Életünk során számos alkalommal kerülünk szembe különböző hivatalokkal, hatóságokkal amelyek számunkra a hatályos jogszabályok alapján jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg. Ezek a hivatalok, hatóságok a közigazgatási szervezetrendszer részei, s a végrehajtó hatalom gyakorlói.
A közigazgatással szemben általános igényként fogalmazódik meg egyrészt az önkormányzati közigazgatás, másrészt pedig a közigazgatás jogszerűségének a védelme. Ez utóbbi megvalósításának egyik előfeltételeként tekinthetünk az igazgatás feletti bírósági kontrollra, ami egyes országokban önálló közigazgatási bíráskodás, míg más országokban a polgári bíráskodás keretében valósul meg. Magyarországon 'de lege lata' nincsen közigazgatási bíráskodás[1] : a közigazgatási határozatok felülvizsgálata a polgári igazságszolgáltatás része.
A közigazgatási szervek - jellegüknél is fogva - legtöbbször önmaguk részére állapítanak meg jogokat és kötelezettségeket. Nincs olyan tökéletes állam, amely belső kontrollal ki tudná küszöbölni, hogy az intézkedések között részrehajlóan jogsértő ne legyen. A jogsértés megszüntetését nem lehet az érdekeltre bízni: a jogalkalmazásban előforduló törvénysértések kiküszöbölését 'külső ellenőrzéssel' kell biztosítani. Ez a szerv pedig csak kívülálló, független ítélkező szerv lehet.[2]
A jogfejlődés tanulsága szerint ez az ellenőrzés a leghatékonyabban akkor valósul meg, ha a független bíróságok kapják meg a közigazgatás aktusainak felülvizsgálatát. Mindemellett az is fontos, hogy a közigazgatási határozatok bírói kontrollja ne csak
- 161/162 -
az ügyek egy meghatározott körére terjedjen ki, hanem fogja át az ügyek zömét, különösen azokat, amelyek jelentősek a polgárok szempontjából.[3] Ez a közigazgatási bíráskodás lényege.
A jogállamiság fokmérője, hogy egy állam engedi-e, és ha igen, milyen mértékben a már fent említett független bíróság ellenőrzésének alávetni magát, hiszen a jogállam három legalapvetőbb ismérve:
- az államhatalom megosztása,
- a törvények feltétlen uralma, és e két követelményből következően
- az állam önkorlátozása.[4]
A harmadik követelmény megvalósulása feltételezi a közigazgatási bíráskodás létezését. Ennek jelentősége legalább akkora, mint az Alkotmánybíróságé, a polgárok mindennapi életére gyakorolt hatása pedig még ennél is nagyobb. Ez nem tekinthető egyszerűen államszervezeti megoldásnak, sokkal inkább a civil társadalom újszerű felfogása a törvényekről, a jogról, illetve a hatóságokról, hiszen mára már nem bűn kimondani egy törvényről, hogy alkotmánysértő, sem pedig egy közigazgatási határozatról, hogy törvénysértő, s azokat meg kell semmisíteni.[5]
A közigazgatási bíráskodás tehát az állampolgári jogbiztonság egyik garanciája. Azonban - mint minden jogi garancia - kialakulásához meg kell 'érnie' egy államnak. Az igazgatás feletti bírósági kontroll kialakulásának - Stipta István nyomán -három előfeltételét határozhatjuk meg:
- a végrehajtás és a törvénykezés egymástól szervezeti értelemben különüljön el,
- a közigazgatásra vonatkozó normák szokásjogi jellege szűnjön meg: az állami cselekvés kereteit törvények szabályozzák, működését pedig legalább rendeleti szintű normák határozzák meg, és
- alakuljon ki társadalmi igény az állampolgári jogok védelmére, szoruljon háttérbe az állami érdek elsődlegességét valló felfogás.[6]
A fenti feltételek az egyes országokban különböző időszakokban és különböző formákban valósultak meg, ennek következtében elmondhatjuk, hogy minden államot egyedi struktúrájú és működésű közigazgatási bíráskodás jellemez.
Az igazgatás feletti bírósági kontroll kialakulásának három előfeltételének, amelyet az előző fejezetben - Stipta István nyomán - ismertettem, természetesen Magyarországon is meg kellett valósulnia ahhoz, hogy egyáltalán felvetődhessen a közigazgatási bíráskodás gondolata.
- 162/163 -
Történelmünk meglehetősen hosszú rendi korszakában mindhárom előfeltétel hiányzott, hiszen
- a közigazgatás központi feladatait ellátó dikasztériumok bírói fórumként is szolgáltak, a vármegyék, szabad királyi városok igazgatási és ítélkezési tevékenységet egyaránt elláttak;
- az állami igazgatást alapvetően a közjogi szokások, kormányszéki rendelkezések, utasítások és a municípiumok szabályozták (tehát a végrehajtás törvényi meghatározottságának követelménye még elvi síkon sem merült fel); valamint
- a rendi korlátok miatt a társadalom szabadságigénye nem fejlődhetett ki, az állami szervek döntése ellen állampolgári jogon biztosított általános fellebbezési jog ismeretlen volt.[7]
Tekintettel e feltételek hiányára, 1848 előtt nem beszélhetünk - még csíráiban sem - közigazgatási bíráskodásról, mint az állampolgárok jogainak a közigazgatás cselekményeivel szemben való védelmének biztosítékáról.
