2013/4-es, Gyűlölet-cselekmények című számunk alkotmánybírósági döntés-összefoglalóinak szerzőjét a lapban nem tüntettük fel. A lapszám összes összefoglalóját Mészáros Gábor készítette. A hibáért a szerző és az olvasók elnézését kérjük. (A szerk.)
• 13/2013. (VI. 17.) AB határozat
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés - a jogállamiság, jogbiztonság elve
Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdés - a bíróságok szervezeti törvényének sarkalatossága
Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdés - a bírói függetlenség
• 21/2013. (VII. 19.) AB határozat
Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés - a közérdekű adatok megismeréséhez való jog
Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdés - a közpénzekkel való elszámolás kötelezettsége
32/1992. (V. 29.) AB határozat
34/1994. (VI. 24.) AB határozat
(Összefoglalta: Enyedi Krisztián)
• 23/2013. (IX. 25.) AB határozat
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés - a jogállamiság, jogbiztonság elve
Alaptörvény II. cikk - az emberi méltósághoz való jog
Alaptörvény XIII. cikk - a tulajdonhoz való jog
Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdés - a diszkrimináció tilalma
Alaptörvény XIX. cikk - a szociális biztonsághoz való jog
Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés - a személyes adatok védelméhez való jog
• 26/2013. (X. 4.) AB határozat
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés - a jogállamiság, jogbiztonság elve
Alaptörvény II. cikk - az emberi méltósághoz való jog
Alaptörvény VI. cikk - a jó hírnév védelme
Alaptörvény M) cikk (1) bekezdés - a vállalkozás szabadsága
Alaptörvény XIII. cikk (1)-(2) bekezdés - a tulajdonhoz való jog
Alaptörvény XV. cikk (1)-(2) bekezdés - a diszkrimináció tilalma
• 27/2013. (X. 9.) AB határozat
Alaptörvény II. cikk - az emberi méltósághoz való jog
Alaptörvény XVI. cikk (4) bekezdés - nagykorú gyermekek rászoruló szüleikről való gondoskodásának kötelezettsége
• 31/2013. (X. 28. ) AB határozat
Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdés - az országos népszavazáson való részvételhez való jog
• 32/2013. (XI. 22.) AB határozat
Alaptörvény II. cikk - az emberi méltósághoz való jog
Alaptörvény VI. cikk (1)-(2) bekezdés - a magánszférához való jog, személyes adatok védelméhez való jog
• 33/2013. (XI. 22.) AB határozat
Alaptörvény XXVIII. cikk - tisztességes eljárás alkotmányos elve, pártatlan bírói eljáráshoz való jog, ne bis in idem elve
• 34/2013. (XI. 22.) AB határozat
Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés - a tisztességes eljáráshoz való jog, a pártatlanság elve
■ 36/2013. (XII. 5.) AB határozat
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés - a jogállamiság, jogbiztonság elve
Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés - a tisztességes eljáráshoz való jog
Alaptörvény XXVIII. cikk (3) bekezdés - a védelemhez való jog
Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdés - a jogorvoslathoz való jog
• 7/2014. (III. 7.) AB határozat
Alaptörvény IX. cikk - a véleménynyilvánítás szabadsága
Alaptörvény II. cikk - az emberi méltósághoz való jog
Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés - a jogállamiság, jogbiztonság elve
Alaptörvény VI. cikk - a jó hírnév tiszteletben tartásához való jog
30/1992. (V. 26.) AB határozat
(Összefoglalta: Mészáros Gábor)
Az Európa Tanács Velencei Bizottsága több kritikát fogalmazott meg a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (továbbiakban: Bszi.), valamint a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (továbbiakban: Bjt.) egyes rendelkezéseivel összefüggésben. Ennek hatására a Kormány úgy döntött, hogy a vitatott pontok egy részében az Alkotmánybírósághoz fordul, és kéri ezen törvényhelyek Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát.
Az ügy előadó bírája Szalay Péter volt.
Az indítvány érdemi elbírálását megelőzően határozatának indokolásában az Alkotmánybíróság az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggésben fogalmazott meg általános érvényű megállapításokat. A 2013. április 1-jén hatályba lépett módosítás az Alaptörvény Záró és vegyes rendelkezések 5. pontját a következőképpen állapította meg: "Az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik. E rendelkezés nem érinti az ezen határozatok által kifejtett joghatásokat. " Ezen alaptörvényi rendelkezéssel összefüggésben az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy bár döntéseiben felhasználta a korábbi határozataiban tett okfejtéseket és megállapításokat, döntéseinek jogalapja mindig a hatályos alkotmány adott rendelkezése volt. Az Alaptörvény hatályba lépését követően a korábbi Alkotmányon alapuló AB határozatokban kifejtett elvi jellegű megállapítások felhasználása megkívánta az előző Alkotmány és az Alaptörvény megfelelő szabályainak tartalmi összevetését és mérlegelését az Alaptörvény értelmezési szabályaira tekintettel. Az Alaptörvény negyedik módosítása következtében ezen összevetés eredményeként a korábbi érvek felhasználását kellő részletességgel indokolni kell. Ugyanakkor a korábbi Alkotmány és az Alaptörvény egyes rendelkezéseinek egyezősége esetén is lehetővé vált a korábbi alkotmánybírósági döntésekben megjelenő jogelvek figyelmen kívül hagyása, ami a felvetett alkotmányjogi probléma újraértékelését hordozhatja.
Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a hazai és európai alkotmányjogi fejlődés eddig megtett útja, az alkotmányjog szabályszerűségei szükségképpen hatással vannak az Alaptörvény értelmezésére is. Ezért felhasználhatók a korábbi AB határozatokban kidolgozott érvek, jogelvek és alkotmányossági összefüggések, ha az Alaptörvény adott szakaszának az Alkotmánnyal fennálló tartalmi egyezése, az Alaptörvény egészét illető kontextuális egyezősége, az Alaptörvény értelmezési szabályainak figyelembevétele és a konkrét ügy alapján a megállapítások alkalmazhatóságának nincs akadálya, és szükségesnek mutatkozik azoknak a meghozandó döntése indokolásába történő beillesztése. E feltételek fennállása esetén az Alkotmánybíróság a hatályát vesztett korábbi határozatai forrásként történő megjelölésével, a lényegi, az adott ügyben felmerülő alkotmányossági kérdés eldöntéséhez szükséges mértékű és terjedelmű tartalmi vagy szövegszerű megjelenítéssel hivatkozhatja vagy idézheti a korábbi határozataiban kidolgozott érveket, jogelveket. Az AB határozatok indokolásának és alkotmányjogi forrásainak ugyanis a demokratikus jogállamban mindenki számára megismerhetőnek, ellenőrizhetőnek kell lennie, a jogbiztonság igénye az, hogy a döntési megfontolások átláthatóak, követhetőek legyenek. A nyilvános érvelés a döntés indoklásának létalapja.
E megállapítások rögzítését követően az Alkotmánybíróság korábbi határozatainak fenti elvek szerinti figyelembevételével bírálta el a Bszi. és a Bjt. indítványozó által megjelölt rendelkezéseit. A testület először a Bszi. 26. § (1)-(2) bekezdését és a Bjt. 67. §-át vizsgálta, amelyek az indítvány szerint ellentétesek az Alaptörvény bírói függetlenség elvét deklaráló 26. cikkének (1) bekezdésével. A Bszi. 26. §-a szerint a bírósági elnökök kötelezettségeként írja elő az általuk vezetett bíróságok ítélkezési gyakorlatának folyamatos figyelemmel kísérését, és ennek érdekében kötelezi a bírókat a jogerőre emelkedett elvi jelentőségű határozataik bemutatására. A Bjt. 67. §-a emellett előírja, hogy a bírók éves tevékenységéről az ügyforgalmi és tevékenységi adatok, továbbá a másodfokú és a felülvizsgálati határozatok alapján kimutatást kell készíteni, amit a bíró vizsgálatánál, értékelésénél figyelembe kell venni. Az Alkotmánybíróság e rendelkezésekkel összefüggésben megállapította, hogy a már meghozott elvi jellegű döntéseknek, illetve az egymással ellentétes elvi alapokon nyugvó
- 157/158 -
jogerős határozatoknak folyamatos figyelemmel kísérése az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdésének érvényesülése érdekében szükséges. Eszerint a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, és a bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz. A vizsgált jogszabályhelyek a jogegységi határozatok meghozatalához, és végső soron az egységes, kiszámítható bírósági joggyakorlat kialakításához szükségesek, amivel hozzájárulnak a jogbiztonság és a törvény előtti egyenlőség alkotmányos alapelveinek érvényesüléséhez. Mivel az Alaptörvény rendelkezik arról, hogy a jogegységi határozatok alkalmazása kötelező a bíróságok eljárásában, ezért a Bszi. és a Bjt. vizsgált rendelkezése nem sérti a bírói függetlenség alkotmányos elvét, ezért az Alkotmánybíróság a megsemmisítésükre irányuló indítványozói kérelmet elutasította.
Ezt követően a testület a Bszi. 77. § (2) bekezdésének azon rendelkezését vette górcső alá, miszerint az Országos Bírósági Hivatal (továbbiakban: OBH) elnöke a határozatait a "szükséghez képest" indokolja. Az indítvány szerint ez a szabály sérti a jogállamiság elvét [Alaptörvény B) cikk (1) bekezdés]. Az indítványozó kérelmét megvizsgálva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OBH elnöke tipikusan személyzeti és igazgatási feladatkörében eljárva hoz határozatokat. Mivel a személyzeti jellegű intézkedésekkel szemben a jogállási törvények jogorvoslati jogot biztosítanak az érintetteknek, ezért e határozatok esetében az indokolás alkotmányos követelmény. Ugyanis a jogorvoslati jog érvényesülésének egyik feltétele, hogy az érintett megismerhesse az őt érintő döntés ténybeli és jogi indokait. Ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 46. § (3) bekezdésében biztosított jogkörével élve határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként írta elő, hogy az OBH elnöke köteles okszerűen, kimerítően, az érintett jogorvoslathoz való jogára is figyelemmel megindokolni azokat a személyzeti jellegű intézkedéseket tartalmazó határozatait, amelyekkel szemben jogorvoslatnak van helye. Mivel a Bszi. 77. § (2) bekezdése az alkotmányos követelmény szerinti alkalmazása esetén nem sérti a jogállamiság elvét, ezért az Alkotmánybíróság a jogszabályhely megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
Az indítványozó a Bszi. 78. § (2) bekezdésének normakontrollját is kezdeményezte. A vizsgálat alá vont rendelkezés az OBH elnöke akadályoztatásának, illetve tisztsége megüresedésének esetére rendelkezik a helyettesítés rendjéről. Eszerint ilyen esetben az OBH elnökét az általános elnökhelyettes, az ő akadályoztatása esetén pedig a további helyettesek helyettesítik az OBH elnöke által meghatározott rendben, helyettesítésre jogosult hiányában pedig a feladatokat az Országos Bírói Tanács elnöke látja el. E törvényi rendelkezés következtében az OBH elnöke mandátumának lejárta esetén az elnökhelyettes az országgyűlési képviselők egyharmadának blokkoló szavazatával hivatalban tartható. Az indítványban kifejtett érvelés szerint ez sérti a jogállamiság elvét, mert az OBH elnökhelyettesének demokratikus legitimációja gyenge, hiszen megbízatása nem az Országgyűléstől, hanem az OBH elnökétől ered. Az indítványozóval megegyezően az Alkotmánybíróság is arra a megállapításra jutott, hogy az OBH általános elnökhelyettese és elnökhelyettesei közhatalmat gyakorló személyeknek minősülnek, ezért demokratikus legitimációval kell rendelkezniük. Azonban a testület arra is rámutatott, hogy az általános elnökhelyettest és az elnökhelyetteseket az OBH elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, ami magas közjogi legitimációnak minősül. Ez olyan legitimációs megoldás, amely a jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó követelménynek megfelelve, a szuverén népre - az Országgyűlésen és a köztársasági elnökön keresztül - megszakítások nélkül visszavezethető láncolatot alkotva biztosítja a feladat-és hatáskörök ellátásához szükséges demokratikus felhatalmazottságot. Ezért az Alkotmánybíróság a Bszi. 78. § (2) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította.
A bírói függetlenség sérelmére hivatkozva kezdeményezte az indítványozó a Bszi. és a Bjt., az Országos Bírói Tanács (továbbiakban: OBT) összetételére és elnöki tisztségének betöltésére vonatkozó rendelkezéseinek vizsgálatát is. Eszerint az OBT elnöki tisztséget a tanács tagjai a törvényben meghatározott rend szerint egymást váltva, félévig töltik be. Az indítvány érvelése szerint nehezíti az Országos Bírói Hivatal elnökének ellenőrzését, hogy az OBT elnöki tisztségét a tanács tagjai a törvényben meghatározott rend szerint egymást váltva félévig töltik be, valamint hogy az OBT nem bíró tagjai csak szavazati jog nélkül vesznek részt az üléseken. Az Alkotmánybíróság emlékeztetett rá, hogy már a 97/2009. (X. 16.) AB határozatában kifejtette, hogy az ítélkezésre vonatkoztatott bírói függetlenség alkotmányos elve nem azonosítható a bíróságok funkcióspecifikus tevékenységének keretet adó bírósági szervezet függetlenségével. Ebből következően a bírósági igazgatási rendszer részleteinek alakításában a jogalkotói szabadság érvényesül. A Bszi. rendelkezései szerint az OBT 14 tagját a testület stabilitásának biztosítása céljából hat évre választják. Az OBT elnökének jellemzően csak a testület összehívásával és üléseinek vezetésével összefüggő jogkörei vannak. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országos Bírói Tanácsnak nincsenek az ítélkezési tevékeny-
- 158/159 -
séggel összefüggő tartalmi feladatok ellátására irányuló hatáskörei, konkrét ügyekkel és az egyes bírók ítélkezési tevékenységével kapcsolatos jogosítványai. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy foglalt állást, hogy a vizsgált rendelkezések nem sértik a bírói függetlenség elvét, ezért a megsemmisítésükre irányuló indítványt elutasította.
A testület nem találta bírói függetlenséget sértőnek a Bjt. 31. § (3) bekezdését sem, amely a bíróságok közötti ügyteher egyenletes elosztásának biztosítása céljából lehetővé teszi, hogy a bírót hozzájárulása nélkül három évenként legfeljebb egy évre ideiglenesen más szolgálati helyre lehessen kirendelni. A Bjt. ugyanis számos garanciát tartalmaz annak érdekében, hogy a bíró kirendelése ne vezethessen a bírói függetlenség sérelmére. (Nem rendelhető ki, ha kiskorú gyermekét egyedül neveli; bírói tanács véleményét ki kell kérni; a bíró méltányos érdekét mindig figyelembe kell venni stb.)
Az indítványozó szintén a bírói függetlenség és a jogállamiság elvének sérelmére hivatkozva kérte a bírói álláspályázatok elbírálására vonatkozó rendelkezések felülvizsgálatát. Az Alkotmánybíróság a szabályozás áttekintésének eredményeként megállapította, hogy a bírói pályázatok elbírálása több szerv (a bírói tanács, a bíróság elnöke, az OBH elnöke vagy a Kúria elnöke, illetve az OBT és a köztársasági elnök) részvételét igénylő eljárásban, objektív szempontok alapján történik. Azonban a nyertes pályázó személyéről meghozandó döntést szubjektívvá és diszkrecionálissá teheti az a Bjt. 20. § (1) bekezdésében található rendelkezés, amely szerint eredménytelenné nyilvánítható a pályázat, ha a pályázat elbírálására jogosult OBH elnöke, vagy kúriai pályázat esetén a Kúria elnöke a pályázók egyikével sem kívánja betölteni az álláshelyet. Mivel a pályázat eredménytelenségének indokát a törvény nem határozza meg, ezért a pályázatok eredménytelenné nyilvánítása az OBH, illetve a Kúria elnökének diszkrecionális döntésének tekinthető. Ez a diszkrecionális jogkör relativizálja az eljárás során meglévő garanciákat, és ezzel jogbizonytalanságot okoz. Ezért az Alkotmánybíróság mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapította meg amiatt, mert a törvényhozó elmulasztotta a jogállamiság alkotmányos alapértékéből fakadó jogbiztonság követelményének megfelelően szabályozni, hogy az OBH elnöke és a Kúria elnöke milyen esetkörökben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot. Az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2013. december 31-ig tegyen eleget.
A testületnek vizsgálnia kellett a Bjt.-nek a bírói álláshelyekre kiírt és eredményesen elbírált pályázatokkal szembeni jogorvoslatra vonatkozó rendelkezéseit [21. § (4) bekezdés, 21. § (6) bekezdés] is, mert azok az indítvány szerint csak korlátozott felülvizsgálatot tesznek lehetővé. A jogorvoslati eljárásban csak az vizsgálható, hogy a sikeres pályázó megfelel-e a bíróvá történő kinevezés törvényben meghatározott, illetve a pályázati kiírásban szereplő feltételeinek. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogállamiságból levezethető követelmény, hogy a jogorvoslati jognak le kell fednie a kinevezési eljárás összes érdemi döntési pontját. A Bjt. szabályozása alapján a bírók esetében kinevezési eljárásnak egyetlen ilyen vizsgálandó döntési pontja van, nevezetesen, amikor az eljárás nem a legtöbb pontot kapó pályázó kinevezését eredményezi. Ilyen esetben az OBT egyetértési jogot gyakorol, ami kizárja a pályázat elbírálójának önkényes, diszkrecionális döntését. Az Alaptörvénnyel összhangban a Bjt. 21. § (4) bekezdése e döntéssel szemben lehetővé teszi kifogás benyújtását, amelyben vitássá tehető a kinevezés törvényben meghatározott feltételeinek fennállása, a nyertes pályázó pályázati kiírásnak való megfelelése és az Országos Bírói Tanács egyetértésének megléte. Ezért az Alkotmánybíróság ezt az indítványi elemet elutasította.
Az indítványozó kérte a normakontroll alá vont törvények sarkalatossági záradékot tartalmazó szakaszainak [Bszi. 175. §, Bjt. 237. § (1) bekezdés] vizsgálatát is, mert korábban kritikaként fogalmazódott meg, hogy a jogalkotó a törvényi rendelkezések túlságosan széles körét minősítette sarkalatosnak. A kérelem vizsgálata során az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a korábbi Alkotmánytól eltérően az Alaptörvény 25. cikk (8) bekezdése nem csupán a bíróságok szervezetének és igazgatásának, illetve a bírák jogállásának alapvető, hanem annak részletes szabályainak megalkotásához követeli meg minősített többséggel elfogadott (sarkalatos) törvény megalkotását. Így a korábbi Alkotmány alapján meghozott AB határozatok alapintézményi kétharmados törvényekre vonatkozó megállapításai az indítványozó által felvetett alkotmányossági kérdés megítélésékor nem vehetők figyelembe. Tehát a korábbiaktól eltérően az alkotmányozó elvárása, hogy e tárgykört a törvényhozó teljes körűen sarkalatos törvényben szabályozza. Ezért a Bszi. és a Bjt. vizsgált szakaszaiban felsorolt szabályok és jogintézmények túlnyomó többségét megalapozottan minősítette a jogalkotó sarkalatosnak, mert azok ténylegesen szervezeti, igazgatási, jogállási és javadalmazási kérdésekről rendelkeznek. Ugyanakkor néhány átmeneti vagy egyszeri teljesítéssel hatályosuló, tartalmukat tekintve jogutódlási kérdéseket rendező, valamint az uniós jognak való megfelelést bemutató törvényhely is bekerült a felsorolásba,
- 159/160 -
amelyek valóban nem felelnek meg az Alaptörvény sarkalatos törvény megalkotására vonatkozó felhatalmazásának. Ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette a vizsgált jogszabályhelyek azon elemeit, amelyek az alaptörvényi felhatalmazáson túlmenően nyilvánítottak egyes rendelkezéseket sarkalatossá.
Szintén a jogállamiság sérelmét vetette fel az indítványozó a Bjt 118. § (1) bekezdéssel összefüggésben, miszerint a tisztségéből felfüggesztett bíró illetményének legfeljebb 50%-át egy hónapra vissza lehet tartani. Az indítvány szerint a törvényi szabályozásból nem állapítható meg, hogy pontosan milyen esetben kerül sor az illetmény visszatartására. Az indítvány vizsgálata során az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a bíró felfüggesztésére büntető vagy fegyelmi eljárás lefolytatásával összefüggésben kerülhet sor. Mivel mind a büntető, mind a fegyelmi eljárásban többrétű törvényi garanciák érvényesülnek, az Alkotmánybíróság nem találta alaptörvény-ellenesnek azt a törvényhozó által választott szabályozási technikát, miszerint a Bjt. 118. § (1) bekezdés első mondata nem sorolja fel taxatív módon a bírói tisztségből való felfüggesztéshez kapcsolódó részleges és időszakos illetmény-visszatartás eseteit, hanem az erről való döntést a szolgálati bíróság hatáskörébe utalja.
Az indítvány kérelmeinek többségét az Alkotmánybíróság tehát el-, illetve visszautasította. Ugyanakkor a Bszi. és Bjt. sarkalatosságot megállapító egyes rendelkezéseit alaptörvény-ellenesnek találta és megsemmisítette, valamint a bírói pályázatok eredménytelenné nyilvánítási szabályozásának hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg. E határozattal azonban nem minden alkotmánybíró értett egyet maradéktalanul, ezért ahhoz több különvéleményt és párhuzamos indokolást csatoltak.
