A közigazgatási bírói út a közigazgatási bíráskodásra tartozó ügyek körét jelöli ki. Az általános szabályok szerint bírói útra tartozik a bűncselekmények elbírálása, a polgári jogi (családjogi) jogviták intézése. E két nagy területhez csatlakoznak a közigazgatási bíróságra tartozó ügyek; ezek pontos meghatározása azonban nem könnyű feladat.
A közigazgatási bírói út terjedelmét több tényező határozza meg, illetőleg befolyásolja. A legfontosabb, hogy a jogrendszer milyen szerepet szán a közigazgatási bíróságnak, milyen mélységig látja helyesnek a közigazgatás működése törvényessége felülvizsgálatát, kiterjeszthetőnek tartja ezt a felülvizsgálatot a közigazgatási határozatok felülvizsgálatán kívül a közigazgatás működésével kapcsolatos jogviták elbírálására, jogvédelmi feladat ellátására. Ezzel összefüggésben tisztázni kell, hogy az Alaptörvénynek a bíróságok feladatait meghatározó rendelkezései állítanak-e korlátot a közigazgatási bíróság hatáskörének megállapítása tekintetében.
Az Alaptörvény 25. cikke szerint a bíróság dönt a közigazgatási határozatok törvényességéről. Ez a megfogalmazás lényegét tekintve megegyezik az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével, azonban erőteljesebben fogalmazza meg a felülvizsgálat tartalmát (nem "ellenőrzi" a határozatok törvényességét, hanem dönt erről). Továbbra is kérdés, hogy a közigazgatási bírói út a közigazgatási határozatok felülvizsgálatára korlátozható-e. A jelenlegi hatásköri szabályok sincsenek figyelemmel erre a korlátozásra, hiszen a közigazgatási bíróság több olyan üggyel foglalkozik, amikor nem aktus-felülvizsgálatot végez (pl. a közigazgatási szerv mulasztásának megállapítása). Ez a hatáskör-telepítés álláspontunk szerint nem ellentétes az Alaptörvény idézett rendelkezésével, amely csak a közigazgatási bíráskodás legjellemzőbb, legalapvetőbb feladatát rögzíti, de a közigazgatási bírói út köréből más ügytípusokat nem zár ki.[1]
Ezt a szélesebb hatáskört azonban tudatosan vállalni kell, nem folytatható az a jelenlegi gyakorlat, hogy az eljárásjog rendelkezései kizárólag az aktus-felülvizsgálat modelljére épülnek, s nyitva hagyják, hogy a közigazgatási vitás ügyekben milyen eljárási rendben történik az ügyek eldöntése (pl. kik a perben a felek, milyen tartalmúak az illetékességi szabályok, milyen tartamú ítéletet hozhat a bíróság stb.)
Az Alaptörvény külön rendelkezik az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatáról, valamint a jogalkotási kötelezettségét elmulasztó helyi önkormányzat elmarasztalásáról. Ennek kiemelése valóban Alaptörvénybe tartozó kérdés. Ez azonban nem zárja ki, hogy ezeket az ügyeket is a közigazgatási bíróság hatáskörébe utaljuk. (A Kúria hatáskörébe tartozó ügyekben egyébként nincs jelentősége annak, hogy melyik szakág tanácsa jár el az ügyben, ugyanis a kollégiumi ügyek összetételének meghatározása a Kúria elnökének hatásköre.)
- 705/706 -
A közigazgatási bíráskodás terjedelmét az is befolyásolja, hogy a bírói útra tartozó ügyekben milyen mélységig terjedhet a bírósági felülvizsgálat.
A felülvizsgálat terjedelmét illetően Európában két nagy rendszerrel találkozhatunk. Az egyik célja az objektív jogvédelem, a törvényesség feltétlen biztosítása. Ettől eltérő az az elgondolás, amelyben a bírósági felülvizsgálat célja az alanyi jogok védelme. Mindkét rendszernek vannak előnyei és korlátai[2].
Ha közigazgatási bíróságra vonatkozó szabályozás az alanyi jogvédelem elvét valósítja meg: a közigazgatási per a civilisztikai perhez hasonló, a tárgyi jogvédelem viszont a törvényesség védelmét helyezi előtérbe.
Abban a kérdésben kell dönteni, - ami a XIX. század végén is foglalkoztatta a magyar közigazgatási bíróság megteremtőit - hogy a közigazgatás határozatával megsértett ügyfél védelme, vagy a közigazgatás hatékony működéséhez fűződő érdek védelme a bíróság feladata.
Tiszta formában egyik jellegű bíráskodást sem lehet támogatni. Az alanyi jogvédelem mégis olyan utat jelöl, amely nem nyílegyenes, kis kitérőket enged a tárgyi jogvédelem felé. Szem előtt kell tartani azonban - bármelyik megoldás esetén -, hogy a közösség nevében fellépők jogát meg kell adni a határozat felülvizsgálatára, ha igazolják, hogy a közösséget - tagjainak nagyobb csoportját - a határozatban foglaltak érintik. A közérdek érvényesítése útján érhető el a közigazgatás törvényességének biztosítása, s a populáris akció ezt a lehetőséget szolgálja."[3]
A bírói út terjedelmét befolyásoló tényező: a közigazgatási bíróság szervezete alkalmas-e arra, hogy a bírói útra tartozó ügyeket fogadja.
A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 2012. évi módosítása (2012. évi CCXI. tv.) szerint a közigazgatási bíróságok szervezete a következő:
- első fokon ítélkezik a közigazgatási-munkaügyi bíróság,
- másodfokon ítélkezik - a közigazgatási-munkaügyi bírósághoz tartozó ügyekben - a törvényszék,
- felülvizsgálati kérelem elbírálása a Kúria (Közigazgatási-Munkaügyi Kollégium) hatáskörébe tartozik.
Ezen kívül regionális közigazgatási-munkaügyi kollégiumok működnek a törvényben meghatározott összetételben, valamint a törvényszéken is működik közigazgatási-munkaügyi kollégium.
A Bszi. szerint a törvényszéknek nincs elsőfokú hatásköre a közigazgatási ügyekben - a Kúria azonban eljár elsőfokú eljárásban különböző ügyekben (így az önkormányzati rendeletek jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálata tárgyában). Ilyen ügy a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása is [Bszi. 24. § (1) bek. f), g) pont].
