Az európai alkotmányról szóló szerződésnek két tagországban tartott népszavazás általi elutasítása ugyan komoly figyelmeztetés a politikai döntéshozatalban részt vevők számára, ugyanakkor, ettől el kell választani azt a tudományos értéket, amelyet a szerződés létrehozott és képvisel. Ma az EU szintjén ez az a politikailag lehetséges kompromisszum, amely átláthatóvá, demokratikusabbá tenné az EU működését, megszüntetné a hatásköri zűrzavart, ugyanakkor lefektetné egy meghatározott irányba haladó, ám kétségkívül az integráció új minőségének lehetőségét magában rejtő EU alkotmányjogi: "államszervezeti-intézményi" és anyagi jogi alapjait.
A szerződést elutasító francia és holland népszavazások nem erről szóltak: az európai alkotmányos szerződést ma az EU-n belüli azon communis opinió-nak kell tekinteni, amely a jövőben is megkerülhetetlen lesz, mivel mind politikai, mind tudományos szempontból jelentős teljesítménynek minősül. Az alkotmányos szerződés - mint az európai jog legújabb "fecskéje" - tartalmának, és a magyar alkotmányos rendre gyakorolt hatásának vizsgálata tehát még akkor is célszerű és hasznos, ha a jelek szerint (még) "nem csinált nyarat".
1. Az európai alkotmányról szóló szerződés kidolgozása látszólag viszonylag rövid múltra visszatekintő folyamat eredménye - ez azonban csak a látszat. Az igaz, hogy az Erópai Alkotmány létrehozataláról szóló Szerződés - továbbiakban: EASz - 2004. október 29-i aláírását az Európai Konvent-nek az Európai Tanács 2001. decemberi Laeken-i Nyilatkozatával történő létrehozatala előzte meg, és az EASz tervezete a Konvent igen in-
- 197/198 -
tenzív munkájának köszönhetően 2003. július 10-én végleges formát öltött. Ezt Valéry Giscard d'Estaing, a Konvent elnöke 2003. július 18-án átnyújtott a soros olasz elnökségnek. A tervezetet megvitatta és elfogadta a 2003. október 4-én megkezdődött Kormányközi Konferencia, az EASz-t pedig 2004. október 29-én írták alá Rómában.
Mindössze 22 hónapra volt-e szükség az EASz kidolgozásához és elfogadásához? Nyilvánvalóan nem. Az európai jog, ezen belül az európai alkotmányjog és az államtudományok, a politikai tudományok hosszú, több, mint egy évtizedes előkészítő munkája húzódik meg az EASz aláírása, létrehozatala, megalkotása mögött.
2. Tudományos és gyakorlati megközelítésű konferenciák tömege foglalkozott már az 1990-es évek eleje óta az európai alkotmány megalkotásának szükségességével. A probléma sürgető voltát mi sem bizonyítja jobban, mint az, hogy az Alapjogi Karta megalkotására már az EASz-t megelőzően sor került, és annak szövegét egyszerűen csak be kellett építeni az EASz-be. Ehhez persze az is hozzájárult, hogy a tagállamok alkotmánybíróságai (különösen a német és az olasz alkotmánybíróságok előtt) egyre sürgetőbben merült fel az alapjogok védelmének problémája, amely - amint azt alább részletesen elemzem - egyre sürgetőbben vetette fel a tagállami alkotmányok és az európai jog viszonyának, vagyis az elsőbbségnek a kérdését.
3. Nem lehetséges akárcsak jelzésszerű utalást tenni a temérdek ebben a témakörben tartott konferenciára és tudományos, nem-tudományos közleményre. Mindössze utalok arra, hogy a tudományos elemzések mellett az Európai Parlament 1994. február 10-én határozatot fogadott el ("Resolution on the Constitution of the European Union").[1] Ebben a határozatában - melyet érdekes, sőt: meglepő módon az 518 tagú Parlament nem meggyőző többséggel (155 mellette, 87 ellene, 46 tartózkodással) fogadott el - a Parlament már "megismételt" kérésére hivatkozik: az Európai Uniónak demokratikus alkotmányra van szüksége. A határozat megelégedéssel nyugtázta ezzel összefüggésben, hogy a Committee on Institutional Affairs néven működő bizottsága kidolgozott egy alkotmány-tervezetet (Draft Constitution for the European Union).
- 198/199 -
A tudomány oldaláról viszont a European Constitutional Group nevű csoport tette le a maga alkotmány-tervezetét,[2] de más csoportosulások is készítettek szakvéleményeket, tervezeteket.[3]
2001-ben a tekintélyes hágai T.M.C Asser Institute rendezett konferenciát, amelynek középpontjába jövőbetekintő módon már a küszöbön álló bővítésre, a 10 új közép-európai állam csatlakozására tekintettel és ezzel összefüggésben az európai alkotmány kérdése került.[4]
2002-ben látott napvilágot az "Europäisches Verfassungsrecht" címet viselő nagy ívű elemzés[5] - hogy csak egy önkényesen kiemelt példát említsünk - mely részint az európai alkotmányjog elméleti-dogmatikai alapjait vázolja fel, részint jövőbe tekeintő kitekintést Az elméleti-dogmatikai alapok kitérnek az alkotmányozó hatalom, a föderalizmus, az intézmények, a szuverenitás és az uniós jog elsőbbsége, az európai alkotmánybíráskodás, az EU és az EK alkotmányjogi kapcsolatrendszere, az uniós állampolgárság, az alapjogok, a gazdasági alkotmány, a "verseny-alkotmány" szokatlan fogalma bonyolult kérdéseire. A jövőbe tekintő rész olyan alapkérdéseket boncolgat, mint a közösségi és tagállami jogrendszerek metszéspontjában elhelyezkedő EU problémája, az EU mint államközösség (Staatenverbund) jogi struktúrája, végül egy európai alkotmány várható előnyei.
1. Hosszú idő óta communis opinio-nak számít, hogy a jelenlegi: az Európai Közösségek alapításáról szóló Szerződésre (EKSz), és az Európai Unióról szóló Szerződésre (EUSz) alapozott uniós együttműködés alkotmányos alapjai nem kielégítőek: a "szerződéses alkotmány" helyett valódi európai alkotmányra van szükség.
A "szerződéses alkotmány" fogalma azt a tényt fedi, hogy az EU-nak jelenleg is van alkotmánya: a két Treaty: az Európai Unióról szóló Szerződés
- 199/200 -
(EUSz), és az Európai Közösség alapításáról szóló Szerződés (EKSz). E szerződések alapján az Európai Bíróság (EB) kibontotta a közösségi jogból azokat az alkotmányos garanciákat, alkotmányos elveket, amelyeken keresztül a közösségi jog alkotmányjogi funkciót is ellátva kezdett funkcionálni. Az EB általi jogalkalmazásban az EKSz ténylegesen kezdte betölteni egy "alkotmányos karta" (constitutional charter) szerepét. A bíróság gyakorlatában a közösségi jog a tagállamok és polgáraik viszonylatában de facto alkotmány-funkciót kezdett betölteni azzal, hogy az EK-hoz való viszonyukba alkotmányos garanciákat értelmezett-alkalmazott "bele".
2. E garanciák alapja a polgárok-egyének vonatkozásában kiemelten a közösségi jog közvetlen hatálya volt, amellyel lehetőség nyílt egyéni jogok bíróságok előtti érvényesítésére. Olyan garanciákra gondolunk, mint pl. a jogállamiság ("Etat de droit", "Rechtsstaat", "rule of law"): az EB a híressé vált és sokat idézett Les Verts ítéletében[6] kimondta, hogy az EK alapja a jogállamiság követelménye. A jogállam azt jelenti, hogy az EK körében született közösségi és tagállami intézkedéseknek összhangban kell lenniük az EK "alapvető alkotmányos kartájával, a Szerződéssel" [ti. az EKSz-el]. A tagállami alkotmányokból deriválva az EB olyan elveket ismert el a jogállamiság tartalmi ismérvének, mint pl. a jogbiztonság, a diszkrimináció tilalma, a jogos elvárások védelme, a visszaható hatály tilalma, a korlátozások arányosságának követelménye, és a jóhiszemű eljárás követelménye.
A jogállam követelménye mellett az EB kibontotta a hatalmi ágak elválasztása, a demokratikus kormányzás, a bírósági jogorvoslathoz való jog és az alapjogok védelmének, továbbá a négy piaci szabadság alkotmányos értékkénti védelmének követelményét.[7] Ezt a közösségi jog "alkotmányosodásának" folyamataként jellemzi a szakirodalom, utalva ugyanakkor arra, hogy itt valami másról van szó, mint egy hagyományos nemzetállam alkotmánya csíráinak jelentkezéséről. Wechsler pl. az EKSz-nek az EB általi alkalmazás révén, lépésről lépésre, ítéletről ítéletre történő átalakulásáról beszél egyfajta sui generis alkotmánnyá.[8]
3. Persze ennek is megvan a maga története - mint ahogyan a könyveknek is ("habent sua fata libelli"). Az európai alkotmányjogi alapelvek ki-
- 200/201 -
kristályosodása nem csekély mértékben a tagállami alkotmánybíróságok "homlokráncolásai" közepette ment végbe.
3.1. A kérdés úgy merült fel, hogy az európai jog elsőbbsége hogyan értelmezhető a tagállami jogrendszerekhez, ezen belül az alkotmányokhoz és az azok által garantált alkotmányos jogokhoz és elvekhez való viszonyban.
Az olasz[9] és a német[10] alkotmánybíróságok egyaránt fenntartásaiknak adtak hangot a közösségi jog elsőbbségének azon abszolutizált értelmezésével szemben, amely szerint utóbbi a nemzeti-tagállami alkotmányok egésze felett is állna, nemcsak az alkotmányok szabályainak jelentős része és a többi belső jogszabály fölött .
3.2. Az olasz alkotmánybíróság a közösségi jog - Európai Bíróság által lefektetett és kinyilvánított elsőbbsége (priority) - tételének az olasz alkotmány szabta határait szögezte le a Frontini ítéletében hangoztatva, hogy bár egészében véve a közösségi jog még az olasz alkotmány fölött is állhatna, azonban bizonyosan nem áll az alkotmány által a személyeknek biztosított elidegeníthetetlen jogok, és az alkotmány alapvető elvei fölött. Az olasz alkotmány 11. cikkelye ugyan rendelkezik a szuverenitás átruházásának, korlátozásának lehetőségéről, azonban az említett alapvető elvek és jogok ennek az egyébként alkotmányos lehetőségnek az "ellensúlyai", "ellen-korlátai" (controlimiti).
A Fragd ítéletben (1989. április 21-i ítélet) az alkotmánybíróság fenntartotta magának azt a jogot, hogy felülvizsgálja a közösségi jog egyes szabályainak és az olasz alkotmány emberi jogokkal kapcsolatos cikkelyeinek összhangját.[11]
3.3. A német Szövetségi Alkotmánybíróság hasonlóképpen úgy vélte, hogy a német Grundgesetz biztosította alapjogi jogvédelemmel szemben - amíg a közösségi jog hasonló mértékű védelmet nem nyújt - a közösségi jognak nincsen abszolút elsőbbsége: a közösségi jog alkotmányosságát etekintetben a Grundgesetz mércéjén fogják alkotmányossági szempontból le-
- 201/202 -
mérni. A híressé vált Solange I, ítéletében a német Szövetségi Alkotmánybíróság leszögezte, hogy "mindaddig (solange), amíg a Közösség megfelelő hatáskörrel rendelkező szervei a Szerződésben rögzített módon nem szüntetik meg" a közösségi jog és a Grundgesetz (a német alkotmány) tartalmazta alapvető jogok garanciái közötti ütközés lehetőségét, a Grundgesetz alapjogi garanciái élveznek elsőbbséget. Ez tehát annyit jelent, hogy a közösségi jog elsőbbsége nem jelent feltétlen, abszolút elsőbbséget, csak feltételest. A Solange II ítéletben azután 1986-ban a Szövetségi Alkotmánybíróság már megnyugodva szögezte le: az EB-nek az emberi jogok és általában az alapvető jogok védelmével kapcsolatos gyakorlata, az Európai Parlament közvetlen választásának bevezetése és amiatt, hogy valamennyi tagállam csatlakozott az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, a helyzetet kielégítőnek találja "...mindaddig ("solange"), amíg az Európai Közösségek és különösen az Európai Bíróság esetjoga általában olyan hatékony védelemben részesíti az alapvető jogokat a Közösség szuverén hatáskörrel rendelkező szerveivel szemben is, amely megfelel a Grundgesetz által feltétlenül megkövetelteknek". A Szövetségi Alkotmánybíróság nem fog élni hatáskörével abban a tekintetben, hogy a másodlagos közösségi jog tagállami bíróságok általi alkalmazhatóságáról a német Grundgesetz fényében határozzon. Más szóval: a Szövetségi Alkotmánybíróság a kialakult helyzetet már olyannak találta (szemben a Solange I ítélet meghozatalakori helyzettel), hogy norma-összeütközésnek a közösségi jog és a Grundgesetz nyújtotta alkotmányos, különösen alapjogi garanciák között nincsen valószínűsége.
3.4. Ezek az állásfoglalások a tagállami alkotmányok és a közösségi jog viszonyában de Witte értelmezésében a közösségi jog relatív elsőbbségének tézisét jelentik, és tagadják az abszolút elsőbbséget.
