Az ACA-Europe 2012. november 23. napján konferenciát szervezett az Európai Bíróság 2011. évi környezetvédelmi tárgyú döntéseinek értelmezése tárgyában.[1]
A tagállami tapasztalatok megosztásához a konferencián először is azt kellett meghatározni, hogy a különböző tagállamokban mit tekintenek környezetvédelmi ügynek. A környezetjog egy keresztbefekvő jogág, amelynek a határait meghúzni nehéz; a tagállamok bírósági rendszerei is különbözőek és nincsenek kifejezetten e célra készített statisztikák. A környezetvédelmi ügyek arányának meghatározása a bírósági gyakorlatban tehát nem könnyű feladat.
A kifejezetten környezetvédelmi tárgyú perek (természetvédelem, vízügy, hulladékgazdálkodás) aránya 1 és 2% között mozog, míg a tág értelemben vett környezetvédelmi ügyeké (amelyeknek van környezetjogi vonatkozása is, például területrendezés, településrendezés) 5 és 10% közé tehető. Ezek átlagos értékek: van, ahol ennél jóval több ilyen ügy van, és van, ahol alig akad, vagy egyáltalán nincs ilyen ügy.
E területen általános tendencia a jogorvoslati eljárások számának növekedése, és az uniós jogi vonatkozású perek aránya is jelentős. A környezetvédelmi ügyek jelentősége azonban jóval túlmutat számszerű arányukon, hiszen fontos társadalmi kérdéseket vetnek fel, és az ezzel kapcsolatos jogtudományi felfogás is dinamikusan fejlődik. Noha a szűk értelemben vett környezetvédelmi ügyeknek az összes perhez képest statisztikailag csekély a jelentősége, tényleges szerepük annál jóval nagyobb, mind a munka mennyisége, mind a minőség szempontjából.
Különös nehézséget jelent ezekben az ügyekben a nemzeti és uniós jog kifejtése, értelmezése. Sok a szakmai-technikai jellegű kérdés (szakértők, sajátos bizonyítási cselekmények, jogon kívüli ismeretek szükségessége), a joganyag gyorsan fejlődik, a bírósági eljárást hosszú és bonyolult közigazgatási eljárások előzik meg, ami miatt sok járulékos eljárásjogi kérdéssel is foglalkozni kell. Ezt a nehézséget némely tagállamban számszerűsítik is (súlyozás a munkatehernél, ügyek nehézségénél). A környezetvédelmi ügyek elhúzódása azonban általánosan nem jellemző.
A perindítás és kereshetőségi jog kérdései különösen fontosak ezekben az ügyekben. Vannak tagállamok, ahol az általános szabályok érvényesülnek, és vannak, ahol különös szabályokat állapítottak meg a keresetindítási jogra nézve.
Az államok egyik csoportjában a fellépéshez elegendő az érdeksérelem állítása, amelyet viszonylag tágan értelmeznek: a zavaró hatásnak való kitettség vagy a földrajzi közelség általában elegendő a keresetindítási jog megalapozásához. Így van ez Olaszországban, Luxemburgban, Romániában, Horvátországban. Belgiumban, Franciaországban és Svájcban külön kiemelik az érdeksérelem fogalmának rugalmas kezelését. Nagy-Britanniában a "sufficient interest", azaz a "kellő érdekeltség" vizsgálata hasonló eredményre vezet: minden ügyben egyedileg mérlegelik a kérdést, de nem feltétlenül szükséges közvetlen és jogos személyes érdek, ahogy azt a hazai joggyakorlatban általában megköveteljük. Hollandiában hasonlóan a helyzet, 2005-ig a megelőző eljárásban résztvevők számára egyfajta közérdekű kereset volt e területen.