Pokol Béla, bár egyetértett a határozat rendelkező részével, azonban párhuzamos indokolásában az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott AB határozatok alkalmazhatóságával összefüggésben kifejtett elvi megállapítások tekintetében "erőteljes különvéleményt" fogalmazott meg. Kifejtette, hogy az Alaptörvény negyedik módosításával az alkotmányozó hatalom kifejezett akarata volt a régi alkotmánybírósági határozatok normatív érveinek, hosszú távra ható döntési formuláinak hatályon kívül helyezése, aminek következtében az azokban található normatív megállapítások elveszítették normativitásukat és a későbbi alkotmánybírósági döntéseket meghatározó autoritásukat. Ezért a korábbi AB határozatok meghivatkozása az Alaptörvénnyel való szembenállást jelenti, amelynek Pokol Béla nem kíván részesévé válni. Persze a normativitásukat vesztett határozatokban kidolgozott alkotmányjogi gondolkodás, mint szabad gondolati kincs egy része szerinte is felhasználható a jövőben a hatályos Alaptörvény szövegének és értelmezési elveinek megalapozásával. Ám a felhasználás alapja az ilyenfajta mostani megalapozás lesz, és nem a régi alkotmánybírósági határozatok, így azok meghivatkozása is indokolatlan. Az alkotmánybíró véleménye szerint a régi AB határozatok nem vonhatók a történelmi alkotmány fogalmába sem, így erre hivatkozva sem lehet azokat az alkotmányozó kifejezett hatályon kívül helyezése ellenére megidézni. Pokol Béla arra is felhívta a figyelmet, hogy a régi Alkotmány rendelkezéseinek értelmezésén alapuló döntési rutin csak úgy törhető meg, ha megtiltják a régi AB határozatok idézését és meghivatkozását.
A határozathoz Stumpf István alkotmánybíró is csatolt párhuzamos indokolást. Ebben rámutatott, hogy a jelen ügyben a Kormány nevében indítványozóként eljáró igazságügyért felelős miniszter kötelessége a jogrendszer koherenciájának biztosítása, valamint az Alaptörvény tartalmi és formai követelményeinek érvényesítése a jogszabály-előkészítés során. Az Alkotmánybírósághoz fordulás nyilvánvalóan nem mentesíti az igazságügyért felelős minisztert ezen alkotmányi és törvényei kötelezettségei teljesítése alól. A párhuzamos indokoláshoz Lévay Miklós alkotmánybíró is csatlakozott.
Bragyova András alkotmánybíró a határozat azon rendelkezésével nem értett egyet, amely mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg, mert a Bjt. nem határozza meg, hogy az OBH, illetve a Kúria elnöke milyen esetkörben, milyen indokok alapján nyilváníthatja eredménytelennek az olyan bírói álláshelyre kiírt pályázatot, amelyre több érvényes és a bírói tanácsok által rangsorolt pályázat is időben beérkezett. Az alkotmánybíró szerint meg kellett volna állapítani a Bjt. e rendelkezésének alaptörvény-ellenességét, és meg kellett volna semmisíteni azt. Bragyova András kifejtette, hogy e szabályozás további jogalkotással sem tehető alkotmányossá, mert az OBH elnöke alkotmányosan egyáltalán nem gyakorolhat vétójogot a bírák kinevezése és előléptetése során. Az OBH elnöke az Alaptörvény rendelkezései alapján a bíróságok igazgatásának központi feladatait látja el. Márpedig az igazgatási feladat nem foglalhat magában, kivált az igazságszolgáltatás igazgatásában nem, politikai mérlegelést. A politikai mérlegelés politikai felelősséggel együtt gyakorolható, amivel az OBH elnöke nem rendelkezik az Alaptörvény szerint. Bragyova András arra is rámutatott, hogy a pályázati eljárás eredménytelenné nyilvánítása azon pályázók közhivatal viseléshez fűződő alapjogát is sérti [Alaptörvény XXIII. cikk (8)
- 160/161 -
bekezdés], akik megfeleltek a törvényben és a pályázati kiírásban meghatározott követelményeknek. A különvéleményhez Paczolay Péter és Kiss László alkotmánybírók is csatlakoztak.
Juhász Imre alkotmánybíró sem Bragyova András, sem a többségi indokolásban kifejtett véleményt nem osztotta az OBH és a Kúria elnökének bírói pályázatok érvénytelenítésére vonatkozó jogkörének megítélését illetően. Juhász Imre éppen a többség által kritizált szubjektív és diszkrecionális döntés lehetőségét tartja e jogintézmény lényegi elemének. Különvéleményében kifejtette, hogy a Bszi. és a Bjt. a bírósági szervezetrendszer tekintetében következetesen érvényesíti az egyszemélyi felelős igazgatás modelljét. Ebből következik, hogy az OBH elnökét, illetve kúriai bírók esetében a Kúria elnökét meg kell illesse annak joga, hogy felelős vezetőként eldönthesse: a pályázati feltételeknek általában megfelelő kandidálók alkalmasak-e az adott a pályázattal érintett, konkrét bírói pozícióra. Ugyanakkor a Bszi. 77. § (2) bekezdéséből következően Juhász Imre szerint is indokolni kell az eredménytelenné nyilvánító döntést. Ezt azonban az Alkotmánybíróságnak alkotmányos követelményként kellett volna kimondani mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapítása helyett.
Az Alaptörvény negyedik módosításával hatályon kívül helyezett korábbi AB határozatok meghivatkozásával összefüggésben Juhász Imre azon véleményének adott hangot, hogy azok automatikus meghivatkozása önmagában még akkor sem elégséges az Alaptörvénnyel való összhang megítéléséhez, ha az Alaptörvény vizsgált rendelkezése megegyezik a korábbi Alkotmány szövegével. Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése ugyanis előírja, hogy az Alaptörvény rendelkezéseit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti hitvallással és történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni (értelmezési triász). Az alkotmánybíró kifejtette, hogy álláspontja szerint a korábbi alkotmánybírósági határozatoknak a történeti alkotmányunk vívmányai között lenne a helye. Juhász Imre különvéleményéhez Balsai István alkotmánybíró is csatlakozott.
Salamon László alkotmánybíró szerint is elégséges lett volna alkotmányos követelményként rögzíteni, hogy a bírói pályázatot eredménytelenné nyilvánító döntést indokolni kell, bár meglátása szerint ez a Bszi. 77. § (2) bekezdéséből egyértelműen következik. Önmagában e döntési jogkört Salamon László sem tartja alaptörvény-ellenesnek. Különvéleményében rámutatott továbbá, hogy a többségi indokolás logikája alapján akár az OBT által elbírált pályázatok sorrendiségét felülbíráló döntési jogköre is kritika tárgyát képezhetné. Az alkotmánybíró nem értett egyet a Bszi. és a Bjt. sarkalatossági záradékának egyes rendelkezéseit megsemmisítő döntéssel sem. Véleménye szerint önmagában a sarkalatosság fogalmával nincs ellentétben, hogy egyszeri teljesüléssel megvalósuló normák, vagy átmeneti rendelkezések is sarkalatosnak minősüljenek. Jelen esetben Salamon László úgy ítélte meg, hogy a törvényhozó által sarkalatossá nyilvánított rendelkezések valóban sarkalatos tárgykörbe tartoznak, így alaptörvény-ellenességük fel sem vetődik. A különvéleményhez Balsai István és Szívós Mária is csatlakozott.
Egy magánszemély 2012 áprilisában alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, amelyben a Fővárosi Bíróság közérdekű adat kiadása iránt indított perében meghozott, és a Fővárosi ítélőtábla által jóváhagyott elutasító ítéletének megsemmisítését kérelmezte. A per tárgya a Magyar Állami Operaház teljes körű átvilágításáért felelős miniszteri biztos jelentésének kiadása volt, amit az alperes Nemzeti Erőforrás Minisztérium arra hivatkozva tagadott meg, hogy a kért dokumentum döntés-előkészítő iratnak minősül. Az alperes érvelését az első- és a másodfokú bíróság is elfogadta, és a közérdekű adat kiadása iránt keresetet erre hivatkozva utasította el. Ezt követően került sor az alkotmányjogi panasz benyújtására, amelyben az indítványozó kifejtette, hogy az elutasító bírósági döntések sértik a közérdekű adatok megismeréséhez való alapvető jogát [Alaptörvény VI. cikk (2) bekezdés].
Az ügy előadó bírája Stumpf István volt.
A panasz vizsgálatának első lépéseként az Alkotmánybíróság a közérdekű adatokhoz való alapjog tartalmát értelmezte, figyelemmel annak céljára, valamint a Nemzeti Hitvallásra és a történeti alkotmány vívmányaira. Megállapította, hogy ezen alapjog az 1989. évi XXXI. törvény révén vált az Alkotmány részévé, és azt az Alaptörvényben is változatlan formában szövegezték meg. Az Alkotmánybíróság számos korábbi határozatában hangsúlyozta, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog gyakran előkérdése a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorolhatóságának, és az állam demokratikus működése egyik alapfeltételének tekinthető. A közérdekű adatok megismeréséhez való alapjog célját az Alap-
- 161/162 -
törvény 39. cikk (2) bekezdése maga is megjeleníti a közérdekű adatok egyik fajtájával, a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó adatokkal összefüggésben. Eszerint ezen adatok nyilvánosságának célja az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása. Ez az elv a Nemzeti hitvallásban foglaltakból is következően ("[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi") nemcsak a közpénzekre és a nemzeti vagyonra, hanem általában véve a közfeladatok ellátásával összefüggő adatok kezelése szempontjából is irányadó.
A közérdekű adatok megismeréséhez való jog azonban nem abszolút jog, így más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával törvényben korlátozható. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog korlátozásának kérdését az Alkotmánybíróság már számos korábbi határozatában vizsgálta. Korábbi határozataiban e kérdésben kifejtett elvi megállapításait a testület továbbra is irányadónak tekinti, mert a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot az Alaptörvény a korábbi Alkotmánnyal egyező szövegezéssel tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság már korábban is úgy foglalt állást, hogy a döntés-előkészítő iratok nyilvánosságának korlátozása alkotmányosan igazolható lehet. Ezzel biztosítható ugyanis a köztisztviselői munka színvonala és hatékonysága, mert így a köztisztviselők döntés-előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, csak a végeredményre vonatkozik. Abból azonban, hogy az igényelt adat döntés megalapozását szolgálja, önmagában nem következik kényszerítően annak nyilvánosságtól történő elzárása. Az adatkezelőnek minden konkrét esetben mérlegelnie kell, hogy a közigazgatás hatékony működéséhez fűződő alkotmányos érdekre hivatkozva valóban szükséges és arányos-e a közérdekű adat megismeréséhez való jog korlátozása. Az adatigénylés megtagadását az adatkezelőnek ennek megfelelően érdemben köteles megindokolni. A közérdekű adatok megismeréséhez való jog érvényesülése érdekében nem tekinthető az Alaptörvénnyel összhangban állónak az olyan korlátozás, amely adatokat vagy egy egész dokumentumot elvon a nyilvánosság elől, illetve amely egy dokumentumot annak tartalmától függetlenül, teljes egészében nyilvánosságkorlátozás alá helyez.
Az alkotmányjogi panaszban támadott ítéletek vizsgálatát követően az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy az eljáró bíróságok ítéleteikben nem jelölték meg, hogy a kiadni kért miniszteri biztosi jelentés konkrétan milyen döntés előkészítésére szolgál, és nem utaltak az adatkezelő minisztérium konkrét eljárására sem. A fent kifejtett elvi tételekből következik, hogy a közérdekű adatok megismeréséhez való jog indokolatlan, és ezért Alaptörvénybe ütköző korlátozásának minősül, ha az adatkezelő az igényelt dokumentum kiadását tartalmi vizsgálat nélkül pusztán formális hivatkozással tagadja meg. Az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy alkotmányosan nem elfogadható az az érvelés sem, miszerint egy adott dokumentumban szereplő összes közérdekű adat megismerését pusztán arra hivatkozással tagadják meg, hogy a dokumentum egy része nyilvánosságkorlátozás alá esik. A testület arra is emlékeztetett, hogy az adatkezelő az alapjog érvényesülése érdekében tevőleges magatartásra kötelezett, és a dokumentumok megismerhetőségét a nem nyilvános adatok lefedésével köteles biztosítani.
Az Alkotmánybíróság tehát az alkotmányjogi panaszt megalapozottnak találta, és határozatában rendelkezett a támadott bírósági ítéletek megsemmisítéséről. Ezen túlmenően alkotmányos követelményként határozta meg, hogy a közérdekű adatok kiadása iránt indított ügyben eljáró bíróságnak az adatszolgáltatás megtagadásának jogcímét és tartalmi indokoltságát egyaránt vizsgálnia kell. E vizsgálatnak ki kell terjednie arra, hogy csak a feltétlenül szükséges mértékben került-e sor a közérdekű adatszolgáltatás megtagadására.
A többségi döntéssel számos alkotmánybíró nem értett egyet. Dienes-Oehm Egon különvéleményében a Fővárosi Bíróság azon érvelését találta helytállónak, miszerint a kért jelentés önmagában nem minősíthető közérdekű adatnak, az igény általánosan megfogalmazott volt, konkrét vagy megközelíthetően behatárolt adatok megjelölése nélkül. Így nincs ügydöntő jelentősége annak sem, hogy a kért dokumentum döntés-előkészítő iratnak minősül-e. Emellett az alkotmánybíró osztotta a Fővárosi ítélőtábla azon álláspontját is, miszerint ha egy dokumentum egy részének döntés-előkészítő jellege van, illetőleg alapvetően erre szolgál, akkor az egész dokumentum osztja ezt a minősítést. A különvéleményhez Lenkovics Barnabás alkotmánybíró is csatlakozott.
Juhász Imre szerint tartalmi feltételek hiányában az indítványt már a befogadási eljárásban vissza kellett volna utasítani, ugyanis az sem alapvető alkotmányi jelentőségű kérdést, sem a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenességet nem vetett fel. Az alkotmánybíró különvéleményében azt is kifejtette, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre a jelen határozat rendelkező részében megfogalmazott alkotmányos követelmény megállapítá-
- 162/163 -
sára. Arra ugyanis mindig csak konkrét jogszabályi rendelkezés vizsgálata kapcsán van lehetőség, azaz absztrakt, csak az Alaptörvényen alapuló követelmény önmagában nem állapítható meg. Ezzel szemben jelen esetben az Alkotmánybíróság a jogalkalmazó mérlegelési körét (terjedelmét, mélységét) és nem egy konkrét norma értelmezési tartományát jelölte ki, ami végső soron a független bírósághoz való jog ellen is hat. Az alkotmánybíró különvéleményében annak az álláspontjának is hangot ad, miszerint a negyedik Alaptörvény-módosítással hatályon kívül helyezett, a korábbi Alkotmányon alapuló alkotmánybírósági határozatok jelentős részét a történeti alkotmány vívmányai közé kell sorolni, amelyek ekképpen élnek tovább. A különvéleményhez Balsai István alkotmánybíró is csatlakozott.
Pokol Béla sem értett egyet a többségi döntéssel. Különvéleményébe foglalt álláspontja szerint az Alkotmánybíróság határozatának alapvető hibája, hogy figyelmen kívül hagyta a korábbi Alkotmány és az Alaptörvény között a közérdekű adatok megismeréséhez való jog szabályozása tekintetében fennálló különbségeket. Ezen alapjog érvényesülésének elősegítésére ugyanis az Alaptörvény VI. cikk (3) bekezdése külön főhatóságot intézményesített. Pokol Béla álláspontja szerint a személyes adatok védelmével, illetve a közérdekű adatok nyilvánosságával összefüggő ügyekben lefolytatott eljárásokba indokolt rendszeresen bevonni a Nemzeti Adatvédelmi és Információs Hatóságot. Az alkotmánybíró azt javasolta különvéleményében, hogy az Alkotmánybíróság a jövőben csak akkor fogadjon be ilyen témában alkotmányjogi panaszt, ha az indítványozó már élt a Nemzeti Adatvédelmi és Információs Hatósághoz benyújtható panasz lehetőségével. Pokol Béla kritizálta, hogy az Alkotmánybíróság ismételten az Alaptörvény hatályba lépése előtti határozataira hivatkozott döntése megalapozásakor. Véleménye szerint a korábbi határozatok átvételének módja még az Alkotmánybíróság 13/2013. (VI. 17.) AB határozatában saját maga által meghatározott követelményeknek sem felel meg.
Salamon László alkotmánybíró szerint az alapügyben eljáró bíróságok a hatályos jogszabályoknak megfelelően folytatták le az eljárást, ezért nem értett egyet az ítéletek megsemmisítésével. Különvéleményében hangsúlyozta, hogy helytállónak tartja az elsőfokú bíróság azon megállapítását, miszerint a közérdekű adat megismerése iránti igény általánosan megfogalmazott volt, abban az indítványozó semmilyen konkrét vagy megközelítően behatárolt közérdekű adatot nem jelölt meg. Az alkotmánybíró szerint ugyanis a közérdekű adat megismeréséhez való jog rendeltetésszerű gyakorlásához hozzátartozik a megismerni kívánt adat minél pontosabb megjelölése, ellenkező esetben a kérelem teljesítése aránytalan nehézségekbe ütközhet. Salamon László nem értett egyet az alkotmányos követelmény megállapításával sem, mert meglátása szerint az AB határozat rendelkező részében megfogalmazott követelményeket az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény tartalmazza.
Salamon László alkotmányos követelmény meghatározásával összefüggő álláspontját Szívós Mária alkotmánybíró is osztotta különvéleményében. Emellett kifejtette, hogy az Alkotmánybíróság határozata meghozatalakor nem a bíróságok által megállapított tényállást és az arra alkalmazandó törvényi előírásokat vette alapul, hanem a közérdekű adatok megismeréséhez való jog absztrakt értelmezéséből vont le helytelen következtetést. Az alkotmánybíró rámutatott arra, hogy az adatigénylési kérelem benyújtásakor hatályos a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény a döntés-előkészítő adatok tekintetében automatikus nyilvánosságkorlátozásról rendelkezett.
Enyedi Krisztián
Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) által jelen ügyben vizsgált rendelkezések jogszabályi környezetének lényege az volt, hogy a korhatár előtti öregségi ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény (a továbbiakban: Knymt.) 2012. január 1. napjától megszüntette a korhatár előtti öregségi nyugdíjakat, egyúttal átalakította azokat korhatár előtti ellátássá vagy szolgálati járandósággá. 2011. december 31-ét követő naptól korhatár előtti öregségi nyugdíj nem volt megállapítható, a korábban már megállapított ellátásokat más jogcímen (korhatár előtti ellátás, átmeneti bányászjáradék, balettművészeti életjáradék, illetve fegyveresek esetében szolgálati járandóság) folyósítják tovább. A változások azonban nem érintették az 1949-ben vagy azt megelőzően születettek korhatár előtti öregségi nyugdíját, az 1954-
- 163/164 -
ben vagy azt megelőzően született fegyveresek szolgálati nyugdíját, illetve a nők 40 év jogosultsági idő alapján életkortól függetlenül megállapított kedvezményes öregségi nyugdíját. A változással érintettek közül továbbá a korhatár előtti ellátásra jogosultak juttatása nem csökkent, kivéve a volt országgyűlési képviselőket (ők ugyanis a korábbi nyugdíjuknak a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összegét kapják meg korhatár előtti ellátásként). Az alkotmányjogi panaszokat benyújtók így három csoportra oszthatók: a korhatár előtti ellátás általános illetőleg a speciális szabályait kifogásolók, valamint a szolgálati járandóság szabályait kifogásolók.
Elsőként 13 volt országgyűlési képviselő fordult az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panasszal. Indítványukban a Knymt. egyes rendelkezéseinek hatálybalépésükre visszamenőleges megsemmisítését, valamint ex nunc hatályú megsemmisítés esetén annak megállapítását kérték, hogy a megsemmisített rendelkezések a panaszt benyújtók ügyeiben nem alkalmazhatók. Kifejtették, hogy az Alaptörvény szociális biztonságot garantáló rendelkezését sérti a Knymt. 4. (2) bekezdése, mivel az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény 2012. január 1. napját megelőzően hatályos szabályai alapján megállapított öregségi nyugdíjban részesülő, az öregségi nyugdíjkorhatárt be nem töltött személy részére járó öregségi nyugdíját csökkentett összegben kell megállapítani. 2012. január 1-jétől a személyi jövedelemadó mértékével csökkentett összeget mint korhatár előtti ellátást kapják. A törvény közvetlenül hatályosult, álláspontjuk szerint a jogalkotó a csökkentés mértékének meghatározásakor önkényesen járt el. A Knymt. megoldása sérti a tulajdonhoz való jogot és a jogállamiság, jogbiztonság követelményét. Diszkrimináció tilalmába is ütközik a megoldás, mivel csak az országgyűlési képviselők esetében írja elő a csökkentést, a különbségtétel pedig ésszerű indok nélküli. Az indítványozók diszkriminációnak tartották azt is, hogy amíg az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyeknél általános szabály a korábbi ellátási összeg más jogcímen történő változatlanul hagyása, addig a volt országgyűlési képviselők az ugyanolyan jogcímen folyósított ellátást csökkentett összegben kapják.
