A tanulmány a 2006 és 2016 közötti országgyűlési irományok és adataik elemzésével, a törvényjavaslatok parlamenti életútját és módosulását vizsgálja, különös tekintettel a képviselők által benyújtott módosító javaslatokra, és azok plenáris és bizottsági tárgyalására. A vizsgálat célja felmérni a tízéves időszakban a törvényjavaslatok parlamenti szakban történő változásait, ezen keresztül pedig a törvényhozási eljárás és gyakorlat fő tendenciáit a plénum és a bizottságok munkájában egyaránt. A törvényjavaslatok magas kidolgozottsági szinten kerülnek a Ház elé, jóváhagyást várva, ám a politikai arénában politikai vita és módosítások történnek. A 2006-2010-es reformlendület majd válság ciklusa után a tényleges reformok ciklusa következett (2010-2014), ám a törvényhozási (túl)vállalások sok esetben a minőségi jogalkotás rovására valósultak meg. 2014-től konszolidáció indult, a statisztikák újra a 2010 előtti időszakhoz kezdenek visszatérni. A 2014-es új házszabályi rendelkezések szabályozottabb eljárást vezettek be, a folyamat átláthatóbb lett, de a parlamenti viták politikai szintje és a szakpolitikai kodifikáció közötti kapcsolat továbbra is távoli.
A parlamentben a képviselők - úgy a plenáris ülésen, mint a bizottságokban - általában két dolgot tesznek: kifejtik álláspontjukat és döntenek, más szóval: vitatkoznak és szavaznak. Mindkét tevékenység tárgya általában egy olyan előterjesztés, amelyet valaki más a parlamenten kívül - tipikusan egy minisztériumban - írt. A törvényjavaslat kidolgozva, az előterjesztő legjobb tudása szerint elfogadásra előkészített állapotban érkezik a parlament elé, ahol a közjogi szempontból legfontosabb aktus az érvényesség egyik feltételét jelentő elfogadás, azaz a zárószavazás. A parlament azonban nemcsak törvénygyár, szavazógép, hanem a politikai deliberáció, a vélemények szabad megvitatásának fóruma, ahol a képviselők demokratikus felhatalmazás alapján igyekeznek kritika alá venni, megvitatni és módosítani is az előterjesztést.
- 25/26 -
A parlamenti viták és módosító javaslatok eddig alig szerepeltek tudományos, különösen kvantitatív vizsgálat tárgyaként. A hazai szakirodalomban ritkák azok az - alkotmányjogi vagy politikatudományi - elemzések, amelyek a parlament szerepét, "hozzáadott értékét" mérik e két vonatkozásban. A törvényalkotással foglalkozó jogtudományi kutatások fókuszában az elméleti, dogmatikai vagy alkotmányjogi (hatásköri) kérdések álltak, kevés az adatokon alapuló, kvantitatív elemzés, ezek inkább a politikatudományi munkák sajátjai.[2] A számszerű statisztikák általában a benyújtott és elfogadott törvények számaival érik be. Pedig a parlamenthez benyújtott törvényjavaslat és az elfogadott törvény összevetése, és a parlamenti szakasz, annak plenáris és bizottsági része - akár pusztán kvantitatív, statisztikai jellegű - értékelése az adott parlament és közvetve a demokrácia és a jogállam minősítése szempontjából célszerű tevékenység. Szintén izgalmas kérdés a nyilvánosan elérhető parlamenti napló tartalomelemzése, a viták hosszának, tartalmának, ritmusának értékelése.[3]
Külföldön számos példát találunk olyan vizsgálatokra, amelyek a parlament, ezen belül a bizottságok szerepét, hatását, hozzáadott értékét elemezték a törvényhozási eljárásban. Meg Russel és társai - igen erőforrás-igényes - kutatásaik során például 6000 szavazás adatai, 4000 módosító javaslat, 1000 bizottsági jelentés és közel 500 interjú alapján vizsgálták a brit alsóház hatását a kormányzati szakpolitikákra.[4] A kutatás provokatívnak ható fő kérdése az volt: számít-e a parlament egyáltalán, vagy csak jóváhagyja a kormányzati előterjesztéseket? A brit parlamentben is készültek vizsgálatok a törvényhozási tevékenységről, és