Az államok másik csoportjánál szigorúbb a keresetindítási jogosultság megítélése, és a környezetvédelmi ügyekben sincsenek különleges szabályok. A németek az alanyi jog sérelmét követelik meg, noha a környezetjogi szabályok a közérdek védelmét célzó szabályok, és így megsértésük általában nem eredményez alanyi jogsérelmet. Hasonló rendszer van Lengyelországban, Észtországban (ahol valamivel enyhébb a gyakorlat). Spanyolországban némiképp más a helyzet: a jogos érdek fogalmát ezekre az ügyekre tekintettel kibővítették. Dánia, Málta, Norvégia, Szlovákia és Szlovénia Magyarországgal került egy kategóriába, ahol az első csoportnál szűkebben ítélik meg a jogos érdek fogalmát, és nincs különleges szabály.
Vannak olyan országok is, ahol speciális követelményeket szabnak meg a környezeti ügyekben való fellépéshez. Alkotmányos alapokon indítható közérdekű kereset Portugáliában. Lettország az Aarhusi Egyezmény átültetése kapcsán tág keretek között megadta a természetes és jogi személyeknek a környezeti érdekek védelmében való fellépés lehetőségét, akárcsak Törökország. Némiképpen korlátozottan, de szintén lehetőség van közérdekű keresetre Észtországban (csak a területrendezés területén), Finnországban (az önkormányzati döntésekkel szemben az önkormányzat területén ingatlantulajdonnal rendelkezők számára), és Spanyolországban (egyes környezetre hatást gyakoroló ügytípusokban, pl.: kulturális örökség, tengerpartok és strandok védelme, településrendezés).
Más országok idáig nem mennek el, hanem az egyéni keresetindítás körében fogadtak el speciális szabályokat. Szlovéniában például a keresetindításhoz az élet vagy egészség közvetlen fenyegetettsége vagy nagyon súlyos ökológiai következmények szükségesek. Bulgáriában fokozatosan szélesítik a jogos érdek fogalmát, Litvániában a környezetvédelmi törvény teremt szélesebb lehetőségeket a környezetjogi és a természeti erőforrások felhasználásával kapcsolatos ügyekben. (Ez hasonlít leginkább a
- 317/318 -
mi szabályozásunkhoz.) Lengyelországban és Szlovéniában van környezetvédelmi biztos, Dániában pedig sollicitor general lép fel ilyen ügyekben (ennek a magyar jogban nagyjából az ügyészi keresetindítás felel meg).
Az a konferencián egyértelműen kiderült, hogy a környezetvédelmi egyesületek esete minden más esettől elkülönítetten kezelendő, ugyanis a "hal nem megy a bíróságra", vagyis a környezet nem tudja önmagát megvédeni, ezért itt a közérdek védelmében fellépőknek is biztosítani kell a jogorvoslati jogot, és nem csak azoknak, akik személyesen érintettek az ügyben.
A környezetvédelmi ügyekben a civil szervezeteknek, különösen a környezetvédőknek, könnyebb hozzáférésük van a közigazgatási bíráskodáshoz, mint más területeken. Az országok kisebb hányadában (Belgium, Horvátország, Görögország, Litvánia, Málta, Románia, Egyesült Királyság és Szlovákia) ez úgy valósul meg, hogy a keresetindítási jog megfelelően tágan van megfogalmazva.
Az országok többségében azonban kifejezetten nevesített könnyítések vonatkoznak a civil szervezetekre. Bírói jogfejlesztés eredményeképpen van ez így Bulgáriában, illetve Olaszországban; más esetekben az ágazati jogalkotó rendelkezik így, mint például Finnországban. Kivételt képez Hollandia, ahol a közérdeket védő civil szervezetek általános keresetindítási joggal rendelkeznek.
Néhány országban (Dánia, Magyarország, Norvégia) a környezetvédelmi egyesületekre nem ugyanaz a követelményrendszer (szubjektív jog vagy személyes érdek sérelme) vonatkozik. Spanyolországban két speciális követelménynek kell megfelelniük: legalább két éve létezzen, és a kitűzött cél érdekében hatékonyan lépjen fel (fejtse ki a tevékenységét). Utóbbi Hollandiában is követelmény, fordított arányban a kitűzött cél megfogalmazásának parttalanságával. Svédországban egy civil szervezetnek három éve kell léteznie és legalább 100 taggal vagy széleskörű támogatottsággal kell rendelkeznie ahhoz, hogy jogorvoslati jogával élhessen. Néhány országban (Litvánia, Lengyelország, Szlovénia) feltétel a közigazgatási eljárásban való részvétel is. Ez az Aarhusi Egyezmény[2] "nyilvánosság" és "érintett nyilvánosság" fogalmainak az átültetéséből fakad.
