"Mindent a népért, mindent a néppel együtt, semmit a népről a nép feje felett."
(Kossuth Lajos)
A nemzeti konzultáció kifejezést Orbán Viktor miniszterelnök elsőként a 2005. évi "országértékelő beszédében" használta, annak a folyamatnak az illusztrálásaként, miszerint a Fidesz Magyar Polgári Párt a 2006. évi országgyűlési választásokkal kapcsolatos kampányát a választópolgárokkal folytatott párbeszéd alapján tervezett intézkedésekre építi fel.
A nemzeti konzultáció intézményesítésére a 2011. évben került sor az Alaptörvény előkészítésével kapcsolatosan. E társadalmi konzultációs folyamat megvalósítására hivatott szervként a Magyar Köztársaság Kormánya felállította a Nemzeti Konzultációs Testületet, amely egy 12 kérdéses kérdőívet fogalmazott meg és küldött ki a választópolgároknak. Ezt követték a szociális biztonságról, a nyugdíjról, a minimálbérről ("Gazdasági Konzultáció) a bevándorlásról, valamint az internetről és a digitális fejlesztésekről szóló nemzeti konzultációk. A konzultációkkal kapcsolatos feladatokat kezdetben a Miniszterelnökség, majd a 2015 októberében alakult Miniszterelnöki kabinetiroda látja el.
A konzultáció kifejezés az angolszász nyelvterületen elterjedt "counseling" magyar nyelvű fordítása. A konzultáció - általános értelemben - két vagy több, független és autonóm szereplő közötti önkéntes együttműködés, amelynek célja egymás véleményének, álláspontjának kölcsönös megismerése, befolyásolása.[1]
E meghatározást alapul véve azt mondhatjuk, hogy a Nemzeti Konzultáció tulajdonképpen egy makroszintű párbeszéd, amelynek kezdeményezője a kormány, aki mielőtt valamely döntését meghozná, a politikáját, illetve a stratégiáját valamely kérdésben véglegesítené, meg kívánja ismerni az érintettek véleményét, annak érdekében, hogy azt mérlegelve szükség szerint korrigálja a saját korábbi álláspontját. Tehát egy olyan mechanizmus, amelynek során a választópolgároknak lehetőségük nyílik közvetlenül véleményt nyilvánítani a közügyekben. Utóbbi tulajdonsága miatt hasonló a népszavazás Alaptörvényben[2] rögzített intézményéhez, hiszen utóbbi esetében is a társadalom egészét érintő kérdésről van szó, amelyről a választópolgár kifejezheti akaratát, véleményét. Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy a nemzeti konzultáció nem a klasszikus értelemben felfogott közvetlen hatalomgyakorlás egyik eszköze. Akkor mégis hogyan viszonyul a referendum évszázados intézményéhez? A nemzeti konzultáció összefüggésbe hozható a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvétellel, és annak ellenére, hogy két különböző intézményről van szó, indokolt figyelembe venni egy ilyen "politikai párbeszéd" esetén is a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvényben (a továbbiakban: Tvt.) meghatározott alapelveket.[3]
A nemzeti konzultációs kérdőívek kitöltése érdekében mind a kapcsolatfelvétel, mind a kitöltött kérdőívek feldolgozása során személyes adatok, közelebbről különleges adatok kezelése történik, amely felvethet adatvédelmi problémákat.
A kérdőívek megválaszolását követően kerül sor az eredmények kiértékelésre. A társadalom összességének véleményét visszatükröző eredmények megállapítását azonban nem segíti elő az a tényező, hogy a különböző online belépési lehetőséget nyújtó csatornák nincsenek összhangban egymással, így egy személy akár többször is kitöltheti ugyanazt a kérdőívet.
Felmerül továbbá az a kérdés, vajon a nemzeti konzultáció intézményének miben áll a joghatása, azaz van-e valamilyen kötelező ereje a kormányzatra nézve a társadalom által kialakított véleménynek?
E tanulmány az említett sarkalatos pontok tárgyalásával igyekszik kísérletet tenni a nemzeti konzultáció közjogi kereteinek tisztázására, jellegének meghatározására.
"A kérdéssor nem egy közvélemény-kutatás, hanem egy politikai kérdőív, egy közvetlen levelezés a választókkal."[4] A nemzeti konzultációnak nincs meghatározott a jellege, fogalma - nyilván e dogmatikai űr miatt - nincs jogilag definiálva sem. A következőkben a negatív értelmezés módszerét segítségül hívva törekszünk tisztázni, miért nem
- 330/331 -
sorolható a fejezet címében említett egyik intézményhez sem a nemzeti konzultáció.
Az előzőekben említett dichotómia egyik megnyilvánulásaként említhető az adatvédelmi biztos és a Nemzeti Információszabadság Hatóság (a továbbiakban: NAIH) ellentétes álláspontja a tekintetben, hogy a Nemzeti Konzultáció vajon a kutatás és a közvetlen üzletszerzés célját szolgáló név-és lakcímadatok kezeléséről szóló 1995. évi CXIX. törvény hatálya alá tartozik-e (mint a közvéleménykutatás). A biztos állásfoglalásában közvéleménykutatásnak tekinti a konzultációt, így az 1995. évi CXIX. törvény garanciáinak hiányában jogszerűtlennek minősíti az adatkezelését. Ezzel szemben a NAIH határozatában azzal érvelt, hogy nem is kell e garanciáknak érvényesülniük, tudniillik a konzultáció nem minősül közvélemény-kutatásnak, következésképpen nem tartozik az említett törvény hatálya alá. E feltételezést erősíti a kormányszóvivő fentebb már idézett kijelentése is. Ez pedig arra enged következtetni, hogy a konzultációt semmiképp sem kezelhetjük közvélemény-kutatásként.