4. A közösségi jog "alkotmányjogiasodásának" útján fontos lépést jelentett az, hogy az EUSz 6. cikk (2) bekezdése leszögezte: az EU tiszteletben tartja az alapvető jogokat. Ebben a tekintetben az EUSz hivatkozik az Emberi Jogok Európai Egyezményére, a közösségi jog általános elveire, valamint a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira.
4.1. A fentiek fényében tehát nem tekinthető véletlennek, sokkal inkább egy konzekvens fejlődési folyamat újabb jelentős állomásának az, hogy az EU saját Alapjogi Karta kidolgozása mellett döntött. Mindazonáltal ez sem volt mindig evidencia: a Karta megfogalmazását kétségek kísérték.
4.2. A kérdés ugyanis úgy vetődött fel, hogy egy európai alapjogi karta kidolgozása növelné-e a polgárok alapvető jogainak védelmét az aktuális helyzethez képest? A válasz nem volt feltétlenül egyértelmű. Weiler találó jel-
- 202/203 -
lemzése szerint[12] az európaiaknak inkább már csömörük van az alapjogaik védelmétől: védelmet biztosítanak számukra a nemzeti alkotmányos és nemzeti-tagállami bíróságok, az Európai Emberi Jogi Egyezmény, és ennek strasbourgi Európai Emberi Jogi Bírósága, végül az EB. Az EB már 1969-ben leszögezte, hogy elfogadhatatlanok számára olyan közösségi intézkedések, amelyek sértik a tagállamok közös alkotmányos hagyományait. Ezért mindenekelőtt tisztázni kellene egy ilyen karta jogpolitikai célját: kétségtelen előnye lenne, hogy az "utca embere" számára is láthatóvá, megfoghatóvá tenné azt, amit aktuálisan csak jogászok, azoknak is csak egy szűk köre érzékel, lát át. Éppen ezért Weiler szerint visszaüthet a karta megalkotása: kibúvót képezhet, hogy ne kelljen ténylegesen semmit sem tenni ezen a téren, vagyis inkább csak a szükséges lépések elhanyagolásának alibijéül szolgálhatna. Az EK-nak valójában nincs emberi jogi és alapjogi jogpolitikája, és ez az igazi probléma. Nem jogok formalizálására, hanem alapjogi politika kidolgozására és érvényesítésére, intézményesítésére van szükség.
Ennek ugyanis legjobb ellenpéldája a közösségi versenypolitika. Az EKSz 81-82. cikkelyei képezik a közösségi versenyjog, ezen belül a belső piac egysége garantálásának gerincét. Nyilván írott malaszt maradna a két cikkely jogpolitikai célja, ha nem foglalkozna a 4. főigazgatóság e szabályok érvényre juttatásával. Sőt: az 1/2003 EK rendelet életbe lépése óta - mint tudjuk - a versenyjog érvényre juttatásának decentralizálásával a két cikkely érvényre juttatásába bevonták a tagállami versenyhatóságokat (European Competition Network - ECN) és bíróságokat is.
Az alapvető jogokkal hasonló a helyzet: pusztán a bírósági útra hagyatkozni itt aligha lehet, mivel a jogsértések folyamatos figyelemmel kísérése (montoring), információk beszerzése, tájékozódás, esetleg "nyomozás" nem bírósági, hanem egy kifejezetten erre a célra létrehozandó szervezet feladata kellene hogy legyen.
4.3. Ezzel összefüggésben szembe kell nézni azzal is, hogy az EB aktuális intézményi-szervezeti rendszerében, funkcionális nézőpontból nem teljesen alkalmas az alapvető jogok érvényre juttatására. Az EB bírái attól függetlenül, hogy kiváló jogászok, csak kevesen kimondottan alkotmányjogászok. Az igazi probléma abból fakad - és éppen itt kísért újabb "Maastricht ítéletek" árnyéka -, hogy az EB ítélete alapján kerülhet sor annak
- 203/204 -
kimondására, hogy az európai jognak akár a tagállam legfontosabb alapvető jogokkal kapcsolatos elveivel és szabályaival szemben is elsőbbsége van. Ez: a tagállami alapjogi szabályozás totális alárendelése az európai jognak igen problematikus, komolyan sérthet tagállami alkotmányos "érzékenységeket". Végül is - mutat rá Weiler[13] - az EB-nek a tagállami bíróságokhoz való viszonya sokkal bonyolultabb és más természetű, mint a House of Lords, vagy az USA Supreme Court-jának jogállása az ottani alkotmányos rendekben.[14] Weiler végkövetkeztetése: elkülönült európai alkotmánybíróságra lenne szükség, amely kizárólag alkotmányjogi kérdésekkel foglalkozva ezekre tud koncentrálni és nem kell figyelmét ezek, valamint komplex belső piaci gazdasági, versenyjogi stb. problémák között megosztania, amelyekhez képest csak az egyik kérdéskör lenne az alkotmányjogi bíráskodás.
4.4. Mint tudott dolog, a Karta kidolgozására létrehozott testület a német Szövetségi Alkotmánybíróság volt elnöke és volt köztársasági elnök, Roman Herzog elnökletével kidolgozta az Alapjogi Kartát, amelyet a Nizza-i kormányközi konferencia 2000. december 7-én fogadott el. Az Alapjogi Kartát azután az EASz kidolgozása során beépítették annak szövegébe, annak II. részeként.
5. A közösségi jog "alkotmányjogiasodása" tehát egyfajta tagállami kényszer alatt zajló folyamatnak is tekinthető.
A közösségi jog elsőbbsége pl. alapjogi garanciák nem kielégítő volta mellett nem érvényesíthető abszolút értelemben; viszonylagossága viszont kaput nyit azon - fenti olasz és német alkotmánybírósági állásfoglalásokban meg is fogalmazott - fenntartásoknak, hogy ti. csak akkor s annyiban van elsőbbség, amennyiben a tagállami alkotmányokkal azonos szintű védelmet nyújt a közösségi jog is. Ellenkező esetben az alkotmánybíróságok fenntartják maguknak a jogot, hogy saját alkotmányuk mércéjén adott esetben alkotmányellenesnek minősítsék a közösségi jog valamely rendelkezését, azaz elrendeljék, hogy a tagállami bíróság azt ne alkalmazza. Nyilvánvaló, hogy ez a gondolatmenet a közösségi jog tagállami alkotmánybíróságok általi felülvizsgálatát jelenti: ezek a testületek végül is "szétlőhetik" a közösségi jogot attól függően, hogy az saját alkotmányuknak megfelel-e vagy sem; utóbbi esetben a közösségi jognak nem lesz elsőbbsége az adott tagállam területén.
- 204/205 -
Az EU tehát egyfajta lépéskényszerbe került: az alapjogokat is megfelelő garanciákkal védő európai alkotmány kidolgozása elkerülhetetlenné vált.[15]
6. Az alkotmány szükségességéről mindazonáltal még 2001-ben is vita folyt. Egyfelől vitathatatlanná vált az EU "demokratikus-deficit"-jének nevezett jelenség, a legitimáció hiánya, másrészt az, hogy a Treaty-k végül is valódi alkotmányként nem képesek funkcionálni. A szerződések ugyanis túlságosan részletezőek, gyakran át is fedik egymást, ugyanakkor alkotmányjogi szempontból nem kellően differenciáltak. Végül is éppen az uniós hatáskörök határok között tartása, e hatáskörök bővítése útjában megfelelő korlátok állítása csak egy alkotmány révén képzelhető el.
6.1. Mindezzel együtt vitatott volt, hogy e problémák megoldásához tényleg formálisan is új szövegezésű elkülönült alkotmány megalkotására van-e szükség. (Árulkodóan szellemes Weiler megjegyzése, aki egy tanulmánya első alcímének a "Does Europe Need a Constitution?"-t adja, de ezt a második alcímben kétségbe is vonja: "Does Europe really need a Constitution?"[16]). Weiler szerint ugyanis egy formális alkotmány olyan formális jogforrási hierarchiát vezetne be, amely éppen attól az előnyétől fosztaná meg az európai alkotmányos fejlődést, amely lényegéből, sajátos, egyedülálló történelmi körülményeiből fakadóan egyedi vonása: rugalmasságától. A demokratikus deficit stb. problémáira nem feltétlenül alkotmány kidolgozásával kellene válaszolni, hanem elegendő lenne az EUSz és az EKSz par excellence alkotmányjogi részeinek leválasztása, a nem-alkotmányjogiaknak pedig egyszerűen "normál" közösségi jogkénti megjelenítése.
6.2. Az alapvető kihívás, amelyre alkotmány-szinten mégis választ kell adni: a kormányközi és a szupranacionális jelleg arányának kérdése. Voltaképpen ez az az alapkérdés, amely az egymást követő kormányközi konferenciák intézményi reform-elképzelései mögött meghúzódik. Az EU továbbfejlesztése igen ellentmondásos folyamat. Wouters pl. úgy látja, hogy a tendencia inkább a kormányközi jelleg erősödése felé tolódik el a szupranacionalitás (nemzetek felettiség) rovására. Szerinte a Miniszteri Tanács sorozatosan teret nyer a Bizottság rovására, sőt: olyan jelenség, mint pl. az Ausztriában kormányra került konzervatív kormányban egy szélsőséges
- 205/206 -
párt emlékezete részvétele és az azzal kapcsolatos diplomáciai lépések sem Bizottságon keresztül, hanem az EU intézményi rendszerén kívül került kezelésre.[17]
6.3. Nyilvánvaló, hogy ha ezen a megállapításon lehet is vitatkozni, a kormányköziség-nemzetekfelettiség mindig alapkérdése volt - és feltehetően belátható ideig marad is - az EU továbbfejlesztése stratégiájának. A varázsszó nyilván a demokratikus legitimáció növelése versus hatékony működés kettősében határozható meg. Wouters ezzel összefüggésben pl. olyan lehetőségekre utal, mint pl. az EB bíráinak kinevezése. Ez olyan érzékeny kérdés, amely - bármennyire távol is esik az előbbi "varázsszótól", mégis azzal elválaszthatatlanul összefügg: a demokratikus legitimáció hiányát jelzi, hogy e folyamat fölött alig van demokratikus ellenőrzés, így nem mindig garantálható, hogy az EKSz 223. cikkelye szerinti feltételekkel bíró bírák kerülnek - akár függetlenségüket, akár szakértelmüket illetően - a testületbe.
6.4. Sok a tennivaló az EU intézményeinek az európai polgárok iránti nyitottsága kérdéskörében is. Bár az Amszterdami Szerződés által bevezetett módosítások - pl. az EKSz új szövegű 255. cikkelye - leszögezte a polgárok hozzáférési lehetőségének garantálását dokumentumokhoz, egyéb adatokhoz, azonban e jog gyakorlása általános elvektől van függővé téve, így a gyakorlatban a hozzáférési jog kevéssé érvényesül.[18] Más szóval: a kivételek szűkítéséről van szó egyfelől, a jog gyakorlása lehetőségének kiterjesztéséről másfelől. Az EB éppen ezen a téren (is) fontos szerepet játszott - különösen a Netherlands v. Bizottság ügyben[19] - az európai jog "alkotmányjogiasításában". Az ügy és az EB gyakorlata jó példáját mutatja annak, hogy hogyan illeszti bele az EB a tagállamok közös alkotmányos hagyományait az EU állandó fejlődésben lévő "alkotmányjogába".
6.5. Az EASz kidolgozásához nagymértékben hozzájárult a már említett demokratikus legitimáció-demokratikus deficit, és ezzel kapcsolatban a jogállamiság problematikussága, valamint a hatáskörök precízebb elhatárolásának és a tagállami parlamentek szerepének újraértékelése kérdése.
6.5.1. A demokratikus legitimáció az együttdöntési eljárás kérdésben állja ki leginkább a próbát. Mégis ezen az úton követelték egyre inkább a
- 206/207 -
továbblépést. Wouters éppen arra a lehetőségre hívta fel a figyelmet, hogy az Európai Parlament szerepét növelni kellene: a Nizzai Szerződés ugyanis a Tanácsbeli minősített többségi szavazás bevezetésével párhuzamosan nem foglalkozott ez ennek megfelelő együttdöntési eljáráshoz kötéssel, vagy legalább azzal, hogy konzultációs lehetőséget teremtsenek az Európai Parlament számára.[20] Nincs ilyen kötelezettség sem az euró-zónával kapcsolatos pénzügypolitikai-monetáris szabályokkal, sem a szellemi alkotások kereskedelmi vonatkozásaival kapcsolatban. A második pillérben még rosszabb, a harmadikban viszont némileg jobb a helyzet.