Elsőfokú közigazgatási eljárásnak tekintjük, ha a bíróság - bírósági előzmény nélkül - elsőként foglalkozik valamely közigazgatási határozat felülvizsgálatával, vagy közigazgatási jogvitás üggyel, akár közigazgatási peres, akár közigazgatási nemperes eljárás keretében. Ennek megfelelően az alkotmányjogi panasz orvoslása eljárásjogi eszközeinek meghatározása (Pp. 360-363. §) is elsőfokú eljárás.
A közigazgatási bíróság szervezeti rendjének bemutatásából megállapítható:
a) A korábban hatályos szabályokhoz képest a közigazgatási perek elbírálása - a törvényszék helyett - alacsonyabb szintű bírósághoz tartozik, párosítva a munkaügyi perek elbírálására hatáskörrel rendelkező bírósággal.
b) Ha feltételezzük, hogy a közigazgatási perek többségében továbbra is egyfokú eljárásban kell eljárni, megállapítható, hogy a törvényszék szerepe a közigazgatási perek elbírálásában méltánytalanul csekély, az ítélőtáblának nincs közigazgatási bíráskodásra utaló hatásköre.
c) További elemzést érdemel ezért, hogy a két szélső szint (közigazgatási-munkaügyi bíróság és a Kúria) terhelését, az ügyek jellegének megfelelőbb elosztását mennyiben kell megváltoztatni, s az elsőfokú hatáskört a három szint között megosztani Közigazgatási Törvényszék felállításával (a regionális kollégiuméval megegyező területi illetékességgel).
Álláspontunk szerint nem fogadható el, hogy a közigazgatási perek általános hatáskörű bírósága járási szinten működjék. A jogerős döntést hozó másodfokú közigazgatási szervek többsége nem járási szinten látja el feladatát. A járási szintű közigazgatási bíróságon a színvonalas, szakszerű ítélkezés feltételei - a dolog természeténél fogva - nehezen biztosíthatók. Nem megoldás, hogy a jelentősebb országos hatáskörű szerv által hozott határozatokat a Kúria hatáskörébe utalják.
Két megoldás közül kell választani. Megmarad a járási szintű közigazgatási-munkaügyi bíróság, azonban hatáskörébe csak az egyszerű megítélésű közigazgatási ügyek felülvizsgálata tartozzék (pl. önkormányzati szociális ügyek), az általános hatáskörű bíróság a törvényszék lesz. Másik megoldás: a járási szintű közigazgatási bíróság megszüntetése, s a törvényszék hatáskörének megállapítása. Jelenleg az első megoldás tűnik megvalósíthatónak.
Mindkét megoldás esetén meg kell fontolni Közigazgatási Törvényszék létrehozását, több megyére kiterjedő illetőséggel.
A bírói út terjedelmét ezek a szervezeti kérdések annyiban befolyásolják, hogy - ha megmarad a jelenlegi szervezeti tagozódás - bizonyos ügyek nem utalhatók közigazgatási bírói útra. Ez a tanulmány emiatt azt
- 706/707 -
feltételezi, hogy a törvényszék lesz a jövőben az általános elsőfokú hatáskörű közigazgatási bíróság.
A közigazgatási bíróság hatáskörének legáltalánosabb meghatározása: a közigazgatás működése törvényességének biztosításában való közreműködés, a közigazgatási működésével összefüggő jogviták intézése. Részletesebben:
a) a közhatalmat gyakorló közigazgatási és közigazgatási szerveken kívüli állami és önkormányzati szervek közigazgatási határozatainak törvényességi felülvizsgálata;
a) a választási bíráskodás,
az önkormányzati jogok védelme és az önkormányzati működés törvényességének megítélése, ideértve az önkormányzati jogalkotással kapcsolatos eljárást, valamint az önkormányzat határozathozatali és feladatellátási kötelezettségének elmulasztásával kapcsolatos eljárást;
d) a közszerződéssel kapcsolatos jogvitákban való döntés;
e) a közhatalmat gyakorló közigazgatási szervek és az önkormányzatok közötti jogviták elbírálása, ide értve az állam területi tagozódásával kapcsolatos területszervezési viták eldöntéseit;
f) a közigazgatási bírságot kiszabó határozat felülvizsgálata;
g) közhatalmi jogkörben okozott kár megtérítése iránt indított per;
h) a közigazgatási alkalmazottak jogvitái;
i) jogi személyek nyilvántartásának vezetése.
Nemzetközi összehasonlításban is a közigazgatási határozatok felülvizsgálata jellemzi a közigazgatási bírósági útra tartozó ügyeket. Azonban az is megállapítható, hogy nem lehet a bírósághoz csupán az aktusfelülvizsgálatot rendelni. A magyar jogszabályok - elsősorban a Polgári perrendtartás - is ebbe a hibába esett, sőt maga az Alaptörvény feladatmeghatározása is ezt az értelmezést sugallja. A Polgári perrendtartás - tovább szűkítve a bírói útra utalt ügyek körét - közvetlenül csak a közigazgatási-hatósági határozatokat utalja a közigazgatási bíráskodás hatálya alá, más közigazgatási szerv aktusának megtámadását csak akkor teszi lehetővé, ha a törvény ezt kifejezetten megengedi.
A gyakorlati igények azonban már korában áttörték ezt a szűk kört, s részben a bírói gyakorlat, részben a törvényhozás a határozatok felülvizsgálatán kívül más ügyeket is a közigazgatási bíráskodás elé utalt.
Az aktusfelülvizsgálat témájánál maradva: még ez a feladat sem meghatározható általános jellegű rendelkezéssel, itt is csak a taxáció segít. Ugyanis a közigazgatási jogviszonyban hozott aktusok mindegyike nem tartozhat bírói útra.
Az aktusfelülvizsgálat körébe tartozik tehát
- a közigazgatási-hatósági ügyben hozott határozat, (ideértve a hallgatással hozott határozatot),
- az a határozat, amelyet nem hatósági szerv hozott, de a határozat jogi hatása azonos vagy hasonló a hatósági határozattal (quasi hatósági határozat), továbbá
- az a határozat, vagy intézkedés, amely lényeges közjogi jogot vagy kötelezettségeket állapít meg, vagy utasít el.
A közigazgatási hatósági ügy első feltétele, hogy a határozatot - a Ket. hatálya alá tartozó - hatósági ügy intézésére hatáskörrel rendelkező szerv hozza.