Az 1848-as változások a közigazgatási intézkedésekkel szembeni jogvédelem fontos feltételét teremtették meg, hiszen a jogegyenlőség kimondásával a korábbi idők renden kívüli elemei is igényt támaszthattak az állam nevében született intézkedésekkel szembeni bírói védelemre. Csak részben teljesült azonban a másik követelmény, hiszen az államhatalmi ágak elválasztása nem történt meg, így nem tisztázódott a közigazgatás és a bíráskodás viszonya, a két hatalmi ág szervezeti elkülönítésére még csak kísérlet sem történt. Természetesen nem kerülhetett sor a végrehajtás alkotmányos szabályozására sem.[8]
Az 1848-as áprilisi törvények néhány rendelkezése azonban már tartalmazott olyan szabályokat, amelyek a közigazgatás feletti bírósági kontroll elvi lehetőségét, általános kereteit foglalták magukba.[9]
Az 1848. évi III. tc. szükségesnek tartotta a közügyek intézésénél egy állami tanács létrehozását: 19. §-a az "ország közügyei felett [...] tartandó értekezés végett" Buda-Pesten egy 'álladalmi tanács' felállítását tervezte. A törvény a testület összetételéről csak annyi eligazítást adott, hogy a "magyar kir. udv. kancellária előadó tanácsosai ebben a testületben kapnak helyet". (1848:III. tc. 22. §) Ezen reformra vonatkozóan számos értelmezés született. A kevésbé bizakodók szerint e tanács csupán egy új, Magyarországra telepített kamarilla lett volna.[10] Az átszervezésben érintett kancelláriai főtisztviselők szerint ezen új fórumnak a korábban hatáskörükbe tartozó semmisségi ügyek elbírálása vonatkozásában részben egyfajta közjogi bírósági funkciója is lett volna. Az értelmezők egy másik csoportja szerint a törvény szövegezői már
- 163/164 -
1848-ban arra gondoltak, hogy e testület az állami szervek közötti feladatütközés esetén ügydöntő hatáskört gyakorolt volna. A dualizmus kezdetén egyes politikusok ezt a fórumot a polgárok állammal szembeni jogvédelmére is alkalmasnak találták.[11] Pulszky Ferenc az 1870-es parlamenti viták során kijelentette, hogy a közigazgatási és közjogi jogvédelem érdekében csak az 1848:III. tc. államtanácsról szóló rendelkezéseit kellene végrehajtani, hiszen ez a testület kellő alkotmányos garanciát nyújtana a végrehajtással szemben, és felhasználható lenne a kormány parlament elé terjesztett javaslatainak véleményezésére is.[12]
Az 1848. évi V. tc. a központi választmányoknak biztosított - bizonyos keretek között - bíráskodási jogkört: a létrehozni rendelt 'középponti választmányokat' egyes esetekben ítélkezési jogkörrel is felruházta. A törvénycikk 19. §-a szerint jónéhány közigazgatási döntés elleni panaszról (pl. a választói névjegyzékből való kihagyás miatt) ez a testület döntött. A középponti választmányok az eléjük utalt ügyekben véglegesen határoztak, a hozott határozatok megváltoztatására a kormánynak nem volt lehetősége.[13] Az ügydöntő testület a korabeli értelemben vett népképviseleti elv szerint állt össze, képviselte a választókerületeket, helyet kaptak benne a községi elöljárók. Fontos közigazgatási ügykörökben ez volt az első, ténylegesen működő, bírói jogkört gyakorló testület.[14]
E két törvény azonban a forradalom és a szabadságharc államának rövid ideig tartó fennállása miatt nem fejthetett ki komoly hatást, így a közigazgatási bíráskodás ügyében is csak a kereteket, az elvi igényt teremtette meg.
A kiegyezést követő években kerülhetett sor először az 1848-as törvények végrehajtására, az államszervezeti elképzelések konkretizálására. A korabeli kormánypárt akkor még nem tervezte a közigazgatási bíráskodás bevezetését. Attól féltek ugyanis, hogy a közigazgatási bíróság gyengíti az állami akaratot, korlátozza a miniszteri önállóságot, valamint szeparációs folyamatot erősít pont akkor, amikor az ország nemzetiségi, politikai szempontból végletesen megosztott. A magát 'közjogiként' definiáló ellenzék sem követelte teljes odaadással a kormány hatalmának korlátozásával járó intézmény bevezetését, inkább a súlyosabbnak vélt kérdésekre[15] koncentrált. Nagy volt az e kérdés körüli elméleti bizonytalanság is, hiányoztak a tisztázó tudományos viták. Ausztria példája[16] sem
- 164/165 -
ösztönzött ezen jogintézmény bevezetésére.[17] Természetesen az sem segíthette elő a közigazgatási bíráskodás létrejöttét, hogy számos, mai szemmel is sokkal fontosabbnak mondható jogállami berendezkedés[18] hiányzott.