- 26/27 -
a viták és módosító javaslatok abban játszott szerepéről, amelyek ajánlásokat is megfogalmaztak, egyfajta önreflexióként a parlamenti munkára.[5]
A jelen vizsgálat tárgyát a 2006-2016 közötti időszak parlamenti törvényhozási adatai képzik, különös tekintettel a törvényhozási vitákra és a benyújtott módosító javaslatokra. A vizsgált időszak kiválasztásának indoka - a kerek, 10 éves, három parlamenti cikluson átívelő időtávon felül - hogy már elegendő tapasztalat áll rendelkezésre a 2014-ben bevezetett törvényalkotási eljárás elemzéséhez is. Az elmúlt tíz év magyar parlamenti törvényalkotásában ugyanis 2010, a törvényalkotási eljárás szabályozásában azonban 2014 volt a fordulópont, amely szakított a korábbi gyakorlattal. A 2006-2010-es időszakot a kezdeti reformszándékok és -aktivitás után megtorpanó aktivitás, majd koalíciós válság, a 2010-2014-es időszakot a "reformországgyűlés" lendülete, a 2014 óta eltelt két évet a konszolidáció jellemezte. A 2014-ben elfogadott hatályos házszabályi rendelkezések szerint kevesebb sürgős eljárás indult, a törvények elfogadási ideje nőtt, és megszűnt a törvényjavaslatok oda nem illő ("túlterjeszkedő") módosító javaslatokkal való utólagos megtöltése a parlamenti szakaszban. Ezzel jelentős részben helyes mederbe terelődött a 2010 és 2014 között joggal kifogásolt törvényalkotási tevékenység. Bár a mindenkori politikai akarat nem mindig él ezzel, a parlamenti jogi szabályozás biztosítja az érdemi tárgyalás és a törvényjavaslat érdemi módosításának lehetőségét.
A kutatás a törvényalkotási eljárások nyilvános adatain alapul, a felhasznált adatok forrása az Országgyűlés honlapja (www.parlament.hu), amely gazdag, ám eddig kiaknázatlan kincsesbányája a kvantitatív parlamenti-jogalkotási kutatásoknak. A kutatás első fázisában - a nemzetközi szerződések kivételével - az összes később elfogadott és kihirdetett törvényjavaslat következő adatait gyűjtöttük össze[6]:
- benyújtó (kormány vagy képviselő),
- benyújtás napja,
- a törvényjavaslat §-ainak száma,
- a törvényjavaslathoz benyújtott módosító javaslatok száma (2014-től az összegző módosító javaslat pontjainak száma),
- az általános vita időtartama (percben),
- a részletes vita időtartama (percben),
- 27/28 -
- az elfogadás napja,
- az elfogadott törvény §-ainak száma.
Az alapadatokon túl származtatott adatokat is elemeztünk:
- a benyújtás és elfogadás napjából számoltuk a törvényalkotás hosszát,
- a kezdeti és záró §-számból számoltuk a törvényjavaslat terjedelmének változását.
A kihirdetésig el nem jutott előterjesztéseket (pl. tárgysorozatba nem vett törvényjavaslatok, be nem fejeződött, és a ciklus végével lezárt törvényalkotási eljárások stb.) figyelmen kívül hagytuk. Nem tértünk ki külön az előzetes normakontrollra és az elnöki politikai vétóra, bár ezek esetén hosszabb a törvényalkotási eljárás. A nemzetközi szerződéseket és a költségvetési eljárást - speciális jellegük miatt - figyelmen kívül hagytuk, ezeket csak a megalkotott törvények számába számítottuk bele (a költségvetési javaslatot követő sok száz módosító javaslat külön vizsgálat tárgya lehetne).
Bár a társadalmi folyamatok hatása nem hanyagolható el, ebben a tanulmányban mégsem vizsgáltuk a jogalkotásra okot adó eseményeket vagy a politikai küzdelem és taktika mozgatórugóit. Nem is a jogalkotás minőségi mutatóira koncentráltunk, hanem a "parlamenti" jogalkotás sajátosságaira, mérhető paramétereinek tendenciáira. Jelen kutatás tehát nem politológiai nézőpontú: a politikai indítékokat, támogatást vagy polarizációt nem vizsgálja, így figyelmen kívül maradnak a szavazási eredmények (elfogadási arányok, ellenszavazatok stb.) is.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