A törvényben felsorolt eljárási cselekmények azonban csak akkor minősülnek hatósági ügynek, ha az ügyfelet érintik (az ügyfélre vonatkoznak). Az ügyfél jogának vagy kötelességének megállapítása az ügy tárgyát jelöli, az ügyfél joga vagy jogos érdeke pedig a hatósági eljárás lehetséges alanyát. Ez a különbségtétel - többek között - kifejezheti azt is, hogy a hatósági ügyben ügyfél nemcsak az lehet, akire nézve a hatóság jogot vagy kötelességet állapít meg, hanem az is, akinek jogát vagy jogos érdekét az ügy érinti.
Annak eldöntésénél, hogy a közigazgatási hatósági szerv konkrét intézkedését hatósági jellegűnek kell-e tekinteni, abból kell kiindulni, hogy a tett intézkedés közigazgatási jogviszonyt hozott-e létre a felek között.
Ennek legmarkánsabb jellemzője az, ha a közigazgatási szerv határozata közhatalmi jellegű. A közigazgatási hatósági jogviszony tartalmi jegyei alapján a Legfelsőbb Bíróság elvi jelentőségű döntésekben határozta meg a közigazgatási (hatósági) ügy tartalmi határait. Így a rendészeti szervek tekintetében iránymutató jogegységi döntést hozott abban a kérdésben, hogy a rendészeti feladatot ellátó rendőri szervek és az intézkedés alanya közötti eljárás közigazgatási ügynek minősül-e. A Legfelsőbb Bíróság álláspontja szerint a rendészeti feladatot ellátó rendőri szerv rendészeti feladatok ellátása során kifejtett tevékenysége közigazgatási jellegű tevékenység, mert az eljáró szerv közhatalmi jogosítvánnyal élve egyoldalú akaratnyilvánítással intézkedik, melynek során az ügyfél terhére kötelezettséget állapít meg, és intézkedésének maga szerez érvényt.[4] Ez a döntés túlmutat a hatósági ügy fogalmán: a hatóság intézkedését is - a közigazgatási bíróság által - felülvizsgálhatónak tartja. Ennek törvényi megerősítésére azonban szükség lenne, hisz nyilvánvalóan ezek az ügyek már kívül esnek az aktusfelülvizsgálat körén.
Közigazgatási-hatósági ügyben hozott határozat az is, amelyet a Ket. hatálya alól részlegesen kivett hatóság hatósági eljárás keretében hoz (pl. adó-, vám-, illeték, illetve társadalombiztosítási ügyben hozott határozat). A Ket. hatálya alól részlegesen kivett eljárásban hozott határozat közigazgatási perben akkor is felülvizsgálható, ha erről az eljárásra vonatkozó törvény külön nem rendelkezik, ugyanis ebben az esetben a Ket.-nek a
- 707/708 -
bírósági felülvizsgálatra vonatkozó rendelkezése alkalmazandó.
Közigazgatási hatóságnak minősül az államigazgatási ügy intézésére hatáskörrel rendelkező önkormányzat is, tehát az általa hozott határozat is hatósági határozatnak minősül [Ket. 12. § (3) bek.]. Önkormányzati hatósági ügynek azonban csak azt az ügyet lehet tekinteni, amely tartalma szerint közigazgatási jogviszonyt tételez fel.
A bíróság hatásköre kiterjedhet hallgatólagos határozat felülvizsgálatára. Hallgatólagos határozat, amikor a hatóság hallgatása beleegyezésnek minősül, s a hallgatólagos döntés megfelel az egyébkénti döntésnek. Így, ha az ügyfél kérelme jog megszerzésére irányul és ellenérdekű ügyfél az elsőfokú eljárásban nem vesz részt, jogszabály rendelkezhet úgy, hogy az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása, feltéve, hogy a hatóság az előírt határidőben nem hoz határozatot (Ket. 71. §).
Ebben az esetben az anyagi jogviszony tárgya kizárólag az ügyfél egyoldalú jogosítottsága, s nincs más, aki az anyagi jog szerint érdekelt vagy érintett lehetne, más jogosultságát vagy kötelezettségét a határozat közvetlenül nem érinti.
Az ügyfél sérelmezheti, hogy az így létrejött döntés nem kérelmének megfelelő, s emiatt jogorvoslattal élhet. A másodfokú szerv döntésével válik a határozat jogerőssé, és kérhető bírósági felülvizsgálata.
Előfordulhat, hogy a hallgatással engedélyezett jog gyakorlása más, kívülálló harmadik személy jogát vagy jogos érdekét érinti. Ebben az esetben nem tagadható meg, hogy az érintett határozat bírósági felülvizsgálatát kérje. Ezeket a lehetőségeket az eljárásjogban kell szabályozni.
Végül közigazgatási-hatósági határozat az erre feljogosított - nem közigazgatási - szerv határozata. Az állami-önkormányzati közhatalmi feladatok ellátásában részt vesznek civil szervezetek, ilyen szervezetek főként a köztestületek, amelyek - többnyire - egy-egy foglalkozás, vagy tevékenység gyakorlásával kapcsolatos közigazgatási feladatokat is ellátnak (pl. szakmai kamarák, Magyar Tudományos Akadémia). Ezeket a határozatokat quasi hatósági határozatnak minősíthetjük, ugyanis nem hatóság és nem hatósági eljárás keretében (pl. fegyelmi eljárás során) hozzák, de a határozat jogot vagy kötelességet (jogfosztást) állapíthat meg. E körbe tartozik a civil szervezet olyan határozata, amely ellen a törvényhozó a bírósági utat megnyitja (pl. etikai ügyben hozott olyan határozat, amelyben etikai normák, vagy hivatásrendi szabályok megsértése miatt történt az elmarasztalás). Ezeket nem tekinthetjük még quasi hatósági határozatnak sem, a törvényhozó gyakorlati szempontból sorolja be ebbe a körbe.
