Az EK természetvédelmi szabályai jobbára valamely nemzetközi egyezményhez1 való csatlakozással azonosíthatók, és viszonylag kevés a "saját fejlesztésű" szabály. Valójában önálló elemként - bár ezek is sok szállal kapcsolódnak létező nemzetközi egyezmények végrehajtásához, illetve gondolatmenetéhez - két meghatározó jelentőségű irányelvet emelhetünk ki, és mindkettő - pontosabban azok egy része - alkotja jelen értekezés témáját. Az egyik a 79/409/EEC tanácsi irányelv2 a vadon élő madarak védelméről, a másik a 92/43/EEC tanácsi irányelv3 a vadon élő állat- és növényfajok természetes élőhelyeinek védelméről. A következőkben e két irányelvből adódó végrehajtási feladatokkal foglalkozom, mégpedig a hozzájuk kapcsolódó, európai jelentőségű területek - Natura 2000 hálózat - rendszere kialakításának és működtetésének jogi kérdéseivel. Teszem ezt két okból: egyrészt itt különösen megfigyelhető, milyen gyakorlati jogi és környezetpolitikai problémákkal kell megküzdeni a végrehajtás során - márpedig úgy tűnik, hogy a hazai jogalkotók mintha nem figyelnének kellőképpen ezen problémákra -, másrészt pedig az választásunk indoka, hogy rendkívül nagy területet érintenek az ilyen minősítésre szánt területek Magyarországon - az ország területének 20,6%-át4 !
Elsőként az EK joganyagból származó alapvető követelményeket és intézményeket vizsgálom, amelyet az EK Bíróság rájuk vonatkozó ítélkezési gyakorlatának értelmezése követ, majd a hazai jogi kereteket és az azok által meg nem válaszolt kérdéseket veszem szemügyre. Ez utóbbiakat teszem annak fényében, hogy egy európai környezetjogász grémiummal 2006 januárjában, Krakkóban tekintettük át5 ezen joganyag érvényesülésének még ma is meglévő jogi problémáit, megfogalmazva néhány alapelvet a további alkalmazáshoz. Ez különösen azért kiemelendő, mert az ott elhangzottak jobbára "régi" tagállamok ma is meglévő problémáira épültek. Voltaképpen ez a vitaülés adta az ötletet ahhoz, hogy most egy kicsit mélyebbre merüljek ebbe a látszólag nem is olyan bonyolult, valójában azonban a jogi kérdések egész sorát tartósan indukáló, illetve jelentős potenciális anyagi terhet jelentő kérdéskörbe, ami messze nem kapta és ma sem kapja meg a kellő figyelmet.
A vadon élő madarakról szóló irányelv célja a természetben élő madarak védelme, kiemelve azok élőhelyeinek védelmét. Ennek érdekében egyebek között ki kell jelölni különleges madárvédelmi területeket (Special Protection Areas - továbbiakban: SPA) és meg kell tiltani az olyan tevékenységeket, amelyek a célok elérését veszélyeztetik. Az irányelv 1. melléklete meghatározza az ún. közösségi jelentőségű madárfajokat, illetve az EK területén rendszeresen előforduló egyéb, vonuló madárfajokat. A fajok és azok élőhelyeinek védelme érdekében az SPA-kon belül is, és kívül is különböző intézkedéseket kell tenni, beleértve korlátozó és kötelező intézkedéseket is.
Amennyiben az előző bekezdésnél kicsit részletesebben kívánunk vizsgálódni, az első megjegyzés az lehet, hogy a vadon élő madarak védelme az EK szabályozásnak régebbi terméke, amelynek jelentős gyakorlati tapasztalatai voltak már az élőhely irányelv megjelenése előtt. Nem tekintjük most át az irányelv minden elemét, csak azokat, amelyek kapcsolatban vannak a Natura 2000 hálózat kialakításával. Mindezek között elsődleges tehát az SPA területek kijelölése, amelyek kiterjednek a fent említett mindkét madárfaj-típus védelmére. Természetesen a védelmi intézkedések során mindenfajta zavarás elkerülésére kell törekedni és ugyancsak el kell kerülni a kérdéses területek jelentős hátrányos befolyásolását. Engedélyezési, tilalmi, beavatkozási intézkedéseket is szükséges tenni, különösen a vadászat tekintetében.
Minden olyan tervet vagy projektet, amely nincs összefüggésben a terület védelmi céljával és kedvezőtlen hatással lehet az SPA területekre, előzetesen vizsgálni kell és csak abban az esetben lehet azt jóváhagyni, ha az nem sérti a terület integritását, hacsak nincs olyan jelentős közérdek, amelyik háttérbe szoríthatja a védelmi célokat. A társadalom számára valamilyen konzultációs lehetőséget biztosítani kell a várhatóan jelentős hatással bíró tervek és projektek elfogadása előtt. A védelem feloldása esetében pedig minden szükséges kompenzációs intézkedést - ez nem elsődlegesen anyagi természetű kompenzáció, hanem sokkal inkább védelmi jellegű - meg kell tenni a Natura 2000 hálózat egységének biztosítása érdekében.
Különböző ellenőrzési és kutatási feladatokat is felsorol az irányelv, illetve a Bizottság felé történő jelentéstétel kötelezettségét is.
Az élőhelyek védelmére vonatkozó irányelv elsődleges célja az európai biológiai sokféleség (biodiverzitás) fenntartása, amelynek kiemelt eszköze az európai jelentőségű védett élőhelyek hálózatának - Natura 2000 - létrehozása, valamint ezen élőhelyek "kedvező természetvédelmi helyzetének" megóvása. A hálózat részei tehát részben a fent említett, madárvédelmi szempontok szerint kiemelt SPA-k, melyekhez az élőhely irányelv hozzáteszi a különleges természetmegőrzési terület - Special Areas of Conservation (továbbiakban: SAC) fogalmát. Magától értetődően az ilyen kijelölés egyben ugyancsak számos védelmi intézkedést generál.