További öt magánszemély alkotmányjogi panaszában a Knymt. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességét arra hivatkozással állította, hogy a szolgálati nyugdíj szolgálati járandósággá alakítása ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével és XV. cikk (2) bekezdésével. A tulajdonhoz való jog sérelmével összefüggésben hivatkoztak a szolgálati nyugdíj szerzett jog jellegére, álláspontjuk szerint ugyanis a járulék fejében járó szolgáltatás mint szerzett jog megvonása, vagy jogalapjának kedvezőtlen megváltoztatása alapjogi sérelmet eredményez. A hátrányos megkülönböztetéssel összefüggésben kifejtették, hogy amíg rájuk nézve korlátozást vezet be a szabályozás, addig az általános öregségi nyugdíjra jogosultak tulajdonhoz való joga érintetlen marad. Önkényes és alaptörvény-ellenes a megkülönböztetés továbbá azért, mert amíg a 2011. december 31-ig 57. életévüket betöltött személyek maradhattak szolgálati nyugdíjasok, addig a fiatalabbak csak szolgálati járandóságot kaphatnak, a vonatkozó törvényi előírások alapján pedig nem állapítható meg az egységes hivatásos szolgálati felső korhatár.
Egy további indítványozó alkotmányjogi panaszában azért támadta a Knymt.-t mert abban álláspontja szerint a jogalkotó önkényesen határozta meg a születési évekhez kötött feltételt, így nem áll összhangban a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (a továbbiakban: Tny.) szerinti öregségi nyugdíjkorhatárral. Hátrányos a megkülönböztetés továbbá az állomány életkorra tekintettel rendelkezési állományba helyezett hivatásos tagjai és a hivatásos állományba már nem tartozó személyek között. (Előbbiek esetében ugyanis nem érvényesül a személyi jövedelemadóval csökkentett összegű öregségi nyugdíjnak megfelelő illetmény.) A Knymt. egyik rendelkezését továbbá azért tartotta diszkriminatívnak, mert az indokolatlan megkülönböztetést tesz az önkéntes tartalékosok között.
További két magánszemély is indítványozta a Knymt. egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását és a vonatkozó rendelkezések megsemmisítését arra hivatkozással, hogy a korábban megállapított korengedményes öregségi nyugdíj korhatár előtti ellátássá alakítása ellentétes az Alaptörvény XIII. cikkével, a XV. cikk (2) bekezdésével és a XIX. cikk (1)-(4) bekezdésével.
Még egy magánszemély alkotmányjogi panaszában felhívta a figyelmet arra, hogy a hátrányos megkülönböztetés körében alapvető kérdés, hogy van-e olyan legitim cél, amelynek érvényre juttatása más módon nem érhető el, csak úgy, hogy az általános öregségi nyugdíjra jogosultak és az 1950-ben vagy azt követően született korengedményes nyugdíjra jogosultak között a törvény a tulajdonhoz való jogukkal összefüggésben különbséget tesz.
A fentieken túl az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: biztos) utólagos normakontroll kérelmében a Knymt. egyes rendelkezései megsemmisítését kérte a jogállamiság elvére, a szociális biztonsághoz való jogra és a személyes adatok védelméhez való jogra hivatkozással. Annak AB általi vizsgálatát is fontosnak tartotta, hogy az új szabályozási koncepció bevezetése során érvényesültek-e a jogállamiság elvéből következő bizalomvédelemre vonatkozó alkotmá-
- 164/165 -
nyossági követelmények. Alkotmányossági aggályait az alábbiaknak megfelelően adta elő.
A Knymt.-t a korábbi szabályozással összevetve arra a következtetésre juto tt, hogy az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tevő szabályok hiányában változtak a korhatár előtti ellátások jogszabályi keretei. Az új ellátási formák ténylegesen nyugellátásnak minősülnek, ebből kifolyólag indítványát a szerzett jogok védelmére kívánta alapítani. Álláspontja szerint az öregségi nyugdíjak alapvető szabályait megváltoztató törvényi rendelkezéseknek eleget kell tenniük a bizalomvédelemből fakadó követelményeknek. Felvetette továbbá a jogalkotói mulasztás kérdésének vizsgálatát abból az aspektusból, hogy az új ellátási rendszer megfelelő garanciákat tartalmaz-e az átmenet biztosítására. Kifejtette, hogy a törvényi rendelkezés a jogállamiság elvével ellentétes módon von el szerzett jogot, a biztosítás szabályai alapján számított nominális nyugdíj ugyanis sérthetetlen. A Knymt. szolgálati járandóság folyósításának szünetelésére vonatkozó rendelkezés pedig lényegében mellékbüntetés, amelyet minden esetben alkalmazni kell, ha az érintett meghatározott bűncselekményeket követett el, ráadásul automatikus jogkövetkezményként. Véleménye szerint a korábbi biztosítási jogviszony fennállását feltételező szolgálati járandóság szabadságvesztés idejére is jár, az ezt figyelmen kívül hagyó rendelkezés sérti a szociális biztonsághoz való jogot. Ehhez kapcsolódóan adatvédelmi szempontból aggályos, hogy a szüneteltetési szabályozás megsemmisítésével megszűnik a legitim cél, amely alapján a (bűnügyi) személyes adat kezelése jogszerű. Indokolatlan és a jogsértéssel aránytalan korlátozásnak tekintette azt a rendelkezést, amely arra az esetre, ha a jogosult "feketén dolgozik", az ellátás megszüntetését helyezi kilátásba.
Az ügy előadó bírája Dienes-Oehm Egon volt.
Az AB teljes ülése a panaszok befogadhatóságáról azok előzetes vizsgálata során korábban döntött az ügyrendjében foglaltak alapján. Az ügy érdemi vizsgálatát megelőzően a testület a korhatár előtti nyugdíjak csökkentésének, megszüntetésének, illetőleg szociális járadékká alakításának alkotmányos alapjait elemezte, az erre irányuló alkotmányozói szándék és felhatalmazás mellett. Az AB kiemelte, hogy a fenntartható gazdasági fejlődés és a fokozatosan romló demográfiai helyzet a szociális biztonság felfogásának és alkotmányos szabályozásának a korábbi alkotmányhoz képesti új alaptörvényi megfogalmazásához vezettek. A gazdasági válság eredményeként elmélyült államháztartási szükséghelyzet elkerülhetetlenné tette, hogy elsődleges államcélként az államadósság csökkentése kerüljön megjelölésre. Ennek alaptörvényi manifesztuma az Alaptörvény N) cikke.
Ez a paradigmaváltás pedig elsődlegesen az állami kiadások növekedésében meghatározó szerepet játszó nyugdíjrendszert érintette. Miként a Knymt. indokolása is kiemelte, a nyugdíjcélú bevételek és kiadások egyensúlyának hosszú távú biztosítására új, az egyensúlyi kérdéseket szem előtt tartó nyugdíjrendszer megalkotása vált szükségessé. A fentiekből következően az AB elvi éllel állapította meg: a fenntartható, átlátható és kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás és a szociális biztonság új alkotmányos alapelveire támaszkodó alaptörvényi szándékon nyugszik a korábban megállapított korengedményes nyugdíjak csökkentése, megszüntetése, illetőleg szociális járadékká átalakítása, a Knymt. Így az Alaptörvény végrehajtását szolgálja, és ezen új alaptörvényi szándék a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható gazdálkodás elvének tiszteletben tartását az AB-tól is megköveteli.
A kényszerítő gazdasági körülményekre és az Alaptörvényben foglalt államháztartási céloknak alárendelten a korhatár előtti nyugdíjak korábbi rendszere megszűnt. Figyelemmel arra, hogy a Knymt. vonatkozó rendelkezései az Alaptörvény végrehajtását szolgálták, ezért nem állapítható meg a jogállamiság, jogbiztonság és a tulajdonjog sérelme. A szerzett jogokkal összefüggésben a testület ugyanakkor kifejtette, hogy a korábbi jogcímen szerzett jogosulti váromány az új juttatás megállapításával nem szűnt meg, ugyanis az új ellátás a korábbi járulékfizetésre tekintettel lett megállapítva, valamint a váromány az öregségi nyugdíjkorhatár betöltésekor a Knymt. szerint megvalósul.
Az indítványozók három aspektusból állították a hátrányos megkülönböztetésüket. Egyrészt homogén csoportnak azokat a választott képviselőket tekintették, akik számára a korábbi törvények az öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt is lehetővé tették a nyugdíjba vonulást, és diszkriminatívnak tartották, hogy a volt polgármesterek és európai parlamenti képviselők korhatár előtti ellátását nem, csak a volt országgyűlési képviselőkét csökkentette a szabályozás. Másrészt, amíg az 57 év feletti szolgálati járadékosoknál nem csökkent az ellátás összege, addig a volt országgyűlési képviselőknél az öregségi nyugdíjkorhatár eléréséig igen. Harmadrészt pedig mivel az azonos életkort betöltött személyek homogén csoportba tartoznak, ezért a jogalkotó indokolatlanul tesz különbséget az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött volt országgyűlési képviselők és az előrehozott öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött nem országgyűlési képviselők között. A diszkriminatív szabályozással kapcsolatos indítványozói felvetésre az AB leszögezte, hogy általánosságban a nyugdíjrendszer folyamatosan változó struktúra, ahol az államot az a
- 165/166 -
kötelezettség terheli, hogy az esetlegesen felszámolt ellátási formába tartozott személyeket ne hagyja ellátás nélkül. Az érintetteknek azonban nincsen az Alaptörvényben foglalt joguk arra, hogy a megszűnt ellátási forma helyébe lépő ellátás az öregségi nyugdíj legyen. Az AB korábbi gyakorlatára hivatkozva megerősítette, hogy az azonos koncepción belül adott, homogén csoportra nézve eltérő szabályozás ütközik a diszkrimináció tilalmába. Kiemelte, hogy a korhatár előtti ellátásba, illetőleg a szolgálati járandóságba kivezetettek nem tartoznak homogén csoportba, így ebben a tekintetben nem beszélhetünk hátrányos megkülönböztetésről. Felhívta a figyelmet továbbá arra, hogy a 2011. december 31-ig hatályos rendelkezések eltérő mértékű kedvezményt biztosítva tették lehetővé az érintetteknek, hogy az irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt megelőzően vonuljanak nyugdíjba, az életkort érintő kedvezmény pedig számtalan okból fakadhatott. Az egyes személyek tehát másmás életkorban, eltérő feltételek mellett mehettek nyugdíjba, valamint a jogalkotó különböző politikai szempontokat mérlegelve biztosította a korhatár előtti nyugdíjazás lehetőségét, ezért az érintettek nincsenek egymással összehasonlítható helyzetben, így nem helytálló az azonos életkort betöltött személyekre mint homogén csoportra vonatkozó indítványozó megállapítás. A vonatkozó törvényi szabályok összevetéséből az AB először megállapította, hogy a volt polgármesterek kedvezményes nyugdíjba vonulási lehetőségének feltételei több vonatkozásban eltérnek az európai parlamenti és az országgyűlési képviselőkre vonatkozó előírásoktól, ezért előbbi nem alkothat homogén csoportot az utóbbiakkal. Hangsúlyozta továbbá, hogy a két kategóriába tartozó képviselőkre vonatkozó szabályok első megközelítésre azonosnak tűnnek, azonban az európai parlamenti képviselők tekintetében az európai jogi előírások közvetlenül is alkalmazandók, így a homogén csoport itt sem állapítható meg, ezért az egyenlő méltóságot sértő hátrányos megkülönböztetés ebben a tekintetben sem merülhetett fel.
A korábban szolgálati nyugdíjban, jelenleg szolgálati járandóságban részesülő panaszosok hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó panaszaik tekintetében (miszerint a jogalkotó hátrányosan különböztette meg az 1955-ben vagy azt követően születetteket a korábban születettekhez képest) a testület arra a megállapításra jutott, hogy a jogalkotó nem vonta el véglegesen a panaszosok nyugdíjjogosultságát, pusztán magasabb életkorhoz kötötte, az Alaptörvény XIX. cikkével összhangban. Azoknak pedig, akik a meghatározott életkort még nem érték el, az állam a szociális biztonságuk megteremtése érdekében - igaz, a személyi jövedelemadóval csökkentett mértékű - ellátást nyújt. Az AB hangsúlyozta, hogy az Alaptörvény XIX. cikkével összhangban a törvényhozó joga az időskori megélhetést biztosító nyugdíjra való jogosultság feltételeinek és a nyugdíjkorhatárnak a meghatározása, amely alapvetően szakmai-politikai kérdés és nem alkotmányjogi. Azon indítványozói kifogásokat, amelyek értelmében tulajdonjogi alapon érte őket hátrányos megkülönböztetés életkoruk alapján, az AB arra hivatkozással utasította el, hogy a jogalkotó a már korábban kifejtett kényszerű gazdasági körülmények miatt jogosult volt a korhatár előtti nyugdíjakat biztosítási alapú szociális ellátássá alakítani. Erre hivatkozással kerültek elutasításra az alkotmányos tulajdonjog tekintetében megvalósuló életkori hátrányos megkülönböztetésre hivatkozó indítványok is. A nyugdíjrendszer folyamatos változása és a nyugdíjkorhatár általános emelkedése miatt a szolgálati felső korhatár jelentős megemelése - figyelemmel a jogalkotót megillető széles mérlegelési szabadságra - az emberi méltóságot sértő önkényes megkülönböztetés nem mutatható ki abban a kontextusban, hogy a Knymt. az 1954 és 1955-ben születettek között húzott határvonalat.
Az AB azt is megállapította, hogy a nyugdíj előtti rendelkezési állományba helyezett személyek és a szolgálati járandóságban részesülők nem képeznek homogén csoportot, így a diszkrimináció tilalma itt sem merülhetett fel. Ugyanígy nem beszélhetünk hátrányos megkülönböztetésről a szolgálati járandóságban részesülő és nem részesülő önkéntes tartalékosok között, mivel az önkéntes tartalékosok nem, hanem a szolgálati járandóságban részesülők képeznek homogén csoportot.
Az AB végül a biztos által kifogásolt, a szolgálati járandóság szüneteltetési kötelezettség mint önkényes büntetőjogi szankció kérdését vizsgálta. A testület megállapította, hogy a szüneteléssel olyan intézmény került szabályozásra, amely a szolgálati járandóság bevezetése időpontját megelőzően elkövetett bűncselekmény esetén is lehetővé teszi a szankció foganatosítását, és ezzel az időbeli megszorítással az ellátás szüneteltetésének jogalapját önkényesen határozta meg a jogalkotó. A szolgálati járandóság mint ellátási forma bevezetését követően elkövetett súlyosabb bűncselekmények miatt szüneteltethető csak a juttatást. A vonatkozó rendelkezés a jogállamiság elvébe ütköző, így azt a testület a határozat közzététele napjával megsemmisítette. Az AB kiemelte, hogy az alaptörvény-ellenesség megállapítása nem zárja ki, hogy a jogalkotó a jogállamiság elvének megfelelő szüneteltetési szabályokat állapítson meg, így a Knymt. adatkezelési szabályait nem lehet úgy tekinteni, mintha azok végleg legitim cél nélkül maradnának. A szolgálati járandóság megszüntetésével mint
- 166/167 -
szankcióval kapcsolatos panasszal összefüggésben az AB kifejtette, hogy a járandóságot a központi költségvetés biztosítja, így a jogalkotótól jogos az ebben részesülőktől a felelős magatartás elvárása és a szankciók kilátásba helyezése.
Lévay Miklós különvéleményében amellett érvelt, hogy az egyes nyugdíjak összegének a törvény általi közvetlen és azonnali csökkentésére vonatkozó indítványok tekintetében meg kellett volna állapítani az alaptörvény-ellenességet és a törvény hatálybalépésére visszamenőleges hatállyal meg kellett volna semmisíteni azokat. Kifejtette, hogy miként arra a többségi indokolás is utalt, a törvényi módosításokra alapvetően gazdasági természetű okból, a nyugdíjrendszer stabilitásának elérése érdekében került sor. Az alkotmánybíró szerint azonban a nyugdíjrendszer átalakítása nem lehet pusztán gazdasági, gazdaságpolitikai kérdés, hiszen a már nyugdíjjogosultságot szerzett és ellátásban részesülő személyeket szerzett jogaikban érintheti. Az indokolásban foglalt érvek legitim célnak, fontos közérdeknek tekinthetők, az átalakítás pedig akkor alaptörvény-ellenes, ha a reform a jogállami követelményeket figyelmen kívül hagyó jogszabályi rendelkezésekben ölt testet. Ebben az esetben fontos az átmenet biztosítása is. A Knymt.-vel ugyanakkor érdemi átmeneti idő biztosítása nélkül, az új jogszabályi környezetre való felkészülést lehetővé tevő szabályok hiányában változtak jelentősen a korhatár előtti ellátások szabályai. Az alkotmánybíró megítélése szerint a jogbiztonságot sértő módon, ellátáscsökkentésről rendelkeztek a Knymt. egyes szabályai, ugyanis a szerzett jog alapján járó, járulékfizetésen alapuló ellátás összegét csökkentették azonnali hatállyal.
Több indítványozó alkotmányjogi panaszában a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Sztv.) módosításáról szóló 2012. évi CXLIV. törvény (a továbbiakban: Módtv.) egésze, avagy egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Elsőként egy gazdasági társaság jogtanácsosa fejtette ki, hogy a pénznyerő automaták nem játékkaszinóban történő üzemeltetésére a Módtv. hatálybalépését követően nincsen lehetőség. Az ezt megelőzően kiállított pénznyerő automaták üzemeltetésére jogosító engedélyek ipso iure hatályukat vesztik. Ezzel összefüggésben az indítványozó hivatkozott a vállalkozás szabadságának és az Alaptörvény O) cikkében foglaltak sérelmére, illetve a kellő felkészülési idő hiányára, amely a jogállamiság sérelmét eredményezi azáltal, hogy a vállalkozóknak 7 óra állt rendelkezésükre a gépek elszállítására. Hivatkozott arra, hogy bár a szerencsejáték szervezése személyhez kötött tevékenység, azonban az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdéséből az következik, hogy az alapvető jog a jogi személyeket is megilleti. Azáltal továbbá, hogy a Módtv. a szabályozás indokául a nemzetbiztonsági kockázatra hivatkozik, sérti a tagok emberi méltóságát. A szabályozás továbbá ellehetetleníti a vállalkozást, sérti a tulajdonhoz való jogot, hiszen a gépek kötelezően megsemmisítendő tulajdontárggyá válnak. A diszkrimináció tilalmára is hivatkozott, mondván, a Módtv. a kaszinókat működtetők részére lehetővé teszi a pénznyerőgépek üzemeltetését, továbbá, mivel csak egy cég működtetheti az egy üzlethelyiséget, így a tehetősebb vállalkozásokat előnyben részesíti a kisvállalkozásokkal szemben, azokat hátrányosan megkülönböztetve. A vállalkozások megszüntetése továbbá munkanélkülivé válással is járhat. Az indítványozó kifejtette, hogy amennyiben az Sztv. vonatkozó rendelkezéseinek megsemmisítésére nem kerül sor, úgy az érintettek kártalanításának elrendelését kérik.
Egy másik indítványozó a jogállamiság, jogbiztonság sérelmét látta abban, hogy a szabályozás a korábbiakhoz képest váratlanul, kiszámíthatatlanul rendelte el a tiltást; az azonnali hatálybalépés sérti a kellő felkészülési idő alkotmányos követelményét. Továbbá sérül a jogállamiság elvéből származtatott bizalomvédelem elve, illetve a vállalkozáshoz való jog is sérelmet szenved. A tulajdonhoz való jog sérelmét pedig az eredményezi, hogy az engedélyek birtokában rendszeres jövedelemre tehetett volna szert, amelytől a Módtv. megfosztotta.
A fentieken túl az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: biztos) utólagos normakontroll-kérelmében a jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességét a jogállamiság elvéből és a tulajdonhoz való jogból vezette le. Kifejtette, hogy a jogalkotó szabad döntési kompetenciájába tartozik annak megállapítása, hogy mely szerencsejáték-típusokat liberalizál és melyeket von állami tevékenységi körbe. Az viszont már
- 167/168 -
alkotmányossági kérdés, hogy egy liberalizált tevékenység állami monopólium alá rendelése és az átmenet kialakítása megfelel-e a jogállami követelményeknek. Álláspontja szerint a Módtv. által biztosított felkészülési idő nem volt elegendő arra, hogy az érintett gazdasági társaságok átalakítsák és a jogi környezethez igazítsák vállalkozásaikat. Hivatkozott a jogállamiság elvéből származtatott bizalomvédelemre is, miszerint az automaták üzemeltetői okkal bízhattak abban, hogy vállalkozásaikat meghatározott ideig a hatályos jogszabályok szerint folytathatják. Az átmeneti rendelkezés és a kellő felkészülési idő hiánya pedig önmagában megalapozza a bizalomvédelem sérelmét. A jogalkotó megsértette az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését azáltal, hogy a jogalanyokat semmilyen kártalanításban nem részesítette. Végül megjegyezte, hogy szükséges lehet vizsgálni, hogy a kártalanításra vonatkozó rendelkezés hiánya nem eredményezi-e az engedélytől megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását.
Az ügy előadó bírája Kovács Péter volt.
Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) mindenekelőtt a panaszok befogadásáról döntött, majd áttekintette az Sztv. lényegesebb módosításait és megállapította, hogy a vizsgált 22 évben a jogalkotó folyamatosan szigorította a pénznyerő automaták működtetésére vonatkozó szabályokat.
