Az Európai Unió egyes tagállamaiban évszázados hagyományokkal rendelkezik a magántőke igénybevétele a közcélú feladatok ellátásában, különösen a közlekedési infrastruktúra hálózatának megépítésében. A XX. század első negyedétől kezdődően uralkodóvá vált Európában az erős állami ellenőrzést előtérbe helyező gazdaságpolitika, és az egyes államok a közszolgáltatások nyújtását jellemzően inkább közvetlenül igyekeztek ellátni. A kilencvenes években a költségvetési források korlátozottsága, valamint a gazdaság élénkítésének és versenyképessége növelésének célja motiválta ismét a magánszféra szereplőinek bevonását és a verseny kiterjesztését a közfeladatok ellátásában. A közösségi jogban a kilencvenes években indult meg a közüzemi szolgáltatások liberalizálásának folyamata,1 a közszféra szerződéskötései területén pedig a közbeszerzésre vonatkozó harmonizált szabályozás folyamatos kiterjesztése biztosította a verseny érvényre jutását. A verseny további kiterjesztéséhez kapcsolódik a koncesszió - az állam és a magánszektor között kialakítható több típusú együttműködési formát is átfogó - uniós jogi fogalmának megjelenése, és a hozzá kapcsolódó joganyag jelenlegi dinamikus fejlődése.
Vizsgálódásunk célja elsősorban a koncesszió uniós közbeszerzési jogban megjelent fogalmának elemzése, amelynek során be kívánjuk mutatni, hogy milyen jellegű jogintézményeket ért az Európai Unió joga koncesszió elnevezés alatt és milyen kérdések várnak még megválaszolásra a fogalom határaival kapcsolatban. Ennek keretében kitérünk annak vizsgálatára is, hogy az uniós fogalom hogyan kapcsolódik az egyes tagállamokban hagyományosan koncessziónak nevezett intézményekhez, amelyek sokszor kizárólagos vagy különleges jogok fennállásához kötődnek.2 Figyelmünket a koncesszió meghatározásának elsősorban az Európai Unió Bíróságának (továbbiakban: Bíróság) gyakorlatában kialakult értelmezésére irányítjuk, és nem térünk ki a területhez kapcsolódó további vonatkozások, így például az általános gazdasági érdekű szolgáltatások vagy a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó állami támogatások szabályainak elemzésére.
A koncesszió uniós jogi fogalmát jelenleg a hatályos közbeszerzési irányelvek - a klasszikus állami, önkormányzati szektor közbeszerzéseire irányadó 2004/18 EK irányelv3 (továbbiakban: klasszikus irányelv) és a közszolgáltatók közbeszerzéseire irányadó 2004/17 EK irányelv4 (továbbiakban: közszolgáltató irányelv) - határozzák meg. Az irányelvekben foglalt fogalom-meghatározás szerint a koncesszió két típusa az építési és a szolgáltatási koncesszió, amelyek a következőképpen definiálhatóak: "építési koncesszió" az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve azt a jellemzőjét, hogy a kivitelezendő építési beruházás ellenszolgáltatása vagy kizárólag az építmény hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt, "szolgáltatási koncesszió" a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződéssel azonos típusú szerződés, kivéve azt a jellemzőjét, hogy a szolgáltatás ellenszolgáltatása vagy kizárólag a szolgáltatás hasznosításának joga, vagy e jog pénzbeli ellenszolgáltatással együtt.5 A fenti idézett bekezdések az építési és a szolgáltatási koncessziót úgy határozzák meg, hogy az építési beruházásra és a szolgáltatás nyújtására irányuló közbeszerzési szerződésnek az irányelvekben használt fogalmára utalnak vissza, amelytől az ellenszolgáltatás mibenlétére vonatkozó negatív elhatárolással választják el a koncessziót. A "közbeszerzési szerződés", mint átfogó kategória fogalmi elemei között az irányelvek rögzítik, hogy építési beruházás kivitelezésére, áru szállítására, vagy szolgáltatás nyújtására irányuló visszterhes írásbeli szerződések tartoznak ebbe a körbe.