A bírósági szervezeti törvény (1869:IV.tc.) meghozatalával a közigazgatási bíráskodás bevezetésének fontos előfeltétele teljesült: megtörtént az igazságszolgáltatás és a végrehajtás szétválasztása. A törvény előkészítése során egy bizottsági indítvány erejéig felmerült a közigazgatási bíráskodás gondolata is, amely javasolta a rendes bírói hatáskör kiterjesztését a közigazgatási intézkedések elleni jogvédelemre is, ám ezen indítvány erős ellenállásba ütközött, így nem került sor a megvalósítására.[19] [20]
A bírósági szervezeti törvény 1. §-a meglehetősen elodázta a rendes bírói hatáskör kiterjesztését a vitás adminisztratív ügyekre,[21] amikor leszögezte: "a közigazgatási és a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak".[22]
Az 1869:IV. tc. nyilvánvalóan előremutató volt abban a tekintetben is, hogy megerősítette a bíráskodás szerepét a végrehajtással szemben, és a 19. §-ával a közigazgatást is a törvények alá rendelte. Ezen szakasz szerint a bíró "a törvények, a törvény alapján keletkezett s kihirdetett rendeletek [...] szerint tartozik eljárni és ítélni". A kérdés tehát a korabeli jogállamiság követelményeinek megfelelően rendeződött, viszont változatlanul nyitva maradt a legnagyobb gyakorlati kérdés, azaz a diszkrecionális közigazgatási cselekvés feletti ítélkezés problémája.[23]
A bírósági szervezeti törvény 25. §-a a bírói és közigazgatási hatóságok között felmerült hatásköri összeütközések rendezésével - nagyon szerencsétlen módon - az igazságügyi minisztériumot bízta meg.[24]
A köztörvényhatóságokról szóló 1870:XLII. tc. parlamenti vitájában már igen fontos szerepet töltött be a közigazgatási bíráskodás kérdése. Tisza Kálmán önálló indítványban vetette fel egy "független, semmi előléptetést bármely kormánypárttól nem várható, párton fölüli bírói hatóság" létrehozatalát. Az ellenzék is úgy vélte, hogy a végrehajtó hatalom fölött nem a parlamentnek, hanem a független bíróságnak kell döntenie. A kormánypárti többség azonban ellenezte az állambíróság felállítását.[25] Az 1871-es községi törvényjavaslat általános vitájában folytatódott a korábban megkezdett vita.[26] Végül is egy igen szoros szavazás (119:116) eredményeként elvetették a közigazgatási bíráskodás létrehozásának szükségességét.
- 165/166 -
A polgári kori közigazgatás két alaptörvénye, az 1870:XLII. tc. és az 1871:XVIII. tc. a kormány számára széles cselekvési lehetőséget biztosított. A helyi testületek működési köre szűkült, a területi szintű önkormányzatok törvényes mozgástere minimálisra csökkent, hiszen a kormányt képviselő főispánok törvényes befolyást nyertek a helyi ügyekre. A tisztviselőket csak akkor lehetett felelősségre vonni, ha mulasztásukkal vagy intézkedésükkel egyben bűncselekményt is megvalósítottak. Láthatjuk tehát, hogy ebben a közjogi szervezetrendszerben különösen fontos lett volna az eljáró hatóság minden törvényellenes intézkedésével vagy mulasztásával szemben védelmet nyújtó közigazgatási bíróság létesítése, ám erre még több mint tíz évet kellett várni.
A korai dualizmus idején egyetlen fontos intézkedés történt a közjogi védelem terén: az 1874:XXXIII. tc. 50. §-a a választói jogok megsértése esetén lehetővé tette a Curiához való fellebbezést.[27]
A közigazgatási bizottságokról szóló 1876:VI. tc. is megpróbálta rendezni a közigazgatási bíráskodás kérdését. Ezen - az állami és önkormányzati szervek közötti koordinációt ellátó - testület a törvényhatóságok területén az egész közigazgatás felett felügyeletet gyakorolt és ellenőrzési joggal bírt. Az új testület a közigazgatási bíráskodás hagyományos feladatkörét ellátva egész sok ügyben (cselédügy, népiskolai, gyámügyi, vízjogi viták) fellebbviteli jogkört gyakorolt. A törvény nyomán a közigazgatási bizottság vagy a tevékenysége támogatására alakított külön albizottságok is dönthettek fellebbezési és panaszügyekben állampolgári kérelmek alapján. A közigazgatási bizottság azonban nem pótolhatta a közigazgatási bíróságot. Eljárása nem volt kontradiktórius, a fellebbezést gyakran ugyanazok a tisztségviselők bírálták el, akik az első fokú határozatot hozták.[28]
A korai dualizmus parlamenti vitái során tudományos szempontok alig játszottak szerepet. Nyilvánvalóan így volt ez a közigazgatási bíráskodás témakörében is, hiszen az 1870-es évekig e kérdéskörnek sem volt számottevő hazai tudományos irodalma.