A Szociális Konzultáció 2011 során a Kormány úgy foglalt állást, hogy a Magyarországon élő, érvényes lakóhellyel, ennek hiányában tartózkodási hellyel rendelkező 1995. június 16. előtt született magyar állampolgárok véleményét kívánta megismerni a kérdőíven feltüntetett tíz kérdésben. Ehelyütt érdemes felhívni a figyelmet arra, hogy a konzultáció célja elméletileg megfelelne a közvélemény-kutatás törvény szerinti definíciójának: az egyének és csoportjaik (a továbbiakban: érintett) véleményének és ítéletalkotásuk összetevőinek kutatása.[5] Ugyanakkor sem a kérdések összeállításában, sem a kérdőívek kiértékelésének módjában nem szerepelnek a közvélemény-kutatással kapcsolatos szakmai szempontok, így a konzultáció inkább egy egyszerű politikai kérdőívnek fogható fel. Példának okáért a konzultáció esetén a válaszadókat nem véletlen mintavétellel választják ki. Mindazonáltal a kérdőív használja a felmérések hagyományos eszközét, a válaszlehetőségek többfokú, skálás felsorolását, továbbá a nemzetközi gyakorlatból ismeretes "vannak, akik azt mondják...., míg mások azt mondják..." kérdésformát.
A társadalmi részvétel vagy konzultáció beleszólást, participációt enged az egyénnek abba az állami feladatba, amelynek során az őt érintő döntések megszületnek. A konzultáció tehát az alkotmányos jogállam olyan eszköze, amely elősegíti a minőségi jogalkotás célkitűzéseinek elérését, végső soron "több-demokráciát" biztosít.[6] Sokkal inkább elvárható a jogkövető magatartás, ha a leendő jogkövetők beleszólhatnak a jogszabályok előkészítésébe, ráadásul ez egy további legitimációt is jelenthet a kormányzat számára.
A konzultáció alapjául szolgáló kommunikáció általános értelemben azt jelenti, hogy az üzenet küldőjének véleményét figyelembe veszi az üzenet fogadója, amely a puszta tudomásulvételtől a valódi figyelembevételig terjedhet a normatív döntéshozatali folyamatban.[7] Ez kétségkívül igaz a nemzeti konzultáció intézményére is. Az általános értelemben felfogott konzultációs funkcióknak[8] a nemzeti konzultáció azonban nem tesz maradéktalanul eleget. A tájékoztatási és demokratikus szerepeket betölti, hiszen egyfelől információt közvetít egy döntéshozatali folyamatba való bekapcsolódás lehetőségéről, másfelől részt vesz a demokratikus kormányzás erősítésében, a reprezentatív demokrácia támogatásában. Ugyanakkor a legnagyobb hiányosság, ami a nemzeti konzultáció számlájára írható, a jogi és a kontrollfunkció megvalósításának szinte abszolút figyelmen kívül hagyása. Nincs ugyanis jogi eszközökkel történő szabályozás a véleménykérést, illetve annak elutasítását illetően - leszámítva talán az adatkezelésre vonatkozó törvényi eljárásokat. A kontrollfunkció független közreműködő személyében tudna leginkább érvényesülni, megfelelő jogi biztosítékokkal. Ennek életre hívása azonban a mai napig várat magára.
Hazánkban a társadalmi részvétel jogi alapja Tvt., amely rögzíti a társadalmi egyeztetés alapelveit. Eszerint szükséges, hogy a véleményezési folyamatban a véleményeknek - különös tekintettel a hátrányos helyzetű, társadalmi-gazdasági szempontból marginalizált csoportok véleményére - a lehető legszélesebb köre jelenjen meg, továbbá biztosítani kell az egyeztetések átláthatóságát, azok minél teljesebb körű nyilvánosságát. A Tvt. ezen kívül előírja az egyeztetésben részt vevők kölcsönös együttműködési kötelezettségét.[9]
Mindenekelőtt le kell szögezni, hogy a nemzeti konzultáció nem azonosítható a törvényben szabályozott társadalmi részvétel intézményével, hiszen
- 331/332 -
a véleménykérésnek nem deklarált szándéka annak közvetlenül jogalkotási célból történő felhasználása, de akár implicite módon erre is sor kerülhet (ld: a 2015. szeptember 15. napjától hatályos Btk. módosítást). Mindenesetre elvárható lenne a Tvt.-ben rögzített princípiumoknak a nemzeti konzultáció(k) során történő érvényre juttatása. Ez több aspektusból vethet fel dilemmákat.