A közigazgatási bíráskodás körébe tartozó jelentős feladat a választási bíráskodás. Ez formai értelemben aktusfelülvizsgálatot jelent, a helyi és központi választási szervek határozatainak törvényességi felülvizsgálatát. (Ide tartozik az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament tagjainak, ti. a helyi önkormányzati képviselők és a polgármester, valamint a nemzetiségi önkormányzat tagjainak választása, továbbá a népszavazás és népi kezdeményezés körébe tartozó viták eldöntése). A választási ügyekkel kapcsolatos bírói hatáskörök meghatározásából jelenleg hiányzik az elvi alap. A közigazgatási bíráskodást ellátó bíróságok a viták elintézéséből ki vannak zára, választási ügyekben a járásbíróság, az ítélőtábla és a Kúria (talán polgári kollégiuma?) jár el. (2013. évi XXXVI. törvény). Alkotmányjogi panaszt a bírói döntés ellen az Alkotmánybíróság is elbírálhat, de egy esetleges megsemmisítés joghatásait a törvény nem állapítja meg. Jelentősen megnőtt a bírósági felülvizsgálat terjedelme azzal, hogy a törvény meghatározta a választási eljárás alapelveit (így a választás tisztaságának megóvása, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás, a választás eredményének gyors és hiteles megállapítása). A választási bíráskodás szabályozása azonban ellentmondásos, s ez megnehezíti ezeknek az ügyeknek megfelelő elbírálását. A választási bizottság határozatának felülvizsgálatára - bár formailag ez aktusfelülvizsgálat - sem az eljárási törvény, sem a Polgári perrendtartás nem állapít meg eljárási szabályokat.
A Polgári perrendtartás a vagyoni és személyi jogokkal kapcsolatban felmerült jogviták eldöntését szabályozza, tehát nem rendelkezik az alkotmányos alapjogok bíróság előtt történő érvényesíthetőségének sajátosságairól. A választási bizottság határozata nem hatósági határozat, így felülvizsgálatára nem vonatkoznak a közigazgatási perek szabályai. Ellentmondás alakulhat ki az eljárási cselekmények megítélésében, így pl. a választási törvény az érdekeltnek szóbeli nyilatkozattételre ad lehetőséget, ezt azonban az egy, illetőleg kétnapos határidőre tekintettel perrendszerűen nem lehet megoldani). Nincs rendelkezés arról sem, hogy kell-e ezekben az ügyekben perköltséget megállapítani, s ha igen, azt ki viseli. Szabályozandó több más perjogi intézmény is.
Nem kielégítő a bírósági döntés terjedelmére vonatkozó szabályozás: a bíróság a választási szerv megtámadott határozatát helybenhagyja vagy megváltoztatja, a bíróságnak nincs kasszációs jogköre.
Fő hibája a választási eljárásra vonatkozó szabályozásnak az a szemlélet, hogy a választások végeredményét rövid határidőn belül ki kell hirdetni. Ezt szolgálják a megnyugtató döntést akadályozó képtelenül rövid (egy és kétnapos) határidők az eljárás lefolyatására), továbbá a kasszációs jog hiánya. Nem sérül a választásokhoz fűződő egyetlen érdek sem, ha néhány választókörzetben a jogorvoslati eljárás miatt csak a választás után néhány nappal (esetleg héttel) lehet eredményt hirdetni. Ezeknek a joghézagoknak és szabályozási hiányosságoknak megfontolása és pótlása után lehet a választási bíráskodást a közigazgatási bíráskodásba illeszteni.
- 708/709 -
A jogszabálynak minősülő önkormányzati rendeletek, valamint az államirányítás egyéb eszközei helyébe lépett aktusok az Alaptörvény megalkotásáig az Alkotmánybíróság és nem a közigazgatási bíróság törvényességi felülvizsgálati hatáskörébe tartoztak. A nemzetközi tapasztalatok azonban azt a tendenciát erősítik, hogy a helyi önkormányzat által alkotott normatív aktusok felülvizsgálata ne az Alkotmánybíróságot terhelje, hanem ezek is közigazgatási bírósági útra tartozzanak. A jogszabálynak minősülő döntések egyébként is nehezen elválaszthatóak az önkormányzat nem rendeleti formában alkotott, általános jellegű normatíváitól (pl. a határozatoktól).
Az Alaptörvény, valamint a Bszi. megvalósította ezt az évtizedek óta hangoztatott kívánságot.[5]
A hatályos szabályozás szerint a Kúria
- dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről,
- dönt a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról.
A Kúrián önkormányzati tanács működik, ennek feladata a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás, valamint a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás lefolytatása.
A Kúria eljárásával párhuzamosan az Alkotmánybíróság is rendelkezik hatáskörrel az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatára. A hatáskörmegosztás alapja elvileg nem kifogásolható, de a megosztás nem kevés gyakorlati problémával járhat. A két szerv közötti hatáskör alapja az Alkotmánybíróság esetében az alkotmánysértés megállapítása, míg a Kúria csak jogszabálysértés reparálására jogosult. Nagyon kevés olyan ügy van, amelyben a törvénysértés nem vezethető vissza az Alkotmány valamely rendelkezésére. Az Alkotmány tételei rendszerint egy törvényi rendelkezésben jutnak érvényre, bármelyikük sérül, az a másik normára is kihat.
A hatáskörmegosztás kérdésében az első döntő bíró az indítványozó közigazgatási szerv. Az önkormányzati rendelet Alaptörvénybe ütközése esetén ugyanis a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának indítványozását. Ha a kormányhivatal úgy ítéli meg, hogy alkotmánybírósági felülvizsgálatra nincs szükség, kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát.
Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát a bíróság is kezdeményezheti. Ha a bírónak az előtte folyamatban lévő egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia, amelynek más jogszabályba ütközését észleli - a bírósági eljárás felfüggesztése mellett - kezdeményezi az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárást a helyi önkormányzattal szemben.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti jogkörének másik jelentős eszköze: kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta.
Erre a nemperes eljárásra a jogszabálysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás szabályait kell megfelelően alkalmazni.
Ha a helyi önkormányzat az önkormányzati tanács eljárása során eleget tesz a törvényen alapuló rendeletalkotási kötelezettségének, az önkormányzati tanács az eljárást megszünteti.
Ha az önkormányzati tanács megállapítja, hogy a helyi önkormányzat a törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
Ha az önkormányzati tanács a kormányhivatal kezdeményezésére azt állapítja meg, hogy a helyi önkormányzat a megadott határidőn belül jogalkotási kötelezettségének nem tett eleget, határozatában határidő tűzésével elrendeli, hogy a kormányhivatal vezetője a mulasztás orvoslásához szükséges önkormányzati rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkossa meg. Az elrendelést követően a helyi önkormányzat a jogalkotási kötelezettség elmulasztását nem orvosolhatja. Ez a megoldás kétségtelenül a törvénysértő mulasztás pótlását hatékonyan, gyorsan biztosítja. Nem hagyható azonban szó nélkül, hogy végső soron közigazgatási szerv avatkozik be az önkormányzat autonómiájába. Felmerül, nem lenne-e helyesebb, ha a rendelet megalkotását - vagy legalább részletes tartalmának megállapítását - a bíróság végezné (nem szokatlan a bíróság aktuspótló gyakorlata pl. polgári perben, amikor a felek közötti szerződés tartalmát a bíróság állapítja meg). E megoldással szembeni ellenérv, hogy távol esik a bíró feladatától a jogszabályalkotás. A bíró azonban nem maga szövegezi a rendeleteket, hanem felhívja az alperest, hogy egy tervezetet terjesszen a bíróság elé, s azt tárgyalását követően a bíróság jóváhagyja (Ez a gyakorlat szerződések esetében). Súlytalannak érzem azt az érvet, hogy jogszabályt jogalkotásra felruházott szerveknek kell alkotnia. Más műfaj a végrehajtó hatalom rendelete, az Országgyűlés és az önkormányzat által alkotott jogszabályhoz képest.