A képviselőházban a közigazgatási bíráskodás kapcsán leggyakrabban Eötvös József bírói hatalom elsődlegességét valló mondatait idézték.[29] Eszerint a bírói hatalom "[...] döntvényeinek az állam és egyes részei közt előforduló kérdésekben ugyanazt az erőt kell tulajdonítanunk, amely minden bírói ítéletet a dolog természete szerint illet. A bírói hatalom e fensőségének, az ítélőszékek üdvös befolyásának lehet tulajdonítani az észak-amerikai unió fenntartását, és az észak-amerikai alkotmány nagyszerű eredményeit. A legfőbb törvényszék nélkül az egyes államok közötti soknemű ellentétek és önállóság után való erős törekvések mellett rég felbomlott volna az unió köteléke, vagy a szövetséges államok helyébe központosított állam lépett volna."[30]
Kossuth Lajos híres kütahyai alkotmánytervezetében felvetette a közigazgatási bíróság szükségességét is, amely jogintézmény védené a községi önkormányzati hatás-
- 166/167 -
kört a kormány önkényes intézkedéseivel szemben, döntene a megyék és a miniszterek közötti, a rendeletek törvényességét és alkotmányosságát érintő vitákban. Az alkotmánytervezet azonban nem tisztázta le a testület összetételét, kapcsolatát a szintén létrehozandónak ítélt alkotmánybírósággal, valamint azt sem, hogy azt a rendes bírói szervezeten belül vagy attól függetlenül képzelte-e el. Valószínűleg ez lehetett az oka annak, hogy az alkotmánykoncepció ezen része visszhang nélkül maradt.[31]
A közigazgatási bíráskodás témakörében született első szaktanulmány Concha Győző munkája volt, amely A közigazgatási bíráskodás az alkotmányosság és az egyéni joghoz való viszonyában címmel 1877-ben jelent meg. Concha az angol mintát[32] tartotta alkalmazandónak, de fontosnak tartotta, hogy azt a magyar 'viszonyoknak' megfelelően alakítsák ki.
Concha Győző a közigazgatási bíráskodást a törvényhozás és a végrehajtás közötti egyensúly megteremtése érdekében tartotta fontosnak, hiszen az szisztematikus hatással van az államra. Hangsúlyozta továbbá az egyéni jogok védelmét az állammal szemben, melynek a legfőbb biztosítéka a független bíróság kell, hogy legyen.[33] Concha elsőként mutatott rá a bírósági szervezeti törvény azon sajátos ellentmondására, amely elválasztotta ugyan a törvénykezést a közigazgatástól, de csak a büntető és a magánügyek esetében: tehát a közigazgatási jogi ügyek elbírálása továbbra is a végrehajtó szervek hatáskörében maradt.[34]
Concha fenti művének megjelenésével egyidejűleg jelent meg, és nyert egyre nagyobb teret a közigazgatási szakbíróságok létesítésére vonatkozó igény is. A tudományos élet további két szereplője, Kuncz Ignác és Gruber Lajos jelentetett meg e témakörben műveket.
Gruber 1877-ben tanulmányában megállapította, hogy a rendes bíróságok azért nem képesek betölteni egy közigazgatási bíróság szerepét, mert egyrészt nincs szakértelmük, másrészt nem ismerik a közigazgatási jogot, harmadrészt pedig eljárásukban teljes magánjogi szemlélet uralkodik az állam helyzetét illetően.[35]
1880-ban a közigazgatási reformok tárgyalására a Belügyminisztériumban összeült szaktanácskozás úgy döntött, hogy létre kell hozni az általános közigazgatási bíráskodás intézményét. Ez volt az első alkalom, amikor kormányzati tényezők komolyan
- 167/168 -
foglalkoztak a leendő megoldás részleteivel. Emellett egy, a pénzügyi bizottság javaslatára született képviselőházi határozat utasította a kormányt, hogy "[...] amennyiben a közigazgatási bíróság egyhamar nem volna szabályozható, úgy a pénzügyi bíráskodás tárgyában mielőbb terjesszen a ház elé javaslatot".[36]
Az 1881-ben megnyílt országgyűlés trónbeszédében is szerepelt a közigazgatási bíráskodás ügye. Az uralkodói elvárás szerint "[...] a közigazgatás érdekében teendő egyéb törvénykezési intézkedéseket nem említve, a közigazgatási bíróságok felállítása lehetőleg mielőbb eszközölendő". Az államfő álláspontjából kiderült, hogy a törvényhozás több, egymással hierarchikus viszonyban levő szerv létesítésére kapott előszentesítést.[37]
A kormány még 1881-ben két tervezetet készített. Az 1881. január 31-én nyilvánosságra hozott változat szerint a létrehozandó szakbíróság közigazgatási tisztviselőkből, ítélőtáblai bírákból és laikusokból állt volna. Ez a javaslat a közvélemény kemény ellenállásába ütközött. A másik, 1881. szeptember 24-i elképzelés szerint a kormányzat a pénzügyi jellegű viták eldöntésére főhivatású, független bíróságot kívánt szervezni. E javaslat került a képviselőház elé.[38]
1883. július 13-án szentesítették, 1883. július 21-én hirdették ki a Pénzügyi Közigazgatási Bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikket, amely a 'Magyar Királyi Kúria bíráival egyenlő ranggal és jelleggel' bíró budapesti székhelyű, önálló pénzügyi bíróság felállításáról rendelkezett. A törvénycikk legfőbb vívmánya, hogy meghatározott ügykörökben először engedte meg a közigazgatási döntés ellen a bírói felülvizsgálatot, azaz először fogadta el a végrehajtás bírói kontrolljának elvét. A modern felfogásnak megfelelően a polgárok közigazgatás elleni egyéni kereseti jogát, és a pénzügyek egy részének - a legtöbb vitára okot szolgáltató adó- és illetékügy terén -hatékony jogvédelmét biztosította.[39]