6.5.2. A jogállamiság kérdése ugyancsak olyan aggályokat vet fel, amely nyomós érveket szolgáltatott az EASz kidolgozása és elfogadása tekintetében. Az EB a már említett Les Verts ítéletében, és azt követően is hangsúlyozta, hogy ha az EK-t, illetve az EU-t jogállamnak tekintjük, akkor ez magában foglalja, előfeltételezi azt, hogy uniós szinten olyan jogorvoslati eszközök és eljárások állnak rendelkezésre, amelyeket sem az EU, sem a tagállamok nem kerülhetnek meg, amennyiben saját aktusaik - a közösségi joggal összevetve - jogszerű voltának: felülvizsgálatáról van szó.[21] Tekintettel arra, hogy egy ilyen követelmény implikálja a közösségi és a tagállami jogalkotás folyamatának az európai joggal való összevetését is, gyakorlatilag egyfajta alkotmánybíráskodás követelményének megfogalmazásáról van szó. Jóllehet - mint láttuk - ezt a feladatot az EB úgyszólván kezdettől fogva ellátta és kidolgozta az európai alkotmányossági alapelveket, ideértve jórészt az alapvető jogok érvényre juttatását is, a jogállamiság követelménye nyilván ezen azért túlmutató követelményrendszert tételez. Ilyen kérdés pl. az, hogy mennyiben fordulhatnak egyének közvetlenül az EB-hez alapvető jogaik érvényesítése érdekében - az EKSz 230. cikkelyének befogadhatósági követelmény-rendszerével kapcsolatos EB-álláspont jelenleg ehhez képest túlságosan is szigorúnak mondható. Nyilvánvalóan olyan kérdésről alapvető kérdésről van szó, amelynek tartalmi kialakítását - garanciális és mélységesen alkotmányjogi, alapjogi természetére tekintettel - aligha lehet (akárcsak részben is) az EB gyakorlatára bízni.[22]
- 207/208 -
6.5.3. Hasonlóképpen provokálta az EASz kidolgozását az EU és a tagállamok közötti hatáskörök precízebb elhatárolása. Megfontolandónak tűnt a gyakran felvetett többszintes kormányzás (multi level governance system) rendszere, melyben a tárgykörök és feladatok szerint elkülönített felelősségeket is megosztva különböző szereplőkhöz telepítik, amelyeket - önállóságukat a megfelelő mértékben megőrizve és biztosítva - hatékony intézményi kapcsolatok kötik össze.[23]
6.5.4. Ugyanígy felvetődött a tagállami parlamentek szerepének és az Európai Parlamenthez való viszonyának megoldatlansága is. E kényes kérdés természetesen nem abban a kontextusban vetődött fel, hogy az Európai Parlament hatáskörét bármilyen tekintetben is érintenék vagy korlátoznák. A Parlament (EKSz 189. cikk) a Közösségbe tömörült államok népeinek képviselőiből áll, így a politikai demokrácia egyre hatékonyabb letéteményese.
A Parlament kétkamarássá alakításának javaslata[24] azonban - amelyen nézetünk szerint nem nehéz tetten érni a német vagy osztrák szövetségi parlamentek példáját - meghökkentő volta mellett is jól jelezte a problémát. A második kamara persze (Wouters felfogásában) nem a Parlament hatáskörét csorbítaná, hanem a Miniszteri Tanácsot alakítaná át egyfajta második kamarává, amelyben így persze változatlanul a kormányok képviselői ülnének. Azonban az együttdöntési eljárás gyakorlata mutatja, hogy a Miniszteri Tanács - legalábbis alkotmány-elméletileg nézve - már ma is egyfajta második kamaraként funkcionál. Az első kamara ebben a rendszerben a népképviselők közvetlenül választott gyülekezete lenne, míg a második kamara - és itt érzékelhető a német-osztrák, sőt az Amerikai Egyesült Államokban elfogadott szövetségi rendszer példája - a területi elvre reflektáló második kamaraként artikulálná a területi/regionális-kormányzati érdekeket.
6.6. Nem vitás, hogy ezek a fentiekben csak példaszerűen kiragadott problémafelvetések és elgondolások - függetlenül attól, hogy milyen mértékben vagy formában találtak utat az EASz-be - jelentősen befolyásolták, adott esetben és kontextusban kikényszerítették annak - ilyen vagy olyan tartalommal való - kidolgozását és elfogadását.
- 208/209 -
1. Az EASz Preambulumból és négy részből áll. Ezt 36 jegyzőkönyv, valamint két melléklet egészíti ki.
A Preambulum és az első két rész az EASz voltaképpeni alkotmányjogi tartalma.
1.1. Az I. résznek - ellentétben a többivel - nincs külön címe, jóllehet ez tartalmazza az Unió mibenlétére, önmeghatározására, szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat.
Az I. rész kilenc címre oszlik: az I. cím az Unió meghatározásával és célkitűzéseivel, a II. cím az alapvető jogok elismerésével és az uniós polgársággal foglalkozik, a harmadik cím az unió hatásköreit, a IV. cím az intézményi kereteit és szerveit taglalja, az V. cím az Unió hatásköreinek gyakorlásáról (ezen belül az Unió jogforrási rendszeréről, a közös kül- és biztonság- és védelempolitikáról, a jogállamiságról, a tagállami szolidaritásról és a megerősített együttműködésről) rendelkezik, a VI. cím "Az Unió demokratikus működése" címet viseli, míg a VII. cím a pénzügyekkel, a VIII. cím a jószomszédsági kapcsolatokkal, végül a IX. cím az uniós tagsággal foglalkozik.
1.2. A II. rész inkorporálja a korábban elfogadott Alapjogi Kartát.
1.3. A III. rész az Unió politikáival és ezek működtetésével foglalkozik.
1.4. A IV. rész általános és zárórendelkezéseket tartalmaz.
A négy részt követő jegyzőkönyvek és mellékletek adott esetben igen fontos alapkérdéseket is érintenek, mint pl. a nemzeti parlamenteknek az EU-ban betöltött szerepe, az EB alapokmánya, vagy a túlzott hiány esetén követendő eljárásról szóló jegyzőkönyv.
2. Az EASz szerkezetét tekintve tehát beváltotta a hozzá fűzött várakozásokat: jól sikerült, áttekinthető rendszerbe szedi
- az EU alapvető céljait-értékeit - ideértve az alapvető jogokat -, és szervezeti-működési rendjét, továbbá
- az EU politikáit.
Ez a két kérdéskör, ami köré az EASz-t csoportosítani lehet.
3. Tartalmilag az EASz nagy jelentőségű változást hoz: ha csak az lenne a jelentősége, hogy az európai integráció történetében először fogalmazza meg közérthetően mindazon kérdéskörökre vonatkozó szabályokat, amelyekkel az EUSz és az EKSz foglalkozik, akkor is megérte volna megfogalmazni. Az elsődleges jog átfedésekkel terhes, túlbonyolított, áttekinthetetlenné vált jogszabály-"kásahegye" helyébe világos rendelkezések
- 209/210 -
lépnek, melyek az átlag-polgár számára is egy bizonyos szintig lehetővé teszik az eligazodást abban, hogy miről is szól az EU.
Az EASz tartalmából legfeljebb önkényesen lehet kiemelni néhány fontosabbnak tekinthető változást. Ennek veszélyét vállalva a következőkre hívnánk fel a figyelmet.
- az EU alapvető céljai tükrözik az európai integrációnak a kezdeti gazdasági integrációból - egységes belső piac megteremtése és fenntartásából, azaz egy bizonyos szintű gazdasági unió megteremtéséből - politikai integrációvá válását (I-3. cikk);
- az EASz deklarálja az EU jogi személyiségét (I-7. cikk), amely egyben a jelenlegi - kétségkívül áttekinthetetlenül bonyolult, bár a fokozatos továbbfejlesztésből adódóan megkerülhetetlen - hárompilléres struktúra megszüntetését jelenti;
- ezzel összefüggésben az EASz rögzíti a kilépés lehetőségét (I-60. cikk);
- egyértelműen (valódi alkotmánnyal szemben támasztható igényességgel) rendezi az EU és a tagállamok viszonyát kimondva a tagállamoknak az EASz előtti egyenlőségét (I-5. cikk);
- végre írott jogszabályi rendelkezésként leszögezi az uniós jog elsőbbségét (I-6. cikk);
- az EU hatásköreinek egyértelmű rögzítése (III. cím, I-11-18. cikkek);
- szervezeti-intézményi vonatkozásban az EASz létrehozza az Európai Tanács állandó elnökének, és a közös külügyminiszternek a tisztségét (I-22, I-28. cikkek);
- a döntéshozatal tekintetében az EASz igazi áttörésnek tekinthetően előremutató reformot vezet be: szűkíti azon területek körét, ahol érvényesül az egyhangúság követelménye (azaz korlátozza a tagállami vétó körét) és megteremti a minősített többségnek nevezett ún. kettős többség intézményét a többségi döntéshozatalban (I-25. cikk);
- az EASz nagyobb súlyt ad az Európai Parlamentnek azzal, hogy hatásköreit kibővíti (melynek alapja az I-46. cikk);
- bevezeti a polgári kezdeményezés intézményét [I-47. cikk (4) bekezdés], mint a részvételi demokrácia elvének megnyilvánulását;
- az EASz II. része beemeli az alkotmányos rendelkezések közé - ami egy alkotmány rangját igénylő dokumentumnál elengedhetetlen - az alapvető jogokat felsoroló Alapjogi Kartát, kiküszöbölve ezzel a fentebb az előzmények között vázolt konfliktus-forrást az EU és a tagállami alkotmánybíróságok között.
4. Az EASz jogi minősítését tekintve nemzetközi jogi szerződés ugyan, melyet a nemzetközi jog alanyai kötöttek és csak egyetértésükkel, kon-
- 210/211 -
szenzussal módosítható, ugyanakkor politikailag kétséget kizáróan egy alkotmány létrehozatalának szándékával alkották meg.
Amikor abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy a szó tradicionális alkotmányjogi értelmében vett alkotmányról van-e szó, alighanem felesleges szófecsérlésnek, szőrszálhasogatásnak tűnik a nemzetállami alkotmányok attribútumait számon kérni rajta. Egy Európában történelmileg egyedülálló folyamatról van szó, amelynek jogi, így alkotmányjogi leképezése sem történhet a hagyományos jogi, alkotmányjogi kategóriákkal. Kétségtelen, hogy egy hagyományos értelemben vett alkotmányhoz egy hagyományos értelemben vett szuverén államról, ennek megfelelően az azt alkotó népről kellene, hogy szó legyen, amelytől minden állami szuverenitás származtatható. Államalkotó népről - a "európai" népről - természetesen nem lehet beszélni, de ez még nem jelenti azt, hogy az EASz a maga specifikus feladatkörében, abban a specifikus történelmi feladattól determinált probléma-meghatározásban ne teljesítené egy alaptörvény, jobban mondva egy "alaptörvény" funkcióit.
Az EASz meghatározza azokat az alkotmányos kereteket, azokat az alapvető kérdéseket, melyeket jelenleg az elsődleges joganyag: az EUSz, és az EKSz rendeznek, így ezek az EASz hatályba lépésével meg is szűnnének (csak az Euratom Szerződést nem érinti az EASz megalkotása és eseteleges elfogadása). Az EU nem "állam" a hagyományos értelemben, így az azzal kapcsolatos vita, hogy vajon államszövetség vagy szövetségi állam skatulyájába lehet-e beleerőltetni, értelmetlennek tűnik. Az EU valóban sui generis képződmény, a német Szövetségi Alkotmánybíróság által "feltalált" találó közbenső elnevezéssel (se nem ez, sem nem az) "Staatenverbund". Ennek megfelelően ennek a nem-hagyományos államalakulatnak nem is lehet hagyományos értelemben vett alkotmánya, lehet viszont a tagállamok között kötött nemzetközi szerződéssel megalkotott "alkotmány-szerződése".
Ezt a sajátosságot jól kifejezi az a kompromisszumos elnevezés, amelyet a dokumentum végül is kapott: "Treaty establishing a Constitution for Europe".
A "szerződéses alkotmány" - fentiekben elemzett, és bemutatott (ld. I.1.) - kategóriája, intézménye, mint élő, a gyakorlatban - a bemutatott fogalmi keretek között - már ma is létező "alkotmány" helyébe nem léphet közvetlenül egy hagyományos értelemben vett, egy hagyományos alkotmány jegyeit számon kérhetően tartalmazó, viselő "igazi" alkotmány, mivel ehhez egy hagyományos államjogi kategóriákat, kritériumokat teljesítő szövetségi államra lenne szükség. Erről azonban - legalábbis a fejlődés
- 211/212 -
jelenlegi stádiumában szó sincs. Az EASz által ebbe az irányba kétségtelenül tett kisebb, bár határozott és jelentős lépések a sui generis államalakulat tényén nem változtatnak. A "szerződéses alkotmány" helyébe lépő "alkotmányos szerződés" még a szójáték szintjén is találóan fejezi ki az európai integrációs folyamat bonyolultságát, történelmileg egyedülállóan sajátos voltát, egyben azt is, hogy az adott helyzetben ez a "termék" fejezi ki az integráció adott és a belátható jövőben reálisan elképzelhetőnek minősülő szintjének valóságát.
Az EASz tehát megítélésünk szerint - minden kompromisszumával együtt - adekvátan fejezi ki azt a gazdasági és politikai fejlődési stádiumot: a gazdasági és politikai unióból összetevődő EU-nak azt az állapotát, amelyben ma és a belátható jövőben: középtávon az EU van. Ez pedig nemhogy nem kevés, hanem a lehetséges elérhető - ha a ratifikációs folyamat tükrében egyáltalán tényleg elérhető - maximum. Maga az EASz sem tekinti azonban az utat lezártnak.