Ha az önkormányzati tanács bírói kezdeményezés alapján semmisíti meg az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezését, az önkormányzati rendelet megsemmisített rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt
- 709/710 -
folyamatban lévő egyedi ügyben. A megsemmisítés kihat a más bíróságon folyamatban lévő azonos tárgyú ügyekre is, a megsemmisített rendelkezés nem alkalmazható.
Ez a szabály a jogegyenlőség biztosításában jelentős előrelépés, megfelel az ún. "mintaper" klasszikus modelljének, azzal azonban, hogy a jogszabálysértés ebben az esetben feltétel.
Az önkormányzati tanács eljárásának szabályait amiatt is a fenti részletességgel ismertettük, mert azokat nem az eljárási törvény, hanem szervezeti jogszabály - a Bszi. - állapítja meg. A Pp. rendelkezéseit csak kisegítő jelleggel, és csak a törvényben felsorolt kérdésekben lehet alkalmazni, így a rendeltetésszerű joggyakorlásra (a pénzbírság kiszabása nélkül), a bírák kizárására, az idézésre, a kézbesítésre, a határidők számítására, a jegyzőkönyvre, az iratok megtekintésére, a másolatokra, a határozathozatalra vonatkozó rendelkezéseit. Kérdés, hogy megfelelő-e ez a megoldás, hiszen még azt a kérdést is nyitva hagyja, hogy a felsorolt kérdésekben a Pp. általános szabályait vagy a Pp. XX. fejezetének rendelkezéseit kell-e alkalmazni (pl. a bírák kizárása esetén).
Ha ezeket az ügyeket a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozónak véljük, az önkormányzati tanács eljárását is a közigazgatási eljárásjogban kell szabályozni (megfelelő kodifikációs technikával biztosítani lehet, hogy a jelenlegi terjedelmes, de ötletszerű szabályozást elkerüljük).
A közigazgatási bírói útra tartozik a jogalkotásnak nem minősülő jogszabálysértő önkormányzati határozatok felülvizsgálata, továbbá a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali és feladatellátási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása. Mindkét esetben a bírósági eljárás kezdeményezésére a kormányhivatal jogosult. Bírói útra tartozik továbbá az önkormányzatok törvényességi felügyeletével kapcsolatban a törvényességi felügyeleti bírság elleni fellépés, valamint a polgármesteri tisztség megfosztása végett indított eljárás. Ide sorolhatjuk az önkormányzat államigazgatási hatósági feladatával kapcsolatos mulasztás orvoslását.
A határozathozatali és feladatellátási kötelezettségét elmulasztó önkormányzat elleni fellépésre a 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 132. § (1) bekezdés e) pontja alapján kerülhet sor. Az eljárásjogi szabályokat a kormányhivatal jogaival kapcsolatban az Ötv. 133-135. § és 140. §, a bírósági eljárás szabályait a Pp. 341/A. § állapítja meg. Ez utóbbi szakasz (1) bekezdése szerint az eljárásra a Pp. XX. fejezet rendelkezéseit - a §-ban meghatározott eltérésekkel - kell alkalmazni. Az eljárás közigazgatási-munkaügyi bíróság hatáskörébe tartozik, a bíróság a keresetet perben bírálja el, s a bíróság ítélete ellen fellebbezésnek van helye.
A kormányhivatal törvényességi felügyeleti bírságot állapíthat meg, a törvényben megállapított esetekben. A döntés bírósági felülvizsgálatát a helyi önkormányzat a közigazgatási-munkaügyi bíróságtól kérheti. A bíróság a döntést megváltoztathatja, új eljárás lefolytatására azonban a kormányhivatalt nem kötelezheti. A perre a Pp. XX. fejezet rendelkezései vonatkoznak.
Végül a polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége miatt a képviselő-testület keresetet nyújthat be a bírósághoz, a polgármester tisztségének megszüntetése végett. Erre a perre a Pp. általános szabályai vonatkoznak, s a per nem tartozik a közigazgatási-munkaügyi bíróság hatáskörébe, a perben a helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszék jár el [az Ötv. 70. § (2) bekezdése, a 132. § (1) bekezdés b) pontja, valamint 142. § (1) bekezdése].
A közigazgatási-munkaügyi bíróság hatáskörébe tartozik az eljárási kötelezettségét elmulasztó közigazgatási hatóság kötelezése eljárás lefolytatására. (E rendelkezés hatálya az önkormányzati szerveken kívüli közigazgatási szervekre is kiterjed, mégis az önkormányzat kötelességmulasztása szabályozásával összefüggésben (az eljárás azonos jellege miatt) itt tárgyaljuk.
Az erre vonatkozó rendelkezést a Knpt. 2. §-a tartalmazza, amely szerint, ha a közigazgatási hatóság eljárási kötelezettségét elmulasztotta, az ügyfél kérelmére a közigazgatási-munkaügyi bíróság, mint közigazgatási ügyekben eljáró bíróság kötelezi a hatóságot az eljárás lefolytatására.
A bírósági eljárás szabályait a közigazgatási nemperes eljárásról szóló törvény (Knpt.) állapítja meg.
A bíróságnak az iratok megérkezésétől számított 30 napon belül kell döntenie, s ha a kérelem alapos, végzéssel kell kötelezni a közigazgatási hatóságot az eljárás lefolytatására. A kérelem tárgyában hozott végzés ellen fellebbezésnek van helye.
A közigazgatási bírói úttal kapcsolatos vázlatos ismertetésből is kitűnik a hatáskörök megállapításának, a bírósági eljárási rend szabályainak ötletszerűsége, az egységes elképzelés hiánya.