A döntés hivatkozott az Európai Bíróság idevonatkozó gyakorlatára, és kiemelte, hogy a pénznyerő automaták üzemeltetésének szabályozása nemzeti keretek közé tartozik. Az Európai Bíróság esetjoga továbbá egyértelmű abban, hogy a szerencsejáték-szervezői tevékenység folytatása speciális gazdasági tevékenység, amelyet a tagállamok korlátozhatnak a védeni kívánt közérdekű célkitűzések mentén. A korlátozás megfelelőségét és szükségességét azonban a tagállamoknak igazolniuk kell, miként azt is, hogy az általuk választott közérdekű célkitűzéseket következetes és szisztematikus módon próbálják elérni, és a célkitűzések elérésével ellentétes intézkedéseket nem hozhatnak.
Az AB ezt követően megállapította, hogy az indítványok nem megalapozottak, érveit az alábbiakban foglaltaknak megfelelően fejtette ki. A jogalkotónak a törvényjavaslat indokolásában kinyilvánított szándéka ugyanis, miszerint szociális, egészségügyi és gazdasági okokból radikálisan csökkentse a társadalom leginkább veszélyeztetett rétegei hozzáférhetőségét a pénznyerő automatákhoz, közérdekűnek tekintendő, egyúttal önmagában nem ütközik alaptörvényi rendelkezésbe. A jogalkotó tehát kellően igazolt közérdekből vezette be a korlátozást, ugyanis a pénznyerő automaták kiemelt szerepet játszanak a játékszenvedély és a játékfüggőség kialakulásában.
A testület vizsgálta azt is, hogy a Módtv. meghozatalát szükségessé tevő, ugyanakkor a jogalkotás során meg nem jelölt nemzetbiztonsági kockázatra való hivatkozás figyelembe vehető-e az alkotmányossági vizsgálat során. Mindenekelőtt megállapította, hogy mivel az Alaptörvény releváns rendelkezései tartalmi hasonlóságot mutatnak a korábbi Alkotmány releváns rendelkezéseivel, ezért a korábban kidolgozott AB gyakorlat jelen kérdésben is irányadónak tekinthető. Az AB korábbi gyakorlatában egyértelművé vált [pl.: 13/2001. (V. 14.) AB határozat], hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség, amely közvetlenül az Alaptörvényből levezethető. Jelen ügyben pedig a nemzetbiztonsági kockázat fennállása nemzetbiztonsági érdekeket veszélyeztet, amelyek megvédése alkotmányos alapjogok korlátozásával járhat.
Az AB felkészülési idővel kapcsolatos aggályok tekintetében kifejtette, hogy a Módtv. hatálybalépése valóban nem biztosított felkészülési időt, azt azonban a nemzetbiztonsági kockázat elleni, minél sürgősebb fellépés tette szükségessé, a felkészülési idő biztosítása ugyanis a jogalkotói szándék ellen hatott volna, redukálva a jogszabály végrehajtásának hatékonyságát. A konkrét esetben a felkészülési idő hiánya nem sértette a jogállamiság elvét. A biztos azon felvetésére, miszerint van-e joga az államnak egy liberalizált tevékenységet állami monopólium alá helyezni, a döntés kifejtette, hogy az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdésére figyelemmel az állam döntési kompetenciája, hogy a szerencsejátékok körében meghatározza, mely tevékenységek minősülnek liberalizált tevékenységnek és melyek nem.
Azzal a biztosi kifogással kapcsolatban, miszerint a jogalkotó úgy léptette hatályba a támadott rendelkezéseket, hogy nem volt tekintettel a bizalomvédelem elvére, a testület kifejtette, hogy a bizalomvédelem a kellő felkészülési idő követelményének a már meglévő jogosultságokra történő vonatkoztatása, és mivel a felkészülési idő tekintetében már elvégezte az alkotmányos vizsgálatot, ezért arra hivatkozással az indítvány ezen részét is elutasította.
Az AB ezt követően a támadott rendelkezéseknek a tulajdonhoz való alapjoggal való ellentétére vonatkozó indítványi elemeit vizsgálta. Ebben a körben elsődlegesen azt, hogy az állami beavatkozás az adott cél érdekében szükséges és arányos volt-e, igazolta-e közérdek. A testület hangsúlyozta, határozatában a korábbiakban már megállapította, hogy az állami monopólium létrehozásához nyomós közér-
- 168/169 -
dekből került sor. Emellett figyelembe vette, hogy az érintett gazdasági társaságok olyan ágazatban folytattak üzleti tevékenységet, amely az állam részéről hagyományosan és konzekvensen növekvő korlátozásoknak van kitéve, ugyanis a jogalkotónak széles körű mérlegelési joga van annak meghatározására, hogy milyen veszélyektől kell megóvni a társadalmat. Végül pedig a jogalkotói beavatkozás könnyebb és közvetlenebb ellenőrzést tesz lehetővé az állam számára a jogalkotói célok eléréséhez. A fenti megállapítások alapján az AB szerint a jogalkotói beavatkozás arányossága igazolható. A szükségességgel összefüggésben továbbá megállapította, hogy a monopólium bevezetése jobban segíti a célok hatékony elérését, mint bármilyen más, kevésbé korlátozó intézkedés. A Módtv. általi beavatkozás olyan, közérdeknek alárendelt célokat szolgál, amelyek alkalmasak a pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatos üzleti tevékenység objektív korlátozásának igazolására. Az állami beavatkozás közérdekűségét továbbá alátámasztja a nemzetbiztonsági kockázat is.
A kártalanítással összefüggésben megállapította, hogy a ténylegesen okozott kár valódi mértékének meghatározása csak a konkrét esetek alapján állapíthatóak meg, a kártalanítás általános lehetővé tétele nem lenne célszerű. Ugyanakkor a kártalanítás biztosítása a jogállamiságból eredő elvárás, amelynek a jogalkotó - a nemzetbiztonsági kockázattal kapcsolatos eljárás lezárása után - eleget tehet. A biztos azon észrevételével összefüggésben, miszerint szükséges lehet vizsgálni, hogy a kártalanításra vonatkozó rendelkezés hiánya nem eredményezi-e az engedélytől megfosztott jogalanyok tulajdonhoz való jogának korlátozását, az AB nem látta indokoltnak a mulasztás hivatalból történő megállapítására irányuló eljárás lefolytatását.
Azon indítványokkal összefüggésben, miszerint az automaták megsemmisítendő tulajdontárgyakká váltak, ezáltal a szabályozás kitágult kisajátításnak tekintendő, az AB amellett foglalt állást, hogy mivel a Módtv. nem rendelkezik ingatlan, vagy ingó, állam javára történő elvonásáról, ezért nem állapítható meg az érveknek a kisajátítás szabályaival való kapcsolata.
A szabályozás nem sérti a vállalkozás szabadságát sem, ugyanis bár a korábbiakhoz képest többlettőke-bevonással és szűkebb keretek között teszi lehetővé, de nem lehetetleníti el a szolgáltatás nyújtását. Figyelemmel továbbá arra, hogy az AB gyakorlatában jogi személynek nincsen emberi méltósága, így az indítványokat ebben a részében is elutasította.
Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésével kapcsolatban végül megállapította, hogy az indítványozó által hivatkozott rendelkezés nem személyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő jogokat és kötelezettségeket, hanem arról rendelkezik, hogy hol működtethetők pénznyerő automaták, így a rendelkezés nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe a megkülönböztetés tilalmával.
Bragyova András különvéleményében - amelyhez Kiss László is csatlakozott - amellett érvelt, hogy a testület által vizsgált rendelkezések tekintetében alkotmányellenes mulasztást kellett volna megállapítani. Hangsúlyozta, hogy az AB nem vizsgálhatja a törvényhozó politikai vagy más motívumait, pusztán azt ellenőrizheti, hogy a törvényhozó intézkedései az alkotmányos korlátok között maradtak-e. A pénznyerő automaták működtetése az állam kizárólagos joga, amelyet magántársaságoknak játékadó fizetése vagy koncessziós díj ellenében engedett át. Alkotmányjogi szempontból alapvető kérdés az alkotmányos mérce megállapítása, amely az alkotmánybíró szerint az indítványozók által felhozott érvek közül a jogállamiság vagy a vállalkozás szabad megválasztásának joga lehet. A két mérce közül az egyik általános-jogállami, a másik alapjogi. Mivel az alapjog sérelme egybeesik a jogállamiság sérelmével, ezért az alkotmánybíró szerint elegendő a jogállam-klauzulára alapított érvelés. A vonatkozó rendelkezés sértette az üzemeltetők szerzett jogait, ezáltal a jogállamiság elvét, amely annyit kíván az államtól, hogy az önmagáról szóló jogszabályokat tartsa be. Az elvvel nem ellentétes a szerencsejáték egyik vagy másik válfajának betiltása, ugyanakkor azt tiltja, hogy a törvényhozó kártalanítás nélkül megszüntessen általa létrehozott, egyének számára előnyös jogi helyzeteket. A közigazgatási hatósági engedélyek ex lege megszüntetése alkotmányellenes, mert alkotmányosan védett, az engedélyest megillető szerzett jogot sért, mivel nem rendelkezett a jogosultak kártalanításáról.
A Kúria háromtagú tanácsa folyamatban lévő ügyben kezdeményezte a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 4. § a) pont aa) alpont "ideértve a jövedelemként figyelembe nem vett bevételt és az adómentes jövedelmet is" szövegrész alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését, a folyamatban lévő ügyben az alkalmazhatóság kizárását. A konkrét ügyben a csekély jövedelemmel rendelkező rokkant nyugdíjas felperest, aki édesanyja
- 169/170 -
önkormányzati fenntartású ápolásáért nem volt képes fizetni a megemelt összegű térítési díjon alapuló személyi térítési díjat, közigazgatási határozatban kötelezték - mint tartásra képes és köteles hozzátartozót - a térítési díj megfizetésére. A vonatkozó önkormányzati rendelet a költségvetési források szűkösségére figyelemmel nem ad lehetőséget méltányosságra. A közigazgatási bíróság jogerős ítéletével a felperesnek a határozat jogalapját és összegszerűségét vitató keresetét jogerősen elutasította, a felperes felülvizsgálati kérelmében hivatkozott arra, hogy az ítélet jogszerűtlenül értelmezte az Sztv. szerinti jövedelemfogalmat. Ha ugyanis a felperes teljes havi jövedelme képezi a kötelezés alapját, az ellentétes az Sztv. preambulumának céljaival, amely a rokoni kötelezettség megállapítása esetén munkaképes korú, kereső személyeket feltételez, ugyanakkor a felperes maga is állami ellátásra jogosult rokkantnyugdíjas. A fenntartó önkormányzat rendelete az Sztv. felhatalmazó rendelkezése ellenére nem ad lehetőséget a térítési díj mérséklésére. A Kúria szerint az Sztv. hivatkozott rendelkezése az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésébe ütközik, figyelemmel arra, hogy nem látható annak a jogalkotói döntésnek az indoka, amely a rászorultságon alapuló állami juttatást a térítési díjfizetés alapjául kötelezően számításba veszi, holott a rokkantnyugdíj mint bevétel esetében nem ír elő közteherviselési kötelezettséget. Kifejtette, hogy ésszerű indok hiányában önkényes az a szabályozás, amely a rászorultsági alapon juttatott állami ellátást díjfizetési kötelezettség tárgyává teszi a szociális ellátások rendszerén belül. A rendelkezés továbbá az emberi méltóság védelméhez fűződő alapjogot, az emberi minőség megőrzéséhez elengedhetetlen megélhetési minimumot is sérti. Amennyiben az Sztv. hivatkozott szövegrésze szerinti jövedelem fogalmába a rokkantnyugdíj is beleértendő, úgy ez azt jelenti, hogy az állam továbbosztja az állami ellátást, a rászorultak érdekében ugyan, de a rászorulttól vonja el az emberi minőség fenntartására szolgáló anyagi alapot, ezáltal sérti a rokkantsági ellátásból élő kötelezett alapjogát.
Az ügy előadó bírája a Pokol Béla volt.
Az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) először az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatos sérelmet vizsgálta. Az AB megállapította, hogy a szociális biztonság és ellátás vagyoni értékének, jövedelmi összegszerűségének meghatározására és változtatására a jogalkotónak széles körű lehetősége van, a szociális ellátási formák igénybevételének lehetősége nem alapjog. Az állampolgároknak nincsen az Alaptörvényben biztosított joguk az életszínvonaluk megőrzésére, ugyanis ezt determinálja a nemzetgazdaság teherbíró képessége, a társadalombiztosítás állapota és számos egyéb tényező. Kiemelte az Alaptörvény N) cikk (1) bekezdés által előírt, az állam számára a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvének érvényesítési kötelezettségét. Az emberi méltósághoz való jogot önmagában nem sérti, hogy Sztv. a jövedelem fogalmának meghatározásánál az adómentes jövedelmeket is bevonja azok közé, amelyek a személyi térítési díj kiegészítésénél figyelembe veendők. Az AB a kérelmet ebben a tekintetben elutasította, ugyanakkor alkotmányos követelményként megállapította, hogy a személyi térítési díjfizetési kötelezettség megállapítása során nem sérülhet az emberi méltósághoz való jog, amelynek eredeti tartalmát a megaláztatás tilalma adja. A jogalkalmazó szerveknek minden esetben vizsgálniuk kell, hogy az Sztv. szerinti személyi díjfizetésre kötelezett megmaradt jövedelme milyen mértékben elégséges a havi létszükségletei kielégítésére. Alkotmányos követelmény, hogy a személyi térítési díjfizetési kötelezettség megállapításánál a törvényi rendelkezéseket úgy kell alkalmazni, hogy a megállapított térítési díj a kötelezett személy szükséges tartását ne veszélyeztesse.
Az indítvány azon részével kapcsolatban, miszerint nem látható az indoka annak a jogalkotói döntésnek, amely a rászorultságon alapuló állami juttatást a térítési díjfizetés alapjául kötelezően számításba veszi, holott a rokkantnyugdíj mint bevétel esetében nem ír elő közteher-viselési kötelezettséget, ezáltal sérül az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése, az AB arra a megállapításra jutott, hogy a térítési díj megfizetésére kötelezett, tartásra köteles és képes személyek köre tekinthető homogén csoportnak. A határozatban korábbiakban kifejtett alkotmányos követelmény figyelembevételével azonban a jogalkotó e körön belül nem tesz önkényes megkülönböztetést.
Balogh Elemér különvéleményében - amelyhez Lévay Miklós is csatlakozott - amellett érvelt, hogy az alkotmányos követelmény megállapítása önmagában nem elegendő az alaptörvény-ellenesség megszüntetéséhez. Álláspontja szerint az emberi méltósághoz való jogot sértő helyzet a törvényalkotó alaptörvényellenes mulasztásából eredeztethető, ugyanis elmulasztotta a garanciális törvényi rendelkezésnek a megalkotását, amely a tartásra kötelezett személy, személyi térítési díjkiegészítésének a megállapítása során azt biztosítja, hogy a tartásra kötelezett a saját szükséges tartásának a veszélyeztetésével ne legyen kötelezhető a személyi térítési díj kiegészítésére. Hangsúlyozta, hogy álláspontja szerint az emberi méltósághoz való alapjog alkotmányos tartalma szélesebb
- 170/171 -
a többségi határozat indokolásában megjelölt megaláztatás tilalmánál. Az AB-nak az emberi méltóság részét képező cselekvési autonómia anyagi alapjaként védelemben kell részesítenie az emberhez méltó lét fenntartásához elengedhetetlenül szükséges megélhetési minimumot. Személyi térítési díj kiegészítésére csak abban az esetben kötelezhető a tartásra egyébként köteles hozzátartozó, amennyiben az saját tartását nem veszélyezteti.
Kiss László is különvéleményt írt a határozathoz, melyben kifejtette, hogy azt Sztv. hivatkozott rendelkezését meg kellett volna semmisíteni és a konkrét ügyben az alkalmazás tilalmát kellett volna megállapítani. A szabályozással az állam úgy osztotta tovább az állami ellátást, hogy rászorult érdekében ugyan, de másik rászorulttól vonta el az emberi minőség fenntartására szolgáló anyagiakat. Ésszerű indok hiányában pedig önkényes az a szabályozás, amely a rászorultsági alapon juttatott állami ellátást további díjfizetési kötelezettség tárgyává teszi. Az Alaptörvényből fakad az emberi méltósághoz illeszkedő megélhetési minimum. Az emberhez méltó egzisztencia minimumának meghatározása a törvényhozó feladata. A törvényhozó nem adott lehetőséget a többi jogalkotónak arra, hogy vizsgálja annak lehetőségét, hogy a tartási kötelezettség teljesítése esetén a jövedelme elegendő-e a létfenntartásával kapcsolatos költségek fedezetére. A törvényhozónak kötelessége a tárgykört érintő jogszabályi környezet egyértelművé tétele, normatív újraszabályozásra van tehát szükség.
Stumpf István bár egyetértett az AB azon megállapításával, hogy önmagában az Sztv. vonatkozó rendelkezése nem ellentétes az Alaptörvénnyel, viszont az alkotmányos követelmény megállapítása véleménye szerint nem kellőképpen megalapozott. Egyrészt a követelmény a vonatkozó törvényi rendelkezéstől eltérő, azt tartalmilag felülíró szabályt alkot, másrészt pedig az indítványozót és a hasonló helyzetben, más eltartására ténylegesen nem képes személyeket ugyan anyagilag tehermentesíti, viszont kétséges, hogy jogalkotási tevékenység nélkül rendezhető lenne az ellátások finanszírozásának háttere. Ha azonban az önkormányzati fenntartónak nincs többletforrása és a központi költségvetésről szóló törvényben biztosított támogatás változatlan, akkor bizonytalanná válik a szolgáltatási önköltség fedezetének biztosítása. Az AB tehát az alkotmányjogi problémát önmagában, a jogalkotó közreműködése nélkül nem tudja megoldani, az emberi méltóságot sértő alaptörvényellenes helyzet pedig a szabályozás hiányosságából ered.
A Lehet Más a Politika (a továbbiakban: LMP) alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz (a továbbiakban: AB). Az ügy alapja az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) határozata volt, amely szerint az LMP az aláírásgyűjtési maraton meghirdetése során tett ajándékok ígéretével megsértette a választási eljárásról szóló törvényt, ezért a további jogsértéstől eltiltotta. A Kúria a felülvizsgálati eljárásában az OVB határozatát helyben hagyta. Az LMP alkotmányjogi panaszában azt kifogásolta, hogy az ügyben született határozatok ellentétesek az Alaptörvény XXIII. cikk (7) bekezdésével, ugyanis azok olyan tágan értelmezték a választási eljárásról szóló törvény szerinti tilalmat, amellyel indokolatlanul korlátozták az aláírásgyűjtéshez, ezen keresztül pedig a népszavazáson való részvételhez való jogot. A határozatok értelmezésében ugyanis az aláírásgyűjtésért adott, vagy ígért olyan előny is tilos, amelyről az aláíró jellemzően nem is tudott, befolyásolására nem is volt alkalmas. Az indítványozó tehát elsődlegesen a bírói döntést érdemben befolyásoló jogértelmezést tartotta alaptörvény-ellenesnek, amennyiben azonban az AB szerint a vonatkozó rendelkezésnek ez az egyetlen helyes értelmezése, úgy magának a rendelkezésnek az alaptörvény-ellenessége megállapítását kérte.
Az ügy előadó bírája Stumpf István volt.
Az AB mindenekelőtt megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést vet fel, és egyúttal a bírói döntés érdemét érinti, ezért annak befogadásáról döntött, egyúttal a panasz megalapozottsága mellett érvelt.
Az AB kifejtette, hogy az Alaptörvény XVII. cikk (7) bekezdésében foglalt jog a választók számára biztosított alanyi jogként kiterjed a népszavazás kezdeményezésére, támogatására és a részvételre. A részvételre irányuló jog része az aláírásgyűjtéshez való jog, amely jellemzően nem kizárólag az emberre vonatkoztatható, azt az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése, illetve Alaptörvény 8. cikk (1) alapján az a választók szervezete számára is biztosított. E politikai részvételi jog alanyai a szervezetek közül különösen a pártok lehetnek.
Az AB-nak az indítvány alapján tehát arról kellett állást foglalnia, hogy a Kúria, illetve az OVB korlátozta-e az aláírásgyűjtéshez való jogot és ha igen, akkor a korlátozás megfelelt-e a szükségesség és arányosság követelményének. Az AB megállapította,
- 171/172 -
hogy a választási eljárásról szóló törvényben foglalt tilalom alapvetően az aláíró, illetve az aláíró személyével közvetlen vagy közvetett összefüggésben álló harmadik személy díjazására vonatkozott, az aláírásgyűjtést végző személy díjazására nem terjedt ki. A rendelkezés ebbéli értelmezése áll összhangban az Alaptörvénnyel. A korlátozásra anélkül került sor, hogy arra valóban szükség lett volna, indokolatlan ugyanis a választók számára az alanyi jogon biztosított jog leszűkítése oly módon, hogy elfogadható ok nélkül kizárják a jog gyakorlásából az aláírásgyűjtést kezdeményező szervezet díjazásában részesülőket. Az ilyen megfelelő indok nélküli korlátozás az alapjog szükségtelen korlátozását jelenti, az AB ezért megállapította a Kúria végzésének és az OVB határozatának alaptörvény-ellenességét és azokat megsemmisítette.