Röviden tekintsük át, mit is vár el az élőhely irányelv. Elsődleges feladat, hogy a tagállam azonosítsa azon területeket, amelyeket a biológiai sokkféleség megőrzése érdekében SAC-nak lehet tekinteni, ahol tehát indokolt a fokozott figyelem és a védelmi célú beavatkozás. Az ilyen területek azért lesznek közösségi jelentőségűek, mert jellegzetesek az adott biogeográfiai régiókra, amelyek között az új közép-európai országok csatlakozása kapcsán sikerült megjeleníteni a Pannon régiót is, hetedikként hozzátéve a már meglévő hat ilyen közösségi régióhoz. A területek védelméhez természetesen a fajok védelme szorosan kapcsolódik - a hazai végrehajtási rendeletben ezek a közösségi jelentőségű állatfajok, a kiemelt közösségi jelentőségű állatfajok, a közösségi jelentőségű növényfajok, illetve a kiemelt közösségi jelentőségű növényfajok elnevezést kapták.
A tagállamnak ki kell jelölnie a felelős szervet, amely aztán összeállítja a SAC területek javasolt listáját, a vonatkozó irányelv mellékleteiben foglalt kritériumrendszer alapján, amelyhez igénybe veszi a tudományos információs hátteret is. Ezt a javasolt listát elküldi a Bizottságnak - ez már megtörtént a mi esetünkben, a végrehajtási rendelet listája már ennek nyomán készült el - a kapcsolódó térképekkel együtt. A területek akkor lesznek a Natura 2000 részei, amikor a listát a Bizottság elfogadta. Az elfogadást követően ki kell jelölni ezen területek végleges listáját, legkésőbb hat éven belül. Nem egy esetben jelentkezik átfedés az SPA és SAC területek között, ami csupán a követendő eljárás szempontjából ad feladatokat, hiszen az élőhely irányelv alapján kijelölt SAC területek esetében kell visszajelzés a Bizottságtól, a madárvédelmi SPA esetében pedig nem.
Amennyiben a területek közösségi jelentőségűvé váltak, számos feladat jelenik meg, mind a megfelelő védelem és kezelés érdekében - ezek közül alább csupán a Natura 2000 hálózatra közvetlenül vonatkozó elemeket ragadjuk ki:
- management terv készítése, amelyek lehetnek más fejlesztési tervekbe integráltak vagy sajátosan e célra készültek;
- megfelelő szabályozási, igazgatási és szerződéses megoldásokat kell kidolgozni, amelyek megfelelnek a terület ökológiai jelentőségének;
- megfelelő védelmet kell biztosítani a mellékletekben felsorolt közösségi jelentőségű fajok megóvása érdekében;
- minden intézkedést a várhatóan jelentős zavaró hatások kiküszöbölésének szándéka kell hogy vezessen, ennek érdekében bármely olyan tervet, programot, amely a SAC területet jelentősen érintheti, és nincs összefüggésben a terület védelmi céljával, vizsgálat alá kell vetni, és ennek keretében biztosítani kell, hogy ezek ne befolyásolják kedvezőtlenül a terület integritását, hacsak nincs más megoldás, mint a terület zavarása és ez esetben is csak a közérdekű cél megvalósításához szükséges mértékben kerülhet erre sor. Ide még hozzá kell tennünk, hogy ezen esetekben a társadalommal is megfelelő konzultációs eljárást kell lefolytatni;
- ha a fentieket nem lehet teljes mértékben megvalósítani, akkor minden kompenzációs intézkedést - ahogyan azt a madárvédelmi irányelv hasonló részénél fentebb jeleztem, ez nem elsősorban anyagi kompenzációt jelent! - meg kell tenni, annak érdekében, hogy a Natura 2000 koherenciája ne sérüljön.
Mindezek és a fent nem említett6 többi, különösen a fajok védelmére vonatkozó intézkedés számos ellenőrzési feladatot is indukál, amelyek részleteit ugyancsak szabályozza az irányelv. Természetesen kapcsolódik mindezen feladatokhoz a Bizottság felé történő jelentéstétel is, amelynek tartalmát ugyancsak részletesen szabályozza az irányelv.
Amikor a Natura 2000 hálózattal kapcsolatos néhány tipikus értelmezési, végrehajtási problémát szeretnénk megvizsgálni, magától értetődően elsőként a Bíróság gyakorlatát kell áttekinteni, ami persze nem jelenti azt, hogy ez magában foglalna minden részletet, hiszen számos olyan kérdés marad ki a Bíróság által vizsgált körből, ami vagy nem jelenti az EK jog nem kellő implementálását, vagy pedig egyszerűen nem lesz belőle "ügy".
Elsőként vizsgáljuk meg a kérdéses területek kijelölését. Egy Írországgal kapcsolatos jogesetben7 a Bíróság leszögezi, hogy egy SAC terület kijelölésének négy lépcsője van, mégpedig:
- a tagállam javasolja a terület kijelölését;
- a Bizottság az elfogadásra kerülő listáról tervet készít;
- a Bizottság ezt követően elfogadja a javaslatot a meghatározott eljárás szerint;
- a tagállam kijelöli a területet.
Ezek szerint a tagállamnak látszólag mérlegelési jogköre van a javaslattételkor. Ez azonban nem teljes jogkör, mert három feltétele van:
- csak tudományos okok alapján lehet javaslatot tenni;
- az adott területek reprezentatív módon kell képviseljék a tagállam természeti értékeit, egy koherens és kiegyensúlyozott hálózatot kialakítva, ezért az ökológiai változatosságot is meg kell jeleníteni;
- a lista legyen teljes, kimerítő, feleljen meg az irányelv mellékletei szerinti követelményeknek, tehát nem hagyható ki belőle olyan terület, amely megfelelne a követelményeknek.
A Bizottság abban látja a jogsértést, hogy nem kapta meg a fent jelzett teljes listát. Ugyanezt emeli ki a Bizottság egy más ügyben is8, tehát hogy nem kapta meg a természetes élőhelyek teljes listáját. Ennél jóval tovább lépünk a következő ügyekben, ahol a tagállam mérlegelési jogkörének korlátozása még jobban tapasztalható.