A hatásköri szabályokat tekintve a törvénycikk 1. §-a nem alkalmazta a taxációt, általánosságban utalt arra, hogy a bírósághoz tartoznak mindazon ügyek, amelyeket adókezelési vagy más törvény oda rendel. A pontos hatásköri rendelkezések csak a közadók kezeléséről szóló 1883:XLIV. tc. szabályainak figyelembe vételével voltak megállapíthatók.[40] A tisztán adminisztratív jellegűnek minősített ügyek (adófizetési halasztások, a községi közegek bírságolása, a behajthatatlanság körülményeinek megállapítása) változatlanul állami érdekkörben maradtak, ezekben legfelsőbb fórumként továbbra is a pénzügyminiszter döntött. A Pénzügyi Közigazgatási Bíróság hatásköre nem terjedt ki a közvetett adókra, és speciális volt abban a tekintetben is,
- 168/169 -
hogy csupán a törvényhatóságok közigazgatási bizottságai, az egyenesadó-felszólalási bizottságok és a királyi pénzügyigazgatóságok döntéseinek felülvizsgálatára kapott hatáskört. A Bíróságnak nem volt lehetősége a pénzügyminisztériumi intézkedések és rendeletek megváltoztatására, normáinak célszerűségi ellenőrzésére. Az esetleges hatásköri viták eldöntésére a minisztertanács kapott felhatalmazást.[41]
A Pénzügyi Közigazgatási Bíróság eljárására az írásbeliség volt a jellemző,[42] az eléje kerülő ügyekben nem csupán megsemmisítő jogköre volt, hanem érdemben is határozhatott.[43]
A Pénzügyi Közigazgatási Bíróság létrehozását követően természetesen továbbra is folyamatosan zajlottak az általános közigazgatási bíráskodás megteremtését célzó előmunkálatok. Ennek eredményeként született meg az 1896. évi XXVI. törvény nyomán a Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság, melybe a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság is beleolvadt.
A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság legfelsőbb fokú bírói fórumként jött létre, két ügyszakban: általános közigazgatási és pénzügyi osztályban működött. Élén az elnök állt, aki a Kúria elnökével egyenrangú volt, bíráival szemben magas szakmai követelményt támasztottak. A Közigazgatási Bíróság a közigazgatási hatóságoknak a törvény által felsorolt intézkedései és határozatai ellen emelt panaszok tárgyában legfelső fokon, végérvényesen határozott, ítéletét öttagú tanácsban, írásbeli eljárásban hozta.[44]
Az egyfokú, reformatórius jogkörrel felruházott Közigazgatási Bíróság feladatkörét taxációval határozták meg.
A Közigazgatási Bíróság hatásköre a jogszabályokban taxatíve körülírt következő kérdéseket ölelte fel:
a) a községi, törvényhatósági, közegészségi, vallási és népoktatási, vízjogi, közúti és útvám-, vasúti mezőgazdasági és mezőrendőrségi, állategészségügyi, erdészeti, vadászati, halászati, házi cseléd-, munkás és napszámos ügyeket, illetve a házközösségi ügyeket;
b) törvényhatóságok ún. garanciális panaszügyeit (1907:LX. tc.);
c) az állami, törvényhatósági és községi alkalmazottak számos illetmény- és nyugdíjügyét, valamint a katonai személyek számos ellátási ügyét;
d) az állami egyenes és forgalmi adók és illetékek, a törvényhatósági és községi adók, különböző kamarai illetékek jogossága és mérve körüli jogvitákat;
e) a hadirokkantak részére biztosított közszolgálati kedvezményeket;
f) iparügyeket;
g) sajtóügyeket;
h) a tengerhajózás állami segélyezése ügyeit;
- 169/170 -
i) clearing-ügyeket;
j) a biztosító magánvállalatok állami felügyeletével kapcsolatos kérdéseket;
k) az állam és a Magyar Nemzeti Bank közt felmerülő vitás ügyeket;
l) a Magyar Nemzeti Múzeum, a Mérnöki és Orvosi Kamara önkormányzatával kapcsolatos ügyeket;
m) az országgyűlési képviselőválasztások és a felsőházi választások ügyeit. (Az e pontba foglalt hatáskör miatt nevezik a Közigazgatási Bíróságot alkotmányjogi bíróságnak is.)
Ezt a taxációt a későbbiekben közel száz törvény módosította. Összességében azt lehet elmondani, hogy a XIX. században a közigazgatási határozatok mintegy 80%-a ellen lehetett felülvizsgálatot kérni.[45] Az ügyek túlnyomó részét az adó- és illetékügyek, valamint a tisztviselők illetmény- és nyugdíjjogosultságainak a kérdései tették ki.[46]
Az 1896. évi XXVI. tc. több módosítást is megért, ezek közül a legfontosabbak:
- az 1907. évi LX. tc. bevezette az ún. garanciális panaszt, amely által az alacsonyabb szintű közigazgatási szervek is kereseti jogot kaptak a hierarchiában felettük levő szerv ellen,
- az 1925. évi XXVI. tc. a Közigazgatási Bíróság hatáskörét kiterjesztette a választójogi bíráskodásra is,
- az 1929. évi XXX. tc. lehetővé tette, hogy a törvényhatóság a Közigazgatási Bírósághoz fordulhasson a kormánynak a törvényhatósági bizottságot feloszlató intézkedése ellen.