Dienes-Oehm Egon különvéleményében hangsúlyozta, hogy a törvényi tilalom abszolút, vagy relatív hatálya kérdésében való döntés közömbös abból a szempontból, hogy az bírói döntés alaptörvény-ellenességének megállapítását eredményezhesse. A népszavazáson való részvétel joga és az aláírásgyűjtés, valamint annak díjazása között hiányzik az összefüggés, ami egy ilyen döntést elméletileg megalapozhatna. Nem vetődhet fel továbbá az alaptörvény-ellenesség, ugyanis a jogosultság alanya csak természetes személy választópolgár lehet.
Juhász Imre különvéleményében kiemelte, hogy a többségi határozat nem kellőképpen tárta fel, hogy a vonatkozó szervezetek milyen szerepet töltenek be a közvetlen hatalomgyakorlás során, a népszavazáshoz való jog mint alanyi jog egyáltalán értelmezhető-e a vonatkozásukban. Hangsúlyozta, hogy az OVB és a Kúria az aláírásgyűjtés díjazásának módját találta jogsértőnek, kizárólag ennek gyakorlásától tiltotta el az indítványozót, amely viszont nem jelenti az aláírásgyűjtéshez, tágabb értelemben pedig a népszavazáshoz való jog korlátozását. A Kúria az eljárása során magatartásokat értékelt, amely szerepet az AB nem vehet át, ugyanis nem hagyományos bírói fórum, úgynevezett "szuperbíróság".
Pokol Béla is azt kifogásolta különvéleményében, hogy a többségi határozat minden érvelés nélkül kiterjesztette a népszavazáson való részvétel jogát politikai szervezetre, miközben véleménye szerint a választójoghoz kötött népszavazáson való részvétel joga "természeténél fogva" nem illetheti meg a politikai szervezeteket, ugyanis a népszavazáson a választójoggal rendelkező állampolgárok vehetnek részt és ez kizárja a szervezeteket az erre az alapjogra való hivatkozásból.
Salamon László szerint az indítványt vissza kellett volna utasítani, ugyanis az indítványozót jelen ügyben alapjogi sérelem esetén sem illette volna meg alkotmányjogi panasz előterjesztésének joga. A Kúria sérelmes döntése továbbá nem sért Alaptörvényben biztosított jogot. Hangsúlyozta, hogy a pártoknak a népakarat kinyilvánításában és kialakításában vitt szerepe sem tehet lehetővé olyan kiterjesztő értelmezést, amely a pártokat a választójog alanyává teszi. A pártok tehát, bár a népszavazási kezdeményezések szereplői lehetnek, de a népszavazásban való részvétel jogának nem alanyai. Az OVB határozat és a Kúria végzése továbbá nem eredményezte a népszavazásban való részvétel alapjogának sérelmét, ugyanis nem az aláírásgyűjtést tiltotta meg, hanem annak díjazási módját. Az aláírásgyűjtési tevékenység és a díjazás módja között pedig nincsen olyan összefüggés, amely a bírói döntés alkotmányellenességét megalapozná.
Az Eötvös Károly Közpolitikai Intézet (a továbbiakban: indítványozó) alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz (a továbbiakban: AB) a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) módosításával kapcsolatban. Az indítványozó az érintettség tekintetében hivatkozott arra, hogy a potenciális megfigyeltek - mint amilyen egy a mindenkori kormányzat tevékenységét civil eszközökkel ellenőrző szervezet - esetében a szokásosnál valószínűbb az érintettség. Kiemelte azt is, hogy amennyiben az AB nem tekinti a potenciális megfigyelteket érintettnek, egyáltalán nem lesz a titkos megfigyelések vonatkozásában jogvédelem. Álláspontja szerint az Rtv. hivatkozott módosításai azért alkotmányellenesek, mert egyrészt a terrorizmust elhárító szerv is felhatalmazást kapott a titkos megfigyelésre, másrészt pedig a nemzetbiztonsági szolgálatok hasonló jogosultsága is önmagában alkotmánysértő. Az indítványozó kifejtette, hogy az Rtv. módosításával a terrorizmust elhárító szerv felhatalmazást kapott, hogy egyes feladatai ellátása körében titokban információkat gyűjtsön. Ennek módja általában a rendőrségre irányadó titkos információszerzésre vonatkozó szabályok alapján történik, ugyanakkor két esetben nem az Rtv., hanem a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nbtv.) szerint. Az Nbtv. ugyanakkor az Rtv.-hez képest az alábbi hiányosságokban szenved: az Rtv. feltételként szabja a bűnüldözési célt,
- 172/173 -
vagy a bűncselekmény gyanúját, az Nbtv. nem; amíg az Rtv. az engedélyezéshez bírói engedélyt, addig az Nbtv. az igazságügyért felelős miniszter engedélyét írja elő, ráadásul az Rtv.-ben az engedélykérés indokolása jogilag kötött, az Nbtv. szerint pedig nem; végül az Rtv. tartalmaz arra vonatkozóan szabályt, hogy a megfigyelés befejezését követően nyolc napon belül meg kell semmisíteni a megfigyelés célja szempontjából értéktelen információt, az Nbtv. pedig nem. A fentiekkel az indítványozónak az volt a problémája, hogy amíg az Rtv.-ben fellelhetők a polgárok magánszféráját védő garanciák, addig az Nbtv.-ből mindezek hiányoznak. A kifogásolt szövegrészek megsemmisítésével a helyzet megszűnne, ugyanis a terrorizmust elhárító szervre onnantól az Rtv. szerinti több garanciát tartalmazó szabályok vonatkoznának. Az indítványozó a magánszférához való jog, illetve a személyes adatok védelméhez való jog szükségtelen és aránytalan korlátozását állította. Álláspontja szerint nincs olyan érv, amely a bírói kontroll mellőzését igazolná.
Az ügy előadó bírája Balogh Elemér volt.
Az AB először az alkotmányjogi panasz befogadhatóságát vizsgálta, ennek keretében pedig a panaszosok érintettségét. Az érintettség potenciális vizsgálata során áttekintette a nemzetközi gyakorlatot, majd megvizsgálta, hogy az Rtv. sérelmezett rendelkezése alapján egyáltalán meghatározható-e a titkos információgyűjtés által érintett személyi kör. Megállapította, hogy mivel a vonatkozó rendelkezések csak a titkos információgyűjtés elrendelésének alapját határozzák meg, így annak személyi hatálya minden Magyarország felségterületén tartózkodó személyre kiterjed. A tárgyi hatály ugyanakkor szűkíti a személyi kört az Nbtv. idevonatkozó rendelkezései alapján, amely lehetővé teszi a megfigyelést a meghatározatlan személyazonosságú érintettekre, ráadásul a teljes körű megfigyelés elkerülhetetlenné teszi a kívülállók megfigyelését is. Tekintettel arra, hogy az Nbtv. kizárja a megfigyelt személyek utólagos tájékoztatását, így az intézkedés alkalmazásának bizonyítása nem várható el az indítványozóktól. A fentiek alapján az AB a panaszosokat érintettnek tekintette, a panaszt (mivel valamennyi formai és tartalmi követelménynek megfelelt) befogadta.
Az indítvány érdemi vizsgálata során az AB először a titkosszolgálati eszközök alkalmazására vonatkozó hatályos szabályozást tekintette át, megállapította, hogy azok a titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés között tesznek különbséget akként, hogy előbbire a nyomozás elrendelése előtt, utóbbira az után, a vádemelésig kerülhet sor. A titkos információgyűjtés további két típusra osztható: a bűnüldözési célból folytatott és a nem bűnüldözési célból folytatott titkos felderítésre. A bűnüldözési célból folytatott lehet továbbá bírói engedélyhez kötött és nem kötött is. Titkos információgyűjtés alkalmazására, kivételes engedélyezésre akkor van lehetőség, ha a törvényben meghatározott feladatok ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg.
Az AB ezt követően megállapította, hogy a nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtést a korábbiakban nem vizsgálta, ugyanakkor hivatkozott a 2/2007. (I. 24.) AB határozatra, amely felvázolta az általános szempontokat, amelyek szerint demokratikus jogállamban elfogadható a titkos információgyűjtés és titkos adatszerzés eszközeinek és módszereinek alkalmazása. A hivatkozott határozat mindenekelőtt kiemelte, hogy a jogállamiság és az alapjogok védelme megköveteli, hogy az eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza.
A döntés figyelembe vette a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) vonatkozó esetjogát is, ennek keretében arra a következtetésre jutott, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezményéből és az EJEB erre vonatkozó gyakorlatából az következik, hogy a nemzetbiztonsági, bűnüldözési és közbiztonsági célok olyanok, amelyek érvényesülése érdekében a rejtett nyomozás mint súlyos jogkorlátozó eszköz is alkalmazható lehet akkor, ha ennek feltételi fennállnak.
Az AB megállapította, hogy az indítvány a terrorizmust elhárító szerv nem bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtési tevékenységét kifogásolta, mivel a vonatkozó rendelkezés úgy nyújt lehetőséget a terrorizmust elhárító szerv számára az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtésre, hogy az Nbtv.-ből hiányoznak az egyes alapjogok érvényesülését biztosító garanciák. Bár a rendelkezésre álló határidő eltelte miatt nem támadhatták az Nbtv. vonatkozó rendelkezését, ugyanakkor az AB megállapította, hogy mivel az Rtv. kifogásolt szabálya utaló szabály, ezért az AB a vizsgálatát a tartalmi összefüggés miatt kiterjesztette az Nbtv. hivatkozott szabályaira is. Az AB hangsúlyozta, hogy a magánszférához való jog szoros kapcsolatban áll az emberi méltósághoz való joggal, ez utóbbi ugyanis megalapozza a magánszféra alakítása érinthetetlen területének védelmét. A magánszféra alaptörvényi védelme ugyanakkor nem szűkül le a védett belső vagy intimszférára, hanem kiterjed a tágabb értelemben vett magánszférára, illetve a térbeli szférára, amelyben a magán-családi élet kibontakozik. Az Nbtv. szerinti titkos információgyűjtés lehetővé teszi a magánszféra minden szegmensébe történő beavatkozást, a megfigyelten kívül másokat is érinthet. Ebből következően az AB szerint elengedhetetlen, hogy maga az
- 173/174 -
eljárás kellő garanciát nyújtson a magánszféra minden területének védelmére.
Az AB először a titkos információgyűjtés igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezésének alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Megállapításra került, hogy a miniszter az engedélyezéssel az alapjogokat súlyosan sértő állami beavatkozást hagy jóvá, ezért eljárási rendjének törvényben szabályozottnak kell lennie, meg kell felelnie a normavilágosság követelményének, illetve külső kontrollmechanizmusokat is tartalmaznia kell. A magánszféra védelméhez való jog és az információs önrendelkezési jog nem korlátlan alapjogok, ugyanakkor az egyén csak olyan korlátozást köteles elviselni, amelynek alkotmányos törvényi alapja van.
Az AB hangsúlyozta, hogy a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés rendeltetése az igazságszolgáltatás segítése, a bűnüldözési érdek érvényesítése, végső soron az igazságszolgáltatás segítése, a büntetőjogi felelősségre vonást megalapozó adatok beszerzése, ehhez pedig elengedhetetlen az igazságszolgáltatási kontroll, a bírói engedélyhez kötés tehát ezzel függ össze. A nemzetbiztonsági feladatok ellátása érdekében végezni kívánt külső engedélyhez kötött általános jellegű titkos információgyűjtés engedélyezése az igazságügyért felelős miniszter hatásköre, amely a nemzetbiztonsági érdek érvényesítésével van összefüggésben. A nemzetbiztonsági feladatok sokkal szélesebb spektrumot fognak át, mint a bűnüldözési feladatok, ezért azok nem hasonlíthatók össze a bűnüldözési célból folytatott bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtéssel. A nemzetbiztonsági kockázatok megelőzése, kivédése politikai döntést igényelnek, ezért a végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik, és ez indokolja az igazságügyért felelős miniszter általi engedélyezést. A miniszternek ugyanakkor az engedélyezéskor mérlegelnie kell a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogi sérelem között, az engedélyező feladata a nemzetbiztonsági érdek és az alapjogok ütközésének kiegyenlítése, amelynek során abból kell kiindulnia, hogy a terrorelhárító szerv titkosszolgálati módszereket nemzetbiztonsági célból is csak a felderítés legvégső eszközeként vehet igénybe. Az erre irányuló előterjesztésnek tartalmaznia kell a titkos információgyűjtés megnevezését és szükségességének indokolását, az engedélykérés indokolása ekként kötelező elem. Következésképpen, ha az eljáró hatóság nem tudja kellően alátámasztani, hogy a feladatai ellátásához szükséges adatok más módon nem szerezhetők meg, a különleges eszközök és módszerek alkalmazása nem engedélyezhető. Ezentúl az Nbtv. garanciális jelleggel rögzíti azokat az eseteket, amikor a folyamatban lévő információgyűjtést meg kell szüntetni a rendelkezésre álló határidő lejárta előtt. Az AB megítélése szerint ezek a szabályok részben biztosítják, hogy az érintettek alapvető jogainak sérelme csupán a cél eléréséhez feltétlenül szükséges ideig álljon fenn, egyúttal implicite tartalmazzák a célhozkötöttség felülvizsgálatának követelményét.
Az AB ezt követően vizsgálta a külső ellenőrzés lehetőségét is. Megállapította, hogy az is biztosított, ugyanis a terrorizmust elhárító szerv tevékenysége felett az Országgyűlés Nemzetbiztonsági Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) gyakorol ellenőrzést. A nemzetbiztonsági szolgálatokért felelős miniszter rendszeresen, de évente legalább kétszer tájékoztatja a Bizottságot, a nemzetbiztonsági szolgálatok, így terrorizmust elhárító szerv tevékenységéről. Ezt az általános tájékoztatási kötelezettséget egészíti ki a Bizottság konkrét ügyekben fennálló tájékoztatáskérési lehetősége. Az engedélyezést továbbá a parlamenti ellenőrzésen túl az alapvető jogok biztosa is ellenőrizheti, a vizsgált ügyeket az éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti és kérheti, hogy az ügyet az Országgyűlés vizsgálja ki. Az AB arra a megállapításra jutott, hogy az Nbtv. lehetővé teszi az igazságügyért felelős miniszter engedélyezési eljárásának a végrehajtó hatalomtól független szervek általi ellenőrzését, ezért elutasította az Rtv. vonatkozó szövegrészei alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló azon indítványt, amely szerint a miniszter engedélyezése nem nyújt kellő garanciát a hivatkozott alapjogok érvényesítésére.
Az AB ugyanakkor az Rtv. utaló szabályának vizsgálatakor észlelte, hogy az Nbtv. nem írja elő kifejezetten az engedélyező (igazságügyért felelős miniszter) határozat indokolási kötelezettségét. Indokolás hiányában pedig a külső ellenőrzés során nincsen lehetőség az egyedi ügyben hozott döntés szempontjainak, indokainak utólagos megismerésére, elemzésére és felülvizsgálatára. Az AB hangsúlyozta, hogy mivel a titkos megfigyelés sajátos jellege kizárja a jogorvoslatot, a magánszférához való jognak és az információs önrendelkezési jognak a nemzetbiztonság védelmével arányban álló korlátozása megköveteli a hatékony külső kontrollt már a titkosszolgálati eszköz engedélyezése során is. A Bizottság és az alapvető jogok biztosa pedig csak akkor lehet hatékony külső kontroll, ha a titkos megfigyelését engedélyező határozat kellő részletességű indokolást tartalmaz. Ezért az AB alkotmányos követelményként határozta meg, hogy az igazságügyért felelős miniszter az Nbtv. vonatkozó rendelkezése alkalmazása során a titkos információgyűjtést elrendelő határozatát indokolni köteles.
Az AB végül azt vizsgálta, hogy a terrorizmust elhárító szervnek a titkos információgyűjtés befejezését követő adatkezelése sérti-e az információs önren-
- 174/175 -
delkezési jogot. Az Nbtv. rendelkezéseinek áttekintését követően megállapította, hogy az Nbtv. expressis verbis nem mondja ki a megfigyelés célja szempontjából érdektelen rögzített információ, vagy az ügyben nem érintett személy adatai törlésének kötelezettségét, de az Nbtv. egyik rendelkezésének a "nyilvánvalóan szükségtelen" kitétele és az Nbtv.-nek az alkotmányos adatkezelés célhozkötöttségi kritériumát erősítő rendelkezése (az Nbtv. 43. §-a ugyanis megköveteli, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok a birtokukba került adatokat csak az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló célra használják fel) egymásra vetített értelmezéséből következik, hogy a titkos információgyűjtés során megszerzett, az adatfelvétel elrendelésének jogalapjául szolgáló cél eléréséhez szükségtelen adatokat hivatalból törölni kell. A szabályozás így megfelel a célhozkötöttség elvének, és alkalmas a készletező adatgyűjtés kizárására, ráadásul az érintett számára biztosított a személyes adatai törlése iránti előterjesztésének lehetősége. Az AB az indítványt ebben a tekintetben is elutasította.
Pokol Béla párhuzamos indokolásában arra hívta fel a figyelmet, hogy a többségi döntés néhány esetben olyan általános, normatív érveléseket tartalmaz, amely elszakad az Alaptörvénytől és annak átalakításának, kiegészítésének tekinthetők, az alkotmánybíráskodás pedig nem szakadhat el az írott alkotmánytól, nem fogadható el a korábbi "láthatatlan alkotmányt" eredményező aktivizmus. Ennek a folyamatnak a végét akként jelölte meg, hogy az AB alkotmányoligarchiává válhat. Az alkotmánybíráknak az Alaptörvényben megadott alkotmányos jogok és alapelvek alapján kell eljárni, ezeket értelmezhetik ugyan, de új alapjogokat nem alkothatnak. Hangsúlyozta továbbá, hogy az Alaptörvény nem teszi lehetővé a korábbi Alkotmánnyal kapcsolatos ultraindividualista alkotmánybírósági gyakorlat interpretálását, ugyanis az Alaptörvényt sokkal erőteljesebb közösség-központúsága jellemzi, így nem elfogadható, hogy az AB a magánszféra egyes aspektusait védő alapjogokat a régi határozatok normatív megállapításaira alapozza.
Paczolay Péter különvéleményében - melyhez Bragyova András is csatlakozott - az Rtv. indítványozó által hivatkozott rendelkezése alaptörvény-ellenessége mellett érvelt, ugyanis az sérti a magánélet tiszteletben tartásához való jogot. Hangsúlyozta, hogy az Alaptörvény a korábbi Alkotmányhoz képest jelentősen kibővíti a magánélet sérthetetlenségének jogát. Véleménye szerint a konkrét ügyben az alkotmányjogi kérdés nem úgy merül fel, hogy miért kellene a titkosszolgálatokat ellenőrizni, hanem úgy, hogy miért maradhatna tevékenységük az ellenőrzés alól kivont terület. A jogalkalmazási feladat pedig annak mérlegelése, hogy az alapvető jog védelme vagy a nemzetbiztonsági érdek érvényesítése, Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének mint alkotmányos értékeknek a védelme élvez-e elsőbbséget. Nem tartja indokoltnak, hogy általánosságban a törvény miniszter mint a végrehajtó hatalom képviselője engedélyezéséhez kösse a titkos eszközök kormányzati irányítás alatt álló szervezet általi alkalmazását. A miniszter nem külső ellenőrző szerv és a már engedélyezett tevékenység titkossága okán arra sincsen garancia, hogy valamennyi információgyűjtés jogszerűségét utóbb bíróság, vagy parlamenti bizottság ellenőrizhesse. Álláspontja szerint a titkosszolgálatok működése feletti ellenőrzés legfontosabb eszköze a bírósági kontroll, amelynek legalább az előzetes ellenőrzésnél általánosságban érvényesülnie kell(ene). A bíróság döntheti el, hogy a titkos információgyűjtés tervezett alkalmazásával elhárítani kívánt veszély és a magánélete rejtett megfigyelését elszenvedni kényszerülő személynek okozott hátrány a konkrét esetekben arányban áll-e. Nem elegendő az az érv, hogy a bíróság és a miniszter közötti megosztott engedélyezési rendszer indokául szolgálhat önmagában az, hogy a nemzetbiztonsági kockázatok kivédése politikai döntést igényel. Az alapjog-korlátozást érintő alkotmányossági kérdés ugyanis az, hogy a nemzetbiztonsági érdekek és kockázatok a konkrét esetben kellő mértékben indokolják-e az egyén alapjogainak korlátozását, ez pedig a jogkorlátozás szükségességének és arányosságának vizsgálatát igényli, amelynek intézményi garanciája a bíróság.
Salamon László különvéleményében kiemelte, hogy mivel a miniszter az engedélyezéssel kapcsolatos döntésért politikai és akár jogi felelősséggel tartozik, továbbá az Nbtv. tartalmaz a nemzetbiztonsági szolgálatok parlamenti ellenőrzésével kapcsolatos rendelkezéseket, illetve a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságra vonatkozó törvényi szabályok és az Nbtv. szabályai is megteremtik a hatékony külső kontroll feltételeit, ezért a hatályos jogszabályi környezet az engedélyezési eljárással kapcsolatosan a szükséges alkotmányossági garanciákat biztosítja.