A koncesszió odaítélésekor követendő eljárással kapcsolatos követelményeket egyedül a klasszikus irányelv állapít meg (a közszolgáltató irányelv rendelkezései nem alkalmazandóak a koncessziókra), és a koncesszió két típusa közül a klasszikus irányelv is csak az építési koncesszió odaítélésére tartalmaz szabályokat, a szolgáltatási koncesszió kimarad az irányelv alkalmazási köréből.6
A szolgáltatási koncesszió tehát irányelv által nem szabályozott, a Bíróság gyakorlata alapján azonban a tagállamoknak ilyenkor is meg kell felelniük az EK-Szerződés alapvető rendelkezéseinek - különös tekintettel a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságára. A Bíróság több esetben is megállapította, hogy amennyiben egy koncesszió elnyerésében más tagállamokban letelepedett cégek is érdekeltek lehetnek, az EKSz. 43. és 49. cikke által tiltott diszkriminációt eredményez,7 amennyiben a transzparencia hiánya miatt egy ilyen vállalkozásnak nincsen módja jelezni érdekeltségét. A vonatkozó ítéletek ezért előírják, hogy a tagállamoknak szolgáltatási koncesszióra vonatkozó szerződéseik megkötése előtt is meg kell felelniük a transzparencia követelményének. A Bíróság szerint a transzparencia követelménye értelmében a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a nyilvánosság legalább olyan mértékben érvényesüljön, amely lehetővé teszi, hogy a koncesszió iránt érdeklődő vállalatok arról tudomást szerezzenek, verseny alakulhasson ki a koncesszió elnyeréséért és a nyertes személyéről szóló döntés objektív, előre meghatározott kritériumok szerint szülessen.8 A Bíróság tehát megállapít a tagállamok számára a szolgáltatási koncesszió odaítélésére vonatkozóan is bizonyos kötelezettségeket, ezek azonban jóval nagyobb teret (és bizonytalanságot) hagynak a tagállamoknak és kevesebb garanciát jelentenek az érdekelt vállalkozások számára, mint az irányelvek által részletesen szabályozott közbeszerzési eljárások.
A szolgáltatási koncesszióval kapcsolatos harmonizált szabályok elfogadását az intézményről az egyes tagállamokban alapvetően eltérő felfogás akadályozta. A szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó koncesszió egyrészt eltérő jogi formában (egyoldalú közigazgatási aktusként, közigazgatási vagy magánjogi szerződésként) jelenhet meg a különböző jogrendszerekben, másrészt az állami megrendelésektől eltérően a koncesszió a közszolgáltatások megszervezésének módjaként közvetlenebbül kapcsolódik az állam közhatalmi döntéseihez és a tagállamok nehezebben fogadják el mozgásterük korlátozását a koncessziós jogosult kiválasztásában.9
A fentieket röviden összefoglalva tehát a közbeszerzési irányelvek meghatározzák az építési és a szolgáltatási koncesszió definícióját, az irányelvek közül azonban csak a klasszikus irányelv rögzít az építési koncesszió odaítélésére vonatkozó - az egyéb közbeszerzési szerződésekhez képest rugalmasabb - szabályokat, míg a szolgáltatási koncesszió tekintetében nem jött létre irányelvi szabályozás, és a tagállami jogalkalmazóknak a Bíróság gyakorlatában kialakított, átláthatóságot biztosító elvárásokra figyelemmel kell eljárniuk.10 A közbeszerzési szabályozásban jelen lévő ilyen különbségtétel, valamint a Bíróság gyakorlatában a szolgáltatási koncessziók odaítélésére előírt transzparencia-követelmények miatt a tagállamok jogalkalmazói és jogalkotói számára egyaránt lényeges, hogy egyértelműen meg tudják ítélni, mely általuk ismert konstrukciók tartoznak a koncesszió uniós jogban kialakított fogalma körébe. A továbbiakban ennek érdekében elemezzük a koncepciónak a Bíróság ítéleteiből megismerhető tartalmát és határait.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
