők által benyújtott módosító javaslatokra, és azok plenáris és bizottsági tárgyalására. A vizsgálat célja felmérni a tízéves időszakban a törvényjavaslatok parlamenti szakban történő változásait, ezen keresztül pedig a törvényhozási eljárás és gyakorlat fő tendenciáit a plénum és a bizottságok munkájában egyaránt. A törvényjavaslatok magas kidolgozottsági szinten kerülnek a Ház elé, jóváhagyást várva, ám a politikai arénában politikai vita és módosítások történnek. A 2006-2010-es reformlendület majd válság ciklusa után a tényleges reformok ciklusa következett (2010-2014), ám a törvényhozási (túl)vállalások sok esetben a minőségi jogalkotás rovására valósultak meg. 2014-től konszolidáció indult, a statisztikák újra a 2010 előtti időszakhoz kezdenek visszatérni. A 2014-es új házszabályi rendelkezések szabályozottabb eljárást vezettek be, a folyamat átláthatóbb lett, de a parlamenti viták politikai szintje és a szakpolitikai kodifikáció közötti kapcsolat továbbra is távoli.
The study examines the amendment of Act proposals and their journey through the National Assembly with special regards to the amendment proposals submitted by MP's and deliberated in plenary and committee sessions. To achieve its goal the study analyses documents of the National Assembly submited between 2006 and 2016. The aim of the study is to assess the changes in the Act proposals in front of the National Assembly during this 10-year-period. Through this assessment we can also see the main tendencies of the legislation procedure in the work of the plenary and commitee sessions. The Act proposals are in a well prepared status, when they get in front of the Assembly, searching for approval, however the approval is preceded by political debates and amendments. The period between 2006 and 2010 was characterized by reforms followed by crisis. The actual reforms happened between 2010 and 2014, though the legislative overextensions could have been realized only at the expense of quality of the legislation. From 2014 consolidation has been started, and statistics seem to return to similar numbers as before 2010. In 2014 a new and more effective procedure was introduced by the Rules of the National Assembly. The whole procedure became more transparent however the connection between political debates and codification policy is still weak.
Keywords: legislative procedure, quantitative analysis, amendment proposal, parliamentary debate, Hungarian National Assembly
A parlamentben a képviselők - úgy a plenáris ülésen, mint a bizottságokban - általában két dolgot tesznek: kifejtik álláspontjukat és döntenek, más szóval: vitatkoznak és szavaznak. Mindkét tevékenység tárgya általában egy olyan előterjesztés, amelyet valaki más a parlamenten kívül - tipikusan egy minisztériumban - írt. A törvényjavaslat kidolgozva, az előterjesztő legjobb tudása szerint elfogadásra előkészített állapotban érkezik a parlament elé, ahol a közjogi szempontból legfontosabb aktus az érvényesség egyik feltételét jelentő elfogadás, azaz a zárószavazás. A parlament azonban nemcsak törvénygyár, szavazógép, hanem a politikai deliberáció, a vélemények szabad megvitatásának fóruma, ahol a képviselők demokratikus felhatalmazás alapján igyekeznek kritika alá venni, megvitatni és módosítani is az előterjesztést.
- 25/26 -
A parlamenti viták és módosító javaslatok eddig alig szerepeltek tudományos, különösen kvantitatív vizsgálat tárgyaként. A hazai szakirodalomban ritkák azok az - alkotmányjogi vagy politikatudományi - elemzések, amelyek a parlament szerepét, "hozzáadott értékét" mérik e két vonatkozásban. A törvényalkotással foglalkozó jogtudományi kutatások fókuszában az elméleti, dogmatikai vagy alkotmányjogi (hatásköri) kérdések álltak, kevés az adatokon alapuló, kvantitatív elemzés, ezek inkább a politikatudományi munkák sajátjai.[2] A számszerű statisztikák általában a benyújtott és elfogadott törvények számaival érik be. Pedig a parlamenthez benyújtott törvényjavaslat és az elfogadott törvény összevetése, és a parlamenti szakasz, annak plenáris és bizottsági része - akár pusztán kvantitatív, statisztikai jellegű - értékelése az adott parlament és közvetve a demokrácia és a jogállam minősítése szempontjából célszerű tevékenység. Szintén izgalmas kérdés a nyilvánosan elérhető parlamenti napló tartalomelemzése, a viták hosszának, tartalmának, ritmusának értékelése.[3]
Külföldön számos példát találunk olyan vizsgálatokra, amelyek a parlament, ezen belül a bizottságok szerepét, hatását, hozzáadott értékét elemezték a törvényhozási eljárásban. Meg Russel és társai - igen erőforrás-igényes - kutatásaik során például 6000 szavazás adatai, 4000 módosító javaslat, 1000 bizottsági jelentés és közel 500 interjú alapján vizsgálták a brit alsóház hatását a kormányzati szakpolitikákra.[4] A kutatás provokatívnak ható fő kérdése az volt: számít-e a parlament egyáltalán, vagy csak jóváhagyja a kormányzati előterjesztéseket? A brit parlamentben is készültek vizsgálatok a törvényhozási tevékenységről, és
- 26/27 -
a viták és módosító javaslatok abban játszott szerepéről, amelyek ajánlásokat is megfogalmaztak, egyfajta önreflexióként a parlamenti munkára.[5]
A jelen vizsgálat tárgyát a 2006-2016 közötti időszak parlamenti törvényhozási adatai képzik, különös tekintettel a törvényhozási vitákra és a benyújtott módosító javaslatokra. A vizsgált időszak kiválasztásának indoka - a kerek, 10 éves, három parlamenti cikluson átívelő időtávon felül - hogy már elegendő tapasztalat áll rendelkezésre a 2014-ben bevezetett törvényalkotási eljárás elemzéséhez is. Az elmúlt tíz év magyar parlamenti törvényalkotásában ugyanis 2010, a törvényalkotási eljárás szabályozásában azonban 2014 volt a fordulópont, amely szakított a korábbi gyakorlattal. A 2006-2010-es időszakot a kezdeti reformszándékok és -aktivitás után megtorpanó aktivitás, majd koalíciós válság, a 2010-2014-es időszakot a "reformországgyűlés" lendülete, a 2014 óta eltelt két évet a konszolidáció jellemezte. A 2014-ben elfogadott hatályos házszabályi rendelkezések szerint kevesebb sürgős eljárás indult, a törvények elfogadási ideje nőtt, és megszűnt a törvényjavaslatok oda nem illő ("túlterjeszkedő") módosító javaslatokkal való utólagos megtöltése a parlamenti szakaszban. Ezzel jelentős részben helyes mederbe terelődött a 2010 és 2014 között joggal kifogásolt törvényalkotási tevékenység. Bár a mindenkori politikai akarat nem mindig él ezzel, a parlamenti jogi szabályozás biztosítja az érdemi tárgyalás és a törvényjavaslat érdemi módosításának lehetőségét.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