Egyrészről ha a nemzeti konzultációban való állampolgári részvétel csupán jogosultság, úgy korántsem biztos, hogy ténylegesen megjelenik a marginalizált társadalmi csoportok véleménye is, hiszen előfordulhat, hogy a pont ebbe a körbe tartozók nem küldik vissza a kérdőíveket.
Másrészről az átláthatóság követelményének érvényesülése alapvető jelentőségű egy demokratikus jogállamban. Márpedig a nemzeti konzultáció eredményeinek, azaz a beérkezett válaszok megoszlásának nyilvánosságra hozatalával kapcsolatosan, ez, a vonatkozó bírósági ítéletig nem volt egészen egyértelmű. A perben a Fővárosi Törvényszék kötelezte a nemzeti konzultáció lebonyolításáért felelős Miniszterelnöki Kabinetirodát az eddigi nemzeti konzultációk eredményének kiadására. Továbbá nem elhanyagolható a nyilvánosság azon jellegzetessége sem, hogy képes növelni az állampolgárok kormányzatba vetett bizalmát és a konzultációra fordított közpénzek felhasználásának átláthatóságát, így csökkentve a korrupciós kockázatokat. Végezetül az együttműködés kötelezettségként történő előírása szintén a kérdőívek kitöltésének önkéntessége vonatkozásában tekinthető aggályosnak.
A nemzeti konzultáció a Magyarország területén élő érvényes lakó- vagy tartózkodási hellyel rendelkező 18. életévét betöltött állampolgárok számára nyújt lehetőséget arra, hogy a kérdőív kitöltésével közpolitikai kérdésekben véleményt nyilváníthassanak. E jellege miatt emlékeztet a népszavazás intézményére.
A népszuverenitás közvetlen formában történő megvalósulása esetén elvileg minden fontos hatalmi kérdésben a népnek kellene döntenie. Ez azonban az alkotmányos demokráciákban csak korlátozott formában valósulhat meg. A közvetlen demokrácia tehát egy uralomgyakorlási forma, amelyben a nép magánál tartja a döntési jogot. A nemzeti konzultáció esetében azonban ilyen jellegű hatalomgyakorlásról nincs szó.
A közvetlen hatalomgyakorlásnak többféle formája, eljárása és technikája alakult ki, amelyeket az egyes államok alkotmányai eltérően nevesítenek. Így ismert a népgyűlés, a népszavazás, a népi vétó, a népi kezdeményezés, a népi törvénykezdeményezés intézménye. Elnevezéstől függetlenül azonban e formák kizárólag az alkotmányi előírások függvényében gyakorolhatók.[10]
Magyarországon az állampolgárok állami döntésekben való részvételének lehetőségét az Alaptörvény B) cikkének (4) bekezdése alapozza meg a következőképpen: "A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja." E közvetlen hatalomgyakorlás módja az (országos vagy helyi) népszavazás. Az Alaptörvény XXIII. cikkének (7) bekezdése állampolgári alapjogként rögzíti a népszavazáshoz való jogot. Gyakorlásának részletes szabályait pedig az Alaptörvény mellett a népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. tv. tartalmazza. A nemzeti konzultáció vonatkozásában nem tisztázott egyértelműen az alanyok köre, bár az eddigi gyakorlat alapján kikristályosodni látszik az a tendencia, hogy a Magyarországon élő, érvényes lakóhellyel, ennek hiányában tartózkodási hellyel rendelkező 18. életévüket betöltött magyar állampolgárok a célközönség. A jogszabályi háttér hiányában nem zárható ki, hogy a jövőbeni konzultációkban a kormányzat eltérjen ettől az irányvonaltól és esetleg a hazánkban élő külföldi állampolgárokat is bevonja a párbeszédbe.
Az Alkotmánybíróság 1993-ban vizsgálva a képviselet és a népszavazás egymáshoz való viszonyát megállapította, hogy "a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjében a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet, ehhez képest a népszavazással való döntés kivételes jellegű. A népszavazás a parlamentáris rendszerben a hatalom képviseleti gyakorlásának kiegészítésére, befolyásolására irányul, tehát komplementer jellegű."[11] A hatalomgyakorlási formák mint alkotmányos intézmények között azonban nincs hierarchikus viszony, a képviselet elsődlegességének elve a parlamentáris berendezkedés lényegéből következik.[12] Emellett az Alaptörvény azt az alkotmánybírósági megállapítást is integrálta, miszerint az Alaptörvény módosítása nem lehet népszavazási kezdeményezés tárgya.[13]
Országos népszavazás tárgya kizárólag az Országgyűlés hatáskörébe feladat-és hatáskörébe tartozó kérdés lehet. E kritérium a nemzeti konzultációval szemben nem áll fenn, ugyanis abban - jogi szabályozás hiányában - bármely, a kormány-
- 332/333 -
zat szerint változtatásra érett tárgykör megjelenhet. Ennek alapján egyértelműnek tűnhet az is, hogy a nemzeti konzultációnak kizárt tárgykörei sincsenek. Nem adható egyértelmű válasz arra kérdésre, vajon fennáll-e a lehetősége annak, hogy a Kormány a konzultáció eredményének függvényében az Alaptörvény módosítására irányuló javaslatot terjesszen elő? Ebben az értelmezésben viszont a nemzeti konzultáció egy erősebb eszközt jelentene a kormányzat kezében, mint a népszavazás jogintézménye.