A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság működésének több mint ötven éve alatt egyfokú, legfelsőbb bírósági szintű bíróságként működött. Története során szinte folyamatosan jelen voltak azok a törekvések, amelyek a közigazgatási bíráskodást többfokúvá kívánták tenni, illetve a rendes bírósági rendszerhez kívánták kapcsolni. Az alsó bíróságok megteremtésére irányuló javaslatok azonban a XX. század első felének történelmi viharaiban sorra elbuktak.
1949-ben a 'szocialista állami és társadalmi berendezkedés kialakításáért' folytatott harc eredményeként az egypárti diktatúra felszámolta az önálló Közigazgatási Bíróságot.[47]
1949 és 1957 között a közigazgatási bíráskodás kontinuitása mindössze néhány területen maradhatott fenn. Így például a közadók jogalapjával és összegszerűségével, illetve bizonyos illetményekkel kapcsolatos jogviták esetében a Pénzügyminisztériumon belül szervezett pénz- és illetményügyi döntőbizottságok jártak el. Néhány esetben ugyan megengedték a jogszabályok a közigazgatási határozatok polgári bíróság
- 170/171 -
előtti megtámadását, de az 1950-es években az állami és a politikai hatalomnak olyan koncentrációja következett be, amely gyakorlatilag lehetetlenné tette a végrehajtó szervek tevékenysége feletti bírói kontrollt.[48]
Az államigazgatási határozatokkal szembeni bírósági jogorvoslat kérdése 1957-ben, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény (Áe.) megalkotásával kapcsolatosan került újra napirendre. Az Áe. - ebben a körben - két szempontból hozott lényeges változást:
- ekkor adott a törvény először határozott lehetőséget a bírósági jogorvoslatra olyan államigazgatási határozattal szemben, amely államigazgatási jogviszonyt hoz létre, és
- meghatározta felülvizsgálható államigazgatási határozatok legfontosabb eseteit.[49]
A jogalkotó folyamatosan bővítette a taxatíve meghatározott, rendes bíróság által felülvizsgálható államigazgatási határozatok körét, majd 1973-tól az Áe. vonatkozó szabályainak hatályon kívül helyezése mellett a Pp. III. Novellájával a Pp-be egy új fejezetet iktatott be, ami a XX. fejezetszám alatt 'Az államigazgatási határozat megtámadása iránti perek' címet kapta. E körben lényeges eltérést jelentett a perek általános szabályaitól az a lehetőség, amely szerint a bíróság a mind ténybelileg, mind jogilag egyszerű megítélésű jogvitákat - ezáltal egyesbíróként - tárgyaláson kívül bírálhatta el.[50]
Az államigazgatási eljárást korszerűsítő 1981. évi I. törvény nem hozott lényeges változást a bírósági felülvizsgálat tekintetében: az ügyfél akkor kérhette a másodfokon eljárt közigazgatási szerv határozatának a bíróság általi felülvizsgálatát, ha a határozat az alapvető személyi és vagyoni jogait, illetve kötelezettségeit érintette [Áe. 72. § (1) bekezdés]. Ám azt, hogy mi minősült 'alapvető'jognak vagy kötelezettségnek, a jogalkotó határozta meg, miután a 63/1981. (XII.5.) MT rendeletben tételesen felsorolta a bíróság által felülvizsgálható határozatokat: a 23 ügycsoportból azonban hiányoztak az alapvető emberi jogok gyakorlásával kapcsolatban hozott hatósági határozatok.[51]
Az Alkotmány 1989. október 18-i, az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő módosítása - többek között - megteremtette a közigazgatási bíráskodás alkotmányos alapját. Nevezetesen az Alkotmány 50. § (2) bekezdése szerint a bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét, az Alkotmány 57. § (5) bekezdése pedig kimondja, hogy a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmány 70/K. §-a pedig úgy rendelkezik, hogy az alapvető jo-
- 171/172 -
gok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők.
A módosított Alkotmány rendelkezéseivel így ellentétben állt, hogy rendelet sorolta fel a bíróság által felülvizsgálható határozatok körét. Ennek nyomán az Alkotmánybíróság 1990. december 11-én kelt 32/1990. (XII. 22.) AB határozatában úgy rendelkezett, hogy ezt az alkotmányellenességet csak egy olyan új törvény megalkotásával lehet megszüntetni, ami az Alkotmány 50. § (2) bekezdésével összhangban áll. Az Alkotmánybíróság az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatáról szóló jogszabályi rendelkezéseket - tehát az Áe. 72. § (1) bekezdését és a 63/1981. (XII.5.) MT rendeletet - 1991. március 31-i hatállyal megsemmisítette, és egyidejűleg felhívta a Kormányt, hogy 1991. január 31-ig terjesszen az országgyűlés elé egy olyan törvényjavaslatot, amely a közigazgatási határozatok törvényességének bírósági ellenőrzését az Alkotmánynak megfelelően szabályozza.[52]
Ilyen előzmények után született meg az 1991. évi XXVI. törvény a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kiterjesztéséről, amely tartalmát tekintve nem egy önálló jogszabály, hanem három törvénynek (Bsz., Áe., Pp.) az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban történt módosítása.[53] Ezen törvény hatályba lépéséig, azaz 1991. július 27-ig az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának kérdésében az Alkotmány rendelkezései szerint kellett eljárni: ez azt jelentette, hogy a bírói felülvizsgálatnak nem volt korlátja.[54]
Az 1991. évi XXVI. törvény csaknem kimerítően szabályozta a közigazgatási pereket: meghatározásra került a Pp.-ben a felülvizsgálható határozatok köre, illetve magának az eljárásnak a részletes szabályai, az Áe-ben pedig rögzítésre kerültek az államigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatához szükséges konjunktív feltételek. Ezek:
- az ügyfél, illetve a törvényes érdekében sérelmet szenvedett fél megítélése szerint a határozat jogszabálysértő és erre az ügyfél hivatkozik
- az ügy érdemében döntött a hatóság
- az ügyfél, illetve a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél az államigazgatási eljárásban a fellebbezés jogát kimerítette vagy a fellebbezés eleve kizárt
- a felülvizsgálati kérelmet a határozat közlésétől számított harminc napon belül előterjesztették
- a felülvizsgálni kért államigazgatási határozat nem szerepel a bírósági felülvizsgálatból kizárt ügytípusok között
A fenti törvénynek köszönhetően az elmúlt csaknem másfél évtizedben általánossá vált Magyarországon a bírósági határozatok felülvizsgálata.
