Megválaszol(hat)atlan filozófiai kérdés, hogy a múlt mennyiben meghatározó, vannak-e a históriának napjainkra is érvényes üzenetei. Már az is szemlélettől függ, hogyan értékeljük történelmünket, és az is értékelvi kérdés, hogy ismerjük-e, ha igen, követjük-e maradandó hagyományainkat. A véletlenen is múlik, miként élünk a sors-kínálta, vagy megharcolt történelmi lehetőségekkel: választhatunk korszerűnek vélt idegen mintát, vagy dönthetünk nehezebb út, a megtartható örökség alkotó felhasználása mellett. Minden esetre az államszervező döntés a politika felelőssége, a történész csupán a múlt rendszerezett ismereteit tolmácsolhatja. Miközben a tényeket és folyamatokat elemzi, tudatában kell lennie, hogy tilos aktualizálni, és történeti érveket szállítani mai döntések igazolásához.
A hazai alkotmány- és jogtörténet kutatóinak többsége általában hisz a jogintézmények organikus fejlődésében. Számomra is úgy tűnt, hogy a húsz évvel ezelőtti intézményi átalakítás egyik irányadó programja az akkor használatos magyar állam- és jogtörténet tankönyv volt. 1989 után a hazai progresszióhoz kötődő történeti fogalmak (parlamentarizmus, felelős kormány, népképviselet) nyertek konkrét közjogi értelmet, és egykori intézmények (számvevőszék, önkormányzatok, táblabíróság) szerveződtek újjá, váltak ismét közjogi valósággá. Egy tekintetben azonban komoly hiányérzetünk maradt: a közjogi bíráskodás idegen minták nyomán szerveződött, ezért az önálló közigazgatási bíróság szervezeti reorganizációja elmaradt.
A közigazgatási bíráskodás igénye törvényhozási szinten először 1848-ban fogalmazódott meg. Az 1848. évi 3. tc. elfelejtett 19. szakasza az államtanács megalakításáról szólt. A megalkotandó testületnek Kossuthék alkotmánybírósági, közigazgatási jogvédelmi és hatásköri bírósági szerepet is szántak. Ha eredeti tervük megvalósul, a modern-kori közjogi berendezkedésünk is másképpen alakulhatott volna. A testületet a korabeli reformerek a közjogi bíráskodás centrumának tartották, amely szolgálta volna az egyéni jogok állammal szembeni védelmét is. Ha tehát most támogatjuk az önálló közigazgatási bíróság gondolatát, közjogtörténetünk első időszakának progresszív törekvését pártoljuk.1
A kiegyezést követő években kerülhetett sor az alkotmányjogi tárgyú 1848-as törvények végrehajtására, az államszervezet modernizációjára. A korabeli politikai elit azonban nem merte vállalni a közjogi, benne a közigazgatási bíráskodás bevezetését. Igaz, ennél fontosabbnak ítélt ügyek is megoldásra vártak. Kiépítés előtt állt a kor követelményeinek megfelelő bírósági rendszer, tisztázatlan volt a központi végrehajtás és az alsóbb szintű adminisztráció viszonya, szabályozatlanok voltak az állammal szemben is védendő állampolgári alapjogok. A Deák-párt mértékadó politikusai attól féltek, hogy a közigazgatási bíróság gyengítené az állami végrehajtást, korlátozná a miniszteri önállóságot, és szeparációs folyamot erősítene akkor, amikor az ország nemzetiségi, politikai szempontból végletesen megosztott. Tanárky Gedeon szemléleti akadályt is említett: szerinte közismert nemzeti jellemvonásunk a negáció és az ügyvédiesség. A közigazgatási bíráskodás mindkét előnytelen tulajdonságunkat tovább erősítené. Ráadásul - érvelt - ha a közigazgatási bíráskodást rendes bírói fórumokra bíznánk, e perek elrabolnák idejüket a hagyományos törvénykezéstől. Ez a veszély ma is kísért.2