A népszavazásra javasolt kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni. Azaz kizárólag elöntendő kérdést lehet népszavazásra előterjeszteni, amelyre igen vagy nem válasz adható. Ezzel szemben a nemzeti konzultációban feltett kérdésekre három opcionális válasz áll rendelkezésre.
A nemzeti konzultáció vonatkozásában nincs érvényességi küszöb, az tehát érvényes a kérdőívet aláíró és visszaküldő állampolgárok számától függetlenül, míg az országos népszavazás abban az esetben érvényes, ha az összes választópolgár több mint fele érvényesen szavazott. A népszavazási eredményességi küszöb az érvényesen szavazó választópolgárok több mint felének azonos válasza. A konzultációnál de iure érvényességi küszöb sincs, ugyanakkor az alacsony részvétel nyilvánvalóan nem teszi lehetővé a vélemények széles körű megismerését, az érdekek csatornázását, továbbá kedvezőtlenül hat a nemzeti konzultációba vetett bizalomra is. Szintén ezzel függ össze az az aggály, amely a kérdőívek többszörös kitölthetőségének vonatkozásában merül fel. A különböző online csatornák nincsenek kapcsolatban egymással, valamint a különleges adatok védelmére vonatkozó jogi szabályozásból eredően arra sincs mód, hogy összevessék ki az, aki papír alapon és ki az, aki az interneten válaszolt a kérdéssorra.
Eltérő a két intézmény kötőereje is, mivel a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlést jogalkotási kötelezettség terhelheti, ilyen direkt törvényalkotási kötelezettséget keletkeztető joghatása a konzultációnak nincs. Mindazonáltal hangsúlyozandónak tartjuk, hogy az eddig lezajlott konzultációk, - noha közvetett módon - de már vezettek törvénymódosításhoz. A "Szociális Konzultáció 2011" adatvédelmi problémái indukálták a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény módosítását. A migrációval foglalkozó konzultáció eredménye pedig hozzájárult a Büntető Törvénykönyv határzárral kapcsolatos szabályainak elfogadásához.[14]
Az adatvédelem témaköre talán a nemzeti konzultáció egyik legvitatottabb és legtöbb kritikát ért területe.
A nemzeti konzultáció személyes adatok kezelésével együtt járó folyamat. Személyes adatnak tekinthető az érintettel kapcsolatba hozható adat - különösen az érintett neve, azonosító jele, valamint egy vagy több fizikai, fiziológiai, mentális, gazdasági, kulturális vagy szociális azonosságára jellemző ismeret, - valamint az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A konzultáció esetében azonban az egyén személyes adataiból következtetés vonható le politikai véleményére is, tehát nemcsak a személyes, hanem a különleges adatok kezelésére vonatkozó szigorúbb feltételeknek is teljesülniük kell. Közelebbről a politikai véleményre vagy pártállásra vonatkozó különleges adat csak akkor kezelhető ha:
- az adatkezeléshez az érintett írásban hozzájárul,
- az törvényben kihirdetett nemzetközi szerződés végrehajtásához szükséges, vagy azt az Alaptörvényben biztosított alapvető jog érvényesítése, továbbá a nemzetbiztonság, a bűncselekmények megelőzése vagy üldözése érdekében vagy honvédelmi érdekből törvény elrendeli.[15]
A nemzeti konzultációval összefüggésben kétféle adatkezelés között kell differenciálni: az egyik a kapcsolat-felvételi, (a kérdőíveknek a tizennyolcadik életévét betöltött állampolgárokhoz juttatása), a másik pedig a visszaküldött kérdőívek feldolgozásnak eljárásában történik. E helyütt indokolt tisztázni az adatkezelés és az adatfeldolgozás, valamint az adatkezelő és adatfeldolgozó fogalompárokat is, amelyek tartalmát az Infotv. szintén megadja.
Az adatkezelés az alkalmazott eljárástól függetlenül az adaton végzett bármely művelet vagy a műveletek összessége, amelyet az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet végez, aki vagy amely önállóan vagy másokkal együtt az adat kezelésének célját meghatározza, az adatkezelésre (beleértve a felhasznált eszközt) vonatkozó döntéseket meghozza és végrehajtja, vagy az adatfeldolgozóval végrehajtatja.
Az adatfeldolgozás az adatkezelési műveletekhez kapcsolódó technikai feladatok elvégzése, függetlenül a műveletek végrehajtásához alkalmazott módszertől és eszköztől, valamint az alkalma-
- 333/334 -
zás helyétől, feltéve hogy a technikai feladatot az adaton végzik.
Az adatfeldolgozó - az a természetes vagy jogi személy, illetve jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet, aki vagy amely szerződés alapján adatok feldolgozását végzi - a törvényben és az adatkezelő által meghatározott jogokkal és kötelezettségekkel bír, tevékenysége során érdemi döntést nem hozhat, a tudomására jutott személyes adatokat kizárólag az adatkezelő rendelkezései szerint dolgozhatja fel.