A közigazgatási peres eljárás szabályairól szóló törvényben tisztázni kell a következő elvi kérdéseket:
- Mi indokolja, hogy az önkormányzat működésével kapcsolatos egyes kérdésekben (pl. polgármesteri tisztség megszüntetése) nem közigazgatási bíróság jár el, s nem a közigazgatási peres eljárás szabályait kell alkalmazni. Az egységes közjogi szemlélet, a szakismeret a közigazgatási bírósági út kijelölését indokolja.
- Mi indokolja, hogy jellegében azonos eljárások (a szerv hallgatása iránti fellépés) közül egyes kérelmek elbírálása nemperes eljárásban, mások közigazgatási perben történnek. A két eljárás közötti, viszonylag csekély különbség ezt a különállást nem indokolja.
- Miért teszi lehetővé a törvény egyes bírósági döntések ellen fellebbezés benyújtását? E kérdést az egyfokú vagy kétfokú eljárás tekintetében egységesen kell eldönteni.
- 710/711 -
Néhány évtizede, hogy a törvényhozás az önkormányzati jogok védelmét az Alkotmánybíróság és a bíróságok feladatává tette. Az Alkotmánybíróság ennek megfelelően a normatív aktusok alkotmányosságáról döntött, a bíróság - közigazgatási perben - az önkormányzat egyéb döntéseinek törvényességi felülvizsgálatát végezte. Az önkormányzat működésének törvényességével összefüggő perek jellegük szerint is különböznek a hatósági határozatok felülvizsgálatától. A per tárgya nem alanyi jog megsértésének orvoslása, hanem objektív jogvédelem. Az önkormányzat működésének törvényességét kell a perben megítélni, tehát nem meghatározott személy alanyi joga, vagy törvényes érdeke felől kell dönteni, hanem a működés jogszerűségről. (A törvényességi felülvizsgálat azonban ezekben az ügyekben is korlátozott, a bíróság csak a hivatal vezetőjének keresetében megjelölt jogszabálysértést vizsgálhatja.) A bírósági út terjedelmét ebben az esetben a kormányhivatal vezetőjének hatásköre határozza meg, továbbá a pert megindító kereset tartalma.
Az önkormányzati működés jogvédelmének ennél szélesebb körre is ki kell terjednie: az önkormányzatok egymás közötti és a kormányzati szervekkel való kapcsolatára. E körben az önkormányzatoknak egymással, vagy közjogi szervekkel vitájuk támadhat, jogaik védelmét kérhetik. Ezeket a vitákat közigazgatási perben kell elbírálni, akkor is, ha nincs olyan határozat, amelyet felül kell vizsgálni.
E körbe tartoznak az önkormányzati társulásokkal kapcsolatos viták elbírálása. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei között a társulás működése során felmerülő vitás kérdésekben közigazgatási-munkaügyi bíróság dönt (Ötv. 92. §). A lehetséges jogviták köre széles, ugyanis a társulást az önkormányzat feladat- és hatáskörével, valamint a polgármester és a jegyző államigazgatási feladat- és hatáskörének hatékonyabb, célszerűbb ellátására hozzák létre. A társulási tanácsra egyebekben a képviselő-testületre vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni.
A jogalkotói mulasztás nem változtat azon a helyzeten, hogy a hatályos jog szerint ezeket a vitákat a közigazgatási-munkaügyi bíróság bírálja el, annak ellenére, hogy a perrendtartás rendelkezéseit határozat felülvizsgálatára modellezték, s nem alkalmasak arra, hogy a közigazgatási jogviszonyból eredő közigazgatási jogvitát ezen szabályok szerint bírálják el.
A területszervezési eljárásról szóló törvényt kell alkalmazni az állam területi tagozódását érintő területszervezési ügyekben (új község alakítása, településegyesítés, várossá nyilvánítás, területrészek átadása önkormányzatok között stb.). Az ezzel kapcsolatos ügyek részben az aktusfelülvizsgálat, részben a közjogi viszonyból származó viták körébe tartoznak. A területszervezési kérdésekben a köztársasági elnök (kivételesen az Országgyűlés) határoz, döntése bíróság által nem felülvizsgálható. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét ellátó miniszter határozattal dönt arról, hogy az előkészítő eljárások figyelembevételével kezdeményezi-e a községalakítást. E határozat felülvizsgálatát a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságtól lehet kérni (Ötv. 98. §).
A lakott területrész átadása esetén a választást követően az érdekelt képviselő-testületek állapodnak meg a vagyon, a közigazgatási terület megosztásában, az új közigazgatási határvonalban. Megállapodás hiányában bármelyik érdekelt képviselő-testület keresete alapján a törvényszék dönt. Földhivatali bejegyzésnek tehát a képviselő-testületek közös megállapodása, ennek hiányában a bíróság döntése alapján lehet helye (102. §).
A törvényi szabályozás azonban nem ad legális eligazítást arról, hogy a vagyonmegosztás kérdésében miként kell dönteni. Ráadásul ez polgári perben történik, tehát a bíró - különösen a vagyonmegosztás ügyében - többnyire a civiljognak a közös tulajdon megosztására vonatkozó rendelkezéseit hívja segítségül.
Itt azonban már a kiindulási pont is hibás, ugyanis a vitatkozó községek közül többnyire csak egyik volt a vagyon tulajdonosa, a másik most szeretne tulajdonossá válni. Nem volt tehát közös tulajdon és ehhez képest nem volt a feleknek tulajdoni illetékességük. A közös tulajdon megosztására vonatkozó polgári jogi elvek itt csődöt mondanak, erre a vagyonmegosztásra nem alkalmazhatók. Az ügyben olyan tényezők játszhatnak szerepet, mint a különvált községek lélekszáma, az önkormányzat kötelező feladataival (egészségügyi ellátással, oktatással, szociális ellátással stb.) érintett lakosainak száma, a jogszabályszerű működés feltételeinek biztosítása). Tehát olyan tényezők, amelyek egy polgári perben fel sem merülhetnek. Rejtély, hogy a törvény miért nem közigazgatási bírói útra utalja a vagyonmegosztási ügyeket.
A közigazgatási bíráskodásnak - amint erre már utaltunk - ki kell lépnie az aktusfelülvizsgálat köréből, és ki kell terjednie olyan viták eldöntésére is, amelyek közjogi-közigazgatási jogviszonyban álló felek között keletkeztek. A közigazgatási per mai modelljére az első - még nem megrendítő - csapást a közszerződés közigazgatási bíráskodás körébe történő utalása hozta.