A határozathoz Szívós Mária is különvéleményt írt, amelyhez Dienes-Oehm Egon csatlakozott. A bírónő szerint a panaszt be sem lehetett volna fogadni, ugyanis az alapul fekvő ügy indítványozója esetében nincsen érintettség, a közvetlenül bekövetkezett jogsérelem hiányában. A többségi döntés a potenciális érintettség (azaz a lehetséges jogsérelem) elfogadásával önkényesen kitágította a törvényi kereteket, az AB olyan kérdésben határozott, amely nem tartozott hatáskörébe. Álláspontja szerint továbbá az indítványozó tartalmilag az Nbtv. szabályait támadta, holott maga is elismerte, hogy a rendelkezésre álló
- 175/176 -
180 napos határidő már eltelt, az AB ennek ellenére a szoros tartalmi összefüggésre hivatkozva kiterjesztette a vizsgálatot az Nbtv.-re is. A bírónő végül az alkotmányos követelmény megállapítását is fölöslegesnek érezte, ugyanis egyrészt a nemzetbiztonsági érdek olyan alkotmányos érték, amelynek védelme érdekében a magánszférához és az információs önrendelkezéshez való jog korlátozható, másrészt az Nbtv. a szükségesség szabályozásánál az ultima ratio jelleg előírásával a legszigorúbb mércét használja. Az információgyűjtés szükségességére vonatkozó indokolást ráadásul minden engedély iránti kérelemnek tartalmaznia kell. A korlátozás arányosságának vizsgálatakor az a kérdés, hogy a nemzetbiztonsági érdek védelméhez viszonyítva elfogadható mértékű-e az alapjogi korlátozás, az információgyűjtési módszerek azonban nem állíthatók sorrendbe az arányosság szempontjából. A titkos információgyűjtés során alapjogsérelem pedig csak akkor merülhet fel, amikor a miniszter az engedélyt megadja, ezáltal azonosul az előterjesztés indokolásával. A Bizottság kontrolljának hiányolt feltételei pedig valójában fennállnak, ugyanis a konkrét ügyekben egybe tudja vetni a miniszter döntését az engedélyt kérő indokolt előterjesztésével.
A Fővárosi ítélőtábla (a továbbiakban: indítványozó) folyamatban lévő bírósági eljárás felfüggesztése mellett indítványozta a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) egyes szabályai alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. A konkrét ügyben az ügyészség vádiratát a megyei bíróság a tárgyalás előkészítése során megvizsgálta, majd a vádirattal szembeni követelményrendszer sérelmét állapította meg, és a büntetőeljárást megszüntette. Az ügyészség ugyanazon gyanúsítottakkal szemben, azonos tények mellett, ismételten vádiratot nyújtott be, amelyben a korábbi megszüntető végzésben előadott hiányosságokat is figyelembe vette. A megyei bíróság érdemben vizsgálta a cselekményt, és tárgyalás tartását követően a vádlottakat a bűncselekmény bizonyítottságának hiánya miatt felmentette. A fellebbezés alapján eljáró indítványozó az eljárást felfüggesztette és az Alkotmánybírósághoz (a továbbiakban: AB) fordult. Álláspontja szerint a törvényes vád hiánya miatt történő eljárásmegszüntetés ügydöntő, az ismételt vádemelés megengedése a többszöri eljárás tilalmába, az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésébe ütközik. Az indítványozó továbbá megjelölte a bírósági gyakorlat szempontjából meghatározó 1/2007. számú Büntető Kollégiumi Véleményt (a továbbiakban: BK vélemény), amely ugyanakkor lehetővé teszi a fentieket. Az indítványozó álláspontja szerint az ismételt vádemelés lehetősége a pártatlan bírói eljáráshoz fűződő jogot sérti, ugyanis a bíróság lényegében vádlói feladatot lát el, amennyiben a végzés indokolásában leírja a vádirat hiányzó, hibás kellékeit. Ezt követően ugyanis az ügyész a bíróság végzésében foglaltaknak megfelelően emelhet ismételten vádat, így az ügyben később ítélkező bíró alakítja ki a vád tartalmát, így kétségessé válik a későbbi elfogulatlan bírói eljárás. A tisztességes eljárás alkotmányos elvét sérti továbbá, ha a bírói gyakorlat megengedi, hogy azonos tényállás mellett a vádló korlátlan alkalommal emelhessen vádat.
Az ügy előadó bírája Balsai István volt.
Az AB mindenekelőtt leszögezte, hogy az Alaptörvény lehetőséget nyújt arra, hogy egy jogszabályi rendelkezést abban az esetben is vizsgálhasson, ha az a felülvizsgálni kért rendelkezéssel szoros tartalmi összefüggésben áll, így az alkotmányossági vizsgálatot további rendelkezésekre is kiterjesztette.
Az AB ezt követően megállapította, hogy az alkotmányossági kifogások két csoportra oszthatók, egyrészt arra, amely szerint az ismételt vádemelés a kétszeres értékelés tilalmába ütközik, másrészt arra, miszerint a büntetőeljárást törvényes vád hiányában megszüntető bíróságnak az ismételt vádemelés alapján történő későbbi eljárása nem felelhet meg a pártatlanság követelményének.
Az AB hangsúlyozta, hogy a vádelv intézménye az alapvető feltétele annak, hogy tényleges érvényesülést nyerhessen az Alaptörvény XXVIII. cikk eljárási garanciarendszere. A vádemelés a bíróságra a döntés kötelezettségének terhét rója. Az indítványozó által is támadott Be. rendelkezés tartalma szerint a vád akkor törvényes, ha a vádemelésre jogosult, pontosan körülírt, büntető törvénybe ütköző cselekmény miatt bírósági eljárás lefolytatását kezdeményezi. A vád törvényességének fogalma tehát egy minimális alaki és tartalmi természetű feltételrendszert jelöl ki. A garanciális szabály alkotmányjogi jelentősége abban áll, hogy e minimális követelményeknek megfelelő vádirat, illetve vádindítvány szolgálja a vádelv érvényesülését, ekként a vádlói és a bírói funkció elhatárolását, az eljárási szerepek elválasztásának hatékonyabb érvényesülését. A bírósági eljárás kereteit meghatározó vádirat, indítvány áll továbbá összhangban a védelemhez fűződő jogosítványok érvényesítésével. Mivel a Be. indítványozó által támadott 2. § (1)-(2) bekezdésében szabályozott vád törvényességének fel-
- 176/177 -
tételrendszere a vádelv és az Alaptörvény XXVIII. cikkében elismert eljárási garanciarendszer teljesebb érvényesülését támogatja, ezért az indítványt ebben a körben az AB elutasította. Mivel pedig a törvényes vád hiányához fűzött szigorú eljárásjogi következmény az Alaptörvény XXVIII. cikkében megfogalmazott alkotmányos garanciarendszer tényleges érvényesülését erősíti, ezért az AB nem osztotta az indítványozó azon érvelését sem, amelyben a törvényes vád hiányának jogkövetkezményeit szabályozó jogszabályhelyek alkotmányosságát kifogásolta.
Ezt követően a testület azt vizsgálta, hogy a törvényes vád hiánya okán történt eljárást megszüntető végzés meghozatalát követően az ismételt vádemelés lehetősége és az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésében foglalt kétszeres értékelés tilalma között milyen alkotmányos összefüggés található, egyáltalán sérti-e a ne bis in idem elvét. Előzetesen megállapította, hogy a Be. nem tartalmaz rendelkezést arra vonatkozóan, hogy a törvényes vád hiánya okán történő eljárást megszüntető végzést követően ugyanazon cselekmény miatt azonos gyanúsítottal szemben lehetséges-e az ismételt vádemelés. A BK vélemény értelmében a törvényes vád hiánya miatti eljárásmegszüntetéssel szemben biztosított ugyan a fellebbezés lehetősége, azonban a vádló utólag a fellebbezésében már nem pótolhatja az eljárás megszüntetésének okaként szereplő hiányosságokat. Nincsen ugyanakkor törvényes akadálya annak, hogy a vádló a terhelttel szemben ismételten vádat emeljen, ugyanis a törvényes vád hiányában történő büntetőeljárást megszüntető végzés anyagi jogerőhatással nem rendelkezik, mivel a bíróság valójában eljárási akadály miatt nem dönt érdemben. Az AB felhívta a figyelmet arra, hogy a törvényes vád miatti eljárás megszüntetését az különbözteti meg a többi eljárási megszüntető októl, hogy utóbbiak esetében valamely véglegesnek tekinthető körülmény miatt válik lehetetlenné az eljárás folytatása. A törvényes vád hiánya ezzel szemben önmagában nem olyan ok, amely véglegesen lehetetlenítené el a büntetőeljárás lefolytatását. Ilyen esetben a bíróság a cselekményt elbírálatlanul hagyja, a tényeket nem vizsgálja, a bizonyítékokat nem mérlegeli és a büntetőjogi felelősség kérdésében sem határoz. A vád megalapozottságának kérdése a vád törvényességének vizsgálatakor érintetlen marad. Az AB így arra a következtetésre jutott, hogy a törvényes vád hiánya okán történő eljárást megszüntető bírósági végzést követően, ugyanazon cselekmény miatti ismételt vádemelés nem sérti az Alaptörvény XXVIII. cikk (6) bekezdésében foglalt ne bis in idem alkotmányos elvét.
Az AB ezt követően röviden értékelte azon indítványban foglalt érvelést, miszerint az ismételt vádemelés lehetősége a vádemelés visszaélésszerű gyakorlására ad lehetőséget. A testület a közvádas ügyekből indult ki és hivatkozott az ügyész közvádlói felelősségére. A vádképviseleti feladatai ellátása során az ügyész a büntetőeljárás egyetlen olyan szereplője, aki mind a terhelt javára, mind annak terhére élhet a rendes és rendkívüli jogorvoslat eszközével, az ügyész így nem a "vád védője", hanem az igazságszolgáltatás közreműködője. Ebből kifolyólag bár az ismételt vádemelés visszaélésszerű gyakorlása az ügyész közvádlói felelősségével nem egyeztethető össze, az AB így nem látta valós veszélynek a bírói kezdeményezésnek az ismételt vádemelés visszaélésszerű gyakorlása tekintetében megfogalmazott félelmet.
Az AB vizsgálta az indítványnak a pártatlanság elvére vonatkozó elemét, ezen belül először is a pártatlanság elvének és az eljáró bíró többes szerepvállalásának kapcsolata közötti összefüggéseket. Megállapította, hogy a többes bírói szerepvállalásnak két fajtája lehet, egyfelől a bírósági eljárás előkészítő szakaszában történő részvétel, másfelől pedig a bírósági eljárás megkezdését követően történő többes részvétel. Kiemelte továbbá, hogy az ítélkező bíró pártatlanságának kérdéséről a vádelőkészítés során játszott szerepének jelentősége, a bírói részvétel intenzitása alapján lehet állást foglalni. A vád központi jelentőségét a vádelv adja, amely szorosan összefügg a pártatlanság követelményének érvényesülésével. A vádirat benyújtásával az eljárás kontradiktórius szakaszba lép, amelyben az eljárási jogok és garanciák teljessége működésbe lép. A bíróság előtti eljárás megindulásának nélkülözhetetlen előfeltétele a törvényes vád kritériumrendszerének is megfelelő vádirat, vádindítvány. A vád törvényességének bírói vizsgálata és annak hiánya esetén az eljárás megszüntetése nem más, mint a büntetőeljárás garanciális, a pártatlanság követelményének teljesebb érvényesítése. Egy garanciális eljárásjogi szabály érvényesítése pedig önmagában nem értékelhető a bíró vádelőkészítésben játszott olyan fokú részvételeként, amely az ismételt vádemelést követő ítélkezés során a bíró pártatlansága tekintetében kételyt ébreszthet.
A döntés végül megállapította, hogy a törvényes vád hiánya okán történő eljárást megszüntető bírósági döntés indokolása kizárólag annak megjelölésére szorítkozhat, hogy az adott bűnügyben vizsgált konkrét vádirat vagy vádindítvány a törvényes vád mely követelményének nem felel meg. A bíróság az indokolásban nem nyújthat iránymutatást a vádló részére és nem jelölheti meg azokat a szempontokat, amelyek az adott büntetőügyben a törvényes vád elkészítéséhez szükségesek, ebben az esetben ugyanis a bíróság a vádelőkészítés funkcióját veszi át, ez pedig ellentétes az Alaptörvény pártatlanság és az abban rejlő funk-
- 177/178 -
ciómegosztás követelményével. A törvényes vád hiánya okán történő eljárást megszüntető törvényi rendelkezések akkor állnak összhangban az Alaptörvényben rejlő pártatlanság követelményével, ha a bíróság a megszüntető határozatának indokolásában tartózkodik annak leírásától, hogy az adott büntetőügyben benyújtott vádirat vagy vádindítvány mely kiegészítésekkel lehetne törvényes. A bírói kezdeményezést az AB ebben a részében is elutasította.
Pokol Béla párhuzamos indokolásában sérelmezte, hogy a döntés sok tekintetben külföldi felsőbb bíróságokra alapozta az érvelést. Véleménye szerint az AB bár vizsgálhatja a külföldi megoldásokat, ugyanakkor azt nem vonhatja be a döntés megalapozásába, ugyanis ez sérti az AB azon kötelességét, hogy döntéseit a magyar Alaptörvényre alapozza.
Lévay Miklós különvéleményében, amelyhez több alkotmánybíró is csatlakozott amellett érvelt, hogy az AB-nak mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását kellett volna megállapítani.
Érvelésének kezdetén hangsúlyozta, hogy a hazai büntetőeljárási rendszer három egymáshoz szorosan kapcsolódó elvre épül, a funkciómegosztás elvére, a kontradiktórius eljárás elvére és a vádelvre. A vádelvet további három elv alkotja: a perbeli funkciók megosztása, a vádló váddal való rendelkezésének joga és a bíróság vádhoz kötöttsége. A közvádlóként eljáró ügyész szakmai kötelessége és közjogi felelőssége megalapozott, törvényes vádat terjeszteni a bíróság elé. A törvényes vád megszabja a bíróság igazságszolgáltatási tevékenységének és a védelemhez való jog érvényesülésének kereteit. A funkciómegosztás elve, a tettazonosság és a bíróság vádhoz kötöttsége és döntési kötelezettsége szorosan kapcsolódik a jogállamiság, jogbiztonság, a tisztességes eljárás és a ne bis in idem elvéhez. Álláspontja szerint a megszüntető végzés ügydöntő határozat, amely az ítélettel egy tekintet alá esik. Kifejti továbbá, hogy az ismételt vádemelés lehetősége nem vezethető le a Be.-ből, az ugyanis nem tesz különbséget az eljárás megszüntetésének okai között, a törvényes vád hiányában hozott megszüntető végzés jogereje tekintetében sem állapít meg speciális szabályokat. Bár a törvényes vád hiányában történő eljárást megszüntető végzés nem rendelkezik a büntető anyagi jogi felelősségről, nem zárja ki azt, hogy ez a végzés anyagi jogerőhatással rendelkezzen. Álláspontja szerint az, hogy a Be. a törvényes vád hiányára tekintettel történő eljárás megszüntetését követően nem tartalmaz egyértelmű rendelkezéseket alaptörvény-ellenes helyzetet teremt. A bírói gyakorlat is megosztott az ismételt vádemelés elfogadhatósága tekintetében, és ez az esetlegesség kihatással van a tisztességes eljáráshoz való jogra, az elévülésre, a büntetőeljárás ésszerű időn belül történő elbírálására, a kétszeres elbírálás tilalmára. A bíróság eljárásmegszüntető végzésében foglalt indokolás alapján tett ismételt ügyészi vádemelés továbbá felveti a funkciómegosztás elvének, a tisztességes eljárás követelményének, a pártatlan bírósághoz való jognak sérelmét. Végezetül megállapítja, hogy a bűnüldözés kockázatát az állam viseli, a büntetőigény érvényesítése pedig az ügyész kizárólagos kötelezettsége, ennek a szakmai mulasztásból eredő elenyészése kockázatát is ő viseli. A törvényes vád hiányára alapozott eljárás megszüntetése akkor áll összhangban az Alaptörvénnyel, ha a törvényes vád hiányában hozott megszüntető határozat anyagi jogerővel rendelkező ügydöntő határozatnak tekinthető.
Több fogvatartott alkotmányjogi panaszt terjesztett elő, amelyben jogerős ítéleteket kifogásoltak. A korábban hatályos Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény (a továbbiakban: Btk.) alapján több bűncselekmény miatt ítélte el őket a megyei bíróság. A védelem fellebbezésében előadta, hogy az öttagú tanácsban eljáró megyei bíróság két hivatásos bírája a büntetőeljárás nyomozási és vád-előkészítési szakaszában a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) alapján nyomozási bírói feladatot látott el. A tanács két bírája továbbá egyes terheltek tekintetében az előzetes letartóztatás egy éven túli meghosszabbításáról is döntött. Álláspontjuk szerint az öttagú tanács két tagjával szemben a Be. 21. § (3) bekezdés a) pontja szerinti kizáró ok állt fenn, amely szerint a bíróság további eljárásából ki van zárva, aki az ügyben nyomozási bíróként járt el. Az ítélőtábla a fellebbezéseket ebben a tekintetben elutasította, ugyanis az értelmezésük szerint a Be. vonatkozó rendelkezése csak a törvényszék elnöke által, a Be. 207. § (1) bekezdése szerint kijelölt nyomozási bíró esetében szükséges érvényesíteni, az eljáró törvényszéki egyesbíró azonban nem minősül nyomozási bírónak. Az indítványozók az ítélőtábla ítéletével szembeni alkotmányjogi panaszukban kifejtették, hogy álláspontjuk szerint a büntetőeljárás nem felelt meg az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésben foglalt tisztességes eljárás alkotmányos követelményrendszerének. A Be. kizárási szabályának célja a büntető ítélkezés pártatlanságának megőrzése. Nem azért nem várható el a nyomozási bírótól a pártatlan megítélés, mert a törvényszék elnöke jelöli ki, hanem mert olyan feladatokat telepít a tör-
- 178/179 -
vény a személyéhez, amely miatt a későbbiekben nem tud pártatlanul ítélkezni. Az indítványozók szerint a Be. hivatkozott kizárási szabályának így olyan értelmezése áll összhangban a tisztességes eljárás alkotmányos követelményével, amely szerint minden olyan bíró kizárt az ítélkezésből, aki a büntetőeljárás vád-előkészítési szakaszában nyomozási bírói feladatokat látott el, a bíróság jogértelmezése így alaptörvény-ellenes. Az indítványozók egyidejűleg felülvizsgálati indítványt is előterjesztettek, amely alapján eljáró Kúria fenntartotta az ítélőtábla jogértelmezését, és kifejtette, hogy a kényszerintézkedés egy éven túli meghosszabbításáról rendelkező törvényszéki egyesbíró azért nem tekinthető kizártnak a büntetőügy későbbi elintézésből, mert nem a törvényszék elnöke által kijelölt nyomozási bíró. A kényszerintézkedés egy éven túli meghosszabbítása során az erről rendelkező törvényszéki egyesbíró nem nyomozási bíró, tehát az ügy későbbi elintézéséből nem kizárt.
Az ügy előadó bírája Balsai István volt.
A panasz befogadhatósága kérdésében az Alkotmánybíróságnak (a továbbiakban: AB) abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a pártatlan ítélkezés alkotmányos védelmének körébe tartozik-e a nyomozás során eljárt bíró ítélkezésből történő kizárása, vagyis a büntetőügyben kifejtett bírói értelmezés összhangban áll-e az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével. Az AB észlelete, hogy a Kúria az országos bírói gyakorlatot orientáló 1/2013. számú büntető elvi határozatban a Be. jelen ügyben is releváns kizárási szabályát kizárólag a törvényszék elnöke által kijelölt bíró tekintetében tartja érvényesítendőnek. Az AB az indítványban előadottak súlyára és összetettségére, valamint arra figyelemmel, hogy az egységes bírói gyakorlat miatt országosan elterjedt gyakorlatról van szó, a kérdést alapvető alkotmányjogi jelentőségűnek értékelte, egyúttal az alkotmányossági vizsgálatot kiterjesztette a Be. vonatkozó kizárási szabályával kapcsolatos (megszorító) bírói gyakorlat értékelésére is.
Az AB mindenekelőtt áttekintette a vonatkozó külföldi, azon belül is elsődlegesen az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) vonatkozó gyakorlatát. Arra megállapításra jutott, hogy az EJEB gyakorlata részletes iránymutatást nyújt az ügyben eljáró bíró többes szerepvállalási és pártatlansági elveinek kapcsolatáról, illetve arról a mércéről, amely alapján ez a szerepvállalás megítélhető. Hangsúlyozta, hogy az EJEB gyakorlata a többes szerepvállalás tekintetében különbséget tesz a bírósági eljárást előkészítő szakaszban történt részvétel és a bírósági eljáráson belüli többes részvétel között. Az EJEB értelmezésében önmagában az a tény, hogy a tárgyaló bíró részt vett a vádelőkészítő szakaszban, még nem igazolja, hogy pártatlanságát kétely övezi. Az ítélkezésben részt vevő bíró pártatlanságát a részvételének intenzitása, a vádelőkészítésben biztosított döntési jogköre determinálja. A pártatlanság megítéléséhez szükséges mérce meghatározásakor döntő jelentőségű, hogy a vádelőkészítés során eljáró bíró hozzáférhet-e olyan adatokhoz, amelyek előzetes vélemény formálására alkalmasak, de amelyeket bizonyítékként nem használnak fel. Az EJEB gyakorlatából az AB kiemelte azt is, hogy önmagában az ítélkező bírónak a tárgyalás előkészítő eljárásában történő részvétele még akkor sem jár a pártatlanság elvesztésének veszélyével, ha a bíró jogköre a terhelt személyi szabadságáról történő döntést is magában foglalja (pl. előzetes letartóztatás).