Finnország9 követ el mulasztást akkor, amikor 1998-ban csupán 439 SPA területet sorol fel, holott a Bizottság számára a vadon élő madarakról jelentést készítő Bird Life Report 96 olyan egyéb, ide sorolandó területet jelez, amelyekből a finn kormány végezetül csak 69-et emelt ki. Kifejezetten kihagyták a Kemihaara mocsarakat, holott ezek nemzetközi jelentőségű területek lennének. Hasonló vétségben marasztalták el Olaszországot10, ez esetben egy 1989-ben megjelent jelentésre hivatkozva - Inventory of Important Bird Areas in the European Community -, amelyhez viszonyítva (3 609 070 hektár, szemben az olasz hatóságok által ilyennek jelölt 1 370 700 hektárral) nem elégséges az olasz lépés. Ez különösen azért jelentős probléma, mert az olasz kormány nem titkolta, hogy a területek kiválasztása során gazdasági és rekreációs szempontokat is figyelembe vesznek.
Egyes esetekben a nemzeti jogba történő átültetés már a jogalkotáskor hibás volt. Luxemburgot több jogsértés miatt is a Bíróság elé citálta a Bizottság11. Az egyik típushiba, amely sok környezetvédelmi ügyben és számos tagállam esetében előfordul, az, hogy úgy hivatkoznak a kialakult közigazgatási gyakorlatra, mint elégséges megoldásra, holott ezt soha nem fogadja el a Bíróság, lévén ezzel nem teremtik meg a szükséges megfelelő jogbiztonsági alapokat, pl. nem kapnak elég nyilvánosságot stb. Ami azonban ennél is nagyobb problémát jelent, hogy a luxemburgi kormány a védelem alóli kivételek lehetőségének megfogalmazása során a megfelelő jogi kereteket csak egyes élőhelyekre és csak egyes zavarásokra nézve adta meg, nem teremtve meg ezáltal a szükséges általános kereteket, amelyek lehetőséget adnának a megfelelően hatékony védelemre. A védelem alóli kivételek lehetőségének megteremtése során emellett még az a kitétel is kimaradt a jogalkotásból, amely szerint erre csak akkor kerülhet sor, ha nincs más megfelelő megoldás, amint pedig ezt a fogalmazást az irányelv megkívánja.
Formai, de egyben jogbiztonsági, kérdések jelentettek gondot egy belga esetben12, mégpedig a védett területek nem megfelelő kihirdetése a Flamand Régióban. Az indok, hogy a területeket (SPA) jelölő térképnek nincs kötelező ereje harmadik személyek irányában, mert azok nem jelentek meg a hivatalos lapban - Moniteur belge -, hanem csak kifüggesztették azokat az önkormányzatoknál. A Bizottság és a Bíróság rég alkalmazott gyakorlata szerint ilyen esetekben megkérdőjelezhetetlen jogi erővel kell közzé tenni a szükséges intézkedéseket, és ez az SPA-k kijelölésére is vonatkozik, és a térképre is, mert ellenkező esetben a területek tényleges határait bármikor meg lehet támadni jogi eszközökkel.
Klasszikusnak számít a Leybucht-ügy13, amelyben a Bíróság elismeri, hogy a tagállamnak van ugyan bizonyos mérlegelési jogköre az SPA kijelölésében, de már messze nincs ilyen jogköre a terület státuszának megváltoztatásában vagy mértéke csökkentésében. Ennek logikus magyarázata, hogy ha már egyszer környezetvédelmi szempontból védelemre érdemesnek ítélték, akkor nem indokolt ennek változtatgatása. Az ilyen változtatás tehát csak kivételes okokra vezethető vissza, méghozzá olyan okokra, amelyek a környezetvédelmi érdekénél magasabb érdekek. A gazdasági és rekreációs megfontolások itt nem játszathatnak szerepet. Az adott ügyben azonban az árvízveszély és a part védelme már olyan okok, amelyek lehetővé teszik a védettség megváltoztatását, ha az a legkisebb mértékűre szorítkozik. További érdekessége volt az ügynek, hogy a kérdéses projekt összességében pozitív irányban befolyásolta az élőhelyek védelmét.
A következőkben a kérdéses védett területeket érintő tervek és projektek vizsgálatával, illetve annak nem kellő mivoltával kapcsolatos esetek kerülnek sorra, legelsőnek egy kisebb jelentőségű értelmezési kérdés. Egy olasz ügyben14 ugyanis alapvető félreértést kellett tisztázni. Sokan úgy vélik, hogy a környezeti hatásvizsgálati jogszabály megléte elegendő garancia arra, hogy a tervek és projektek hatásainak a Natura 2000 hálózatra vonatkoztatott vizsgálatának alapjául szolgáljon. Ez azonban nem minden esetben igaz, mert mindig szükséges a hatások vizsgálata, ha a kérdéses terv vagy projekt jelentős hatást gyakorolhat az adott területre.
A fogalmak pontos alkalmazása és az ehhez kapcsolódó jogsértések a Natura 2000 hálózat kijelölése esetében is megjelennek problémaként. Németországgal kapcsolatban15 az első jogi kérdés a "projekt" fogalmának nem megfelelő értelmezése volt, mert az a német jogban túl korlátozó módon jelent meg, kizárva ennek megfelelően a vonatkozó projektek előzetes vizsgálatának lehetőségét. Példaként említhető, hogy az a vízhasználat, amely a német vízjog szerint nem engedélyköteles, még járhat a védett területre nézve jelentős hatással, mert itt nem az adott víztestre, hanem a szomszédos védett területre való hatás lehetőségét kell áttekinteni. Ugyancsak akkor írja elő a német jog a vizsgálat lefolytatását, ha a légszennyező anyagok kibocsátása várhatóan közvetlenül befolyásolja azt a SAC területet, amelyen a létesítmény üzemel. Ezzel eleve kizárnak létesítményeket a vizsgálat alól, ami ellentétes a közösségi joggal.