A közszerződés a közjog-közigazgatási jog körébe tartozó szerződés. E fogalom alá vonhatóak a hatósági-közigazgatási szerződések, továbbá a fejlesztési, támogatási és szolgáltatásra irányuló közszerződés.
A közigazgatási eljárás többnyire határozat formájában megjelenő aktusban formalizálódik, egy olyan határozatban, amely jogokat és kötelezettségeket állapít meg. Akár belső-igazgatási, akár hatósági eljárásról legyen szó, az általános forma a határozat (intézkedés), a hatósági ügyben ez csaknem kizárólagos. A jogtudo-
- 711/712 -
mány és - kevésbé intenzíven - a gyakorlat azonban keresi azokat a formákat, amelyben a közigazgatási cselekvés, kötelezés a határozatnál hatékonyabb formában megjelenhet.
Ehhez képest az egyik sajátos szerződésfajta, amely a hatósági eljárásban a hatósági határozat tartalmának felel meg, azt pótolja: az ügyfél valamely kötelezettség teljesítésére önként vállalkozik.
A hatósági szerződés új intézmény a közigazgatási jogban. Ma még nem tudható pontosan, hogy milyen ügyben lesz lehetőség arra, hogy a hatóság az ügyféllel hatósági szerződést kössön, erre ugyanis csak külön jogszabály által meghatározott esetben kerülhet sor. A hatósági szerződéssel kapcsolatos jogviták a "közigazgatási ügyekben eljáró bírósághoz" tartoznak, emiatt a közigazgatási perre vonatkozó szabályok határozzák meg az ezekre az ügyekre vonatkozó perjogi rendelkezéseket.
Ide tartozik a hatósági szerződés módosításával kapcsolatos vita, valamint, ha a hatósági szerződésben foglaltakat a hatóság nem teljesíti [Ket. 77. § (1) és (3) bek.]. Ezek azonban ma még "csonka közigazgatási perek", ugyanis ezekben az ügyekben a közigazgatási perre vonatkozó valamennyi rendelkezés nem alkalmazható.
A hatósági szerződésen kívüli közszerződések jogági minősége, így az ebből keletkező viták bírói útra tartozása ma még vitatott. Eldöntendő kérdés, hogy e szerződések a magánjogba vagy a közigazgatási jogba tartoznak-e[6].
A szerződéses kapcsolatokban elsőként az tisztázandó, hogy a megállapodásban a fél milyen minőségben vállalt (vállalhatott) kötelezettséget a szolgáltatás teljesítésére. Vagyoni viszonyok magánjogi alanyaként (magánjogi hatalmassága alapján), vagy a megállapodás tárgya felett - a közjog szerint - rendelkezni jogosult közjogi személyként vesz részt a jogviszonyban.
A közszerződés további jellemzője, hogy a szolgáltatások egyenértékűsége nem jellemzi a megállapodást, ez a vizsgálat fel sem merülhet, ha pl. a minisztérium fejlesztési célú támogatást nyújt egy közérdekű cél megvalósítására.[7] A szolgáltatás végzésére irányuló szerződésben például a települési önkormányzat - quasi ellenszolgáltatásként - monopolhelyzetet biztosít a közszolgáltatás ellátását vállaló gazdasági társaságnak (vállalkozónak).
Nemzetközi jogi tapasztalat (elsősorban a francia közigazgatási jog tanulsága), hogy a közszerződések elterjedése, jellegének és gyakorlatának tisztázása, beilleszkedése a jogrendszerbe akkor biztosítható, ha nem a magánjogi szemléletet erőltető rendes bíróságok, hanem a közigazgatási ügyekben eljáró bíróságok hatáskörébe tartoznak ezek a jogviták. A hatályos szabályozás ma nem egyértelmű, a bírói gyakorlat is ellentmondásos. E viták közül néhány közigazgatási perre tartozik, többségében azonban a polgári per általános szabályai szerint jár el a bíróság.
A büntetőjogon kívüli bírságolásra vonatkozó joganyag jellegében háromfajta tényállást fed le. A büntető jellegű szabálysértéseket, valamint az igazgatási engedetlenséget szabályozó tényállásokat, végül a szabálysértési kódexen kívüli területet, a személyek bírságolására vonatkozó joganyagot. Az utóbbiak bírósági felülvizsgálata már többé-kevésbé megoldott (pl. az adóbírság, fogyasztóvédelmi-, környezetvédelmi bírság tekintetében).
A szabálysértési kódex kirekesztette hatálya alól a jogi személy felelősségére is vonatkoztatható bírságolási formákat (megfosztva egyben ezeket az általános jellegű, garanciális eljárási szabályok megállapításának lehetőségétől), minden további szabálysértést viszont a kriminális szabálysértés egyenruhájába öltöztetett, bírói útként tehát a büntetőbíráskodást jelölte ki. Indokolt lenne elvi alapon szétválasztani a közigazgatási szankciók rendszerét. A büntető jellegű szabálysértések megtarthatók lennének a jelenlegi (vétkességre alapozott) eljárási rendben. A többi közigazgatási szabálysértést (a bírságfajtákkal együtt) egy új eljárási kódex hatálya alá kellene vonni, s felülvizsgálatukat a közigazgatási bíráskodás feladatává tenni.
A közhatalom gyakorlása körében okozott kár megtérítése nem vitásan polgári ügy. Megítéléséhez azonban olyan közigazgatási, szakmai kérdésben kell állást foglalnia, ami meghaladja a polgári bíróság elvárható szakértésének lehetőségeit. Tudjuk, hogy az államigazgatási határozatok felülvizsgálatának korlátozása idején ezt a tiltást az élet úgy törte át, hogy az ügyfél kártérítési per indításával próbálta igazát megvédeni az államigazgatási szervvel szemben. A kártérítési perek alapkérdése ma is a közigazgatási szerv eljárásának a törvényessége, indokolt tehát - szakmai megfontolások alapján - ezeket az ügyeket a közigazgatási bíróság hatáskörébe adni.