Az AB megítélése szerint az egységes bírói gyakorlat Be. 21. § (3) bekezdés a) pontjában foglalt kizárási szabályhoz fűzött jogértelmezése nem áll teljes összhangban a pártatlanság fentiekben bemutatott, kidolgozott mércéjével. Az AB megítélése szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében elismert pártatlanság követelménye azt kívánja meg, hogy az előzetes letartóztatás meghosszabbításának kérdésében a hatályos jogszabályok szerinti döntést hozó bíró az ítélkezésben már ne vehessen részt. A jogállami garancia, hogy a büntetőjogi igény érvényesítése, illetve a bűnösség megállapítása kizárólag a büntetőeljárás keretei között, a büntetőeljárásban biztosított alapvető garanciák megtartásával történhet. A tisztességes eljárás követelményrendszerének érvényesítését nemcsak a terhelt alapjogi igényei, hanem a jogállami igazságszolgáltatásba vetett közbizalom megőrzése, illetve megerősítése is megkívánja.
Ezt követően az AB a pártatlanság és a bíró tárgyalás előtti büntetőeljárási szerepvállalása közötti alkotmányjogi összefüggést vizsgálta. A hatályos büntetőeljárás szerint a bűnügyi nyomozások felett az ügyészt kizárólagos rendelkezési jog illeti meg, a vádelőkészítés alaposságáért, és a törvényességéért az ügyész viseli a felelősséget. A vádirat megalapozottságát vizsgáló, valamint a büntetőügy érdemében döntő bíró személye egybeolvad, vagyis a vád törvényességéről, illetve a tárgyalás megtarthatóságáról a tárgyalás előkészítése során az ügyben eljáró bíróság jogosult dönteni. Azonban egyes eljárási cselekmények foganatosítását a nyomozás során eljáró bíró részére tartja fenn a törvény. A nyomozási bíró ezen jogköre egyrészt a bizonyítással összefüggő, másrészt a kényszerintézkedések elrendeléséhez, fenntartásához kapcsolódik. Ezen intézkedések az alapvető jogok olyan súlyos korlátozásával járnak, amely kellő indokul szolgál ahhoz, hogy a törvényben előírt feltételeik megalapozottságának ellenőrzését a vádemelést megelőzően is a bírói eljárás garanciája biztosítsa. A kény-
- 179/180 -
szerintézkedések egy éven túli felülvizsgálatakor további garanciális megfontolások miatt nem az ügyészi indítványokról addig döntő nyomozási bíró, hanem a törvényszék egyesbíróként eljáró bírája a nyomozási bíró eljárására vonatkozó szabályok szerint dönt, a nyomozó hatóság előterjesztése, illetve ügyészi indítvány alapján. Az előzetes letartóztatás elrendelésének és fenntartásának általános feltétele a megalapozott gyanú fennállásának megállapítása. Az ennek megállapításához szükséges meggyőződés ugyanakkor nem azonos erejű a bizonyítékok értékelése alapján kialakított és a bűnösség megállapításához szükséges bírói meggyőződéssel. Előbbi a bűncselekmény kétséget kizáró bizonyosságára, utóbbi a bűnösség nagyfokú valószínűsítésére utal.
Az AB ezt követően vizsgálta, hogy az eljáró törvényszéki bíró megismerhet-e olyan adatokat, amelyekhez az ítélkezés során eljáró bíró nem juthat hozzá, de amelyek alkalmasak arra, hogy a bíró előzetes véleményt alakíthasson ki az ügyről. A vád alapjául szolgáló bizonyítékokat végső soron az ügyész határozza meg. Ugyanakkor semmi nem zárja ki annak elvi lehetőségét, hogy a bírósági tárgyaláson végül nem használnak fel olyan, a nyomozás során beszerzett adatokat bizonyítékként, amelyeket a bíró megismerhetett. A tárgyalás során bizonyítékként fel nem használt többletadatok előzetes ismerete is alkalmas lehet arra, hogy az ítélkező bíró elfogulatlanságát veszélynek tegye ki.
Az AB végül arra a felismerésre jutott, hogy a vádemelés előtt a gyanú megalapozottságát illetően a bizonyítékokról való előzetes állásfoglalás csakúgy, mint a büntetőügyekre vonatkozó olyan adatok megismerése, amelyeket a tárgyalás során nem használnak fel bizonyítékként, mind olyan körülményeknek tekinthetők, amelyek alapján a nyomozási bíró jogkörében korábban eljáró ítélkező bíróság tagjainak pártatlansága megkérdőjelezhető.
Tekintettel arra, hogy a bírói gyakorlat megszorítóan értelmezi a Be. 21. § (3) bekezdés a) pontja szerinti kizárási szabályt, az AB arra a megállapításra jutott, hogy a bírói gyakorlat jogértelmezése nincs teljesen összhangban az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében elismert pártatlanság mércéjével. A határozat megállapította, hogy a büntetőeljárás vád-előkészítési szakaszában az előzetes letartóztatás, illetve az ideiglenes kényszergyógykezelés elrendeléséről, vagy időtartamának meghosszabbításáról döntő bírónak a büntetőügy érdemi elbírálásából történő kizárása a pártatlanság alkotmányos elvének oltalma alatt álló büntetőeljárási garancia. Az AB ezért alkotmányos követelményként megállapította, hogy a Be. 21. § (3) bekezdés a) pontjának alkalmazásakor az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből következően a Be. 207. § (6) bekezdése szerint eljáró törvényszéki bírót az ítélkezésből ki kell zárni. Az alkotmányos követelmény kötelező érvényesítését a határozat kihirdetését követően megindított büntetőeljárások tekintetében írta elő.
Mivel a konkrét ügyben az AB úgy ítélte meg, hogy a teljes elsőfokú bírósági eljárás felülbírálatát elvégző ítélőtáblai tanács egyik tagját sem érintette a vizsgált kizárási szabály, az ítélőtábla eljáró bírái a vádelőkészítés során az előzetes fogvatartás kérdésében nem hoztak intézkedést. A büntetőügyekben hozott bírói döntéseket az alkotmányjogi panaszokban felhívott Alaptörvény-ellenesség nem befolyásolhatta érdemben, ezért az AB az ítélőtábla döntésének Alaptörvény-ellenessé nyilvánítása és megsemmisítése érdekében benyújtott alkotmányjogi panaszokat elutasította.
Lévay Miklós alkotmánybíró párhuzamos indokolást és különvéleményt is csatolt a többségi határozathoz, amelyekhez Bragyova András és Kiss László alkotmánybírók is csatlakoztak. Különvéleményében amellett érvelt, hogy a Be. 21. § (3) bekezdés a) pontja szerinti kizárási ok nem vonatkoztatható az előzetes letartóztatás meghosszabbításáról döntő törvényszéki egyesbíróra. Hangsúlyozta, hogy a törvényszéki egyesbíró bevonása a vádirat benyújtása előtt a nyomozási eljárásba garanciális szabály, mert a személyi szabadság elvonásával járó előzetes letartóztatás és ideiglenes kényszergyógykezelés egy éven túli fenntartásának szükségessége magasabb bírói fórum közreműködését igényli. A törvényszék egyesbírája azonban nem válik nyomozási bíróvá, mert a meghosszabbításon és a felülvizsgálaton túl további jogosítványa nincsen. Álláspontja szerint az, hogy a törvényszék egyesbírája a nyomozási bíró eljárására vonatkozó szabályok szerint jár el, nem jelent többet, mint hogy a feladatkörébe tartozó intézkedések meghozatalakor eljárására a nyomozási bíró eljárására vonatkozó szabályok irányadók, ráadásul azok is megfelelő eltérésekkel, azonban a nyomozási bíróra vonatkozó más rendelkezések nem. Ez alapján tehát a nyomozási bíró kizárására vonatkozó Be. 21. § (3) bekezdés a) pont a törvényszéki egyesbíró tekintetében nem értelmezhető. A bírói gyakorlat a jelenlegi szabályozással összhangban áll, a Kúria értelmezése nem jelenti a Be. alaptörvény-ellenes szűkítését. Az Alaptörvény XXVIII. cikk sérelmét az okozza, hogy hiányzik a törvényszéki egyesbíróra vonatkozó kizárási szabály. Végül hangsúlyozta, hogy az ítéletet meg kellett volna semmisíteni, amelyet csak abban az esetben kerülhetett volna el az AB, ha a törvényszéki egyesbíróra vonatkozó kizárási szabály hiányára tekintettel, a pártatlanság elvével összhangban, mulasztással előidézett alaptörvény-ellenességet állapít meg.
- 180/181 -
Pokol Béla különvéleményében nem értett egyet azzal, hogy a döntés az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdéséből a magyar állami szuverenitás lényegi felszámolását olvassa ki. Nem egyeztethető össze a Nemzeti Hitvallással ("Büszkék vagyunk az országunk megmaradásáért, szabadságáért és függetlenségéért küzdő őseinkre") az az értelmezés, amely a magyar jog teljes alávetettségét mondaná ki az általános nemzetközi jognak. Ezzel összefüggésben nem fogadta el azt sem, hogy az EJEB értelmezése kötné az AB-t. Az alkotmánybírákat az Emberi Jogok Európai Egyezménye köti, ugyanakkor az EJEB értelmezését legfeljebb információként lehet figyelembe venni, az AB maga dönti el az értelmi konkretizálás irányát.
Az indítványozók, büntetőügyek vádlottjai, az ügyeikben eljáró bíróságok kijelölése miatt fordultak alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz (a továbbiakban: AB). Az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnökének az eljáró bíróságot kijelölő határozatával összefüggésben kezdeményezték Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Ár.), a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) és a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességének és nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását és megsemmisítését. Álláspontjuk szerint a tisztességes eljárás követelményének, ezen belül a törvényes bíróhoz való jognak, a pártatlanság elvének, valamint a fegyverek egyenlőségének elvének sérelmét okozza, hogy a támadott rendelkezések az OBH elnökének szabad belátásán alapuló döntésére bízták az eljáró bíróság kijelölését. A tisztességes eljárást sérti az, hogy az OBH elnöke büntetőügyben kizárólag a legfőbb ügyész véleményét köteles kikérni. A védelemhez való jog sérelmét pedig az eredményezi, hogy a távolság okán hiányoznak a védelem hatékony érvényesülésének feltételei. Sérti továbbá a jogorvoslathoz való jogot az OBH döntése elleni jogorvoslat teljes hiánya.
Az ügy előadó bírója Kovács Péter volt.
Az AB mindenekelőtt leszögezte, hogy a felvetett alkotmányossági kérdések tekintetében az Alaptörvény és Alkotmány azonos tartalommal szabályoz, ezért figyelembe vette a korábbi határozataiban kifejtett elveket. Az indítvány jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára vonatkozó részét visszautasította, figyelemmel arra, hogy azt nem a jogszabályban erre feljogosított kezdeményezte. Mivel azonban az AB a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközését bármely eljárása során hivatalból vizsgálja, ezért eljárása során a rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközését hivatalból vizsgálta. A testület leszögezte azt is, hogy az Alaptörvény Q) cikkéből az is következik, hogy amennyiben a hazai jogszabály azonos tartalmú az Emberi Jogok Európai Egyezményében (a továbbiakban: Egyezmény) vagy annak valamelyik kiegészítő jegyzőkönyvében foglalt joggal, az AB-nak tartózkodni kell az adott jogszabály olyan értelmezésétől, amellyel megsértené a nemzetközi jogi kötelezettséget.
Mind az Alaptörvény, mind pedig az Egyezmény alapján mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyét a törvény által felállított bíróság bírálja el. Ez a követelmény magában foglalja a törvényes bíróhoz való jogot, vagyis hogy egy konkrét ügyben az eljárási törvényekben megállapított általános hatásköri és illetékességi szabályok szerint irányadó bírói fórum járjon el. Az AB megállapította, hogy a törvényes bíróhoz való jog garanciális szabályai alóli kivétel, így a tisztességes eljárás követelményéből levezethető törvényes bíróhoz való jog sérelmét eredményezte az OBH elnökének biztosított lehetőség az ügyek áthelyezésére. Sarkalatos törvény ugyanis nem állapította meg az áthelyezés feltételeit, nem határozta meg szempontjait, így az teljesen az OBH elnökének szabad belátásán múlt. Bár a hatályos Alaptörvény már nem nyújt alapot az ügyáthelyezésre, az AB nem tekintett el attól a ténytől, hogy a panaszosok ügyei továbbra is azon bíróságok előtt vannak folyamatban, amelyekhez korábban áthelyezték. Az AB így vizsgálta a már hatályon kívül helyezett alaptörvényi rendelkezést is. A korábban hatályos Alaptörvény 27. cikk (4) bekezdése az ügyáthelyezés céljaként az alábbiakat jelölte meg: az ésszerű határidőn belüli bírói döntéshez való alapjog érvényesülése és a bíróságok kiegyensúlyozott ügyterhelése. Az AB továbbá figyelembe vette, hogy az OBH elnöke csak az eljáró bíróságot és nem az eljáró bírót jelölte ki, ez utóbbi kijelölése a bíróság elnökére tartozott. A vádlott továbbá az eljáró bíróval szemben élhetett az elfogultsági kifogás intézményével.
Az AB úgy ítélte meg, hogy egy, az általános illetékességi szabályok szerint eljáró bíróság helyett
- 181/182 -
egy adott ügy, vagy ügycsoport ügyeinek egy másik bíróság illetékességébe történő áthelyezése csak abban az esetben egyeztethető össze az Egyezménnyel, ha annak anyagi jogi és eljárásjogi szabályait, illetve előfeltételeit átlátható, előre rögzített, világos, objektív paraméterek felhasználásával rögzíti a törvényhozó, amely nem (vagy csak minimálisan) hagy teret a diszkrecionális jogkörnek. A jelen ügyben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Bszi. és a Be. vizsgált rendelkezései az Alaptörvényből és az Egyezményből egyaránt következő pártatlansági követelménynek nem tettek eleget. A pártatlanság objektív követelménye akkor teljesül, ha a szabályozás kellő garanciát biztosít minden kétely kizárásához.
Önmagában tehát az a tény, hogy a ténylegesen eljáró bírói tanács konkrét pervezetésével szemben a folyamatban levő eljárásban nem fogalmaznak meg kifogást, még nem tudja sem kimenteni, sem ellentételezni a nullum judicium sine lege elven esett sérelmet.
Azon indítványozói kifogásokkal összefüggésben, miszerint az OBH elnökének határozata ellen nem volt helye jogorvoslatnak, ezáltal sérül az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése, az AB először hangsúlyozta, hogy következetes gyakorlata alapján a jogorvoslathoz való jog törvényben meghatározottak szerint gyakorolható, következésképpen az egyes eljárásokban a szabályozás eltérő lehet. Mivel azonban jelen esetben a törvényhozó egyáltalán nem biztosította a jogorvoslat lehetőségét egy olyan döntés ellen, amely az érintettek alapvető jogait (elsősorban a tisztességes eljáráshoz fűződő) érintette, ezért az AB megállapította, hogy a szabályozás alaptörvény-ellenes és nemzetközi szerződésbe ütközött, figyelemmel az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdésében és az Egyezmény 13. cikkében foglaltakra.
Az AB kiemelte, hogy a Bszi. és a Be. támadott rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítása elvileg a törvény erejénél fogva maga után vonja azok alkalmazásának kizárását az alkotmánybírósági eljárás alapjául szolgáló ügyekben, ezért erről az AB külön nem rendelkezett.
Az AB a 45/2012. (XII. 29.) AB határozatában az Ár. 11. cikk (3) bekezdését és a 31. cikk (2) bekezdését közjogi érvénytelenség miatt ex tunc hatállyal megsemmisítette, egyúttal megállapította, hogy az Ár. visszamenőlegesen megsemmisített rendelkezéseit úgy kell tekinteni, mintha érvényesen létre sem jöttek volna, ezért erre tekintettel eljárását az alkotmányjogi panaszoknak ebben a részében megszüntette.
Az egyik alkotmányjogi panaszban az indítványozók az ügyükben az eljáró bíróságot kijelölő OBH elnöki határozat alkotmányossági vizsgálatát is kezdeményezték. Az AB kiemelte, hogy alkotmányjogi panasz benyújtása érdemében hozott döntés, vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés esetében lehetséges. Az AB az OBH elnökének a bíróságot kijelölő döntése jogi minősítését illetően osztotta a Kúria következetes álláspontját, miszerint az OBH elnökének a Bszi. 62. §-a alapján meghozott határozata igazgatási jellegű határozat, amely az alapügy részeként, de önálló eljárási rendben zajlik és így az eljáró bíróság kijelölésének kérdése nincs befolyással az alapügy mikénti eldöntésére. Az AB álláspontja szerint ezért az OBH elnökének az eljáró bíróságot kijelölő határozata nem felel meg az előírt feltételnek, az alkotmányjogi panaszt ebben a részében visszautasította.
Lévay Miklós párhuzamos indokolásában azt kifogásolta, hogy a döntés nem értelmezte az egyéni jogsérelem kiküszöbölésének lehetséges megoldásait és nem adott iránymutatást sem. Hangsúlyozta, hogy jelen ügyekben nem zárható ki az alaptörvényellenesnek nyilvánított jogszabályhely alkalmazása a folyamatban lévő elsőfokú eljárásokban. Az indokolásban ki kellett volna fejteni, hogy a büntetőeljárási szabályok lehetőséget biztosítanak arra, hogy az elsőfokú döntéssel szemben rendes jogorvoslat keretében az érintett hivatkozhasson az alaptörvény-ellenes jogszabályhely alkalmazásából fakadó eljárási szabálysértésre, ekként az AB határozata következtében beállt alaptörvény-ellenesség a másodfokú eljárásban orvosolható.
Balsai István különvéleményében hangsúlyozta, hogy a panaszok eleve nem lettek volna befogadhatók, ugyanis az OBH elnökének kijelölés tárgyában hozott határozata igazgatási jellegű, így nem felel meg a törvényi feltételeknek (nem bírói minőségében hozta, nem az ügy érdemében, illetőleg nem a bírósági eljárást befejező egyéb döntésről van szó). Ráadásul a panaszok alapjául folyamatban lévő eljárások szolgáltak, amely alapján szintén nem lett volna lehetőség a panaszok benyújtására. Véleménye szerint a többségi határozat figyelmen kívül hagyta az alkotmányjogi panasz célját, vagyis azt, hogy milyen joghatás kiváltására irányulhat. A bíróságok kijelölése már megtörtént, nem értelmezhető tehát, hogy mire irányult a hatályban nem lévő jogszabály alaptörvény-ellenesnek minősítése, ráadásul hatályon kívül helyezett jogszabály alaptörvény-ellenességének megállapítása csak akkor lehetséges, ha a jogszabályt a konkrét esetben még alkalmazni kell. Kiemelte továbbá, hogy tisztázni kellett volna, vajon az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében rögzítettek alkotmányos alapjogként, vagy az állam intézményvédelmi kötelezettségeként értelmezhető. A határozat továbbá figyelmen kívül hagyta az Alaptörvény és a korábban hatályos Alkotmány vonatkozó rendelkezése közötti különbséget, miszerint előbbi kifejezetten rendelkezik az ügyek ésszerű időn belüli
- 182/183 -
elintézéséről, így az ésszerű időn belüli elbírálás immáron önállóan nevesítve van, tehát a korábbi Alkotmány 57. §-ára épülő határozatok nem bírnak relevanciával.
Dienes-Oehm Egon különvéleményében - melyhez Lenkovics Barnabás is csatlakozott - amellett érvelt, hogy az alkotmányjogi panaszt el kellett volna utasítani, tekintettel arra, hogy igazgatási-szervezési, nem pedig érdemi döntésről van szó, valamint az Ár.-en alapuló felhatalmazás is kizárja a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség mint befogadási feltétel fennállását. Az OBH elnöke ugyanis érvényes alkotmányos felhatalmazás alapján járt el, ebben a tekintetben pedig annak sincs jelentősége, hogy az AB az Ár. vonatkozó rendelkezését időközben megsemmisítette. Aggályosnak tartotta továbbá, hogy az AB egy alkotmányjogi panaszra indult eljárásban a hatályát vesztett jogszabályra hivatalból kiterjesztette a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatát. Kiemelte továbbá, hogy az EJEB eseti döntései sem a hazai jogalkotást, sem az AB gyakorlatát nem köti, a EJEB gyakorlatának követése azért sem helyes, mert a példák túlzottan távoliak a hazai jogintézmények alátámasztására.
Juhász Imre különvéleményében hangsúlyozta, hogy a nemzetközi szerződésbe ütközés hivatalbóli vizsgálatához az AB ügyrendje értelmében a teljes ülés felhatalmazása szükséges, amely formális döntés jelen ügyben nem született meg. Ráadásul már hatályon kívül helyezett jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését nem lehetett volna megállapítani, álláspontja szerint ilyen jogszabályi rendelkezések tekintetében csak az utólagos normakontroll esetében van lehetőség.