1991-től kezdődően természetesen a Pp. és az Áe. is több módosításon átesett, ám ezen módosítások lényeges mértékben nem változtattak a közigazgatási bíráskodás szabályain.
- 172/173 -
2004 decemberében az országgyűlés elfogadta a 2004. évi CXL. törvényt a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól (a továbbiakban: Ket.): ezen jogszabály az Áe. helyébe lépett és alapvetően új irányt szabott a közigazgatási eljárásoknak. A Ket. legtöbb rendelkezése - így a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályai is - 2005. november 1-én lépett hatályba.
A Ket. számos ponton megváltoztatta az Áe-nek a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára vonatkozó szabályait:
- önálló fellebbezési jogot biztosít az eljárást felfüggesztő, valamint megszüntető végzések, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés, az eljárási bírságot kiszabó végzés, illetőleg az eljárási költség viselésének kérdésében hozott végzés esetén
- szélesebb körben zárja ki a fellebbezési jogot, mint ahogyan az korábban szabályozva volt[55]
- közvetlen jogot biztosít a felülvizsgálatra az eljárás egyéb résztvevője számára a reá vonatkozó rendelkezés, illetve a reá vonatkozó elsőfokú végzéssel szemben
- megengedi a végzések esetében, hogy törvény lehetővé tegye az azok elleni felülvizsgálati kérelem nemperes eljárásban történő elintézését
- megszünteti a keresetlevél benyújtásának halasztó hatályát a végrehajtásra, azonban a végrehajtás felfüggesztése kérhető a keresetlevélben
- pontosítja az ügyészi óvás korábbi szabályait és eljárási határidőket jelöl meg e vonatkozásban
Természetesen ezen új szabályok megkövetelték a Pp. rendelkezéseinek a módosítását is: ezzel sem maradt adós a jogalkotó, hiszen a Ket. 175. §-a rögzíti a polgári perjogi kódexünkben eszközölendő módosításokat:
- a korábbi 'államigazgatási' jelzőket a 'közigazgatási' jelzővel cseréli fel
- a keresetlevelet csak az első fokú határozatot meghozó szervhez lehet benyújtani és az egyes fórumok közötti felterjesztések vonatkozásában igen aprólékosan kidolgozott eljárási határidőket jelöl meg
Láthatjuk tehát, hogy a Ket. komoly újításokat hozott Hazánk közigazgatásának, s így a közigazgatási bíráskodásnak történetében is.
Mikor ez az értekezés íródik a Ket. még a kezdeti gyermekbetegségek korában van, így nehéz egyelőre megjósolni, hogy mennyire lesznek hatékonyak, illetve napjaink elvárásainak megfelelőek az eszközölt módosítások.■
JEGYZETEK
[1] Patyi András: Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. Tanulmány a magyar közigazgatási bíráskodásról. Budapest: Logod Bt., 2002. 228.
[2] Kozma György - Petrik Ferenc: Közigazgatási perek a gyakorlatban. Budapest: A Deák Ferenc Jogakadémia könyvei - KOTK Kft., 1994. 10.
[3] Uo.
[4] Kozma - Petrik i. m. 9.
[5] Uo.
[6] Stipta István: A magyar bírósági rendszer története. Debrecen: Multiplex Media - Debrecen University Press, 1997. 136. (a továbbiakban: 1997a)
[7] Stipta (1997a) i. m. 136-137.
[8] Stipta (1997a) i. m. 137.
[9] Stipta (1997a) i. m. 137-138.
[10] Gergely András: Az 1848-as magyar polgári államszervezet. In Pölöskei Ferenc - Ránki György (szerk.): A magyarországi polgári államrendszerek. Budapest: ELTE, 1981. 56.
[11] Stipta István: A közigazgatási bíráskodás előzményei Magyarországon. Jogtudományi Közlöny, 1997/3. 117. (a továbbiakban: 1997b)
[12] Pulszky Ferenc felszólalása. Az 1869-dik évi april 20-dikára hirdetett Országgyűlés Képviselőházának Naplója, Pest. 1870. X. kötet. 245.
[13] "A közigazgatási bíróságokról szóló 510. sz. törvényjavaslat előzetes tárgyalására kiküldött bizottság jelentése". Országos Levéltár K2, 1892-1896. (1894-8283. sz.) 5.