5. A Preambulum pontosan fejezi ki Európa egységesülésének folyamat-jellegét: a (2)-(3)-(4) bekezdések ("még inkább el kívánja mélyíteni"; "egymással mind szorosabb egységre lépve"; "...hogy az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és az Európai Unióról szóló szerződés keretében elért eredményeket továbbvigyék, egyben biztosítva a közösségi vívmányok folytonosságát") mind arra utalnak, hogy az integráció a megszüntetve-megőrzés útját járja.[25] Az EASz-nak ezért nem is az a célja, hogy hosszú távra lezárjon egy folyamatosan továbbfejlődő folyamatot - ezt nem is tudná, hanem az hogy konszolidálva az elért eredményeket azokat úgy fejlessze tovább, hogy a 25 tagállamból álló Unió alkalmas legyen legalább középtávon az integráció rugalmas szolgálatára.
5.1. Bár az EASz "túlcentralizáltságát" már nyomban elfogadása után bírálni kezdték, tény, hogy az megőrzi a folyamat továbbvitelének kormányközi jellegét - az EASz nemzetközi szerződés, amely csak a tagállamok konszenzusával, egyhangúan módosítható. A Preambulum [(4) bek.] a "sokféleségben egyesült" Európáról beszél, jelezve, hogy az egyesült
- 212/213 -
Európa a tagállamok nemzeti identitásának megőrzésén alapul [Preambulum (3) bek.].
Ez nem csak a preambulumokban általában szokásos általánosság: az I. rész I. cím I-1. cikke - vagyis az EASz legelső szabálya az Unió létrehozataláról szólva világosan leszögezi, hogy az EU hatáskörök származtatottak: a tagállamok ruházzák át az Unióra saját tagállami hatásköreiket, és ezeket "közösségi módon" gyakorolja.
5.2. A Preambulum második gondolata az EU közélete demokratikus és átlátható voltának erősítése - az EASz tartalma ennek a bejelentésnek a későbbiekben meg is felel.
5.3. A Preambulum végül megelőlegezi azokat az értékeket, amelyeket az EU magáénak vall és az I. rész I. cím I-2. cikkben részletez: az EASz az emberi jogok, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség és a jogállamiság értékeinek megvallásával indít. Ezek az értékek az I-2. cikkben kiegészülnek a kisebbségekhez tartozó személyek jogainak, a pluralizmusnak, a diszkrimináció általános tilalmának, a toleranciának, az igazságosságnak, a szolidaritásnak, valamint a nő és férfi egyenlőségének deklarálásával.
6. Az EASz "személyi" hatályát az szabja meg, hogy az ezzel a szerződéssel megalapított Európai Unió (I-1. cikk) a jelenlegi EU és az EK jogutódja (IV-438. cikk). Ennek megfelelően az EASz hatályba lépésével hatályát veszti az EUSz és az EKSz, valamint a csatlakozási szerződések. Külön részletes szabályok rendezik a területi hatály kérdését.
7. Az I. rész I. cím azokat az általános alapkérdéseket rendezi, amelyeken az újonnan megalapított EU felépül.
7.1. Az Unió már említett értékei mellett itt találjuk az EU célkitűzéseire vonatkozó összegező szabályokat - melyek közül számossal már ismeretséget kötöttünk az EKSz bevezető rendelkezéseinél. Ilyen pl. annak deklarálása, hogy az EU célja népei jólétének előmozdítása. Eme általános megállapítás mellett azonban itt találjuk a "kétféle unió" deklarálását is: az I-3. cikk (2) bekezdése rögzíti a célok között azt, hogy az EU olyan térség, amely egyfelől politikai uniót (belső határok nélküli, a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség), másfelől gazdasági uniót alkot (belső piac, amelyen a verseny szabad és torzulásoktól mentes). E kettőből tevődik össze tehát a voltaképpeni EU, amelyeknek az "Európai Unió" mintegy fedőfogalma, összefoglaló elnevezése.
A két rész-unió közös vonása az, hogy szociális piacgazdaságot valósít meg, előmozdítva a társadalmi szolidaritást, a gazdasági és társadalmi kohéziót és a tagállamok közötti szolidaritást.
- 213/214 -
7.2. Fel kell hívni a figyelmet arra, hogy az EASz milyen nagy jelentőséget tulajdonít a jogállamiságnak, mint az EU-t alapvetően jellemző attribútumnak: az I-3 cikkel bezárólag az EASz háromszor említi ezt a kategóriát: a Preambulumban, az értékeket rögzítő I-2. cikkben, és a célokat taglaló I-3. cikk (2) bekezdésében. Nyilvánvaló, hogy nem egyszerűen az EUSz és az EKSz, valamint az acquis "köszön vissza", hanem a tagállamok közös alkotmányos hagyományai is - a hangsúly azonban emellett az esetleges további bővítések számára is olyan alapvető követelményt határoz meg, amely garanciális jellege miatt az esetleges új tagállamok, vagy tagjelöltek (Románia, Bulgária, Horvátország, de különösen esetleg Törökország számára) magasra teszi - joggal - a mércét. Az más kérdés, hogy a jogforrások között akad olyan, amely mintha ennek a követelménynek nemcsak hogy nem felel meg, hanem annak - amint erre még visszatérünk - kifejezetten ellentmond.
7.3. A négy szabadság világos, közérthető megismétlése egységben szerepel - végre! - a diszkrimináció tilalmával.
7.4. Az EASz I-5. cikke ugyancsak ismert tételt rögzít: a tagállami lojalitás elvét [I-5. cikk (2) bek.], azonban ezt megelőzi a tagállamoknak az "Alkotmány" - ehelyen így nevezi saját magát az EASz! - előtti egyenlőségét és nemzeti identitásuk tiszteletben tartását rögzítő tétel [(1) bek.].
7.5. Az I-6. cikk végre deklarálja az uniós jog elsőbbségét: ez alatt annak a joganyagnak a tagállamok jogrendjével szembeni elsőbbségét érti, amelyet az Unió intézményei "a rájuk ruházott hatáskörök gyakorlása körében" alkotnak. Az EASz nem szól a saját maga és a tagállami alkotmányok viszonyáról - meghagyva ezt a kissé "rágós csemegét" a tagállami alkotmányozónak. Mint ismeretes, ezen a téren a Magyar Köztársaságnak jelentős adóssága van - az európai jognak a magyar Alkotmánnyal szembeni elsőbbségét az Alkotmányban kellene végre rögzíteni. Enélkül a kérdés nem tekinthető tisztázottnak. Erre a kérdésre alább még visszatérünk, mivel a magyar alkotmányozó számára az EASz esetleges hatályba lépésével a hosszú ideje halogatott kérdés rendezése[26] végképp megkerülhetetlenné válik.
7.6. Az I-7. cikk deklarálja az EU jogi személyiségét, ezzel az Unió a nemzetközi jog alanyává válik.
- 214/215 -
7.7. Az I. rész II. cím utalva a II. részbe foglalt Alapjogi Kartára elismeri az alapvető jogokat - két pontosítással. Egyrészt ezen felül az EASz utal az európai emberi jogi egyezményre, másrészt a tagállamok közös alkotmányos hagyományaira. Ez azt jelenti, hogy az Alapjogi Karta - az EASz II. része - alkalmazásánál, értelmezésénél figyelemmel kell lenni erre a két joganyagra.
Az alapvető jogok ennek megfelelő alkalmazásban és értelmezésben tehát az uniós jogrend részét képezik.
Ez annyit jelent, hogy az uniós jog alkalmazásánál mindig figyelemmel kell lenni az alapvető jogokra, mivel ezek az egész európai jogrend fundamentumát képezik alapelvekként. Az alapelvi minősítés nézetünk szerint annyit jelent, hogy az alapvető jogokat tartalmazó II. rész egyfelől konkrétan alkalmazandó rendelkezéseket tartalmaz, másfelől viszont kisegítő jelleggel - pl. joghézag esetén - az európai jogrend alkalmazásánál figyelembe veendő általános elvek foglalata. Az alapvető jogok tehát az európai jogrend lex generalis-a, amelyek bármely szabály: bármely lex specialis alkalmazását, értelmezését befolyásolhatják.
7.8. Az EASz jótékony hatása felmérhetetlen abból a szempontból, hogy egyetlen "alapszerződésbe" foglalja össze a most hatályos három szerződés (EUSz, EKSz, Euratom Szerződés) közül az első kettőt, azokat hatályon kívül helyezve (az Euratom Szerződést az EASz nem érinti). Az Európai Szén- és Acélközösségről szóló Szerződés (ESzAK Szerződés) 2002. július 23-án hatályát vesztette az annak idején kikötött 50 év lejártával, azonban rendelkezéseinek többsége az EKSz-ben él tovább.[27]
Ez tehát azt jelenti, hogy az EU elsődleges joga egyetlen dokumentumban lett kodifikálva, ami hatását tekintve alapvető változást jelent. Az európai jogrend, az EU szerkezete, intézményei és működése átláthatóvá, könnyen áttekinthetővé, könnyen megérthetővé váltak. Ezt megerősíti a IV-438. cikk, amely kimondja a jogutódlást: az EUSz-el létrehozott EU és az EK jogutódja az EASz-al létrehozott EU.
A másodlagos joggal más a helyzet: ezek hatályban maradnak. Ugyanez vonatkozik az acquis egyéb elemeire, valamint az EB és az Elsőfokú Bíróság ítéleteire, amelyek szintén megőrzik jogforrási jellegüket.
8. Az EASz jelentős változást: egyszerűsítést, az átláthatóság növelését hozza a jogforrási rendszerben. Az V. cím I. fejezete "Általános rendelkezések"-en belül szól az Unió jogi aktusairól, mégpedig jelentősen leegyszerűsíti a
- 215/216 -
jelenlegi rendkívül bonyolult, már-már áttekinthetetlen rendszert. Az EASz I-33-I-39. cikkei négy jogi kötelező erővel bíró és két jogilag nem kötelező ún. jogi aktust vezet be. Dogmatikailag ugyan furcsa, hogy nem jogforrási rendszerről szól az EASz, hanem "aktusokról", még furcsább az, hogy jogilag kötelező és nem kötelező aktusok között különböztet. Az tényleg kifejezetten hibás lenne, ha jogilag nem kötelező jogforrásról szólnának e rendelkezések, azonban az "aktusok"-elnevezés jótékonyan elfedi e dogmatikai bakit. Az alábbiakban a problémára a magyar Alkotmányra vonatkozó hatását elemezve még visszatérünk.
Jogilag kötelező aktus az európai törvény (a jelenlegi első pilléres rendeletnek felel meg), az európai kerettörvény (az irányelv "jogutódja") - ezek ún. törvényalkotási aktusok [I-33. cikk (1) bek.], melyek általános hatállyal bírnak.
Az európai rendelet abban különbözik a törvényalkotási aktusoktól, hogy azok végrehajtását szolgálja, így attól függően, hogy melyik végrehajtására adták ki, lehet törvényi, vagyis közvetlenül kötelező tartalmú, de lehet kerettörvény-tartalmú is, azaz csak az elérendő célok tekintetében kötelezi a tagállamot, míg az eszközök megválasztását a tagállamokra hagyja.
Az európai határozat nem feltétlenül általános hatályú, de kötelező végrehajtási jellegű aktus. A határozat lehet meghatározott személyekhez címzett - ilyenkor csak ezeket kötelezi.
Az EASz fenntartja, de most már az alkotmányba foglalva alkotmányos intézménnyé avatja a jogilag kötelező ajánlások és vélemények intézményét. Ez a magyar Alkotmány és a magyar Alkotmánybíróság által kidolgozott álláspont szerint alkotmányjogilag igen aggályos gyakorlat; az EASz-ba való beemelése miatti kétségeinkre alább visszatérünk.
9. Az EASz részletes tartalmával tovább nem foglalkozunk, mivel jelen munka célja nem az EASz teljes körű kommentálása, hanem várható hatásainak felmérése. A már említett hatások mellett ezért a továbbiakban néhány rész-problémára koncentrálunk, figyelemmel a magyar Alkotmányra és a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatára kifejtetett hatásra és kölcsönhatásra.
- 216/217 -
Az európai jog alkalmazása mind a rendes bíróságokat, mind az Alkotmánybíróságot, mind pedig a magyar jogalkotót új kihívások elé állítja. Egy évvel az EU-hoz való csatlakozás után már körvonalazódik néhány súlyponti kérdés, amely az EASz elfogadásával ráadásul új kontextusba kerül vagy kerülhet. Az európai jog alkalmazását kettős értelemben fogjuk fel: egyrészt a jogalkotó, másrészt a jogalkalmazók általi alkalmazásról van szó. Előbbi esetben a jogalkalmazás specifikus esetére gondolunk, nevezetesen a jelenlegi irányelv, a jövőbeni európai kerettörvény átültetésére, mely - bár teljesen más természetű, mint a hagyományos jogalkalmazás ebben a sajátos európai jogi kontextusban, e sui generis európai jogrend kontextusában kétségkívül jogalkalmazás (is). A jogalkotó ugyanis azáltal alkot belső jogot, hogy egyidejűleg alkalmazza az európai jogot.
