Az intézményi reform alighanem az új évszázad egyik legnagyobb kihívása az Európa Unió tagállamai számára. Az európai integráció öt évtizedes történelme során ugyanis - ideértve a nizzai reformfolyamatot is - nem sikerült minden tagállam számára elfogadható választ adni arra a kérdésre, van-e az integrációnak intézményi értelemben is megragadható végcélja. Az egyik markáns álláspont képviselői az európai föderalisták, akik szerint az integráció mélyülésének szükségképpen el kell vezetnie egy - az Egyesült Államokéhoz hasonló - föderális államszerkezethez. A föderális modellben az Európai Parlamentet alkalmasabbá kell tenni a tagállami érdekek megjelenítésére (pl. második kamara létrehozásával) s a brüsszeli intézményrendszer egy szövetségi szintű jogalkotó, végrehajtó hatalom és igazságszolgáltatás funkcióit venné át. A kidolgozandó Európai Alkotmány feladata, hogy rögzítse a szövetségi és a tagállami szint közötti hatalommegosztás legfontosabb hatásköri kérdéseit. A fenti okfejtéssel nem értenek egyet a nemzetek Európája álláspont képviselői,[1] akik az integrációnak elsősorban csak a funkcionális elemeit hangsúlyozzák. Érvelésük szerint Európa eltérő történelmi tradíciói, a polgári nemzetállamiság kivívásának sok évszázados küzdelmei miatt nem indokolt, hogy a tagállamok - feladva nemzeti önállóságukat - feloldódjanak egy mind szorosabbá váló uniós intézményrendszerben.
A témakör különleges fontosságát jelzi, hogy már a nizzai intézményi reformfolyamatot előkészítő - 2000 február 14-én kezdődött - Kormányközi Értekezletet (Intergovernmental Conference - IGS) is jelentős várakozás és szakmai előkészítő munka előzte meg. Romano Prodi 1999 őszén felkért "három bölcset" (Jean-Luc Dehaene-t, Belgium korábbi miniszterelnökét, Richard von Weizsäcker-t, Németország volt köztársasági elnökét, és Lord Simon Highbury-t, a British Petroleum korábbi elnökét), hogy fejtsék ki független szakértői véleményüket az Unió bővítésének intézményi következményeiről.
Az 1999 október 18-án közzétett jelentés[2] az intézményi reform-kihívás lényegét abban összegezte, hogy az Unió intézményi rendszerét az ötvenes években alakították ki egy hat tagállamból álló közösségre. Ez egy igen eredeti konstrukció volt, ami mind a mai napig jól szolgálta Európát. Főként ezen intézményeknek köszönhető, hogy a nyugat-európai államok közötti politikai, szociális és gazdasági kapcsolatok alapvető átalakítása kiegyensúlyozottan és békésen ment végbe. Ezért - vonták le a következtetést - e struktúra alapelemeit a jövőben is meg kell őrizni, még akkor is, ha az intézmények eredetileg elképzelt formájukban már nem képesek a 25-30, vagy a még több tagot számláló Uniót szolgálni.
Az intézményi reform elsődleges indoka tehát az elhatározott bővítés, de nem kevésbé fontos, hogy az európai ügyek intézésében egyszerűbb, átláthatóbb viszonyok alakuljanak ki, növekedjék a beszámoltathatóság mértéke. Az a tény - állapították meg a független szakértők -, hogy a legtöbb európai polgár nem érti az alapintézmények működését, olyan probléma, amelyet a kormányoknak alaposan fontolóra kell venniük. Mindezen elvi megfontolások
- 299/300 -
alapján a jelentés az alábbi fontosabb reform-lépéseket fogalmazta meg javaslatként a Bizottság számára:
a) a Bizottság hatékonyságát, működőképességét azt követően is fenn kell tartani, hogy a bővítések következtében várhatóan növekszik a főbiztosok száma. Ennek érdekében meg kell erősíteni az elnök hatalmát, s szükséges a tagok egyéni felelősségének tisztázása is;[3]
b) az elnök hatáskörét elsősorban azért indokolt növelni, hogy képes legyen kezelni a nagyobb taglétszámból adódó feladatokat. Az elnöknek nagyobb befolyással kell rendelkeznie a bizottsági tagok kiválasztásában, s egyértelműbb felhatalmazást kell kapnia ahhoz, hogy szervezze és összehangolja a Bizottság munkáját. A főbiztosok egyéni felelőssége azáltal is erősíthető, ha az elnök kezdeményezheti a megbízatásukról való lemondást.