A kapcsolat-felvétel (és a kiküldetési adatállomány létrehozását) elősegítését célzó adatkezelés jogalapja a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 19/A. §-a, míg az eredmények kiértékelését (és a konzultációs adatbázis összeállítását) célzó adatkezelés az érintettek hozzájárulásán alapul. A hozzájárulás az érintett akaratának önkéntes és határozott kinyilvánítása, amely megfelelő tájékoztatáson alapul, és amellyel félreérthetetlen beleegyezését adja a rá vonatkozó személyes adat - teljes körű vagy egyes műveletekre kiterjedő - kezeléséhez. Hangsúlyozandó azonban az, hogy a hozzájárulás megléte önmagában nem mentesíti az adatkezelőt az adatvédelem egyéb szabályainak (pl. törvényes cél, adatintegráció tilalma) betartása alól.[16] E szigorú törvényi garanciák az ún. információs önrendelkezés jog védelmét hivatottak biztosítani.
Az Alkotmánybíróság a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként: "mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni tehát általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát. Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény korlátozza az információs önrendelkezés alapvető jogát, és akkor alkotmányos, ha megfelel az alapjog-korlátozásra irányadó feltételeknek."[17]
A személyes adatok védelme egyénileg gyakorolható emberi jog, alanya a természetes személy lehet. Harmadik generációs jogról beszélünk, a szabadságjogok közé sorolható, amely szoros összefüggésben áll az emberi méltósághoz való joggal, ezen belül különösen a magánszféra sérthetetlenségével.[18]
A személyes adatok jogi védelmének, a személyiség integritásának biztosítása nemcsak az egyes államok alkotmányából, hanem a nemzetközi és uniós jogi szabályozásból is eredeztethető kívánalom.
A vonatkozó nemzetközi dokumentumok (Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, Emberi Jogok Európai Egyezménye, Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya) az információs önrendelkezési jogot a magán-és családi élet tiszteletben tartásához való jog részeként tartalmazzák. Ezzel szemben az Európai Unió Alapjogi Chartája külön szakaszban rendelkezik a személyes adatok védelméről, méghozzá az adatkezelésre vonatkozó alapvető követelmények és ezek érvényesülése kontrolljának rögzítésével: "Mindenkinek joga van a rá vonatkozó személyes adatok védelméhez. Az ilyen adatokat csak tisztességesen és jóhiszeműen, meghatározott célokra, az érintett személy hozzájárulása alapján vagy valamilyen más, a törvényben rögzített jogos okból lehet kezelni. Mindenkinek joga van ahhoz, hogy a róla gyűjtött adatokat megismerje, és joga van azokat kijavíttatni. E szabályok tiszteletben tartását független hatóságnak kell ellenőriznie."[19]
A Charta mellett a személyes adatok védelmének részletes szabályait az Európai Parlament és a Tanács 1995. október 24-én elfogadott a személyes adatok kezelése vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról szóló 95/46/EK irányelve határozza meg, amelynek átültetését Magyarország először a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény, majd a jelenleg hatályos Infotv. keretei között teszi meg.
Alaptörvényünk VI. cikkének (3) bekezdése az említett nemzetközi és szupranacionális szabályoknak megfelelően a következőképpen rendelkezik: "Mindenkinek joga van személyes adatai védelméhez, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez." A személyes adatok védelme a magánélet védelmét (is) jelenti, az Alaptörvény éppen ezért rögzíti e jogot közvetlenül a magánszférához való jogot [VI. cikk (1) bek.] követően. A jogérvényesülést kezdetben az adatvédelmi biztos intézménye, majd 2012. január elsejétől a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság - mint független, csak a törvénynek alárendelt hatóság - ellenőrzi.
- 334/335 -
A nemzeti konzultációk történetében elsőként a Szociális Konzultáció 2011 elnevezésű "politikai párbeszéd" kapcsán kezdett a figyelem az adatvédelem kérdésköre felé fordulni az adatvédelmi biztos egy 2011. június 7-én kelt állásfoglalásának köszönhetően, amely kimondta, hogy Szociális Konzultáció során végzett adatkezelés sérti az érintett személyes adatainak védelméhez fűződő jogát. Az állásfoglalás néhány lényeges pontját ismertetnénk a következőkben.
A legfontosabb problémáként a kérdőívek megszemélyesítését emelte ki a biztos, ugyanis ez lehetőség nyújt arra, hogy a politika vélemény összekapcsolható legyen az egyénnel és alkalmas lehet például az érintettre vonatkozó személyiségprofil képzésére.
Az Jóri András adatvédelmi biztos a tájékoztatás teljes vagy részleges elmulasztását állapította meg, amely a hozzájárulás érvénytelenségét (semmisségét), így az adatkezelés jogalapjának hiányát és az adatkezelés ebből adódó jogszerűtlenségét vonja maga után.
Kiemelte, hogy az önkéntesség hiánya két okból is vélelmezhető. Egyfelől maga a használt nyomtatvány nem ad erről kifejezett tájékoztatást. Másfelől az a tény, hogy az állam valamely szerve kéri az adatok megadását, valamint a hozzájáruló nyilatkozatnak az aláíró rész után történő elhelyezése, kisebb betűmérettel való feltüntetése, azt az érzetet keltheti a jogalanyban, hogy a válaszadás kötelező.