Golfpálya építés jelenthette volna egy madárfaj - haris - élőhelyének veszélyeztetését Ausztriában16, Stíriában. Az osztrák hatóságok ugyanis annak ellenére adtak engedélyt a létesítésre, hogy a hatások előzetes vizsgálata nem hozott megnyugtató eredményt. A Bizottság bejelentésre indított eljárást, a két új lyuk létesítésének engedélyezése kapcsán, számonkérve, miért adtak engedélyt akkor, amikor erős valószínűsége van annak, hogy káros hatással lesz a bővítés a madarak polulációjára. Mind az élőhely irányelv, mind a madárvédelmi irányelv elvárják a hatások előzetes felmérését és azt, hogy csak abban az esetben járuljon hozzá a projekthez a hatóság, ha ez nem fogja a kérdéses terület integritását sérteni, illetve szükség esetén a társadalom véleményét is ki kell kérni.
Nagy érdeklődés kísérte az új ügyek között az ún. Draggagi ügyet17, ahol az eredeti eljárás célja egy olyan tenderrel kapcsolatos döntéshozatal megsemmisítése, amely mederkotrási műveletekre, illetve a kikotort anyag művelésre újra alkalmassá tett területre történő elhelyezésére vonatkozott Monfalcone kikötőjében. A Draggagi társaság megnyerte a vonatkozó tendert és szerződést kötöttek vele a kérdéses munkálatokra. Négy hónappal később a szerződő hatóság megsemmisítette a tendereljárást, mondván, hogy a kikotort anyag elhelyezésére szolgáló területet felvették a javasolt közösségi jelentőségű területek listájára, ezzel pedig együtt jár a hatásvizsgálati kötelezettség is, amelynek jelen esetben nem lehet pozitív kimenetele. A cég legfőbb ellenérve az volt, hogy a kérdéses kijelölési eljárás még nem fejeződött be, hiszen a Bizottság még nem válaszolt az olasz hatóságok javaslatára, ennek megfelelően nem követelhető meg a hatásvizsgálat sem.
Az olasz Államtanács kérdéseinek legfontosabbja az, hogy miként kell vagy lehet különbséget tenni a deklaratív lista - amikor még csak javasolnak - és a meghatározó lista - amikor a Bizottság elfogadja, hogy a kérdéses terület közösségi jelentőségű - között. A Bíróság válaszában leszögezte, hogy a nemzeti hatóság olyan területet javasolhat csupán, amelyik ökológiai jelentősége megfelel az élőhely irányelvben foglalt feltételeknek. Ez esetben pedig nyilvánvaló, hogy a tagállamnak meg kell tennie a szükséges védelmi intézkedéseket, akár a nemzeti szempontok alapján is.
A legújabb ügyek közül összetettségével és átfogó mivoltával kiemelkedik az ún. Waddenzee eset18, ahol a természetvédelmi tárca által a Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij UA-nak adott engedély miatt indult eljárás Hollandiában. Az engedély SPA területen kagylóhalászatra szólt egy meghatározott időszakra. A természetvédelmi egyesületek szerint az ilyen halászat állandó károsodást okoz a Waddenzee tófenéken, ezzel befolyással van a terület geomorfológiájára, flórájára és faunájára, csökken a kagylók állománya, amely közvetve az osztrigafogók (madár) és a dunnalúd állományára van hatással.
A kérdések - összefoglalva a jelentősebbeket - jelen esetben:
- mit is jelent a terv és projekt fogalma, tehát kiterjed-e olyan műveletekre is, amit évek óta folytatnak, és amit évente egy határozott időre rendszeresen megújítanak;
- valamint ennek megfelelően szükséges-e az irányelvekben jelzett előzetes vizsgálatot lefolytatni, a jelentős hatások feltárása érdekében;
- ezzel összefüggésben, mit is jelentenek voltaképpen a "megfelelő vizsgálat" és "megfelelő intézkedés" fogalmak, beleértve az elővigyázatosság elvének érvényesülését is, illetve
- ezen elvre figyelemmel a tevékenység engedélyezésére csak akkor kerülhetne sor, ha kétséget kizáró módon nincs jelentős környezeti hatás;
- végül az irányelv közvetlen hatályának lehetősége is vizsgálandó, tehát hogy ezen vizsgálatokkal kapcsolatban az egyének, jogalanyok mennyiben hivatkozhatnak magára az irányelvre.
Az első kérdés a "projekt" fogalma, amelyet úgy kell értelmezni, hogy annak révén megelőzhetőek legyenek az olyan tevékenységek, amelyek káros hatással lehetnek a környezetre. Így a kérdéses tevékenység is ide sorolandó. Az, hogy a tevékenység évek óta folyik, nem akadálya annak, hogy az élőhely irányelv hatálya alá sorolják, ha egyébként is minden évben külön tevékenységként jelenik meg.
Az irányelv alapján adott engedélyezés és az egész eljárás célja, hogy előzetesen vizsgálva a jelentős hatásokat olyankor, amikor a kérdéses terv vagy projekt nincs közvetlen összefüggésben a terület kezelésével, csak abban az esetben adjanak engedélyt, ha károsodás vagy zavarás nem várható.
Az előzetes vizsgálatot akkor kell lefolytatni, ha van olyan kockázat, ami a területet érő jelentős hatásokhoz kapcsolható. Az elővigyázatosság elvének megfelelően ez a kockázat fennáll, ha a rendelkezésre álló információk alapján nem zárható ki, hogy ilyen hatások lehetségesek. Kétség esetén tehát a vizsgálatot le kell folytatni. Az engedélyt így csak abban az esetben lehet megadni, ha a lehetséges káros hatások hiányáról a hatóság meggyőződött. Így minden lehetséges szempontot fel kell tárni, a legjobb tudományos ismeretre alapozva.