Végül vannak országok (Franciaország, Luxemburgban, Svájc, Szlovénia), ahol nyilvántartásba vétel, egy "listára" való bejelentkezés a bírósághoz fordulás előfeltétele. A nyilvántartásba vétel körében vizsgálandó szempontok: a cél, a korábbi működés időtartama, a reprezentativitás, a földrajzi működési terület. A nyilvántartásba vett szervezeteknek az egyes eljárásokban már nem kell igazolniuk keresetindítási jogosultságukat.
Ezek a fenti megoldások választ adnak arra is, hogy hogyan lehet kiszűrni azokat a szervezeteket, amelyek egy-egy konkrét ügy kapcsán visszaélésszerűen jönnek létre, és próbálnak meg a környezeti érdekek védelmének örve alatt indokolatlanul akadályt gördíteni egy-egy környezeti kérdéseket is érintő nagyberuházás, projekt elé.
Ami a környezetvédelmi perek eljárási szabályait illeti, az országok többségében nincsenek külön szabályok a környezetjogi peres eljárásokra, inkább a megelőző közigazgatási eljárással kapcsolatos különleges szabályok léteznek.
Így például a német joggyakorlat a keresetindítási jogot az elsőfokú eljárásban való részvételhez köti, míg például más országokban (Franciaországban, Lettországban, Máltán és az Egyesült Királyságban) eltérő határidő vonatkozik ezekre az eljárásokra. E szabályoknak is inkább az a céljuk, hogy a környezetvédelmi egyesületek szakértelmének bevonásával már az első fázistól kezdve segítsék a hatósági döntéshozatalt.
A környezetvédelmi ügyekben fontos szerepe lehet az alternatív vitarendezési fórumoknak és módszereknek, ugyanakkor erre alig találunk példát. Csak Görögországban és Lettországban van környezetért felelős biztos; egyes országokban (legújabban Belgiumban, Máltán, Norvégiában) csak az általános szabályok szerint van közvetítői eljárás. Több országban (például Franciaországban, Hollandiában, Lengyelországban) az ilyen lehetőségeket nem használják ki. Portugáliában és Szlovéniában az informális vitarendezés működik uniós, illetve Európa tanácsi ösztönzésre.
A konferencia apropóját a perindítási és kereshetőségi jog kérdését érintő, 2011 évben az Európai Bíróság által hozott szlovák Barnamedve-[3], a német Trianel-[4] és a belga Boxus[5]-ügyek adták, és ezek kapcsán annak megvitatására került sor, hogy
- a 2011/92/EU irányelvet átültető szabályok nem kerültek-e szembe ezzel az európai bírósági gyakorlattal, továbbá
- az Aarhusi Egyezmény 9. cikk (3) bekezdésének közvetlen érvényesülésére javasolt árnyalt európai bírósági megoldás fényében hogyan kell értelmezni a "Barnamedve-ügyet"?
E kérdés tárgyalásakor érdemes röviden ismertetni a Barnamedve-ügy lényegét.
Az Európai Bíróságnak ebben az ügyben arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy az Aarhusi Egyezmény uniós jogba való átültetésén keresztül az Európai Bíróság által alkalmazható jog-e. Az Aarhusi Egyezmény ún. vegyes egyezmény, amelyben az Európai Unió is aláíró fél. Bár több olyan irányelv is született, amely az Aarhusi Egyezmény érvényesítését célozza, ezek között azonban nem található olyan, amely a 9. cikk (3) bekezdésének[6] végrehajtását szolgálná, azaz az Európai Bíróság e rendelkezést nem értelmezheti. Ez a rendelkezés azt követeli meg az
- 318/319 -
aláíró államoktól, hogy a környezetet érintő, de az Aarhusi Egyezmény melléklete alapján környezetvédelmi ügynek nem minősülő esetekben is igyekezzenek az Egyezmény céljait érvényre juttatni.