Kiss László különvéleményében hiányolta a világos, egyértelmű iránymutatást arra nézve, hogy miként rendezhetők az AB döntése nyomán a folyamatban lévő eljárások. Ennek érdekében tehát mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet kellett volna megállapítani, világos iránymutatással arra, hogy a megalkotandó törvény biztosítson lehetőséget az alaptörvény-ellenes ügyáthelyezésekkel érintett indítványozók számára annak eldöntésére, hogy az eljárás általános hatásköri szabályok szerint illetékes bíróság előtt újrakezdődjön-e. Világos iránymutatás nélkül nem áll majd vissza az eredeti, alkotmányos állapot. Az alkotmánybíró kifejtette továbbá, hogy a támadott OBH elnöki határozat érdemi döntés, ugyanis alaptörvény-ellenesen korlátozta a jogorvoslathoz és a törvényes bíróhoz való jogot, annak alkotmányosságáról az AB-nak érdemben kellett volna dönteni.
Pokol Béla is a panasz befogadhatóságát nehezményezte, álláspontja szerint azt azért nem lehetett volna befogadni, mert egy büntetőeljárás közben hozott határozat ellen került benyújtásra, és ilyet csak az ügy érdemében hozott határozat ellen lehetne benyújtani. Kifogásolta továbbá, hogy az AB túlzottan elszakadt az Alaptörvénytől, ezáltal saját láthatatlan alkotmányát hozza létre.
Salamon László különvéleményében az indítványok elutasítása mellett érvelt. Hangsúlyozta, hogy a Bszi. és a Be. is speciális illetékességi szabályt határoztak meg, amelyek célja az volt, hogy ha a bíróság rendkívüli és aránytalan munkaterhe miatt észszerű időn belül nem biztosítható az ügy elbírálása, akkor kijelölésre kerülhessen sor. Mind az anyagi, mind az eljárási szabályok világosan rögzítették a kijelölés feltételeit, az OBH elnöknek diszkrecionális jogköre csak szűk körben érvényesült. Álláspontja szerint az OBH elnökének döntése nem minősül sem bírósági, sem hatósági, sem pedig közigazgatási döntésnek, az külső igazgatási jogkör, amellyel kapcsolatban az Alaptörvény nem írja elő a jogorvoslati jog biztosításának kötelezettségét.
Szívós Mária különvéleményében - melyhez Lenkovics Barnabás csatlakozott - először is kifejtette, hogy az indítványokat nem lehetett volna befogadni, ugyanis nem volt büntető ügyet lezáró érdemi döntés, amely alapjogi sérelmet eredményezett volna. Az OBH elnöke ráadásul igazgatási kérdésről döntött, amelynek nincsen köze az ügy érdemi elbírálásához. Kiemelte továbbá, hogy az AB-nak nem lett volna hatásköre arra, hogy a nem befogadhatónak minősített panaszokat mintegy utólagos normakontrollnak tekintse és elvégezze az érdemi vizsgálatot a Be., valamint a Bszi. tekintetében és megállapítsa, hogy azok alaptörvény-ellenesek voltak és nemzetközi szerződésbe ütköztek. Az AB továbbá az ügy érdemében sem jutott helyes következtetésre, az alaptörvény-ellenesnek kimondott szabály ugyanis a bírósági hierarchiában azonos szinten elhelyezkedő, azonos módon felépülő, azonos eljárási szabályok szerint eljáró bíróságok közül jelölte ki azt, amelyik az adott ügyben eljár. Ennek oka pedig az, hogy egyébként illetékes bíróság rendkívüli munkaterhe miatt, az eljárást ésszerű időn belül be lehessen fejezni. A bírónő problémásnak látta azt is, hogy a határozat nem tartalmazta azokat az objektív szempontokat, amelyeket az ügyek áthelyezésekor az OBH elnöke figyelembe vett, így téves azon állítás, miszerint az OBH elnöke szabad belátásán múlt az ügyek áthelyezése. Hangsúlyozta, hogy az ésszerű időn belül lezajló eljáráshoz fűződő jog közvetlenül szolgálja az ügyfél érdekét, míg a kiegyensúlyozott ügyteher biztosítása közvetve szolgálja ugyanezt. A bírósághoz való hozzáférés egyenlőségét pedig az sérti, hogy a túlterhelt bíróságokon az ügyfelek később juthatnak
- 183/184 -
bírói döntéshez. Fontosnak tartotta hangsúlyozni, hogy nem bírák kijelölése, hanem azonos hatáskörrel rendelkező bíróságok kijelölése történt, az ügyáthelyezések nem ébresztenek kételyt a pártatlanság látszatát illetően. Az OBH elnökének joga továbbá nem sérti a fegyverek egyenlőségének elvét sem, ugyanis azt csak olyan eljárásjogi szabály sértheti, amely az eljárásban részt vevő egyik fél javára több jogot biztosít olyan kérdések tekintetében, amelyek érdemben befolyásolják az eljárás végkimenetelét. Végül hivatkozott arra, hogy a jogorvoslathoz való jog sérelmét az AB gyakorlatában csak az érdemi, ügydöntő határozatokra vonatkoztatta, a tárgyalt határozatok azonban igazgatási jellegű döntések voltak, amelyek az ügy érdemi elbírálását nem befolyásolták. Megjegyezte továbbá, hogy az AB a vonatkozó OBH elnöki határozatot nem semmisítette meg, így az a büntetőeljárás során továbbra is irányadó.
Az alapvető jogok biztosa (a továbbiakban: indítványozó) utólagos normakontroll indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz (a továbbiakban: AB), amelyben az indítvány benyújtásakor és elbírálásakor még nem hatályos Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. V. törvény (a továbbiakban: új Ptk.) 2:44. §-ának (a közéleti szereplők bírálhatósága) alkotmányossági vizsgálatát kérte. Kifejtette, hogy a szabályozás értelmében összesen három konjunktív feltétel teljesülése szükséges a közügyek vitatását biztosító alapjogok érvényesülése érdekében a közéleti szereplők erőteljesebb bírálatához. Álláspontja szerint a feltételek közül a "méltányolható közérdek" megkövetelése aránytalanul korlátozza a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát, továbbá nem biztosítja kellő módon a közügyek vitatását és a közhatalom működésének bírálatát. Az indítványozó hivatkozott az Alaptörvény IX. cikkére, egyúttal felhívta a figyelmet az Alaptörvény új IX. cikk (4) bekezdésére, amely szerint a véleménynyilvánítás szabadságának gyakorlása nem irányulhat mások emberi méltóságának megsértésére. Hangsúlyozta, hogy ez a változás nem jelenti azt, hogy a közéleti szereplők bírálhatóságával, személyiségi jogainak védelmével kapcsolatos az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) gyakorlatára is építő alkotmánybírósági gyakorlatot figyelmen kívül kell hagyni. Az indítvány utalt továbbá az AB következetes gyakorlatára is, miszerint a véleménynyilvánítás köre a közhatalmat gyakorló személyekkel, valamint a közszereplő politikusokkal kapcsolatos vélemények esetén szélesebb. Ezentúl persze alkotmányos határt jelent az emberi méltóság sérelme, valamint a szükséges és arányos mérték. Ugyanakkor a "méltányolható közérdek" megkövetelése álláspontja szerint indokolatlan és aránytalan, ráadásul a "méltányolható" jelző nehezen értelmezhető, az a jogbiztonság, normavilágosság szempontjából is aggályos. A közhatalmat gyakorlók erőteljesebb bírálata közérdek, a "méltányolható közérdekből" feltétel beemelése bizonytalan jogi helyzetre és aránytalan korlátozásra vezet.
Az ügy előadó bírája Paczolay Péter volt.
Az AB először az Alaptörvény hatálybalépését megelőző gyakorlatát tekintette át, így különösen a 30/1992. (V. 26.) AB határozat, a 36/1994. (VI. 24.) AB határozat, az 57/2001. (XII. 5.) AB határozat, illetve a 165/2011. (XII. 20.) AB határozat elveit tekintette irányadónak. Majd megvizsgálta, hogy az Alaptörvény hatálybalépését követően a jelen ügyben a szólás- és sajtószabadság értelmezése során mennyiben támaszkodhat a korábban kialakított igazolásokra, érvekre. Megállapította, hogy az Alaptörvény megerősítette az alkotmánybírósági gyakorlatban kialakult értelmezést, miszerint a szólás- és sajtószabadság kettős értelmezéssel bír, az egyéni önkifejezés, illetve a politikai közösség demokratikus működése szempontjából egyaránt kulcsfontosságú. A véleményszabadság kitüntetett helyére vonatkozó értelmezés továbbra is érvényes. Az Alaptörvény IX. cikk új (4) bekezdés a személyiségvédelem, emberi méltóság körébe tartozó korlátozás, amelyet ugyanakkor az AB a szólásszabadság-értelmezése során már a korábbiakban is figyelembe vett.
A lényeges alkotmányossági kérdés tehát az, hogy az emberi méltóság védelmét szolgáló szabályozás mely esetben minősül a szólásszabadság szükséges és arányos korlátozásának. Az AB figyelembe vette az EJEB vonatkozó esetjogát, amellyel kapcsolatban hangsúlyozta, hogy a magyar alkotmányos mércék kidolgozásánál a jogvédelem minimális követelményeiként érvényesíti az Emberi Jogok Európai Egyezményét (a továbbiakban: Egyezmény) értelmező EJEB joggyakorlat szempontjait. Ezzel összefüggésben az AB rámutatott, hogy a politikai szólásszabadság különös védelme az EJEB joggyakorlatában az egész jogrendszert átható követelmény. Az AB hangsúlyozta továbbá azt is, hogy bár az EJEB az általa
- 184/185 -
megállapított tételeket többnyire a véleménynyilvánítás szabadságának büntetőjogi korlátozásai kapcsán fejtette ki először, azonban következetesen alkalmazta más jogágakban felmerült jogkövetkezmények tekintetében is. A testület rövid kitekintést tett továbbá az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) gyakorlatára is. Ezzel összefüggésben kiemelte, hogy a Bíróság a hírnévrontó állítások megítélésében az érintett közszereplői státusza mellett az állítás közügyekhez kapcsolódó jellegét is hangsúlyosnak tekinti.
Ezt követően az AB a korábbi gyakorlatát, valamint az EJEB és a Bíróság által megállapított elvi tételeket is figyelembe véve értelmezte az Alaptörvény IX. cikkét. Kiemelte, hogy a szabad véleménynyilvánításhoz való jog kitüntetett szereppel, továbbá kettős igazolással bír, ugyanis mind az egyén, mind pedig a közösség számára nélkülözhetetlen, egyrészt a személyiség szabad kibontakozása, másrészt pedig a szólásszabadság mint a demokratikus közvélemény manifesztuma. Demokratikus közvélemény nélkül nincsen demokratikus jogállam. A testület hangsúlyozta továbbá, hogy a szólás- és sajtószabadság kétféle igazolása és tartalma (ti. alanyi és intézményi oldal) nem versengő, hanem egymást kölcsönösen kiegészítő, támogató alkotmányos szempontok.
A szólásszabadság kitüntetett szerepéből következik továbbá, hogy csak kivételes esetben kell engednie a korlátozásnak más alapjogra vagy alkotmányos értékre figyelemmel. Az AB ezzel összefüggésben megállapította, hogy az emberi méltóság a kitüntetett szereppel bíró véleményszabadság korlátja lehet, ezt pedig az Alaptörvény IX. cikk (4) bekezdése is egyértelművé tette. Ezzel összefüggésben az alkotmányossági kérdés, hogy pontosan mely esetekben kell a szólásszabadságnak engednie, az emberi méltóság védelmét szolgáló korlátozása mely esetben minősül szükségesnek és arányosnak. Azt kellett tehát vizsgálni, hogy a konkrét esetben felmerülő alkotmányossági szempontok alapján indokoltnak tekinthető-e a szólásszabadság korlátozása az emberi méltóság védelmében. A közéleti szereplőkre vonatkozó beszéd a politikai véleménynyilvánítás központi eleme, a közhatalom gyakorlóinak ellenőrzése pedig a sajtó alkotmányos küldetése. Az AB hangsúlyozta, hogy bár a közéleti véleménynyilvánítás fókuszában a közügyek és nem a közszereplők állnak, a közügyek alkotóinak személyiségét érintő megnyilvánulások túlnyomó része a politikai véleménynyilvánítás védelmi körébe tartozik. A közügyek vitatásának kiemelkedő alkotmányos jelentőségéből az következik, hogy a közéleti szereplők személyiségének védelmében a szólás- és sajtószabadság szűkebb körű korlátozása felel csak meg az Alaptörvényből levezethető követelményeknek.
Az AB a Ptk. vonatkozó 2:44. § konkrét vizsgálata során megállapította, hogy az új polgári jogi kódex megalkotásakor a jogalkotó alapvetően figyelemmel volt a közügyek vitatásával kapcsolatban kifejtett alkotmányossági szempontokra, és megteremtette a törvényi alapot a közéleti szereplők személyiségvédelmének szűkítéséhez. Az új Ptk. három együttes feltételtől tette függővé a szólásszabadság gyakorlását, amennyiben az a közéleti szereplő személyiségvédelmének kérdését veti fel. Az AB feladata annak vizsgálata, hogy a mérlegelés szempontjai összhangban állnak-e az Alaptörvényből levezethető követelményekkel.
Az AB mindenekelőtt megállapította, hogy az emberi méltóságból fakadó személyiségvédelem a közéleti szereplők esetében is korlátozhatja a véleménynyilvánítás szabadságát, vagyis a szólás (és a sajtó) szabadságának az új Ptk. 2:44. §-ából következő korlátozásának szükségessége a nevesített személyiségi jogokkal összességében elvont módon fennáll. Az AB ezt követően azt vizsgálta, hogy a konkrét feltételek összhangban vannak-e a korlátozás alkotmányossági követelményeivel. A testület kifejtette, hogy a közügyekkel összefüggésben megfogalmazott, közhatalmat gyakorló személyre vagy közszereplő politikusra vonatkozó, értékítéletet kifejező véleménynyilvánítás főszabálya szerint polgári jogi felelősségre vonásnak sem lehet alapja.
Az AB megítélése szerint az új Ptk. vonatkozó rendelkezésének "méltányolható közérdekből" kitétele a szólás- és sajtószabadság indokolatlan korlátozásának minősül. Az új Ptk. azért szűkítené indokolatlanul a szabad véleménynyilvánítások körét, mert a közügyek vitatásának mindig fennálló társadalmi érdekén túl további közérdek igazolása mellett engedné csak meg a közéleti szereplők szélesebb körű bírálatát. A "méltányolható közérdek" törvényi feltétel annak elismerése mellett is indokolatlan, hogy a jogalkalmazónak mérlegelési lehetőséggel kell bírnia ahhoz, hogy gyakorlatát a szólásszabadság és a közéleti szereplők személyiségvédelme ütközésének összetett alkotmányjogi szempontrendszere szerint alakíthassa. Az AB az új Ptk. vitatott rendelkezésének másik két kitétele kapcsán hangsúlyozta, hogy míg a "szükséges és arányos mértékben", illetve "az emberi méltóság sérelme nélkül" fordulatok a szólásszabadság gyakorlásának határait a közéleti szereplő személyiségi jogainak védelméhez kötik, addig a "méltányolható közérdek" kitétele a korlátozások lehetséges körét már a személyiségvédelem szempontjain túlra terjesztené.
A "méltányolható közérdekből" fordulat alkotmányosan nem indokolható és szükségtelenül korlátozó többletfeltételt támaszt a politikai, közéleti véle-
- 185/186 -
ményszabadság gyakorlása elé. Az AB a vonatkozó szövegrészt megsemmisítette, így az nem lépett hatályba.
Balsai István különvéleményében - amelyhez egyébként Szívós Mária alkotmánybíró is csatlakozott - amellett érvelt, hogy az AB a döntését nem alapozhatta volna a korábbi döntéseire, mivel azok aktualitása, illetve relevanciája megkérdőjelezhető. A korábbi határozatok felhasználhatósága tekintetében elengedhetetlen lett volna az adott döntés alapjául szolgáló ügy ismertetése, illetve figyelembe kellett volna venni a megszületésükkor fontos körülményeket, tényeket (pl. rendszerváltás, büntetőjogi relevancia). Hangsúlyozta, hogy a döntés adós maradt az Alaptörvény és az új Ptk. összhangjának vizsgálatával, amelyet a korábbi határozatok beidézése nem pótolhat, ráadásul az alapjogi kollízióra figyelemmel elengedhetetlen lett volna az alapjogi teszt elvégzése. Végül kifejtette, hogy nem szerencsés egy még hatályba sem lépett jogszabályi rendelkezés azon a címen történő megsemmisítése, hogy az annak értelmezése majd gondot okozhat a jogalkalmazás számára.
Dienes-Oehm Egon különvéleményében többek között azért bírálta a döntést, mert az szerinte nem vette figyelembe a negyedik Alaptörvény-módosítás folytán előállt alkotmányos helyzetet. Az Alaptörvénnyel és a Nemzeti Hitvallás azon részével, miszerint "az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki", a korábbi Alkotmányhoz képest lényegi változás történt. Az egyes szabadságjogok korlátozhatóságával kapcsolatban immáron levezethető az az elvi tétel, hogy valamely alapjog gyakorlása felelősséggel jár, a visszaélésszerű joggyakorlás sértheti a köz érdekét. Az individuális szabadság korlátlannak tűnő felfogásától a közérdek nyomatékosabb figyelembevételének fontosságát alátámasztja az elmúlt évek gazdasági, társadalmi nyugtalansága is. Az alkotmánybíró szerint a szólás- és sajtószabadság jogával való visszaélés tömegessé válása alkalmas a köznyugalom megzavarására, így felvetődik a köz érdekének a mindenkori helyzetre tekintettel arányos figyelembevétele.
Juhász Imre álláspontja szerint a többségi döntés túllép azon a határon, amely a véleménynyilvánítás szabadságának biztosításához még feltétlenül szükséges lenne, ezáltal olyan mértékben engedi sérülni az emberi méltóságot, amely már szükségtelen és aránytalan. Egyetértett azzal, hogy a közéleti szereplők e minőségükben tett kijelentéseik, magatartásuk miatt erőteljesebb kritikával illethetők, ugyanakkor álláspontja szerint nem az emberi méltóságnak kell meghajolnia a véleménynyilvánítás előtt, hanem fordítva. Mivel az új Ptk. megsemmisített rendelkezése eleve a bírói gyakorlatot rögzítette, így nem értett egyet azzal a megállapítással, hogy a jogalkalmazók számára értelmezhetetlen lett volna. Az AB ezáltal azt feltételezi, hogy a bíróságok nem tudták volna azt alkotmányos tartalommal megtölteni. Végezetül felhívta a figyelmet arra, hogy a hazai jog továbbra is adós a közszereplő definiálásával, ráadásul a közéleti szereplő és a közszereplő kategória sem teljesen azonos. A döntés sincs erre tekintettel, és a közéleti megnyilvánulást azonosítja a politikai szerepvállalással. Álláspontja szerint a megsemmisített rendelkezés a jogalkalmazónak megadta volna azt a szabadságot, hogy eldönthesse, az adott ügyben a közéleti szerepvállalás közérdekű-e.
Lenkovics Barnabás is különvéleményt fogalmazott a többségi döntéshez. Az AB szerinte az érvelése során nem vette figyelembe azokat a lényeges változásokat, amelyek a véleményszabadság megítélése szempontjából relevánsak. Egyre erősödik az a társadalmi igény, hogy a szólás- és véleménynyilvánítás szabadságát az állam mint a közhatalom birtokosa védje meg a sajtó- és médiahatalmak befolyásával és uralmával szemben. Véleménye szerint az új Ptk. 2:44. §-a a megsemmisített rendelkezéssel együtt megfelelt a jelenlegi alkotmányos rendnek, a szabadság és felelősség együttes követelményének. Aggályosnak tartotta, hogy a döntéssel az AB nem adta meg a lehetőséget a bírói gyakorlatnak arra, hogy az új törvényt - összefüggésben az Alaptörvény 28. cikkével is - alkotmánykonform módon alkalmazza. Az AB így nem csak a törvényhozó hatalmat, hanem az igazságszolgáltatást is felülbírálta anélkül, hogy egyetlen alaptörvény-ellenes ítélet született volna.
Pokol Béla álláspontja szerint önmagában az a tény, hogy a "méltányos közérdek" normatív nyitottsága jogbizonytalanságot okozhat, még nem indok a megsemmisítésre, ehelyett megfelelőbb lett volna, ha a határozat a bírói jogalkalmazás felé egy alkotmányos követelmény rögzítésével a kategóriát szűkíti.
Salamon László szerint a vonatkozó szövegrész nem volt ellentétes az Alaptörvény IX. cikkével. Az Alaptörvény negyedik módosításával beiktatott IX. cikk (4) bekezdés pedig a véleménynyilvánítás kifejezett korlátjaként rögzíti az emberi méltóságot. Az AB által hivatkozott a közéleti szereplőkre vonatkozó fokozott tűrési kötelezettség nem értelmezhető kiterjesztően. Felhívta a figyelmet arra is, hogy mivel a bíróságokat köti az Alaptörvény 28. cikke, ezért nem indokolt a még hatályba sem lépett törvényi rendelkezés alkotmányos alkalmazásának lehetőségét eleve kétségbe vonni.
Mészáros Gábor ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Országgyűlés Hivatala.
[2] A szerző jogász, PhD hallgató, DE ÁJK.
Visszaugrás