Az irányelv alkalmazása tekintetében a tagállamoknak mindent meg kell tenniük azért, hogy a kérdéses eredményt elérjék, és ez a kívánalom köti a tagállam hatóságait és bíróságait egyaránt. Ennek a kötelezettségnek a tényleges hatása gyengülne, ha az egyének nem hivatkozhatnának akár az irányelvre is nemzeti bíróságaik előtt, ha úgy tűnik, hogy a nemzeti hatóság nem jár el megfelelően. Jelen esetben is a hatóság csak akkor adhatott engedélyt, ha kétséget kizáróan meggyőződött arról, hogy nincs olyan negatív hatás, ami a terület integritását sérthetné. Így a közvetlen hatály valójában megáll - még akkor is, ha ezt a Bíróság szó szerint nem, csak értelemszerűen mondta ki.
Az 5. lábjegyzetben említett európai környezetjogász csoporttal, megtárgyalván a különböző országok Natura 2000-hez kapcsolódó tapasztalatait, néhány alapvető jogkérdés nem kellő megoldására hívtuk fel a figyelmet19. A fenti bírósági eseteken túl ez lesz az a viszonyítási alap, amelyhez hamarosan a hazai jogot hasonlítjuk, felhívva a figyelmet a címben jelzett alapigazságra, vagyis arra, hogy nincs még megoldva számos olyan kérdés, amelynek bonyolultsága, következményei sokkal jelentősebbek annál, mintsem azt a hazai jogi szabályozásból gondolni lehet.
Az élőhely irányelv szabályozási sorrendjében azok a kérdések, amelyek nem kapnak kellő hangsúlyt a tagállami szabályozásban - különösen nem az új tagállamok esetében - a következők:
- az EK jog kötelezővé teszi a Natura 2000 területre vonatkozó management terv elfogadását, amely kifejezetten az adott terület kezelésére irányul és kellően részletes;
- a tervek és projektek hatásainak vizsgálata körében nem feledkezhetünk meg arról, hogy a projekt fogalma szélesebb kört ölel fel, mint a környezeti hatásvizsgálat tárgyi köre;
- az élőhely irányelv által megkövetelt hatásvizsgálatot bele lehet integrálni a már meglévő környezeti hatásvizsgálati vagy stratégiai hatásvizsgálati szabályokba;
- a negatív hatás fogalmába beletartozik, ha a védett területet kettévágják vagy csökkentik;
- a kiemelkedő közérdek elkerülhetetlen indokoltságát mindenkor esetenként lehet csak megállapítani;
- nem lehet megfeledkezni az alternatív megoldások kereséséről, ahol a megoldás nem feltétlenül ugyanahhoz a területhez kapcsolódik, és az sem feltétlenül szükséges, hogy a kérdéses projekt kezdeményezője önmaga legyen képes az alternatív megoldás megvalósítá-sára;
- az eljárás kezdeményezőjének bizonyítania kell, hogy képes a szükséges kompenzációs intézkedések megtételére.
A hazai jogszabályokra már hivatkoztunk - a természetvédelmi törvény és két kormányrendelet -, most azonban áttekintjük a magyar szabályozást, a lehetséges problémákkal egyetemben. Előre kell bocsátani, hogy a magyar szabályozás sokkal inkább a formális jogkövetés, mint a tartalmi értelmezés útját követi, amit az is igazol, hogy a hazai jogalkotáskor adott EK bírósági gyakorlat tanulságait sem használták fel. Mintha nem foglalkozna kellőképpen a jogalkotó azzal, milyen várható jogkérdések merülnek fel, holott, ha az ország területének egyötödéről van szó (!), talán nagyobb figyelmet kellene fordítani a megvalósulásra, mert nem elszigetelt, határterületi problémákkal állunk szemben.
A természetvédelmi törvény - 1996. évi LIII. tv. - rendkívül szűkszavú, a végrehajtásra alkotott 41/A. § részben felhatalmazást ad kormányrendeletek alkotására, részben pedig elvárja, hogy a Natura 2000 területté kijelölés tényét - tehát még a Bizottság döntése előtti állapotban - az ingatlan-nyilvántartásba fel kell jegyezni, a kijelölés feloldását követően - a Bizottság nemleges döntése esetén - a feljegyzést törölni kell. Ez már eleve felvethet vitás kérdéseket, hiszen olyan terhet vétet fel a nyilvántartásba, és ezzel egyidejűleg nyilvánvalóan befolyásolja a terület értékét, amelyek tényleges védettsége pillanatnyilag függő jogi helyzetként jelenik meg. Figyelemmel a későbbiekben említésre kerülő kártalanítási kérdésekre, ezt a lehetőséget sem árt abba a körbe sorolni, hiszen jogértelmezéssel olybá kell vennünk a helyzetet, mintha ideiglenes védetté nyilvánításra kerülne sor, akár indokolt volt az, akár indokolatlan (lásd: Draggagi eset).
Sajnálatos, hogy a törvény nem méltatja több figyelemre a Natura 2000 hálózatot, pedig ezzel egy újfajta védett területi rendszert teremt meg, amelynek alapvető kezelési kérdéseire nem kapunk választ a végrehajtási rendeletekben. Ilyen különösen a sajátos kezelési terv kérdése. Persze elképzelhető, hogy ennek szabályozására csak akkor kerül majd sor, amikor a Bizottság véglegesítette a területek listáját, mindenesetre legalább utalást kellene tenni a kezeléssel együtt járó feladatokra a törvényben is. Példaként idézhetjük fel, hogy Svédországban a megyei közigazgatás és a helyi környezetvédelmi hatóságok kötelezettek minden Natura 2000 területre kezelési tervet elfogadni 2005 augusztusáig20.
Az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről szóló 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet a legfontosabb végrehajtási rendelet. Elsősorban meghatározza a fogalmakat - jórészt az EK jogból átvéve - valamint a hatályt, külön kiemelve a Natura 2000 alá sorolt kétféle védett terület típust:
a) a különleges madárvédelmi területek, illetve
b) a különleges természetmegőrzési, illetőleg a kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területeknek
Itt kell aláhúznom, hogy az eddig a hazai jogban ismert védettség és a Natura 2000 hálózat nem azonos, noha fedheti egymást.