A Barnamedve-ügyben a minisztérium barnamedvék kilövésére adott engedélyt, amely egy környezetvédő szervezet szerint a szlovák jog szerint tilos volt. A környezetvédő szervezet bírósághoz fordult, de a bíróság szerint nem perelhetett, mert nem környezetvédelmi, hanem vadászati ügyről volt szó (megjegyezhető, hogy a magyar gyakorlat ugyanez lenne).
Az Európai Bírósághoz a Szlovák Legfelsőbb Bíróság fordult előzetes döntéshozatali kérelemmel. A kérdés szerint az ilyen vadászati ügy nem tartozik a 9. cikk (1) és (2) bekezdésének hatálya alá, viszont egy hatóság olyan lépéséről volt szó, amely a környezettel kapcsolatos nemzeti rendelkezéssel (jelen esetben az Unió Habitat-irányelvével) tulajdonképpen ellentétes, vagyis az Aarhusi Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdése elvben alkalmazható-e, s ha igen, akkor a keresetindítási jogot meg kell-e adni a civil szervezetnek.
Az Európai Bíróság nem mondott egyértelmű igent, de tovább ment, mint a főtanácsnoki indítvány, amely szerint az Európai Bíróságnak nincs hatásköre erre a kérdésre válaszolni. Az Európai Bíróság válasza az volt, hogy a nemzeti bíróságnak kell eldöntenie, hogy van-e módja közvetlenül alkalmazni az Egyezmény 9. cikkének (3) bekezdését.
A Trianel-ügy egy speciális német problémával[7] foglalkozott, amely a magyar joggyakorlatot különösebben nem érinti, mert nálunk nem anyagi jogias a keresetindítási jog szabályozása.
A konferencián elhangzottak alapján megállapítható, hogy minden országban volt ezeknek a döntéseknek valamilyen, legalább közvetett hatása, akkor is, ha a kialakított jogi szabályozás megfelel az Európai Bíróság elvárásainak (A). Az irányelv átültetése kapcsán különösen érdekes megoldatlan vagy egyszerűen új kérdések merültek fel (B).
Ad A. Érezhetően befolyásolja az Európai Bíróság gyakorlata a nemzeti jogokat. Az előbb említett ügyeken keresztül az Európai Bíróság őrködik az uniós jog és az Aarhusi Egyezmény által biztosított, tágan értelmezett igazságszolgáltatáshoz való hozzáférési jog fölött. Ugyan az Európai Bíróság szerint az Aarhusi Egyezmény e bekezdésének nincs közvetlen hatálya, mégis úgy kell a nemzeti jogot értelmezni, hogy a lehető legnagyobb mértékben összhangban legyen az Egyezmény célkitűzéseivel.
A Djurgården-Lilla Värtrans Miljöskyddsförening ügy[8] (meghatározott taglétszám keresetindítási feltételként való előírása), illetve a Barnamedve-ügy nyomán a finn és a szlovák jogi szabályozást és jogalkalmazást továbbfejlesztették. Németországban is készül egy javaslat, és a Szövetségi Közigazgatási Bíróság (BVerwG) máris a döntéshez igazította gyakorlatát. Belgiumban a Boxus-ügy kapcsán még nincs ilyen nyilvánvaló következmény.
Ez a fejlődés a többi tagállamra is kihatott. A Finn Legfelsőbb Bíróság a Barnamedve-ügyben hozott ítéletre hivatkozva nem alkalmazott egy nemzeti törvényt, és egy gázvezeték miatti kisajátítási ügyben elismerte egy civil szervezet keresetindítási jogát. Észtországban több bírói ítélet született már, amely ezzel az európai bírósági döntéssel összhangban értelmezi az Aarhusi Egyezményt, különösen is a 9. cikk (3) bekezdését. Belgiumban a bírói gyakorlat az Aarhusi Egyezmény alapján, a tudomány egyes képviselői által gyakorolt kritika hatására környezeti ügyekben kiszélesítette a keresetindítási jogot.