Súlyos hiátusként rótta fel a biztos azt is, hogy az adatkezelésre, illetve adatfeldolgozásra jogosult személyre a kérdőív csak mint "a Kormány által kijelölt államigazgatási szervre" hivatkozik, tehát előzetesen nem azonosították az adatkezelőt és az adatfeldolgozót.
Aggályosnak tekinti a biztos az érintettek jogainak és kötelezettségeinek, az adatok sorsa és a vonalkódok célja tisztázásának hiányát, továbbá a kezelendő adatok pontatlan körének meghatározását.
Jelentősége van annak is, hogy a kiküldési adatállomány a kapcsolatfelvétel megtörténte után legfeljebb az érintett jogorvoslati jogai gyakorlásának biztosítása érdekében használható fel, abból a konzultációs adatbázis összeállításakor tehát személyes adat nem vehető át. A kiküldési adatállománynak a konzultációs adatbázis összeállítására történő felhasználása lehetőséget adna ugyanis egy "különbség-adatállomány" összeállítására, vagyis annak nyilvántartására, hogy ki nem küldte vissza a kérdőívet.[20]
Fentiekre tekintettel az adatvédelmi biztos felszólította a Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatalát (a továbbiakban: KEK KH) mint adatkezelőt[21], szüntesse meg a személyes adatkezelést, továbbá ismételten felhívta a figyelmet arra, hogy a kiküldési adatállomány csak az érintett jogorvoslati jogai gyakorlásának biztosítása érdekében használható fel, ezen kívül semmilyen állami vagy egyéb szervnek, személynek nem adható át. A kérdőívek feldolgozása során pedig kizárólag a nevet, lakcímet, vonalkódokat, az aláírás rovatot és email cím rovatot nem tartalmazó kérdőívek elektronikus képe rögzíthető, a visszaérkezett kérdőívek (tehát a Szociális Konzultáció 2011 keretében kezelt összes személyes adat) ezt követően haladéktalanul megsemmisítendők.
Az állásfoglalást a KEK KH válaszlevelében [11/4-1/2011] több ponton is kifogásolta, amelynek a biztos nem adott helyt, így 1642-9/2011/H. számú határozatával jogellenes adatkezelés miatt elrendelte a papíralapú kérdőíveken szereplő személyes adatok megsemmisítését és megtiltotta a Nemzeti Konzultációs Nyilvántartás létrehozását, az ezzel kapcsolatos jogellenes adatkezelést és - feldolgozást. A KEK KH a határozat bírósági felülvizsgálatát a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 109.§-a alapján kérve felfüggesztette az adatkezelést és zárolta az adatokat. A perben a felperes KEK KH-val szemben azonban már nem az adatvédelmi biztos vett részt alperesként, hanem az Infotv. alapján annak jogutódja a NAIH.
Érdemes megjegyezni, hogy az Infotv. nem mondja ki expressis verbis az adatvédelmi biztos és a NAIH közötti jogutódlást, de a törvény 75. §-ában ez implicite mégis megjelenik, hiszen az adatvédelmi biztoshoz 2012. január elseje előtt érkezett beadvány alapján folyamatban lévő ügyben is a NAIH jár el. Pontosan ez volt a helyzet a "Szociális Konzultáció 2011" esetében is. A perrel párhuzamosan a NAIH is vizsgálta a nevezett határozatot és e vizsgálat eredményeként azt saját hatáskörében módosította.[22]
A módosító határozatában elrendelte, az azon érintettektől visszaérkezett papíralapú kérdőíveken szereplő személyes adatok megsemmisítését, akik aláírásukkal nem járultak hozzá az adataik kezeléséhez, továbbá ezen adatok vonatkozásában az adatkezelést is megtiltotta. Viszont a rendelkezésre álló adatok alapján, figyelemmel az eset ösz-
- 335/336 -
szes körülményeire, az érintettek szabadon dönthettek a hozzájárulás megadásáról, a döntési szabadságot befolyásoló körülmény nem volt, a hozzájárulás önkéntességének követelménye nem sérült. Egyszóval azon érintettek személyes adatait (név és lakcím, valamint annak feltüntetése estén e-mail cím), akik a hozzájárulásukat aláírásukkal megadták, nem kell törölni, a további kapcsolattartás érdekében ezeket az adatokat jogszerűen fel lehet használni. Az adatvédelmi biztos határozata ennek megfelelően jogszabálysértő a tekintetben, hogy az adataik kezeléséhez aláírásukkal hozzájáruló személyek adatainak kapcsolattartási célból való felhasználását jogellenesnek találta.[23]
Szükséges megemlíteni ezen felül az 1992. évi LXVI. törvény módosítását, amelynek következtében lehetővé vált, hogy a Kormány által meghatározott ügyekben - mint amilyen a tárgyalt téma is a Miniszterelnökség a polgárok személyre szóló tájékoztatása, illetve a polgárok álláspontjának megkérdezése céljából név és lakcím adatokat kérjen és kezeljen az átvételtől számított kilencven napig. E módosítás Nytv.-beli jogalapot teremtett a nemzeti konzultációk számára a kapcsolat-felvételt elősegítő adatkezeléshez. E rendelkezés tette tulajdonképpen egyértelművé azt, hogy a nemzeti konzultáció esetén nem a Kkt. alapján kerül sor adatok lekérésére, amely kizárja, hogy közvéleménykutatásként értelmezzük a nemzeti konzultációt - legalább is, ami az adatvédelem kérdéskörét érinti. Ez a megoldás a jövőbeli (2011 utáni) konzultációkra vonatkozóan alkalmazható. A kérdés már csak az, mi alapján került sor az ezt megelőző "közvetlen levelezéseknél" a polgárok adatainak kezelésére, mivel ezt a jogszabály nem tette lehetővé.