A felróhatóság polgári jogi kategóriájának elvi alapja: senkit nem lehet olyasmiért felelősségre vonni, amiről nem tehet. A felróhatóság általános megnyilvánulási formája a vétkesség (a szándékosság vagy a gondatlanság); tehát a felróhatóság egyrészről pszichikai állapot, ami a jogellenes magatartás alanyi oldalát jelenti. Ugyanakkor a kártérítési felelősség körében a felróhatóság másik mozzanata társadalmi értékelést tartalmaz:[8] az általános - tehát a nem objektív - fele-
- 712/713 -
lősségi szabályok körében felállít egy absztrakt mércét, amellyel összeveti a jogellenes magatartást. Ha a magatartás e mércét eléri - a kárt okozó személy nem az adott helyzetben általában elvárható magatartást tanúsítja -, úgy a felelősség megállapítható. A felróhatóság társadalmi értékelést kifejező mozzanata a gyakorlatban - a kártérítési perek többségében - elhalványul, és erőteljesebb jelentőséget kap az alanyi oldal - a vétkesség - vizsgálata. A közhatalom gyakorlása körében okozott kár megtérítése iránti perekben éppen ellenkezőleg, a felróhatóságnak a társadalmi értékelést tartalmazó eleme kerül előtérbe: a közigazgatási szerv úgy járt-e el, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható. Ez érthető, hiszen szervezet eljárásáról van szó, a pszichológiai momentum - a szándékosság és gondatlanság vizsgálata - nem lehet meghatározó. A közhatalom gyakorlása körében okozott kár megtérítésekor azonban a felróhatóság vizsgálata sajátos szerephez jut. A felróhatóság vizsgálata körében végzett értékelés két elemre terjed ki:
A felelősség megállapítására - az egyéb feltételek fennállása esetén is - akkor kerülhet sor, ha a közigazgatási szervnek a tevékenysége, illetőleg ennek elmulasztása törvénysértő volt. (Ez a feltétel nem tévesztendő össze a jogellenességgel, hiszen a kártérítési felelősség esetén egyrészt minden kárt okozó magatartás jogellenes - kivéve, ha jogellenességet kizáró ok forog fenn -, másrészt kár hiányában nincs jogellenesség sem.) A felróhatóság megállapítására csak akkor kerülhet sor, ha a közigazgatási szerv határozata (intézkedése, mulasztása) jogszabályt sértett. Önmagában azonban a jogszabálysértő eljárás nem teszi megállapíthatóvá a felróhatóságot, hiszen a téves jogszabály-értelmezésen alapuló döntés is törvénysértő, de nem biztos, hogy felróható. Valamely rendelkezés figyelmen kívül hagyásával elkövetett mulasztás vagy tévedés sem mindig elegendő a közigazgatási szerv felelősségének megállapításához. E vonatkozásban jelentősége van a felróhatóság második elemének, tehát, hogy az államigazgatási szerv az adott helyzetben általában elvárható módon járt-e el.
E kérdések megalapozott vizsgálata egy új típusú közigazgatási bírósági eljárásban történhet.
A hatályos munkajogi szabályok szerint a közalkalmazotti, a kormányzati szolgálati és közszolgálati jogviszonyból származó perek a munkaügyi bíróság hatáskörébe tartoznak. A jogirodalomban évek óta visszatérő javaslat, hogy ezek a jogviták a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozzanak, hiszen e jogviszonyok alanyai a közigazgatási jog végrehajtói.
A bírósági szervezet további sorsa befolyásolja az e kérdésben való döntést, hiszen a közigazgatási-munkaügyi bíróság szervezésével új helyzet alakult ki.
Napjainkban ismét előtérbe került a jogi személyek nyilvántartásba vételével kapcsolatban a nyilvántartás bírósági hatáskörbe utalása. Kétségtelen, hogy a független, részrehajlást kiküszöbölő eljárási rendet leginkább a bíróság hatásköre biztosíthatja.
E kérdéstől függetlenül is eldöntendő: miképpen biztosítható a jogi személyek bírósági hatáskörbe tartozó eljárásainak egyszerűsítése, széttagoltságuk megszüntetése, a szakszerűbb eljárás biztosítása. Az eljárások különbözősége, a jogi személyek eltérő jellege nem lehet akadálya az egységesítésnek. Minden bejegyzés közös lényege a bejegyzés nyilvánossága, a közhitelesség, valamint az eljárás konstitutív jellege (a jogi személyt a bejegyzés hozza létre és szünteti meg). Ezen elveket realizáló részletszabályok többsége is azonos. A szükséges kivételek az egységes eljárási rendben is szabályozhatók.
A bejegyzési eljárás közigazgatási jellege nem tagadható, még amiatt sem, hogy a cégjegyzék vezetése a gazdasági kollégiumoknál, az egyesületek nyilvántartása a polgári ügyszakban történik. Közigazgatási jogviszonyban történik annak vizsgálata, hogy a bejegyzést kérő jogi személy megfelel-e a kötelező törvényi előírásoknak, s ehhez képest a közhatalom a bejegyzéssel lehetővé teszi megalakulását, illetőleg megtagadja azt. Ez közigazgatási eljárás és nem polgári jogi jogvita. A közjogi-közigazgatási jelleg leginkább az egyházak bejegyzése során mutatható ki.
A bejegyzéssel kapcsolatos jogviták (bejegyzést megtagadó határozat megtámadása, törlési ügyek stb.) közigazgatási perben bírálandóak el.
Az egységes nyilvántartási eljárásnak valamennyi jogi személyre ki kell terjednie: a gazdasági társaságokra, egyesületekre, pártokra, alapítványokra, költségvetési szervekre és az egyházakra. Indokolt lenne, ha az egységes nyilvántartás a Közigazgatási Törvényszék mellett működő Bírósági Nyilvántartási Hivatal szervezetében valósulna meg. ■
JEGYZETEK
[1] Kozma György: Merre tovább közigazgatási bíráskodás, Új Magyar közigazgatás 2009/2. 51-55. o.
[2] Petrik Ferenc: Közigazgatási bíróság - közigazgatási jogviszony, HVG-ORAC Kiadó, 2011. 219. o.
[3] Sólyom László: Egy környezetvédelmi populáris akció elvi lehetősége polgári jogunkban, Jogtudományi Közlöny 1978. 679. o.
[4] Legf. Bír. Kf.III.25.211/1992
[5] Már 1991-ben felmerült ez a javaslat, Petrik Ferenc: A közigazgatási bíráskodás, Magyar közigazgatás 1991/4.
[6] Az 1/2012. (XII.10.) KMK-PK vélemény legutóbb a polgári jog javára döntött
[7] Petrik Ferenc: A közigazgatási aktus alakváltozása, a közszerződés, Magyar közigazgatás, 2005/május 283. o.
[8] Eörsi Gyula: A polgári jogi, kártérítési felelősség kézikönyve, KJK 1966. 124. old.
Visszaugrás