1.1. Az európai jog alkalmazása már elérte a magyar Alkotmánybíróságot is. Két esetben már döntés született, azonban a testület mindkét esetben kifejezetten a magyar jogszabálynak a magyar Alkotmánnyal való összhangját vizsgálta, és hangsúlyozottan nem az európai joggal való összhang (kompatibilitás) kérdését: egy irányelv érvényességét, vagy az implementálás megfelelőségét [17/2004 (V. 25.) AB határozat (ABH 2004, 296-297.); 744/B/2004 AB határozat, Alkotmánybíróság Határozatai, 2005. 2. szám, 81.]. Az európai joggal való összefüggés abban állt, hogy az első esetben az EU egy rendeletének végrehajtásáról volt szó, a másodikban pedig egy irányelv szolgált a magyar jogszabály kibocsátása alapjául.
Az Alkotmánybíróság emellett - két indítvány folytán - azon feladat elé került (melyekben még döntés 2006 tavaszáig nem született), hogy magyar jogszabály alkotmányosságát az európai jog mércéjén: az azzal való kompatibilitás szempontja szerint mérje le.
1.2. Az egyik esetben egy irányelv - az egyik társasági jogi irányelv - hibás átültetéséről van szó. Az irányelv azt célozza, hogy a tagállamok liberalizálják a részvénytársasági tőkeemelés szabályait, feltételeit. A jogalkotó - szemmel láthatóan fordítási elnézés folytán - módosította a gazdasági társaságokról szóló 1997. évi CXLIV. törvényt (Gt.), azonban az irányelv feltehető félreértése miatt a szabályozás nemhogy nem enyhült, hanem
- 217/218 -
végletesen szigorodott úgy, hogy úgyszólván lehetetlenség a gyakorlatban tőkét emelni. Az eredmény tehát egy, az irányelvvel éppen ellentétes, azzal összhangban nem lévő átültetés. A magyar jogalkotó tehát nemhogy nem tett eleget az irányelvből adódó jogalkotási kötelezettségének, hanem tovább szigorította a szabályozást - még jobban eltávolítva azt az irányelv által felvázolt céltól.
Az európai jog szerint a hibás átültetés korrigálására úgy kerülhet sor, hogy egy perben a bíróság előzetes döntést kér az EB-től, észlelve a magyar és az európai jog inkompatibilitását. Az EB döntése alapján azután a magyar jogszabály alkalmazását mellőzheti. Az érdekeiben sértett fél természetesen a Bizottság figyelmét is felhívhatja az anomáliára annak érdekében, hogy az tegyen az EB-nél lépéseket a helyzet orvoslására.
Jelen esetben azonban az első lehetőség fel sem merül, mivel az ügy jellegéből következően az egyébként intenzíven és jól együttműködő társasági tagok között jogvita nem merül fel. Ennél is fontosabb azonban, hogy az EB gyakorlata az irányelv horizontális közvetlen hatályát amúgy sem ismeri el. A második pedig inkább olyan elvi lehetőség, amely csak egy nem túlságosan rövid idő után vezet eredményhez, feltéve, hogy a Bizottság egyáltalán elszánja magát a beavatkozásra.
Egy részvénytársaság ezért az Alkotmánybírósághoz fordult indítványozva az alkotmányellenesség megállapítását és a jogszabályi rendelkezés megsemmisítését azon az alapon, hogy a magyar jogszabályi rendelkezés nem egyeztethető össze az európai joggal (az irányelvvel).
Az Alkotmány 2/A. §-ába foglalt csatlakozási klauzula mindazonáltal az európai joggal való összhangról nem szól, hanem bizonyos hatáskörök gyakorlásának átruházása alkotmányos lehetőségét teremti meg. Az európai jog elsőbbségéről a magyar jogrendhez való viszonyban a 2/A. § nem mond semmit, és végképp nem szól magához az Alkotmányhoz való viszonyról és az azzal szembeni elsőbbségről.
Tekintettel arra, hogy a Gt. az újonnan 2005 végén megalkotott társasági törvény hatályba lépése miatt hatályát veszti, várhatóan az eljárás megszüntetésére fog sor kerülni.
1.3. A másik ügyben a jegybankról szóló 2001. évi LVIII. törvényt módosító 2004. évi CXXVI. törvény miatt fordultak országgyűlési képviselők az Alkotmánybírósághoz. A módosítás megváltoztatta a jegybanktanács tagjai jelölésének szabályait úgy, hogy azt megosztotta a jegybank elnöke és a miniszterelnök között. Az indítványozók nem állítják a módosításnak a magyar Alkotmánynak a jegybankról rendelkező 32/D. §-ába ütközést, viszont állítják közvetlenül az EKSz 108. §-ával való összeegyeztethetet-
- 218/219 -
lenséget, amely értelmezésükben a tagállami jegybankok abszolút függetlenségének követelményét tartalmazza. Az indítványozók azt kérik továbbá, hogy az Alkotmánybíróság döntése előtt intézzen az összeegyeztethetőség kérdésében az EB előzetes kérdést.
A magyar Alkotmánybíróságnak tehát ismét a magyar jognak az európai joggal való összeegyeztethetőségéről kell döntenie, jóllehet a kérdésről: az európai jog elsőbbsége kérdéséről az Alkotmány nem rendelkezik. Minthogy a magyar Alkotmánybíróság - eltérően a rendes bíróságoktól - nem a magyar jogrend egésze, és az annak a csatlakozási szerződés - 2004. évi XXX. törvény - 2. cikke alapján részét képező európai jog és az acquis alapján, hanem csak és kizárólag az Alkotmány alapján ítélkezik, határozatát csak az Alkotmányra alapíthatja. Alkotmányellenesség tehát kizárólag akkor állapítható meg, ha a magyar jogszabály a magyar Alkotmánnyal ellentétes. A rendes bíróságok természetesen aggály nélkül alkalmazzák a közösségi jog elsőbbsége alapján ellentét esetén az európai jogot, azonban az Alkotmánybírósággal más a helyzet.
1.4. Bár a szakirodalomban felmerült az a nézet, hogy az EB gyakorlata alapján az európai jog - és ezt erősíti meg az EASz I-6. cikke - még a tagállami alkotmányok felett is áll,[28] a kérdés jelentősége nyilvánvalóan nagyobb annál, hogy az EASz I-6. cikke értelmezésével eldönthető legyen. Megítélésünk szerint ezt az elvi és alapvető jelentőségű tételt csakis maguk a tagállami alkotmányok mondhatják ki, csak ők maguk emelhetik "pajzsra" maguk fölé az európai jogot. Csak maga az Alkotmány konstituálhat közhatalmat saját magán kívül.[29] Ez viszont feltételezi azt, hogy ez a közhatalom és jogrendje még a magyar Alkotmányon, a tagállami alkotmányok felett is álljon, hiszen az európai jog nem mérhető a tagállami alkotmányok mércéjén.
Annál kevésbé, mivel azokat nem erre a jogpolitikai célra alkották meg, így a velük való összevetés fogalmi képtelenség. Egyébként gyakorlatilag is képtelenség annak tételezése, hogy az európai jog összhangban kell legyen - alattuk állván - a nemzeti alkotmányokkal, hiszen így az európai jogot (mint saját alkotmányukba ütközőt) a tagállamok alkotmánybíróságai kényük-kedvük szerint "szétlőhetnék". Bár az alkotmányok felett álló európai jog koncepciója, elsőbbsége az EB gyakorlatából egyértelműen levezet-
- 219/220 -
hető, és az EASz I-6. cikke most már egyértelműen tartalmazza, a korábban elemzett alkotmánybírósági gyakorlatok bemutatása alapján, a tagállami alkotmánybíróságok fenntartásai alapján mégis úgy látjuk, hogy tiszta helyzetet ebben a vonatkozásban a magyar Alkotmány olyan módosítása teremtene, amely egyértelműen kimondja az európai jognak az Alkotmány felett állását. Ennek a kérdésnek a rendezése az EASz explicit rendelkezése fényében nem halogatható tovább.
2. Az Alkotmány kifejezett rendelkezése hiányában a helyzet távolról sem egyszerű.
2.1. Elképzelhető, hogy a fentiekben bemutatott két ügy közül az elsőben az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jut, hogy az irányelv megfelelő átültetése alkotmányellenes mulasztásnak minősül és a jogszabály alkotmányellenességének deklarálása, valamint hatályon kívül helyezése mellett határidő szabásával kötelezi a jogalkotót jogalkotói kötelezettségének megfelelő - az európai joggal összeegyeztethető szabályozást tartalmazó - teljesítésére.
A jelenleg hatályos Alkotmány szerint azonban az alkotmányellenesség nem alapozható a 2/A. §-ra, csupán az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére, amely a magyar jognak a nemzetközi joggal való összhangját írja elő. Az erre történő hivatkozás annyiban helyén való lenne, hogy a csatlakozási szerződés maga csakugyan nemzetközi jogi szerződés, és ezzel elvben az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező jogszabálynak összhangban kell lennie. Maga az európai jog azonban, amely a csatlakozási szerződés 2. §-án keresztül folyamatosan, a jövőre nézve is beszivárog a magyar jogba (pl. irányelvek/kerettörvények európai jogalkotó általi megalkotásával), nem minősül nemzetközi jognak.[30]
A közvetlenül a magyar Alkotmányba ütközésen alapuló alkotmányellenesség lehetősége így fel sem merül, mivel a magyar jogszabály adott esetben nem magával a csatlakozási (nemzetközi jogi) szerződéssel, hanem csak közvetetten: az azon keresztül beáramló európai joggal nincs összhangban. Az elsőbbségről szóló szabály híján az első bemutatott jogeset a magyar Alkotmánybíróság számára valódi elméleti-dogmatikai kihívást jelent.
- 220/221 -
2.2. Azonban a második jogesetben sem irigylésre méltó a magyar Alkotmánybíróság helyzete. A fenti okokból ebben az esetben sem lehet közvetlenül az Alkotmány sérelmére hivatkozni akkor, amikor az EKSz 108. cikkével való összhangról kell(ene) dönteni. Emellett ebben az esetben nem egy irányelv hibás átültetéséről van szó, ezért az alkotmányellenességet okozó mulasztás kérdése fel sem merül. Ugyanígy hasznavehetetlenek az első esetben említett jogi eszközök (előzetes döntés kérése az EB-től rendes bírósági eljárásban vagy a Bizottság értesítése az EB-nél történő beavatkozás végett).
2.3. Az Alkotmánybíróság várható döntésének sarkpontja az Alkotmány 2/A. §-ának értelmezése lesz, amely a szakirodalom egybehangzó véleménye szerint nem egyértelmű, rosszul sikerült és félreérthető hatáskör-átruházási rendelkezést tartalmaz.[31] A két jogeset azzal a következménnyel járhat, hogy azok mintegy provokálni fogják az Alkotmánynak az európai jog elsőbbségével kapcsolatos szabálya megalkotását. Egy ilyen szabály a jövőre nézve is megfelelően alátámaszthatná az Alkotmánybíróság várható hasonló ügyekben történő állásfoglalását. Amíg egy ilyen szabályt az Alkotmány nem tartalmaz, megítélésem szerint arra sincs lehetőség, hogy felhatalmazza törvény az Alkotmánybíróságot arra, hogy előzetes kérdést intézzen az EB-hez (ilyen felhatalmazás most sincs).
2.4. Az Alkotmánybíróság 1053/E/2005 AB határozatában mindazonáltal elvi jelentőségű döntést hozott (melyet Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos véleménye részletesen kibontott). A testület egyrészt kimondta, hogy az európai jog nem tartozik a nemzetközi jogba, hanem sui generis jogrend, melybe ütközés vizsgálatát az Alkotmány 2/A. §-a nem alapozza meg: ez csak szűk körben - alkotmányos jogok közvetlen veszélyeztetése esetén - lehetséges; a vizsgálat az Európai Bíróság hatáskörébe tartozik. A testület másrészt leszögezte, hogy éppen ezért az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére történő hivatkozás európai jogi kontextusban irreleváns (ABK 2006. 6. szám, 498.).
3. Nagy valószínűséggel komoly nehézségek várhatók az EASz II. részét képező Alapjogi Karta tekintetében is. Az Alapjogi Kartát ugyan csak az uniós jog alkalmazása során és csak a tagállamok saját alkotmányos hagyományaival összhangban lehet alkalmazni, azonban annak hordereje olyan nagy, hogy a tagállami alkotmánybíróságok gyakorlatára is ki fog hatni.
- 221/222 -
A probléma abban áll, hogy a magyar Alkotmány pl. a szociális biztonsághoz való alkotmányos alapjog megfogalmazása terén jól sikerült, kellően - de nem túlságosan - részletes szabályozást tartalmaz (Alkotmány 70/E. §). Ezt a rendelkezést a Alkotmánybíróság gyakorlata szűkítően értelmezi és nem ért egyet e jog bizonytalan, parttalan kiterjesztésével (pl. lakáshoz való jogra). Nincs az Alkotmánybíróság szerint alkotmányos joga senkinek sem arra se, hogy meghatározott fajtájú vagy összegű szociális ellátást kapjon. A szociális biztonsághoz való jog tartalma abban az állami kötelezettségben áll, hogy az állam szociális segélyek révén a magyar állampolgárok fizikai létét biztosítsa, másrészt megszervezze és működtesse a szociális biztosítás-társadalombiztosítás szervezeti rendszerét, intézményét [42/2000 (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000. 329]. Az állami alkotmányos kötelezettség konkrét tartalmának megfelelő jogszabályok megalkotásában azonban a jogalkotónak nagy szabadsága van, és nem képezi a szociális biztonsághoz való alapjog tartalmát.