A jogszabály megkíséreli meghatározni a prioritások kereteit is:
- a Natura 2000 minőséggel együttjáró célokat más, különösen az ország társadalmi-gazdasági fejlődése, illetve a honvédelmi érdek szempontjából lényeges, törvényben vagy a kormányrendeletben meghatározott, fontos közérdeket szolgáló fejlesztési célokkal összehangoltan kell megvalósítani;
- a kiemelt jelentőségű természetmegőrzési területek esetén a Natura 2000 területekhez kapcsolódó célok megvalósítását csak kiemelt fontosságú közérdek előzheti meg. Sőt ennek fogalmát is körvonalazza21.
A kialakult európai gyakorlat szerint azonban a fenti érdek-összevetésnek nincs különösebb jelentősége, mert ez amúgy is csak a tényleges eset felmerülésekor ítélhető meg, ezt a kérdést semmiképpen sem lehet előre eldönteni. Kérdés, vajon a kompenzációs követelmények e körre is kiterjednek-e, hiszen azoknak nincs köze ahhoz, milyen érdek-egyensúly alakította őket.
A Natura 2000 területek kijelölési eljárása során első lépés a kijelölés - a kétféle védett területre nézve eltérő módon -, amelynek keretében a rendelet mindenki számára biztosítja az észrevételezési jogot, mielőtt a kijelölést véglegesnek tekintenénk.
Rendkívüli fontossággal bírnak a Natura 2000 területekre vonatkozó kezelési, használati szabályok, amelyek lényege, hogy csak a terület céljainak elérését nem veszélyeztető vagy nem sértő tevékenység folytatható korlátozás nélkül. Engedélyt kell kérni minden olyan tevékenységre vagy olyan beruházásra, amely a terület védelmi céljainak megvalósítását akadályozhatja. A megfelelő kezelési követelményektől eltérő tevékenység folytatásától a hatóság eltilthatja az üzemeltetőt, vagy korlátozást rendelhet el, amennyiben a Natura 2000 terület céljának biztosításához ez is elegendő. Közbenső intézkedésként a tevékenység gyakorlásának felfüggesztésére is sor kerülhet. Ugyancsak lehetséges az eredeti állapot helyreállítására kötelezés. Ennek lehetetlensége esetén a várható természeti kárral arányban álló, más Natura 2000 területen elvégzendő, annak céljából fakadó helyreállítási és fejlesztési feladatnak elvégzését írhatja elő a hatóság.
Számos tevékenység engedélyköteles vagy a természetvédelmi hatóság szakhatósági hozzájárulásához kötött (ezek listáját a jogszabályok részletesen megadják). Hatósági eljárásban elfogadásra kerülő terv jóváhagyásához, módosításához, amennyiben az az eljáró hatóság rendelkezésére álló adatok szerint Natura 2000 területre jelentős hatással lehet, szintén szakhatósági hozzájárulás szükséges. A hozzájárulást csak akkor lehet megadni, ha megállapítható, hogy a tevékenység nem veszélyezteti vagy károsítja a Natura 2000 területet, illetőleg nem ellentétes a kijelölés céljaival.
Továbbra sem találunk azonban még utalást sem a kezelési tervekre, így nem derül ki az, hogy ezek milyen eljárásban, mely szerv által kerülnek elfogadásra. Ez azért nem biztató, mert egyébként számos más részletet - amelyek szintén csak a lista elfogadása után válnak esedékessé - rendeznek a végrehajtási szabályok. Ami ennél is nagyobb probléma, hogy a potenciális jelentős negatív hatással bíró tervek és projektek ügye is mintha feledésbe merülne. Mondhatjuk erre, hogy mindkét kérdésre külön jogszabályok vonatkoznak, ami azonban nem megnyugtató válasz, hiszen a fent idézett bírói gyakorlat szerint a projekt nem azonosítható a környezeti hatásvizsgálat projekt fogalmával, míg a tervek, programok kérdése inkább tágan van megfogalmazva.
Amennyiben a kérdéses tevékenység a Natura 2000 terület állagára, illetve a rajta előforduló közösségi jelentőségű fajok vagy élőhelytípusok természetvédelmi helyzetére káros hatással lehet, a károkozás mértékét a lehető legkisebbre kell csökkenteni. Az igazgatóság a várható természeti kárral arányban álló, más Natura 2000 területen elvégzendő, annak céljából fakadó helyreállítási és fejlesztési feladat engedélyes általi elvégzését feltételként írhatja elő.
A fentiekben kevéssé érzékelhető a tényleges alternatív megoldások kimunkálásra történő törekvés, ahogyan értelemszerűen arról sem kapunk tájékoztatást, kinek is a feladata az alternatív megoldások felajánlása, kimunkálása és finanszírozása. Elnagyolt a szabályozás, a közösségi jog mechanikus átvételéről beszélhetünk.
Szorosan kapcsolódik a végrehajtáshoz a 276/2004. (X. 8.) Korm. rendelet, amely a természet védelmét szolgáló egyes támogatásokra, valamint kártalanításra vonatkozó részletes szabályokat állapítja meg, méghozzá a természetvédelmi törvény keretei között.
A törvény fő szabályait két részben vizsgálhatjuk: támogatás és kártalanítás. A támogatás lehetőségei a törvény szerint: állami támogatás nyújtásával, adókedvezmény vagy a természetkímélő gazdálkodást segítő hitelrendszerrel is támogatni kell. A végrehajtási rendelet tovább osztja a támogatások lehetőségét, ezúttal a felhasználás mikéntje szerint:
a) a védett természeti érték vagy terület természetes vagy természetközeli állapota helyreállításának támogatása (helyreállítási támogatás);
b) a védett természeti érték vagy terület védelmét, megőrzését, igénybevételének mérséklését szolgáló fejlesztések támogatása (fejlesztési támogatás).