Az 1869. évi 4. törvény a hazai jogállamiság történetének fontos állomása volt, a közigazgatási bíráskodás terén azonban ellenmondásos helyzetet teremtett. A törvény 1. §-a, amely szerint a "közigazgatási és a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak", azoknak szolgáltatott jogi érvet, akik a rendes bírói joghatóságot nem kívánták a vitás adminisztratív (ún. contentiosus) ügyekre kiterjeszteni. A bírósági törvény 25. §-a a bírói és közigazgatási hatóságok között felmerült hatásköri összeütközések elintézésével - alkotmányjogilag aggályos megoldást választva - a minisztériumot bízta meg. Concha Győző is utalt 1869. évi 4. tc. azon sajátos ellentmondására, hogy elválasztotta ugyan a bíráskodást a közigazgatástól, de ez a szeparáció csak a büntető és magánjogi ügyek esetében történt meg. Az alkotmányjogi értelemben vett garanciális jellegű közigazgatási jogi ügyeket ezt követően is a végrehajtó szervek bírálták el.3
Az állambíróság gondolata e törvény vitájában merült fel ismét. A párthíveivel szemben is egyre nagyobb ellenérzést tanúsító Deák Ferenc váratlanul indítványozta a francia mintájú testület megalakítását. Javaslata komoly zavart okozott, mert az előterjesztés nem kapott előszentesítést. A haza bölcsét a nevét viselő párt tagjai leszavazták; ennek tulajdonítható határozott eltávolodása a híveitől, majd egyre inkább a politikától is. Ha napjainkban létrejönne egy hatásköri kompromisszum az Alkotmánybíróság és a mai közigazgatási bíráskodás között, ez a tisztességes deáki maximáknak is megfelelne.4
Miközben a fejlettebb európai országok sorra létesítették jogvédelmi fórumaikat, Tisza Kálmán makacsul küzdött az önálló közigazgatási bíróság ellen. Még Andrássy Gyulánál is jobban félt a kiegyezés teremtette egyensúly megbomlásától, a nemzetiségi aspirációktól, az államhatalom, a közigazgatás gyengülésétől. 1879-ben azonban váratlan dolog történt: az adózás körüli felháborító anomáliák következtében a képviselőház eseti határozatban kötelezte vonakodó kormányát, hogy az adóügyi visszaélések elkerülésére terjesszen elő jogvédelmi javaslatot.5 A lassan szerveződő korabeli magyar jogállam nem külföldi modellt követett, hanem önálló szervezeti megoldást választott. Ma is követhető lenne ez a megoldás: első lépésként alakulhatna egy önálló hatáskörű pénzügyi-társadalombiztosítási profilú közigazgatási bíróság, amely elláthatná a tömegesen előforduló és speciális szakismeretet igénylő tárgybeli ügyek bírói jogvédelmét.
A korabeli jogtudomány határozattan kiállt a közigazgatási bíráskodás mellett, a jogászegyleti gyűlések is kivétel nélkül támogatták a közigazgatási jogvédelem ügyét. Az 1882-ben összehívott Magyar Jogászgyűlés - az ügy jelentőségét hangsúlyozva - önálló napirendre tűzte az adminisztratív judikatúra kérdését. Az indítványt Concha Győző terjesztette elő. Javasolta, hogy a közigazgatási bíráskodásra a rendes bíróságok kapjanak hatáskört, továbbá, hogy az ügyek elbírálása kétfokozatú legyen. Az így alakított bíróságok döntenének a "közviszonyokból eredő összes egyéni alanyi jogról." Elképzelése szerint az érdeksérelmek, a célszerűségi és általában a nem jogi szempontok elbírálása kívül esik a szervezett közigazgatási jogvédelem körén. A jogászgyűlés többsége azonban Lánczy Gyula álláspontját fogadta el, aki a közigazgatási bíráskodást egy sajátos, sui generis tevékenységnek tekintette, amelynek ellátására különálló szervezetre van szükség. Ennek megfelelően a kétfokozatú rendszer alsó szintjén törvényhatóságokként alakított szakbíróságok létesülnének, felső fokán pedig a bírói függetlenség minden attributumával felruházott, a Curiával egyenrangú közigazgatási főtörvényszék alakulna. A bíróságok hatásköre kiterjedne mindazon jogviták érdemi elbírálására, amelyek a közigazgatás keretében akár magánfelek között, akár közhatósági intézkedés nyomán keletkeztek. Az eljárásnak kötelezően nyilvánosnak és fakultatív szóbeli jellegűnek kellene lennie. Ennél többet ma sem várhatunk el a közigazgatási judikatúrától. Csatlakozva Patyi András monográfiabeli megállapításához: ez lehetne napjainkban is a szervezetfejlesztés maximális programja.6
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