Az Alapjogi Karta amolyan mindent magában foglaló "színes virágcsokorhoz" hasonlítható, amelyet megalkotói a nagy európai alapjogi "mezőn" gyűjtöttek össze, és amely az elképzelhető összes alapjogot tartalmazza - ilyen pl. a "megfelelő" (?) ügyintézéshez (II-101. cikk), vagy a sokféleképpen értelmezhető "családalapításhoz" való jog (II-69. cikk). Az Alapjogi Karta által biztosított szociális (II-94. cikk) és egyéb jogok a tagállami alkotmányok felfogásán, alapjogi tartalmán messze túlmennek.
Ez nem önmagában okoz problémát, hiszen a Kartát - mint említettük - csak az uniós jog alkalmazásánál és a tagállamok közös alkotmányos hagyományaival összhangban lehet alkalmazni, azonban ez a korlátozás csak arra az esetre vonatkozik, ha a Karta a közös hagyományokból eredő alapvető jogot ismer el [II-112. cikk (4) bek.]. Mindenesetre az Alapjogi Karta politikai nyilatkozathoz közelítő egyes megfogalmazásai - bármilyen fennköltek is - gyakran nélkülözik a társadalom- és gazdaságpolitikai realitásokat, és az európai kontextusnak az alapjogi jogviszonyokban egyre növekvő jelenléte, megjelenése miatt nem kívánatos kényszer-hatással járhatnak a tagállami alkotmánybírósági gyakorlatra is.
Jogállamisági-jogbiztonsági szempontból is követelmény az, hogy az EASz szövege valódi jogalkalmazásra alkalmas legyen: egy politikai nyilatkozatra emlékeztető megfogalmazásnak az EB általi alkalmazása nehezen lehet előre kiszámítható.
- 222/223 -
1. A tagállami jogalkotó számára nem csak az irányelv, a majdani kerettörvény hibás, hanem a hibátlan átültetése kapcsán is jelentkeznek problémák.
1.1. Az európai jog sui generis jellege a jogforrások rendszerében is jelentkezik, hiszen az irányelv nem értelmezhető tartalmát tekintve a kontinentális-európai törvény-fogalom, vagy törvényalkotás szempontjából "igazi" jogforrásnak. Az európai integrációs államalakulat fejlődéséhez szorosan-fogalmilag, a jog szempontjából csatlakozó intézményről van szó, amely tükrözi a "Staatenverbund" újszerűségét, hagyományos államjogi-alkotmányjogi-jogforrástani kategóriák szerinti megfoghatatlanságát, értelmezhetetlenségét.
1.2. Ha "Staatenverbund"-ról beszélünk és bátran elszakadunk a hagyományos állam-kritériumok megkövetelésétől, akkor persze érthetővé és könnyen elfogadhatóvá válik az is, hogy a jogforrások között is felbukkan egy intézmény, amely (miközben a tagállamok számára jogalkotási kötelezettséget ír elő) saját maga önmagában véve - ha a fenti államjogi kontextustól elszakítjuk - nem több jogtechnikailag, mint egy irányt mutató munkadokumentum, munkaanyag, vázlat .
Csakhogy az irányelv/kerettörvény éppen hogy nem szakítható el a specifikus, az európai történelemben egyedül álló államalakulat létrehozatalának folyamatától. Pontosan annak felel meg, azt tükrözi. Pontosabban annak azt a sui generis sajátosságát, hogy vegyes: részint és alapvetően kormányközi alapon fejlődik, de egyre nőnek a szupranacionális elemei. Más szóval ezek aránya változik az állandó, folyamatos továbbfejlesztés során.
A továbbfejlesztés egyik alapvető területe pedig a folyamatos jogharmonizáció: nem csoda tehát, hogy a kormányközi együttműködés által jellemzett területeken - ha ezt így egyáltalán, persze inkább csak elméletileg el lehet különíteni - ez a közvetett európai jogalkotás: az irányelv/kerettörvény általi jogharmonizáció alapvetően fontos szerepet játszik.
Az ellentmondás a munkaanyag, mint jogforrás intézményén, ennek jogi természetén belül tehát csak látszólagos: tartalmilag munkaanyag, jogilag viszont jogalkotásra kötelez. Ez a sajátosság éppen hogy adekvátan képezi le, tükrözi ezt a sajátos európai integrációs kísérletet, jól fejezi ki e különös vegyes: kormányközi és államok feletti elemeket vegyítő államalakulat jogi-jogrendszertani, jogforrástani vetületét.
1.3. Az irányelv/kerettörvény jogforrástani természete az EASz-ban is [I-33. cikk (1) bek.] változatlan marad az EKSz 249. cikkéhez képest. A
- 223/224 -
kerettörvény is törvényalkotási aktus, amely az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra nézve kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a tagállamokra bízza.
1.4. Az EB csak kivételesen követeli meg az irányelv szó szerinti átültetését (Case C-339/87. Commission v. Netherlands [1990] ECR I-851. 26-28. pont).
A gyakorlatban azonban az irányelveket gyakran olyan tartalommal bocsátják ki, hogy a tagállami jogalkotónak alig marad mozgástere az eszközök és formák szabad megválasztására. A jogalkotó arra kényszerül, sok esetben, hogy az irányelv szövegét változtatás nélkül átvegye, amely adott esetben igen kedvezőtlen hatással lehet a tagállam jogára rendszertani szempontból. Nem tekinthetünk el persze attól sem, hogy a tagállami minisztériumi bürokrácia hajlik arra, hogy a lehető legkisebb munkával teljesítse a jogalkotás előkészítésének feladatát.
1.5. Az átültetés miatti állandó módosítgatások eltorzítják az adott tagállami törvény eredeti jogpolitikai és dogmatikai koncepcióját, mivel rendszeridegen elemek törik meg a jogszabály gondolatmenetét. Az átültetés jogszabályi rendelkezések olyan összekuszált halmazához vezet, amelyet részben tagállami jogpolitikai, részben európai jogpolitikai megfontolások határoznak meg.
Minthogy ezek távolról sem azonosak, sőt: éppen azért kell irányelvet kibocsátani, hogy a sajátos európai jogpolitikai megfontolásokat érvényre juttassák a tagállami jogrendekben, az eredetileg egyetlen egységes jogalkotási koncepció által meghatározott jogszabály szétesik különböző, egymástól gyakran jól megkülönböztethető részekre. Ez - az idővel egyre növekvő belső inkonzisztencia - megnehezíti a jogszabálynak a tagállami bíróságok és más hatóságok általi alkalmazását, arról nem is beszélve, hogy rendkívüli módon megnehezül az önkéntes jogkövetés: a címzettek - természetes és jogi személyek - jogszabálynak megfelelő magatartásának önkéntes kialakítása.
A szemünk előtt törik darabokra pl. a biztosítási törvény vagy a nemzetközi magánjogról szóló kódexünk - a magyar jogalkotó kényszerű tevékenysége következtében.
2. Ám az európai jogalkotó is számos problémát okozhat: iránymutatások (Leitlinie, Guideline) és közlemények (Bekanntmachung, Notice) európai hatóságok, hivatalok általi közzétételére gondolok. Ezek a közlemények stb. természetesen jogi kötelező erővel nem bírnak, "csupán" arról tájékoztatják a hivatal nevében az "alattvalókat", hogy a hivatal a jogszabály alkalmazása során hogyan fog eljárni.
- 224/225 -
2.1. Különösen aktív az európai gazdasági jog "szívét", legfontosabb kérdéskörét alkotó versenyjog alkalmazásánál a versenyügyi főigazgatóság. Nemcsak a bagatellkartellekről adott ki közleményt, hanem iránymutatást tett közzé a kartelltilalom szempontjából alapvető fontosságú csoportmentesítési rendelet: a vertikális versenykorlátozások csoportmentesítéséről szóló 2790/1999 EK rendelethez is, de a közösségi versenyjog gerincét képező 1/2003 EK rendelethez is.[32] A bürokrácia elképesztő gyakorlata azután multipkálódik: közleményt adnak ki a korábbi közlemény módosításáról...
2.2. Az 1/2003 EK rendelethez kapcsolódóan kiadott "iránymutatás" kiadásának szükségességét pl. a szakirodalomban két hivatalnok azzal indokolta, hogy olyan kérdések kerültek ide, amelyekben a rendelet megalkotása során nem jött létre konszenzus, így oda nem kerülhettek be...[33] - ám a hivatal mégis (!) ezek szerint fog döntései során eljárni, azaz eszerint fogja a közösségi jogot alkalmazni! A terjedelmes iránymutatások, közlemények nem felelnek meg a jogszabállyal szemben támasztható feltételeknek, hanem tartalmilag inkább egy, az alárendelt szervekhez intézett adminisztratív-közigazgatási jogi, igazgatási utasításnak felelnek meg.[34]
2.3. Az EASz I-33. cikk (1) bekezdés. 6. fordulata ezt a gyakorlatot az európai alkotmányba foglalja és így alkotmányos intézmény rangjával ruházza fel. Kimondja, hogy az EASz által "ajánlás"-nak és "vélemény"-nek nevezett jogforrások nem bírnak kötelező erővel. Ez persze nem oldja meg azt a problémát, hogy akkor mivel "bírnak". Ám azt sem teszi ezeknek a papíroknak az EASz-ba való beemelése, hogy "európai alkotmányellenesség" címén az EB-nél ezt a gyakorlatot meg lehessen támadni. Pedig az EASz által többszörösen, visszatérően hangsúlyozott jogállamiságra hivatkozva lehetne jogalapja, ha az "alkotmányellenesség" nem magában az európai alkotmányban lenne megfogalmazva, leszögezve.
2.4. Ilyen "jogforrások" kibocsátása éles ellentétben van a magyar alkotmányjogi felfogással. A magyar Alkotmánybíróság a 60/1992 (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1992, 275) nem is vizsgálta a magyar joggyakorlatban is elburjánzott - egyébként az 1947-1989 közötti állampárti dikta-
- 225/226 -
túra legfontosabb diktatórikus, antidemokratikus irányítási eszközét jelentő - körlevelek, iránymutatások, közlemények alkotmányosságát, mivel azok a magyar jogrendben, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szerint nem is minősülnek jogszabálynak. Márpedig az Alkotmánybíróság csak a jogszabályok alkotmányosságát vizsgálhatja. Ezek egyszerűen nem alkalmasak az Alkotmánybíróság általi felülvizsgálatra. Az Alkotmánybíróság e határozatában éles szavakkal ítélte el a hatóságoknak ezt az önmagában véve alkotmányellenes gyakorlatát, amely gyakorlatnak azonban semmiféle jogi hatálya nincsen. Ebből a vezető ítéletnek, precedensnek számító, azóta is többször hivatkozott határozatból azt a következtetést lehet levonni, hogy a hatóságoknak nincs joguk arra, hogy a jövőben követendő gyakorlatukról, döntési szempontjaikról tájékoztassák az érintetteket, mivel nekik a törvényt és nem saját közleményüket kell alkalmazni. A hatóságok - a végrehajtó hatalom - azzal, hogy döntési kritériumaikat közzé teszik, ténylegesen bitorolják a törvényhozó hatalom hatáskörét - természetesen megfelelő törvényes felhatalmazás nélkül.
2.5. Ugyanígy áll a helyzet az európai jogban is: a közlemények iránymutatások - az EASz szerinti ajánlások, vélemények: I-33. cikk (1) bek. 6. fordulat és I-35. cikk (3) bek. - kibocsátása azzal a veszéllyel jár, hogy az uniós hatóságok az európai jogszabályt, jogrendet a saját - a jogalkalmazáson messze túlmenő - jogszabály-értelmezésükkel helyettesítik és ezzel: a puszta közzététellel, mint kvázi-jogszabályokkal - befolyásolják a címzettek magatartását.
Ily módon keveredik a jogalkotói és a jogalkalmazói tevékenység, két hatalmi ág funkciója összefolyik. Ez súlyosan sérti a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos alapelvét. (A közösségi versenyjoggal kapcsolatos gyakorlatot ugyanígy értékeli Rittner.[35])
Ez az európai alkotmányjogi jelenség súlyosan aláássa a jogállamiságnak jelenleg az EUSz 6. cikkébe foglalt, valamint az EASz Preambulumába, uniós alapértékként megfogalmazott és az I-2. cikkébe, valamint uniós célkitűzésként az I-3. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott - a jogállamiság, mint "a jog érvényesülésén alapuló térség" - alapelvét, koncepcióját. Ez a jelenség azért sérti a jogállamiság alkotmányos alapelvét, mert súlyosan veszélyezteti, sérti a jogbiztonságot az Unióban. Az érem másik oldala éppen hogy alátámasztja aggodalmainkat. Éppen az EB foglalta el
- 226/227 -
igen határozottan azt az álláspontot, hogy - egyébként egy irányelvvel összhangban lévő - tagállami hatósági "körlevelek" nem helyezhetők egy szintre egy irányelv átültetésével, illetve az átültetés ezzel nem helyettesíthető, nem "váltható ki".[36] Az EB ebben az ítéletében arra hívta fel a figyelmet, hogy az irányelvvel egyező hatósági gyakorlat könnyen módosítható, azon kívül egy ilyen "körlevél" nem rendelkezik a jogállamiság által megkívánt átláthatósággal, nyilvánossággal sem.