A 2015 nyarán lezajlott a bevándorlásról és a terrorizmusról szóló nemzeti konzultáció. Ez volt az első, amelyet nem csupán a mellékelt válaszlevélben, hanem az interneten (az e célra létrehozott kormányzati honlapon) keresztül is ki lehetett tölteni. Az online felület létrehozásának deklarált célja a konzultáció hatékonyságának növelése és a kitöltők számának emelése volt, azaz a társadalom legszélesebb rétegeinek bevonása. Ebben rejlett e konzultáció fő anomáliája is. Az oldalhoz való nem megfelelően konstruált hozzáférés ugyanis lehetővé tette az adatmanipulációt, mivel a név, lakcím, e-mail cím megadását, a magyar állampolgárságról és az életkorról történő nyilatkozatot, illetve az adatvédelmi feltételek elfogadását követően korlátlanul lehetett szavazni. Ennél fogva tehát gyakorlatilag - apróbb módosításokkal - egy személy többször is kitölthette a kérdőívet, sőt akár a 18. életévüket be nem töltött állampolgárok is szavazhattak, ráadásul bárki visszaélhetett mások személyes adataival és akár helyettük is voksolhatott. Továbbá a hatályos adatvédelmi szabályozásunk értelmében kizárt a személyes és véleményadatok együttes kezelése (adatintegráció tilalma). Éppen ezért a nem megszemélyesített kérdőívek okán nem akadályozható meg az, hogy a levélben válaszolók az interneten is kitöltsék a kérdőívet. Az InternetKon elnevezésű konzultáció egyébként a válaszok azonosíthatóságát is lehetővé, mert a facebook-profil, illetve az Ügyfélkapus azonosító segítségével is elérhető volt a kérdőív. A többszöri válaszadás problematikája azonban itt is fennállt, mivel a különböző csatornák nem álltak összeköttetésben egymással.
A személyes adatok kezelése garanciális szabályainak alkalmazása nem az adatkezelő elhatározásán kell, hogy alapuljon, hanem világos törvényi szabályokon, illetve a bizonytalanságokat kizáró hozzájáruláson. A nemzeti konzultáció során megvalósuló adatkezelés jogalapja tisztázott, valamint megvalósult a személyes adatoknak az érintett véleményével történő összekapcsolásának kizárása az ún. "szerializált adatstruktúra" alapján. Ennek lényege, hogy külön-külön táblába kerülnek a személyes adatok és a konzultációs kérdésekre adott válaszok (véleményadatok). Az adatmanipulációval kapcsolatos aggályok azonban továbbra is nagyfokú relevanciával bírnak. Egyfelől jelentősen gyengíthetik a társadalomnak e részvételi mechanizmusba vetett bizalmát, másfelől igencsak nehézkes - ha nem lehetetlen - az adatokkal való visszaélés kimutatása.
Hazánkban a 2010. évi országgyűlési választásokat követően a kormányzati politika egyre inkább a társadalommal való kommunikáció magasabb fokának elérését célozza.
Erre kiváló példaként szolgál a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program, amely a közigazgatás beavatkozási területeinek átfogó feladataként említi a kezdeményező kommunikáció megteremtését: "A polgárok és a társadalmi, gazdasági szervezetek bizalmának visszanyeréséhez nem elegendő a jól működő folyamatok kialakítása és a minőségi szolgáltatások nyújtása. Ha ezek a szereplők nincsenek bevonva az őket megillető szolgáltatások megtervezésébe és az őket érintő döntések meghozatalába, a közigazgatásba vetett bizalmuk nem fog erősödni. A külföldi jó gyakorlatokat alapul véve tehát a Magyary Program célja, hogy a
- 336/337 -
közigazgatás kezdeményezően kommunikáljon az emberekkel, tegye lehetővé és ösztönözze aktív részvételüket az állam működtetésében. Ennek keretében Magyarországon is elindultak az állampolgári konzultációk..."[24]
Meglátásunk szerint a nemzeti konzultáció legnagyobb problémája - szemben az egyéb részvételi lehetőségekkel - a jogi intézményesítés teljes hiánya, hiszen egyetlen hatályos jogszabályban sem található rá utalás. Márpedig komoly veszélyekkel járhat az, ha egy jogi kontroll nélküli, a következményei tekintetében kétséges mechanizmus tölt be hasonló funkciót, mint az egyébként szabályozott intézmények.