A természetvédelmi támogatás pályázat útján nyerhető el és vissza nem térítendő. A természetvédelmi támogatás rendeltetésének megfelelő felhasználását a természetvédelmi hatóság ellenőrzi, melynek következtében rendelheti el a jogosulatlanul igénybe vett természetvédelmi támogatás visszafizetését. Helyreállítási támogatásban részesülhet, akit a természetes vagy természetközeli állapot helyreállítására határozatban köteleztek, illetve az, aki ezt önként vállalja. Fejlesztési támogatásban részesülhet, aki kizárólagosan vagy részlegesen közvetlen természetvédelmi eredménnyel járó fejlesztést végez.
A kártalanítás keretei a következők: "72. § (1) A védett természeti területeken természetvédelmi érdekből - az e törvény hatálybalépését követően - elrendelt gazdálkodási korlátozás, illetve tilalom esetén vagy a termelésszerkezet jelentős megváltoztatásának előírása következtében a tulajdonos vagy - amennyiben a tulajdonos a terület használatát átengedi - a jogszerű használó tényleges kárát meg kell téríteni." Ugyanezek a szabályok vonatkoznak arra az esetre is, ha a tulajdonos vagy használó jelentős mértékű termelésszerkezet változtatásra kényszerül, vagyis nem kötelezték erre. Majd felsorolást kapunk azon esetekről, amelyekben kártalanítási igényt nem keletkezik, mégpedig ha más forrásból megtérül a kár, ha megelőzés érdekében előírt korlátozás vagy tilalom a kérdés, ha a használó jogellenes volt.
Lényeges kérdés, hogy ha az ideiglenes védetté nyilvánítást annak indokolatlansága miatt nem követi végleges védetté nyilvánítás, a tulajdonos vagy jogszerű használó részére az ideiglenes védetté nyilvánításból eredő tényleges kárt meg kell téríteni, ez a helyzet akkor is, ha az ideiglenes védetté nyilvánítást követi a végleges védetté nyilvánítás. A Natura 2000 jelölési procedúráját ilyennek tekinthetjük.
A törvény még egy fontos kérdésben rendelkezik és ezzel követni próbálja az EK élőhely irányelv elgondolásait, mégpedig a kártalanítás egy sajátos fajtájaként a természeti értékek fenntartását, illetve a természeti állapot javítását vállaló tulajdonos vagy jogszerű használó a kártalanítás és a támogatások kérdéseire kiterjedő szolgáltatási megállapodást köthet az igazgatósággal.
A kártalanítási igényre a kártalanításra jogosult a kár bekövetkezésétől vagy az arról történt tudomásszerzéstől számított 30 napon belül jogosult bejelentést tenni, de a kár bekövetkezésétől számított egy éven túl kártalanítási igény nem jelenthető be. A természetvédelmi hatóság a kártalanítási igény jogalapjáról és mértékéről határozatban dönt. A kártalanítás egyszeri és végleges, kivéve, ha a hatósági határozatból fakadó tilalom vagy korlátozás több mint 5 évig változatlan tartalommal fennáll, mert ez esetben évente lehet igényt bejelenteni.
Mindezek voltak dióhéjban a támogatás és kártalanítás hatályos szabályai, amelyek a fent már jelzettek szerint számos megválaszolásra váró kérdést vetnek fel. Ha az ország egyötöde potenciálisan Natura 2000 terület, azon belül megszámlálhatatlan lehet az anyagi igények száma. Kezdve a jelölés és elfogadás közötti telekkönyvi bejegyzés "értékével", folytatva azzal, milyen kedvező beavatkozást, szerkezetváltást támogatok, egészen addig, mikor is kényszerül a tulajdonos jelentős termékszerkezet-váltásra. A példák önmagukban is komoly költségtényezők, márpedig ezen kérelmekről csak esetenként lehet döntést hozni. Felmerül a lehetősége a visszaéléseknek, a hatóság "megvezetésének" - mi volt a tényleges kár, mennyibe kerül és mikor szükséges a szerkezetváltás stb. A jelenlegi jogszabályok ezeket a kérdéseket sematikusan kezelik, holott a potenciálisan védett területek mértéke több mint kétszeresre emelkedik.
A végrehajtásra vonatkozóan más helyütt is találunk irányadó szabályokat, amelyeket röviden felidézünk. A legelső azt a már többször emlegetett kérdést próbálja meg rendezni, mit is jelent a Natura 2000 területekre vonatkozó tervek és projektek vizsgálata.
A 2/2005. (I. 11.) Korm. rendelet szól az egyes tervek, illetve programok környezeti vizsgálatáról, melynek hatálya kiterjed minden olyan tervre és programra, amely a Natura 2000 területre jelentős káros hatással lehet. A terv vagy program elfogadásakor figyelembe kell venni a környezeti értékelést, valamint a környezeti vizsgálat során kapott véleményeket és észrevételeket. A vizsgálat ezen esetekben a rendelet melléklete szerint kiterjed a Natura 2000 területek állapotára, állagára és jellegére, valamint e területeken lévő élőhelyek és fajok kedvező természetvédelmi helyzete megmaradásának, fenntartásának, helyreállításának, fejlesztésének lehetőségeire.
A projektek esetében a környezeti hatásvizsgálat szabályai az irányadóak [314/2005. (XII. 25.) Korm. rendelet], amelynek részeként a természetvédelmi törvény megköveteli a természeti állapotfelmérés készítését.
A hatások vizsgálata esetében sem kapunk tehát megfelelő jogi választ, hiszen a tervek környezeti vizsgálatának jogi szabályozási gyakorlati valójában nem ismert, így nem tudjuk, pontosan milyen szempontok alapján sorolhatók majd e körbe a kérdéses tervek, hiszen minden tervet ide kellene sorolni, amelyik nem kifejezetten kapcsolódik a terület rendeltetéséhez. A terv, program kapcsán a környezeti vizsgálat elindításának folyamata a javaslattevő kezében van, tehát neki kellene megítélnie előzetesen, melyek a jelentős környezeti hatások. Ez viszont megfelelő iránymutatás nélkül nem lehetséges, márpedig a kérdéses rendelet nem elemzi külön a Natura 2000 területekre gyakorolt hatások minősítését, hanem azt egy kalap alá veszi a bármely más környezeti hatású tervvel. Nem érzékelhető tehát az a specialitás, melyet a bírói gyakorlat elvár.