Fentiekből megítélésünk szerint arra a következtetésre lehet jutni, hogy az EASz által alkotmányi rangra emelt "ajánlások" és "vélemények" intézménye nincs összhangban sem az EU, és az európai jogrend alapértékének, valamint alapvető céljai egyikének tekintett jogállamiság, és az ebből levezetett jogbiztonság alkotmányjogi-alkotmányossági követelményével. A magyar Alkotmányra és alkotmányossági felfogásra az EASz eme inkonzekvens, önmagának is súlyosan ellentmondó rendelkezése negatív hatást fejthet ki. Miközben a magyar hatóságok eme gyakorlata súlyosan alkotmányellenes, abban az esetben, ha ugyanők pl. a közösségi versenyjog érvényre juttatásakor az 1/2003 EK rendelet felhatalmazása alapján a tagállami versenyhatóságok az európai jogra nézve tesznek ajánlásokat, és tesznek közzé véleményeket, akkor egyfelől az EASz I-33. cikk (1) bekezdése felhatalmazása alapján jogszerűen, alkotmányosan járnak el, ám ugyanakkor meg is sértik az EASz Preambulumát, I-2. és I-3. cikkét, de ellentétbe kerülnek a magyar Alkotmánnyal is. A probléma megoldására javaslatot tenni - az EASz elfogadott szövege miatt - nem tudunk, csak a figyelmet kívántuk felhívni a problémára.
1. A fentiekben jelzett problémák jelentős része alighanem tágabb összefüggésben fellelhető gyökerekre vezethető vissza. Az EASz megalkotásának igénye, égető szükségessége, az ezzel kapcsolatos fejlődés tanulmányunk I. részében történő bemutatása mintegy "megelőlegezte", hogy nem egyszerűen mennyiségileg kívánta egységes szerkezetbe foglalni az európai alkotmányozó az elsődleges jogot képező "alapszerződéseket", hanem minőségileg újat kívánt alkotni. Egyfelől természetesen alapvető cél volt az áttekinthetőség megteremtése, a kuszaságok, átfedések megszüntetése.
- 227/228 -
Másfelől természetesen tovább is fejleszti az EASz az integrációt, az Unió kétségkívül előre lép a politikai unió továbbfejlesztése irányába (pl. vétójog szűkítése, kettős többség, az Európai Parlament szerepének erősítése).
A minőségi összegezés igénye azonban nem fogalmazódik meg az európai jogrend tekintetében, pedig a jelek szerint erre is nagy szükség lenne. A továbbiakban ezért azzal a kérdéssel kíséreljük meg a szembe nézést, hogy mi is az európai jog, amelynek alaptörvényeként az európai alkotmányozó kidolgozta és elfogadta és a tagállamoknak elfogadásra ajánlotta az EASz-t? Mi is ma rendszertanilag, jogágilag az európai jog.
Amikor európai vagy uniós jogról van szó, miről is beszélünk?
2. Tény, hogy ennek a jogterületnek, joganyagnak a tagolása, és a minősítése nyitott kérdésnek tekinthető. A problémák már az EU-jog/EK-jog fogalmaival, az uniós jog és a közösségi jog nem világos alapokon nyugvó megkülönböztetésével kezdődnek.
A szakirodalom a problémát azzal próbálja meg áthidalni, hogy a közösségi jog az első pillér jogszabályainak összessége, míg az uniós jogot a második és harmadik pillér jogszabályainak összessége képezi.[37] Ennek megfelelően lehet szűkebb értelemben vett uniós jogról beszélni (mint az második és harmadik pillér jogáról), és a tágabb értelemben vett uniós jogról, amely a szűkebb értelemben vett uniós jogot és a közösségi jogot is magában foglalná (a tágabb értelemben vett uniós jog fogalma ebben az értelmezésben megítélésünk szerint nyilvánvalóan tartalmatlan fedőfogalom lenne).
A zavart nem csökkenti, hanem fokozza, hogy az EASz maga is használja az "uniós jogrend" terminus technicus-t [pl. I-9. cikk (3) bek.].
Ha megfontoljuk, hogy az "európaijog"/"EU-jog"/"EK-jog" elnevezések, nem egyértelműen tisztázott tartalmú fogalmak mellett megjelentek olyan elnevezések, mint pl. "közösségi/európai társasági jog", "közösségi/európai versenyjog",[38] vagy mint pl. az európai gazdasági jog",[39] vagy a saját folyóirattal rendelkező "európai magánjog", fel kell tenni a következő kérdést.
Hogyan lehet ezt a folyamatosan egyre terjedelmesebbé váló, egyre hatalmasabb, feltartóztathatatlanul növekvő joganyagot rendszerezni, jog-
- 228/229 -
anyagként, esetleg jogágként értelmezni? A kérdés kézen fekvő: a hagyományos jogágak kritériumai, fogalomrendszere ebben az esetben még használhatóak-e, és ha igen, akkor milyen tartalommal?
Mit jelent ma - és különösen az EASz kidolgozása és elfogadása után (a ratifikációk és népszavazások eredményétől függetlenül is) - az "európai jog" fogalma?
2.1. Vegyünk néhány példát.
Az európai közösségi társasági jog szabályai a letelepedés alapszabadságának jogi garantálását célozzák, biztosítják, és ily módon, erről az oldalról védik-tartják fenn a belső piac egységét. Az európai társasági jognak tehát nem elsődleges jogpolitikai célja valamely társasági jogi forma (pl. egy részvénytársasági forma) kodifikálása.
A közösségi versenyjog nem a hagyományos versenyjogi-versenyjogdogmatikai szemléletben mozog: jogpolitikai célja nem a verseny intézményének, szabadságának a versenykorlátozások elleni védelme, hanem mindenekelőtt az, hogy a belső piac egységét védje, fenntartsa, biztosítsa. Az EB ismert Walt Wilhelm v. Bundeskartellamt ítélete[40] éppen erről szól.
2.2. Kezdetben az európai integrációs folyamat egy vámunió: egy közös piac, majd idővel azon túlmenően egy gazdasági unió létrehozatalára irányult. A gazdasági unió fokozatos előre haladása, megvalósítása, elmélyítése, különösen e közös valuta megteremtése az integrációs folyamat kezdeti gazdasági jogi-kereskedelmi jogi jellegét egyre inkább egy politikai unió irányába tolta el. Ez szükségszerűen vonta maga után az integráció - egyébként kezdettől fogva nyomokban jelenlévő - közjogias, alkotmányjogi vonulatának előtérbe hozatalát, megerősítését.
Bár a szokásosan az EU intézményi jogának nevezett joganyagot kezdettől fogva erős alkotmányjogi vonások jellemezték, és az "európai alkotmányjog" fogalma is felbukkant,[41] az európai jogban aligha lehet egy, a hagyományos nemzetállami-tagállami alkotmányjogok értelmében vett jogágat elkülöníteni. Legalábbis akkor nem, ha a hagyományos jogágiság kritériumait hagyományosan a szabályozási tárgy és a szabályozás módszere homogenitásában látjuk.
2.3. A nehézségek már azzal kezdődnek, hogy az európai jog nem egy államnak a jogrendje, hanem egy - jobb híján a német Szövetégi Alkotmánybíróság" által "Staatenverbund"-nak nevezett államalakulat jogrendje.
- 229/230 -
Egy, az európai történelemben példa nélkül álló kísérletről van - még ma is - szó, melynek célja az, hogy egy sui generis európai gazdasági és politikai uniót hozzon létre. Minthogy maga az államalakulat sem identifikálható dogmatikailag-államelméletileg egy hagyományos állammal, annak jogrendje sem értelmezhető a hagyományos nemzetállami-tagállami kategóriákban. Ehhez ugyanis a kétféle jogpolitikai kiindulás és célkitűzés túlságosan is különböző.
Az uralkodónak mondható ún. autonomista elméleti felfogás,[42] amely szerint az európai jog nem nemzetállami és nem is nemzetközi jog, hanem sui generis jogrend, egy ilyen - hagyományos jogágak szerinti - értelmezést, tagolást és rendszerezést amúgy is kizár.
3. Az EU jogrendje és annak továbbfejlesztése láthatóan először egy gazdasági, majd egyre inkább egy politikai unió létrehozatalából és fenntartásából indult ki. Ez határozza meg a joganyag kettős jogpolitikai célkitűzését és kettős jogi természetét. Ennek megfelelően - némileg leegyszerűsítve - a gazdasági unió jogpolitikai célkitűzése az egységes belső piac fenntartására irányul.
A politikai unió létrehozatalát, fenntartását, és továbbfejlesztését viszont - a mindenkori politikai-társadalmi lehetőségek és igények, szükségszerűségek állása függvényében - (ismét némileg leegyszerűsítve a helyzetet) az a jogpolitikai célkitűzés határozza meg, hogy meghatározzák az államköziség és nemzetekfelettiség mindenkori arányát.
3.1. A probléma nehézségét már az is mutatja, hogy a különböző, az európai joggal foglalkozó monográfiák szerkezetileg hogyan épülnek fel. Az átfogó feldolgozások az európai joganyagot egyszerűen egymás mellé helyezik, azonban hallgatólagosan elismerik, hogy ez a joganyag ténylegesen, többé-kevésbé gyakorlati-napi politikai lehetőségektől, ezek által meghatározott szempontoktól befolyásoltan alakul. Alakulását, fejlődését, bővülését, tartalmát a politikai akaratképzés, a konszenzusképesség határozza meg, ennek megfelelően mozaikszerűen, nem egységes nemzetállami jogrendszertani-jogdogmatikai koncepció szerint fejlődik, ily módon a véletlennek nem kis mértékben kiszolgáltatva.
Az európai jogon nem lehet egy immanens rendszer-jelleget, jogágakból összeálló valódi - egy meghatározott nemzetállamhoz kötődő nemzeti jogrend rendszertani minőségét felmutató - jogági koncepciót számon kérni.
- 230/231 -
Vegyünk ismét néhány példát!
A Dauses szerkesztette "Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts",[43] vagy Zäch említett "Grundzüge des europäischen Wirtschaftsrechts" című monográfiája[44] éppoly kevéssé nélkülözheti az ú. intézményi-szervezeti joganyagot, vagyis a par excellence alkotmányjogi aspektusok vizsgálatát, mint Nicolaysen-nek ugyanezt a joganyagot tárgyaló munkája,[45] amely maga is az "európai integrációs alkotmány"-alcímet viseli. Ugyanezeket az alkotmányjogi kérdéseket (is) tárgyalja az ismert standard mű: Craig - de Búrca munkája, amely mindazonáltal az "EU Law" címet viseli.[46]
3.2. A jogterületnek sui generis-kénti meghatározása találó ugyan, azonban nem fedheti el a tényt, hogy a sui generis-megjelölést maguk azok a tudósok találták ki, akik maguk sem tudják, hogy miről is beszélnek. A politikai unió kontúrjainak meghatározása, stabilizálása kifejezetten megköveteli ennek a megjelölésnek konkrét tartalommal való megtöltését.
A különböző munkákból, monográfiákból, elemzésekből egyre inkább látható, kivehető, hogy egy hármas tagolás egyre inkább általánosan is elfogadhatóvá válik.
a) Először: az integráció története; az európai jog jogdogmatikai és jogpolitikai alapjai, jellemző vonásai; valamint az európai jog mint egységes uniós jog fogalma.
b) Másodszor: az európai jog mai két nagy része: az intézményi-szervezeti jog (szervek, felépítés, működés, jogalkotás, jogforrások) és az ún. "anyagi" jog (pl. versenyjog, társasági jog, közbeszerzési jog, büntetőjog).
c) Harmadszor: az unió politikái.
Egy ilyen háromrészes tagolás legalábbis azt mutatja, hogy manapság egy európai jogi monográfia egyre kevésbé engedheti meg magának azt, hogy adott esetben több, mint tíz fejezet pozitív joganyag egymás után-mellé helyezett mennyiségi halmaza legyen.
ad a) Az európai jognak tükröznie kell a gazdasági és politikai unió fenntartásának kettős jogpolitikai célkitűzését, melyet - a továbbfejlesztésről nem is beszélve - egy tagállami-nemzetállami jogrendtől nem csak nem lehet elvárni, de ez nem is jogpolitikai funkciója. Ez a körülmény arra
- 231/232 -
utal, hogy a legnagyobb óvatosságot ajánljuk a hagyományos jogági kategóriák, kritériumok használatánál, mint pl. európai "magánjog", "versenyjog", "társasági jog", "büntetőjog" vagy akár "alkotmányjog". Az integráció saját és sajátos jogpolitikai célkitűzései határozzák meg ugyanis az európai jog sui generis tartalmát és jellemző vonásait, ide értve szerkezetét, tagolódását is. Ezeket a jogpolitikai célokat - ismételjük - nemzetállami-tagállami jogrendszerek tartalmával leírni (a félreértés veszélye nélkül) nem lehet.
A közösségi és az uniós jog szerinti különbségtétel is egyre inkább mesterkéltnek tűnik és az EASz ratifikálásának lezárásával - ha egyáltalán sikeresen minden tagállamban lezárul - meghaladottá is válik. Az európai jogot - az EASz sorsától függetlenül - dogmatikailag egységben kell bemutatni és rendszerezni. A már ma is túltengő átfedések az EUSz és az EKSz között éppen alátámasztják ezt a követelményt.
ad b) Az ismert különbségtétel "intézményi" és "anyagi" jog között ugyancsak egyre kérdésesebbé válik.