A többi tagállamban is fokozott figyelemmel követik az Európai Bíróság megközelítésmódját, illetve a nemzeti jogalkalmazással való összhang fenntartását.
Ad B. Természetesen vannak még függő kérdések, így például az, hogy a 85/337/EGK irányelv 10a. cikkének hatálya hogyan alakul.[9] Hollandiában az ítélkezési ágak egyenrangúsága miatt elfogadják (azaz nem jelenti a 10a. cikk sérelmét), ha közigazgatási bíróság helyett csak polgári bírósághoz lehet fordulni, és ez a felperesre nézve kedvezőtlenebb.
Kérdés az is, hogy a 85/337/EGK irányelv 10a. cikke nem áll-e ellentétben a kereshetőségi jogra vonatkozó tételekkel (principle of relativity). Ez felmerülhet különösen a Trianel-ítélet 37. pontja alapján ("sehogyan nem lehet korlátozni ezt a jogorvoslati jogosultságot"). Nyilvánvaló, hogy a nemzeti gyakorlat - amely több helyen (például Belgiumban) már amúgy is következetlenségeket mutat - az uniós bírói gyakorlatra figyelemmel fog alakulni.
További kérdés, hogy kell-e a 2005. június 25-e előtt, e rendelkezés hatálybalépését megelőzően megindított eljárásokban is alkalmazni a 85/337/EGK irányelv 10a. cikkét? Erre vonatkozóan egy német bíróság előzetes döntéshozatali kérelmet terjesztett elő. Ebben azt is kérdezi, hogy az eljárási szabálysértésekkel kapcsolatban is kell-e biztosítani a jogorvoslatot. A brit Legfelsőbb Bíróság pedig azt a kérdést tette fel, hogy hogyan kell értelmezni a "mértéktelenül drága" ("prohibitively expensive") eljárás fogalmát? Mi számít bele az eljárási költségbe, és mihez kell azt viszonyítani?
Vitatott az Egyezménnyel összhangban történő értelmezés kötelezettsége is. A finnek szerint a közvetlen hatály és
- 319/320 -
az értelmezési összhang közötti különbségtétel egy olyan jogalkotás kapcsán, amely nem homlokegyenest ellentétes az uniós joggal, a kérdés elerőtlenedéséhez vezet. Németország szerint az Európai Bíróság által kifejtett értelmezés csak jogalkotói módosítások révén lenne lehetséges, így annak nincsen jogalapja. A máltaiak szerint sincs minden bíróságnak lehetősége az Egyezmény alkalmazására. A belgák és a görögök kételkednek abban, hogy a Barnamedve-ítéletből ki lehetne azt olvasni: a környezetvédelmi civil szervezetektől származó kereseteket mindig be kellene fogadnia a bíróságnak.
További kérdés, hogy a 85/337/EGK irányelv 10a. cikkének rendelkezését hogyan kell a 96/61/EK irányelvvel[10] összhangban értelmezni és az ideiglenes jogvédelemre nézve ennek milyen hatása lehet.
Van tehát bőven nyitott kérdés, ez azonban csak annak bizonyítéka, hogy az uniós jog, amely révén közelednek a nemzeti megoldások egymáshoz, e területen milyen dinamikus fejlődést eredményez.
Magyar részről a levonható tanulság az: a Kúria Közigazgatási és Munkaügyi Kollégiumának a jövőben el kell gondolkodnia azon, hogy az Európai Bíróság joggyakorlatára figyelemmel szükséges-e a korábbi jogegységi határozatában[11] kifejtett álláspontját felülvizsgálni, esetleg kiegészíteni.■
JEGYZETEK
[1] Az Európai Unió Államtanácsainak és Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságainak Egyesülete (ACA-Europe) által az Európai Bizottság Környezetvédelmi DG és a Francia Államtanács együttműködésével szervezett szeminárium, Brüsszel, 2012. november 23.