A projektek esetében még kevésbé megnyugtató a helyzet, mert a hatásvizsgálati szabályok nem ölelnek fel minden lehetséges olyan projektet, amely jelentős hatással bírhat a kérdéses területek védelmére. A hatásvizsgálat szempontrendszere ismét általános környezetvédelmi szempontrendszer, a természetvédelmi beavatkozások számára nincs "rubrika". Itt sem jelenik meg a megkívánt specialitás.
Németországban a "Bundesnaturschutzgesetz" (amelynek hatályos szövege megtalálható: Bundesgesetzblatt I. p. 1193, 2002. március 25-i kiadás) 10. § (1) bekezdése eltér a környezeti hatásvizsgálat megfogalmazásától, tehát nem azonosítja feltétlenül a "projekt" fogalmát a hatásvizsgálati jogszabály mellékleteiben foglaltakkal, hanem általánosabban fogalmaz. A törvény 36. §, 34. §, és a már hivatkozott 10. § (1) bekezdése szerint vizsgálatot kell lefolytatni akkor is, ha a lehetséges káros hatás olyan tevékenységekből származik, amelyek engedélykötelesek a levegőtisztaságvédelmi (Immissionsschutzgesetz) vagy vízvédelmi (Wasserhaushaltsgesetz) szabályozás értelmében22.
Arról meg már nem is érdemes külön szólni - említettem fentebb -, hogy nem tudjuk meg, mivel vagy mi módon lehet kiváltani a jelentős hatást jelentő beavatkozást, mit jelenthetnek a beavatkozás mérséklését célzó intézkedések, kinek a feladata gondoskodni az alternatív megoldásokról. Mondhatjuk, mindez a kialakulóban lévő gyakorlatra vár. A természeti érték pusztulása vagy káros beavatkozása azonban már nem állítható meg. Ne feledkezzünk meg arról, hogy egy 2004. év végi kormányrendelettel az ország 20%-ról kijelentettük, hogy azok európai jelentőségűek, így kijelentettük azt is, hogy már nem tartoznak csupán Magyarország kompetenciájába. Innentől kezdve nem úgy döntünk mindezek sorsáról, mint tulajdonos, hanem mint használó. ■
JEGYZETEK
1 Egyezmény a nemzetközi jelentőségű vizes élőhelyek védelmére (Ramsari Egyezmény, 1971), Biodiverzitás Egyezmény (Rio de Janeiro, 1992), Egyezmény a veszélyeztetett fajokkal kapcsolatos kereskedelemről (Washington, 1973 - CITES), Egyezmény a vándorló vadon élő fajokról (Bonn, 1979), Egyezmény az európai vadon élő fajokról és élőhelyeikről (Bern, 1979) stb.
2 (OJ L 103, 25.4.79)
3 (OJ L 206, 22.7.92)
4 A 275/2004. (X. 8.) Korm. rendelet az európai közösségi jelentőségű természetvédelmi rendeltetésű területekről 55 különleges madárvédelmi területet, 62 különleges természetmegőrzési területnek kijelölt területet, illetve 405 kiemelt jelentőségű különleges természetmegőrzési területnek jelölt területet sorol fel, ami egyenértékű azzal, hogy ezen területek összesen 1,91 millió hektáron terülnek el, ami az ország területének 20,6%-a. Mindehhez a kereteket a természetvédelemről szóló 1996. évi LIII. tv. határozta meg, nagy vonalakban.
5 l. részletesen: www.avosetta.org, Krakkó, 2006. január 13-14. Az érdekesség kedvéért jegyzem meg, hogy a csoport egy védett madár latin nevét választotta, ez pedig magyarul a gulipán.
6 Pl. a vadállomány megfelelő szinten tartása, azok védelme minden káros behatástól, tilalmak kialakítása, illetve mindezek megfelelő módon a növényfajok esetében, a nem őshonos fajok letelepítésének szabályozása stb.
7 Case C-67/99, Bizottság kontra Írország
8 C-200/99, Bizottság kontra Franciaország
9 C-240/00, Bizottság kontra Finnország
10 C-378/01, Bizottság kontra Olaszország
11 C-75/01, Bizottság kontra Luxemburg
12 415/01, Bizottság kontra Belgium
13 C-58/89, Bizottság kontra Németország
14 C-143/02, Bizottság kontra Olaszország
15 C-98/03, Bizottság kontra Németország
16 C-209/02, Bizottság v. Ausztria
17 C-117/03, előzetes döntéshozatali az olasz Államtanácstól, a Società Italiana Dragaggi SpA és mások kontra Közlekedési és Infrastruktúra Minisztérium ügyben, a Friuli Venezia Giulia autonóm tartományból
18 C-127/02, előzetes döntéshozatali eljárás, a holland Államtanácstól, a Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels természetvédelmi szervezetek által a természetvédelmi tárca (Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij ellen indított ügyben.
19 L. www.avosetta.org, 2006. januári találkozó Krakkóban, 'Conclusions'20 Nature 2000 in Sweden by Jonas Ebbesson, Avosetta meeting in Krakov, January 13 and 14, 2006, l. www.avosetta.org
20 Nature 2000 in Sweden by Jonas Ebbesson, Avosetta meeting in Krakov, January 13 and 14, 2006, l. www.avosetta.org
21 Kiemelt fontosságú közérdeknek az emberi egészség vagy élet védelmét, a közbiztonság fenntartását vagy a környezet védelme szempontjából kiemelt jelentőségű, illetve az Európai Bizottsággal történt egyeztetés szerint egyéb hosszú távon ható, a lakosság jelentős részére kedvező hatás elérését lehet tekinteni.
22 Gerd Winter beszámolója a 2006. januári krakkói ülésre, l. www.avosetta.org
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Bándi Gyula, tszv. egyetemi tanár, Pázmány Péter Katolikus Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