[14] Csizmadia Andor: A magyar választási rendszer 1848-49-ben. Az első népképviseleti választások. Budapest: ELTE, 1963. 69-70.
[15] Pl. a kiegyezés bírálata, a megyei autonómia és a választás elve.
[16] Ausztriában 1869-ben állították fel a Birodalmi Bíróságot, amely az alkotmányban biztosított állampolgári alapjogok megsértése esetén járt el, de a közigazgatás törvénysértő határozatainak felülvizsgálata nem tartozott a hatáskörébe.
[17] Stipta (1997a) i. m. 139.
[18] Pl. a kor követelményeinek megfelelő bírósági rendszer, a központi közigazgatás és az alsóbb szintű adminisztráció viszonyának tisztázása, az állampolgári jogok törvényben való rögzítése.
[19] A bírósági szervezeti törvény vitájában Horváth Boldizsár igazságügyminiszter ígéretet tett arra, hogy az államtörvényszék kérdésében hamarosan törvényjavaslatot terjeszt elő. Erre 1880-ban került sor.
[20] Stipta (1997b) i. m. 120-121.
[21] Ráadásul sajátos ellentmondást is teremtett, hiszen egyes törvények (1869:III. tc. 8. §-a, 1871:XXXI. tc. 15-26. §-ai, 1871:XXXII. tc. 2. §-a, 1874:XXXIII. tc. 50. §-a, 1890:XXV. tc. 3. §-a, 1891:XVII. tc. 12-16. §-ai) később lehetővé tették a közigazgatási határozat rendes bíróság előtti megtámadását.
[22] Stipta (1997a) i. m. 140.
[23] Uo.
[24] Stipta (1997a) i. m. 141.
[25] Képviselőházi Napló X. kötet. 1870. 33., 36-37.
[26] Képviselőházi Napló XV. kötet. 1871. 116., 121.
[27] Stipta (1997a) i. m. 141.
[28] Stipta (1997b) i. m. 121.
[29] Uo.
[30] Eötvös József: A XIX. század uralkodói eszméinek befolyása az államra. II. Budapest, 1981. 410.
[31] Spira György: Kossuth és alkotmányterve. Debrecen, 1989. 58., 60-61.
[32] Az angol minta szerint egy viszonylagos önállósággal bíró, de az egységes bírósági szervezet keretében működő bíróság látja el a közigazgatási határozatok felülvizsgálatát.
[33] Concha Győző: A közigazgatási bíráskodás az alkotmányosság és az egyéni joghoz való viszonyában. Budapest, 1877. 20.
[34] Ruhmann Emil: A közigazgatási bíráskodás. In Mártonffy Károly (szerk.): Fejezetek a közjog és a közigazgatási jog köréből. Emlékkönyv Némethy Károly születésének 70. évfordulójára. Budapest, 1932. 121.
[35] Gruber Lajos: A közigazgatási bíráskodás eszméje, kellékei és alakzatai, különös tekintettel Magyarországra és e kérdés parlamentáris sorsának történetére hazánkban. Budapest: Athaeneum Nyomda, 1877. 49.
[36] Stipta (1997a) i. m. 141.
[37] Stipta (1997a) i. m. 142.
[38] Uo.
[39] Stipta (1997a) i. m. 148.
[40] E szerint az adókivetés mértéke, az adómentességek, adóelengedések, az adóbehajtás körüli eljárás, az adózók bírságolása, községi, városi és adófelügyelői közegek kártérítési kötelezettségeire vonatkozó határozatok ügyében végső fórumként a Pénzügyi Közigazgatási Bíróság járt el. Ide tartozott adóügyekben a kivetéstől a végrehajtásig felmerülő közigazgatási eljárásból eredő panaszok döntő többsége, az illetékek tekintetében pedig nem csupán a mérték és kiszabás, hanem a végrehajtás és bírságolás állampolgárok által sérelmezett közigazgatási döntései is.
[41] Stipta (1997a) i. m. 148.
[42] Stipta (1997a) i. m. 149.
[43] Gáspárdy László - Wopera Zsuzsa - Kormos Erzsébet - Cserba Lajos - Nagy Andrea - Harsági Viktória: Polgári perjog különös rész. Budapest: KJK - Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., 2004. 167.
[44] STIPTA (1997a) i. m. 150.
[45] Kiss Daisy: A közigazgatási perek. In Németh János (szerk.): A polgári perrendtartás magyarázata. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1999. 1356.
[46] Kengyel Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Budapest: Osiris Kiadó, 2003. 424.
[47] uo.
[48] Kengyel i. m. 424-425.
[49] Kiss i. m. 1356.
[50] Gáspárdy - Wopera - Kormos - Cserba - Nagy - Harsági i. m. 168.
[51] Kengyel i. m. 425.
[52] Kiss i. m. 1357.
[53] Kengyel i. m. 425.
[54] Kiss i. m. 1357-1358.
[55] Ket. 100. § Nincs helye fellebbezésnek
a) ha az ügyben törvény az elsőfokú közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé,
b) az ügyfelek részéről, a közöttük létrejött egyezséget jóváhagyó határozat ellen,
c) hat. kív.
d) a méltányossági kérelem tárgyában hozott határozat ellen.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző doktorjelölt (PPKE JÁK)
Visszaugrás