a) az uniós döntéshozatal központi szervének működési problémáit (lassú döntéshozatal, túlságosan sokféle munkaforma) csak növelheti a bővítés. Ezért indokolt a tanácsi működési formák számának jelentős csökkentése, esetleg az elnökség intézményének újraszabályozása is;
b) a jelentés szerint mindenképpen át kell értékelni - a jövőbeli tagállamokra is tekintettel - az egyes tagok szavazatarányát a döntéshozatalban (re-weighting of votes). Emellett egy kibővített Unióban a minősített többségi szavazást és nem az egyhangúságot kell főszabálynak tekinteni, mivel a taglétszám bővülésével arányosan nő a blokkolás kockázata is.
Az értékelés szerint az Európai Parlament jóllehet tapasztalja hatalmának, befolyásának növekedését az egymást követő alapszerződés-módosítások következtében, de mégsem rendelkezik azzal a súllyal, amellyel mint választott testületnek rendelkeznie kellene. A szakértői véleményben ezért javasolták, hogy az együttdöntési eljárás (co-decision procedure) kiterjesztésével erősödjön az Európai Parlament részvétele a jogalkotási folyamatban (külön kiemelték, hogy a minősített többségi szavazás főszabállyá tételével tételesen össze kell kapcsolni az együtt-döntési folyamat bővítését[4] is).
a) a bővítés várhatóan tovább növeli az egyes tagállamok közötti fejlettségbeli különbségeket. Mindez nagyobb nyomatékkal veti fel az Amszterdami Szerződés által már intézményesített szorosabb együttműködés kérdését. A jelentés szerint a tagállamok számára a jövőben sem indokolt lehetővé tenni, hogy kiváljanak bármely közösségi politikából: az Európai Unió nem maradhatna fenn, ha a tagállamok válogathatnának uniós kötelezettségeik közül. Ennek ellenére lehetővé kell tenni, hogy egy heterogénebb társulásban a tagállamok közül néhányan gyorsabb ütemben haladhassanak másoknál, támaszkodva az Unió közös politikai céljaira és eredményeire;
b) a jelentés készítői javasolták a szorosabb együttműködés eljárási szabályainak egyszerűsítését, kizárva a vétó lehetőségét, de tiszteletben tartva a szorosabb együttműködésben nem-résztvevők érdekeit is. Elvi tételük szerint a rugalmasság az uniós vívmányok megszilárdításának és továbbépítésének eszköze, s nem engedhető meg a tagállamokat összetartó kötelékek lazítása.
A Jelentés szerint a nagyarányú bővítés után nem tartható fenn az alapszerződések jelenlegi rendszere sem. A csaknem állandó szerződés-felülvizsgálat már a jelenlegi taglétszám mellett is politikai feszültségek és jogi bizonytalanságok forrása, s 20 tagállam fölött csaknem reménytelenné válna a szerződés-módosítások nemzeti parlamentek általi ratifikálása is. A csoport javaslata, hogy a jelenlegi alapszerződési rendelkezéseket osszák két részre: a felülvizsgált alapszerződés csak az alapelveket és általános integrációs célokat, a polgárok jogait és az intézményi alapokat foglalná magába. E rendelkezések csak egyhangúlag lennének módosíthatók egy kormányközi konferencia és valamennyi tagállam jóváhagyása mellett.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