[2] A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, Aarhusban, 1998. június 25-én elfogadott Egyezmény kihirdetéséről 2001. évi LXXXI. törvény
[3] C-240/09. sz. Lesoochranárske zoskupenie VLK ügyben 2011. március 8-án hozott ítélet
[4] C-115/09. sz. Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, Landesverband Nordrhein-Westfalen eV kontra Bezirksregierung Arnsberg ügyben 2011. május 12-én hozott ítélet
[5] C-128/09-C-131/09., C-134/09. és C-135/09. sz. Boxus és társai egyesített ügyekben 2011. október 18-án hozott ítélet
[6] A rendelkezés magyar szövege: "[a] fenti 1. és 2. bekezdésben tárgyalt felülvizsgálati eljárások szabályainak csorbítása nélkül valamennyi Fél biztosítja, hogy a nyilvánosság azon tagjai számára, akik a nemzeti jogrendszerben lefektetett kritériumoknak, amennyiben vannak ilyenek, megfelelnek, a közigazgatási és bírói eljárásokhoz való hozzáférés biztosított legyen, hogy megtámadhassák magánszemélyek és hatóságok olyan lépéseit és mulasztásait, amelyek ellentmondanak a környezetre vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseinek".
[7] Németországban a keresetindításhoz közjogi alanyi jog sérelme szükséges, ilyennel pedig a civil szervezet a környezetet sértő döntés tekintetében nem rendelkezik.
[8] C-263/08. sz. Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening ügyben 2009. október 15-én hozott ítélet.
[9] Az egyes köz- és magánprojektek környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 1985. június 27-i 85/337/EGK tanácsi irányelv 10a. cikke szerint: "[a] tagállamok biztosítják, hogy vonatkozó nemzeti jogrendszerükkel összhangban az érintett nyilvánosság azon tagjainak, akik:
a) kellő mértékben érdekeltek; vagy
b) jogsérelemre hivatkoznak, amennyiben a tagállam közigazgatási eljárásjoga ezt előfeltételként írja elő,
a bíróság vagy a törvény értelmében létrehozott, más független és pártatlan testület előtt felülvizsgálati eljáráshoz legyen joguk a határozatok, jogi aktusok és mulasztások anyagi vagy eljárási jogszerűségének kifogásolása céljából ezen irányelvnek a nyilvánosság részvételére vonatkozó rendelkezéseire is figyelemmel.
A tagállamok meghatározzák, hogy az eljárás melyik szakaszában kezdeményezhető a határozatok, jogi aktusok és mulasztások kifogásolása.
Hogy mi minősül kellő mértékű érdekeltségnek és jogsérelemnek, azt a tagállamok határozzák meg összhangban azzal a célkitűzéssel, amely szerint biztosítják az érintett nyilvánosságnak az igazságszolgáltatáshoz való széles körű jogát. Ebből a célból az 1. cikk (2) bekezdésében említett követelményeknek megfelelő nem kormányzati szervezetek érdekeltségét e cikk a) pontjának az alkalmazásában kellő mértékűnek kell tekinteni. Továbbá e szervezetek jogait e cikk b) pontjának az alkalmazásában olyan jogoknak kell tekinteni, amelyek sérülhetnek.
E cikk rendelkezései nem zárják ki a közigazgatási hatóság előtt folytatott előzetes felülvizsgálati eljárás lehetőségét, és nem érintik a bírósági felülvizsgálati eljárások kezdeményezését megelőzően a közigazgatási felülvizsgálati eljárások kimerítésének a követelményét, amennyiben a nemzeti jog alapján ilyen követelmény fennáll.
Az eljárásnak igazságosnak, méltányosnak és gyorsnak kell lennie, és nem lehet mértéktelenül drága.
E cikk rendelkezései hatékonyságának a növelése céljából a tagállamok biztosítják, hogy a közigazgatási és bírósági felülvizsgálati eljárásokról gyakorlati információk álljanak a nyilvánosság rendelkezésére."
[10] A környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről (1996. szeptember 24.) 96/61/EK irányelve.
[11] A 4/2010. (X. 20.) Közigazgatási jogegységi határozat a társadalmi szervezetek jogállásáról környezetvédelmi közigazgatási hatósági ügyekben, valamint perindítási és kereshetőségi jogáról közigazgatási perekben.
Visszaugrás