Véleményünk szerint a nemzeti konzultáció jelen állapotában a közvélemény-kutatás és a társadalmi részvétel között helyezkedik el. Nem fogható fel a közvetlen demokrácia kiterjesztéseként, inkább úgy, mint a képviseleti demokráciát segítő, azt hatékonyabbá tévő eszköz. Nem értelmezhető a népszavazás alternatívájaként sem (talán a korábbi konzultatív népszavazáshoz közelíthető). Ugyanakkor a népszavazás előszobájaként aposztrofálható, amennyiben a kérdőíveken szereplő kérdések megfelelnek a népszavazásra javasolt kérdés irányában előírt kritériumoknak. Továbbá lehetővé teheti akár azt is, hogy a népszavazásból kizárt tárgykörökben az állampolgárok véleménye megismerhetővé váljék, amennyiben e politika párbeszéd nem a népszavazás megkerülését célozza.
A Szociális Konzultációval összefüggésben a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság megállapította azt, hogy a személyes adatok kezelése részben nem felelt meg az adatvédelmi követelményeknek, mert nem volt szükséges a kérdőívek megszemélyesítése, a válaszadás ugyanis anonim módon is lehetséges volt.[25] Másképpen: a Hatóság nem úgy foglalt állást, hogy kizárólag névtelenül lehetséges a kérdőívek kitöltése, hanem, így is. E kijelentés pedig felveti annak a lehetőséget, hogy a jövőben akár olyan konzultációra is sor kerülhet, amelyben esetleg névvel ellátott kérdőíven kell válaszolni.
Végezetül úgy véljük, bizonyosan lehet létjogosultsága egy ilyen típusú konzultációs eszköznek, amennyiben azt a forma és a cél kijelölésével jogi keretek között valósítják meg. Ennek szükségessége pedig egyre sürgetőbb, hiszen a tendencia azt mutatja (öt év alatt hat konzultáció), hogy a nemzeti konzultáció gyakori metódus, amelynek eredményei az állami tevékenység hivatkozási alapjaként jelennek meg, s amely így fundamentális jellegűvé válhat a kormányzat stratégiájában. ■
JEGYZETEK
[1] http://juris.oldportal.u-szeged.hu/download.php?docID=20384&objectParentFolderId=20434 (letöltés ideje: 2016.01.14.)
[2] Magyarország Alaptörvénye 8. cikk
[3] 2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről 2. §
[4] Elhangzott Kovács Zoltán kormányszóvivő 2015. május 5-én tartott sajtótájékoztatóján.
[5] 1995. évi CXIX. törvény a kutatás és a közvetlen üzletszerzés célját szolgáló név-és lakcímadatok kezeléséről 2.§ (1) bek. 2. pont
[6] Drinóczi Tímea: A részvétel és a konzultáció elmélete és gyakorlata. Jura 2013. 1. sz. 7. o.
[7] Drinóczi Tímea: i.m. 8. o.
[8] Vö. Drinóczi Tímea: i.m. 10. o.
[9] Tvt. 2.§
[10] Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2009. 205. o.
[11] 2/1993. (I.22.) AB határozat
[12] Vö. Holló András: A képviseleti és a közvetlen demokrácia viszonyának értelmezése az Alkotmánybíróság gyakorlatában (1993-2009) In: Közjog és jogállam. Ünnepi kötet Kiss László professzor 65. születésnapjára (Szerk. Csefkó Ferenc) Pécsi Tudományegyetem Állam-és Jogtudományi Kar, Pécs 2016. 155. o.
[13] Ld. Magyarország Alaptörvény 8. cikk (3) bek. a) pontja és 2/1993. (I.22.) AB határozat
[14] Ld. Btk. 352/A, 352/B és 352/C §-ok
[15] 2011. évi CXII. törvény az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról (a továbbiakban: Infotv.) 3.§ 1) és 2) pontok, valamint 5. § (2) bek.
[16] Vö. Jóri András adatvédelmi biztos állásfoglalás a Szociális Konzultáció 2011 személyes adatkezelése jogi környezetét illetően (ügyszám: ABI-1642-4/2011/H)
[17] 15/1991. (IV. 13.) AB határozat
[18] Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Petrétei József - Tilk Péter - Zeller Judit: Magyar Alkotmányjog III. Alapvető jogok. Dialóg Campus Kiadó. Budapest-Pécs 2006. 110. o.
[19] Az Európai Unió Alapjogi Chartája 8. cikk
[20] Ld. részletesebben. Jóri András adatvédelmi biztos állásfoglalás a Szociális Konzultáció 2011 személyes adatkezelése jogi környezetét illetően (ügyszám: ABI-1642-4/2011/H)
[21] A KEK KH-t a Kormány szociális konzultációval összefüggő feladatok ellátásáról szóló 1137/2011. (V. 6.) számú határozatában jelölte ki adatkezelőként.
[22] Ebben az esetben tehát hivatalból került sor a döntés felülvizsgálatára, mégpedig a Ket. 97. § (3) bek. a) pontja és a 104.§-a értelmében.
[23] Ld. bővebben. NAIH-4638-1/2012/H. számú határozata
[24] Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program - A haza üdvére és a köz szolgálatában. 2011. június 10. 37. o.
[25] Ld. bővebben. NAIH-4638-1/2012/H. számú határozata
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD hallgató, PTE ÁJK Doktori Iskola.
Visszaugrás