Az intézmények inkább az EU alkotmányjogi, ezen belül államjogi alapjait, struktúráját képezik, ideértve természetesen a jogalkotást, és a jogforrási rendszert is.
Azonban az "anyagi" jog sem írható ma már le egyszerűen a belső piac jogával, vagyis a négy alapszabadság jogi garanciáival. A négy alapszabadság nyilvánvalóan az EK kemény magját alkotja, amelynek jogi szabályozása, garantálása - a versenytől a közös kereskedelempolitikán keresztül az állami támogatások jogáig - mindenestre messze túlmegy a belső piac szűk értelemben vett fenntartásán, és eltorzításoktól való védelmén. Az ezzel kapcsolatban megalkotott joganyag - a belső piac "joga" - nem "anyagi" jog, hanem egy specifikusan a négy alapszabadság köré kodifikált, saját és sajátos jogpolitikai célkitűzéseket követő, többé-kevésbé koherens módon szervezett sui generis jogterület.
Az "európai" versenyjog, közbeszerzési jog, társasági jog, vagy az állami támogatások joga tulajdonképpen a az egységes belső piac fenntartásának, garantálásának, védelmének különböző aspektusait önti jogi formába: az áruk, szolgáltatások, a tőke szabad mozgásának és a letelepedés szabadságának kategorikus imperatívuszát, jogi garanciáit fogalmazza meg az állami és vállalati torzítási, korlátozási kísérletekkel szemben. Az európai társasági jogról rendelkező rendeletek (európai gazdasági érdekegyesülés, európai részvénytársaság) sokkal inkább az EKSz 43. cikkének végrehajtási rendeleteként értelmezhetőek jogpolitikai kontextusukat, céljaikat tekintve, vagyis mint a letelepedés és a személyek szabad mozgása, sőt: a
- 232/233 -
szolgáltatások szabadságának garanciájaként, és nem valamely "igazi", nemzetállami kereskedelmi jog értelmében vett társasági jogi forma kodifikálásaként.
A fentiekből - úgy tűnik - az következik, hogy egy "európai" magánjog, gazdasági jog vagy kereskedelmi jog kategóriájának használata eléggé problematikusnak látszik.
ad c) Változatlanul nyitott azonban a kérdés: mi történjen jogdogmatikailag a különböző politikákkal - hová kerüljön pl. az első pillérben elhelyezkedő közös kereskedelempolitika? Ennek a politikának az erős piacvédelmi-közigazgatási kötődése nyilvánvaló. Ám mi legyen a második és harmadik pillérrel? A közös kereskedelempolitika jogpolitikailag piacvédelmi irányultságával és közigazgatási jogi eszköztárával, valamint a gazdaságdiplomáciai hatáskörökkel és eszköztárral (WTO stb.) együtt kétségkívül a belső piac "jogához" tartozik.
A másik két pillérnél hagyományos értelemben vett közjogias témákról van szó. Ám az európai jognak "magánjogra" és "közjogra" való felosztása a fentiekből következően igen kétséges kimenetelű kísérletnek tűnik, amelytől mindenkit óvnék. Egy ilyen felosztásnak aligha lenne valamiféle meggyőző jogdogmatikai alapja, minthogy az EU előzőekben többször hangsúlyozott saját és sajátos jogpolitikai célkitűzésekről nem mond, nem fejez ki semmit.
4. Megítélésem szerint az európai jogot egy általános részre, és egy különös részre lehetne felosztani. Ezek persze nem felelnek meg egy nemzetállami jogrendszer hagyományos általános és különös részi fogalmi kritériumainak.
Az általános rész foglalkozna az integráció történeti fejlődésével, valamint az EU társadalom-, gazdaság- és jogpolitikai alapjaival és célkitűzéseivel.
A különös rész ismét két részre lenne osztható: egyrészt a politikai uniót megvalósító alkotmányjogi alapokra (intézmények és működésük, jogalkotás és jogforrások, az európai jog jogi természete, a második és harmadik pillér politikái) oszlana a joganyag. Másrészt viszont a különös rész a gazdasági uniót megvalósító, az egységes belső piac fenntartásának jogi garanciáit tartalmazó al-részre oszlana, amely rendszerszemléletben, egymásra is vonatkoztatva, a kölcsönös összefüggésrendszerbe beállítva sokoldalúan összefoglalná e garanciák különböző aspektusait és jogintézményeit.
* * *
- 233/234 -
Az EASz bemutatása és hatásainak elemzése megítélésünk szerint elkerülhetetlenné tette azt, hogy kitekintsünk az európai jog sorsára is. Az európai jog rendszerének dogmatikai átgondolása azonban tulajdonképpen az EASz politikai sorsától függetlenül is olyan probléma, amellyel a magyar és európai jogtudománynak és jogi gyakorlatnak, ideértve a jogalkotót is, mihamarabb szembe kell néznie.
* * *
by Imre Vörös
The essay analyses four questions: the necessity of a European Constitution, the basic content of the European Constitutional Treaty, the possible effects of the Treaty on the Hungarian Constitution and its application by the Hungarian Constitutional Court, and finally, the general and (at the present stage of the development) vital theoretical analysis of European Law as a special branch of law.
The paper draws attention to the fact that the Hungarian Constitution's Accession Clause (Art. 2/A) has not solved the problem of the priority of Community Law as far as the relationship between EU-Law and the Hungarian Constitution is concerned, therefore the Constitutional Court faces serious challenges in dealing with the issue of incompatibility of a Hungarian Act with EU Law.
The essay crticises certain provisions of the Treaty (e.g. the institution of "recommendation"-the present practice of "guidelines") which are without doubt unconstitutional under the Hungarian Constitution and its interpretation by the Constitutional Court. Finally the paper confronts the outlined problems with the fact that there is a conceptual ambiguity regarding the dogmatic status of EU Law, and the time has come for a systematic analysis, especially since the Constitutional Treaty makes an attempt to summarize the legal foundations of this unique effort to develop an economic and political integration in Europe.■
- 234 -
JEGYZETEK
[1] Document A3-0064/94. OJ C 61, 10. 02. 1994. 155-170. február 10. O. J. 1994.
[2] A Proposal for a European Constitution. Report by the European Constitutional Group. London, 1993.
[3] The Shaping of a European Constitution. Report of the Working Group on the European Constitution. Bertelsmann Foundation, 1990.; A Constitution for Europe (eds.: P. Kind-A. Bosco). Lothian Foudation Press, London, 1991.
[4] EU Enlargement. The Constitutional impact at EU and National Level (ed.: Kellerman, A.-Jaap W. de Zwaan, Czuczai, J.). T.M.C. Asser Press. The Hague, 2001.
[5] Europäisches Verfassungsrecht (Hrsg.: von Bogdandy). Springer, Heidelberg, 2003.
[6] Case 294/83, Les Verts, [1986] ECR 1339, 1365.
[7] Ld. pl. PETERSMANN, E.-U.: Proposals for a New Constitution for the European Union: Building-Blocks for a Constitutional Theory and Constitutional Law of the EU. CMLRev., 1995. 1124.
[8] WECHSLER: Der Europäische Gerichtshof in der EG-Verfassungswerdung. 1995. idézi: PETERSMANN: i. m. 1142.
[9] A közösségi jog elsőbbségéhez ld. VÁRNAY E.-PAPP M.: Az Európai Unió joga. KJK, Budapest, 2005. 82. Az olasz alkotmánybíróság ítéleteit ld. de WITTE, B.: Constitutional Aspects of European Union Membership in the Original Six Member States: Model Solution for the Applicant Countries?. In: EU-Enlargement. i. m. 74. skk.
[10] A "Solange" ítéleteket ld. pl. BverfGE 73., 339. A legutóbbi kapcsolódó döntés: BverfG, 2 BvL 1/97. Europäisches Zeitschrift für Wirtschaftsrecht. 2000. 702. A Maastricht ítéletet ld. BVerfGE 89, 155. Ld. továbbá: VÁRNAY-PAPP: i. m. 307-312.
[11] GAJA, G.: New Developements in a Continuing Story: The Relationship between EEC Law and Italian Law. CMLRev., 1990. 83.
[12] WEILER, J.: Europe 2000.-The Constitutional Agenda. An Outline. In: EU Enlargement. i. m. 10.
[13] Uo. 8.
[14] Uo. 8.
[15] GORDOS Á.-ÓDOR B.: Az Európai Alkotmányos Szerződés születése című műve (HVG-ORAC, Budapest, 2004.) a fenti bonyolult dogmatikai háttér nélkül hasznos információkat nyújt az európai alkotmányról szóló szerződés megszületésének körülményeiről, bőséges tájékoztatást adva a vonatkozó kérdésekben kialakított magyar kormányzati álláspontról és a konvent magyar képviselőinek munkájáról.
[16] WEILER: i. m. 5.
[17] WOUTERS, J.: Institutional and Constitutional Challenges for the European Union-Some Reflections in the Light of the Treaty of Nice. In: EU Enlargement... i. m. 45.
[18] Uo. 45.
[19] Case C-58/94 Netherlands v. Council [1996] ECR I-2169.
[20] WOUTERS: i. m. 48.
[21] Case 294/83 Les Verts v. Parliament [1986] ECR 1339; ugyanígy Case C-2/88 IMM Zwartveld [1990] ECR I-3365.
[22] Ld. pl. WOUTERS: i. m. 49.
[23] Uo. 52.
[24] Uo. 53.; ld. még: HORVÁTH Z.-ÓDOR B.: Az Európai Unió Alkotmánya. HVG-ORAC, Budapest, 2005. 28.
[25] Ld. Az EASz kritikai elemzését: CZUCZAI J.: Some Points Concerning the EU Constitution from a Hungarian Perspective. In: The EU Constitution: The Best Way Forward? (ed.: Curtin-Kellermann-Blockmans). T. M. C. Asser Institut. The Hague, 2005. 433-445.; a megszüntetve-megőrzéshez: SZIGETI P.: Az Európai Alkotmányszerződés hatása a Köztársaság Alkotmányára. Különlenyomat. 225.
[26] Ld. ehhez: VÖRÖS I.: Az EU-csatlakozás alkotmányjogi: jogdogmatikai és jogpolitikai aspektusai. Jogtudományi Közlöny, 2002/9. sz.; KECSKÉS L.: Magyarország EU-csatlakozásának alkotmányossági problémái és a szükségessé vált alkotmánymódosítás folyamata. Európai Jog, 2003/1. és 2. sz.
[27] Ld. HORVÁTH-ÓDOR: Az Európai Unió Alkotmánya. i. m. 58.
[28] Uo. 80.; korábban a problémát a konvent szövegezése alapján felvetette: CZUCZAI: Utószó. i. m. 150.
[29] Ld. VÖRÖS: i. m. III. 3. bc) pont.
[30] Az európai jog, mint a nemzetközi jogtól különböző sui generis jogrend tételének elemzését ld. VÖRÖS: i. m. III. 3. 3. b) pont.
[31] Ld. pl. CZUCZAI: Utószó. i. m. 135. skk.
[32] Elrettentő példaként utalunk egy természetesen csak kis részt felölelő felsorolásra: Versenyjog. Budapest, 2004. 291-292.
[33] HOSSENFELDER. S.-LUTZ, M.: Die neue Durchführungsverordnung zu den Artikeln 81. und 82. EG-Vertrag. Wirtschaft und Wettbewerb, 2003/2. sz. 125.
[34] RITTNER, F.: Die neuen Guidelines für Vertikalvereinbarungen. Wirtschaft und Wettbewerb, 2000/9. 831.
[35] RITTNER, F.: Das neue europäische Kartellrecht: bürokratische Netze statt Herrschaft des Gesetzes? Orientierungen zur Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik. 2004/1.
[36] Case C-315/98. Commission v. Italian Republic [1999] ECR I-8001.
[37] Ld. pl. SCHWEITZER, M.-HUMMER, W.: Europarecht. 5. Aufl. Luchterhand, Neumed, 1996. 1-4.
[38] Pl. MESTMÄCKER, E.-J.-SCHWEITZER, H.: Europäisches Wettbewerbsrecht. 2. Aufl. Beck, München, 2004.
[39] ZÄCH, R.: Grundzüge des Europäischen Wirtschaftsrechts. 2. Aufl. BWV - Schulthess. Zürich, 2005.
[40] Case C-14/68 Walt Wilhelm v. Bundeskartellamt [1969] ECR 1.
[41] Europäisches Verfassungsrecht. i. m.
[42] VÖRÖS: i. m. III. 3.3. pont.
[43] Handbuch des EG-Wirtschaftsrechts (ed.: M. Dauses). Loseblatt. Beck, München, 2002.
[44] ZÄCH: i. m.
[45] NICOLAYSEN, G.: Europarecht. Die Europäische Integrationsverfassung. 2. Aufl. Nomos, Baden-Baden, 2002.
[46] EU Law (eds.: P. Craig-G. de Búrca). OUP, Oxford, 2003.
Lábjegyzetek:
[1] Vörös Imre, Tudományos tanácsadó, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014. Országház u. 30. Budapest, E-mail: voros@jog.mta.hu
Visszaugrás
