Tanulmányomban a magyar parlamenti jogban - alapvetően a már három ciklusban hatályos házszabályban - intézményesített és a kormányzás parlamenti kereteit kijelölő ellenzéki jogokat tekintem át, azok szabályozásának elveit összevetve a parlament 12 éves gyakorlatával.[1]
Az ellenzéknek tekintem azokat a kormányzati felelősségből nem részesülő, így a kormányzati hatalommal szembenálló politikai pártokat, amelyek alkotmányosan intézményesített jogaik révén a parlamentben sajátos funkcióik ellátásával vesznek részt a politikai akaratképzésben és a demokratikus kormányzati rendszer legitimációjában. A parlamenten kívüli politikai erők ellenzéki jellege a parlamenti jog tágabb kontextusában a politikai pluralizmus megőrzése miatt szintén elfogadható; a többpártrendszer fenntartását biztosító törvényi garanciák a kormányzati felelősség nélküli, illetve a parlamentbe csak potenciálisan bekerülő pártokat is támogatják.
Ellenzéki jogoknak tekintem az ellenzéki funkciók betöltéséhez és a politikai pluralizmus fenntartásához szükséges parlamenti jogi intézményeket és intézményi garanciákat, amelyek gyakorlása nem függ a kormányzati hatalom akaratától, lévén egyrészt biztosítottak bármely politikai erő és országgyűlési képviselő illetve a képviselők bizonyos (50%-nál kisebb) hányadának számára, másrészt kifejezetten nevesítik gyakorlásuk alanyaként az ellenzéket.
Az ellenzék így körülírt meghatározásához szükséges néhány, a definíciót finomító megjegyzés.
Az ellenzék intézményesülésének - intézményesítettségének alapja a többpártrendszer elismerése és fenntartása. A parlamenti jog szabályai az ellenzék létjogosultságát annyiban mindenképpen alátámasztják, amennyiben a pártokat egyenlőként kezelik. A politikai pluralizmus garanciáira nincs hely kitérni, a pártfinanszírozásra azonban felhívhatjuk a figyelmet. A formális jogegyenlőséggel szemben kifejezett pozitív diszkriminációt tartalmaz az országgyűlési képviselők tiszteletdíjáról, költségtérítéséről és kedvezményeiről szóló 1990. évi LVI. törvény, kifejezetten megemlékezve az ellenzékről is. A pártok országgyűlési képviselőcsoportjai, aszerint, hogy ellenzékiek vagy kormánypártiak, különböző mértékű támogatást kapnak működésükhöz. A törvény 5. § (1) bekezdése szerint ugyanis a pártok képviselőcsoportjai a működésükkel járó kiadásokra havonta képviselőcsoportonként huszonöt képviselő alapdíjának, valamint - képviselőnként - kormánypárt esetében az alapdíj 30%-ának megfelelő, ellenzéki párt esetében az alapdíj 60%-ának megfelelő összeget[2] jogosultak igénybe venni az Országgyűlés hivatali szervezete költségvetéséből. A független képviselő munkájának segítéséhez az alapdíja 75%-ának igénybevételére jogosult.
Ahhoz, hogy az ellenzék betölthesse funkcióit, a hatalom alkotmányos önkorlátozására van szükség. Az ellenzéki jogok katalógusa egy adott demokrácia fokmérője lehet. Ezeket a jogokat a következőkben elsősorban a házszabályok alapján vizsgálom - beismerve, hogy az ellenzék fő működési terepe a parlament. Az ellenzéki jogok katalógusa az ellenzék intézményesülésének eredménye és biztosítéka: "A Házszabály megkérdőjelezhetetlen, axiomatikus elve a parlamenti többség hatalmának érvényesítése, s ezzel egy időben a parlamenti kisebbség oltalmazása, olykor pozitív diszkrimináció alkalmazása... A plurális demokrácia nemcsak elismeri és tűri, hanem szervezi is a pluralitást, a vélemények sokféleségét, a sokféleség érvé-
- 465/466 -
nyesülését, mivel az igazság nem feltétlenül a többséghez kötött jogosítvány."[3]
Különös jelentőséget nyer az önkorlátozás, ha a kormányok egy adott politikai szituációban nem a minimális többségi támogatottsággal alakulnak meg, hanem ún. nevezett fölös vagy nagykoalíciók alakulnak. Ebben az esetben a kormányok számára az alkotmányok minősített többségi szabálya nem jelent különösebb akadályt - sőt, éppen ennek kiküszöbölésére köttetnek a koalíciók (vö. Finnország 1999. évi alkotmánya előtt a blokkoló kisebbség megkerülése érdekében), vagy hogy bizonyos reformintézkedéseknek nagyobb társadalmi támogatottságot szerezzenek. Ilyen szituációkban a koalícióból kimaradó pártok számára az ellenzéki jogok kisebb eszköztára áll rendelkezésre, így a kormányoldal önkorlátozása roppant fontossá válik a politikai pluralizmus fenntartásában.[4]
Nem szabad figyelmen kívül hagyni, bár jelen dolgozat kereteit túllépi, hogy az ellenzék létének és működésének legfontosabb garanciája a politikai nyilvánosság pluralista szerkezete. A nyilvános politizálás és alapjogi garanciái - a sajtószabadság, a sajtóalapítás szabadsága, a véleménynyilvánítás szabadsága, a közérdekű adatok megismerhetősége, a közszereplők bírálhatósága, stb. - alapvető és nélkülözhetetlen feltételét képezik az ellenzéki jogok érvényesülésének, a hatalom demokratikus felválthatóságának. A média nyilvánossága a kisebb ellenzéki frakcióknak tényleges parlamenti súlyuknál jóval nagyobb lehetőségeket biztosít.[5]
A parlamenti munka és tárgyalás célja ugyan a döntéshozatal, azonban a képviselők és a testület egészének a munkája eltér a klasszikus testületi tárgyalási logikától: a döntéshozatalig nem vezet egyenes út, a parlament nem minden tagja érdekelt ebben. A szervezeti és tárgyalási szabályok sem csak a tárgyalás előrevitelét szolgálják. A parlament politikai "aréna" is, ahol az egyes pártok véleményüket kifejthetik és ütköztethetik, ennek pedig nem előfeltétele, hogy a tárgyalást előrevigye. A tárgyalás demokratizmusának elvét (a kisebbségek védelmével), valamint a többségi döntéshozatal elvét (mert a parlament azért el kell, hogy lássa funkcióit) igyekeznek a házszabályok összeegyeztetni.[6]
A törvényhozó testületek az alkotmányban foglalt feladataiknak eleget kell hogy tegyenek, alkotmányos funkcióikat el kell látniuk. Ez a hatékony döntéshozatalban testesül meg. A parlamenti működés hatékonyságát az alkotmánybírósági gyakorlat alkotmányos elvként kezeli.[7] A demokratikus jogállamiság elvéből azonban levezethető a vélemények pluralitása, valamint ezen pluralitás megjelenítése is. A házszabályok és egyéb eljárási szabályok - különösen a képviseleti szervek tekintetében - alkotmányos megítélésének másik alapvető szempontja tehát a demokratizmus. A magyar alkotmánybíróság ezt a szempontot az Alkotmány 2. § (1)-(2) bekezdéséből ("A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.") vezette le.[8] Az Alkotmány 20. § (2) bekezdése szerint "Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik.", ez pedig a közügyek megvitatásának funkciójára utal.
A parlamenti jogban elismert és intézményesített ellenzéki jogokat a következőképpen csoportosíthatjuk:
a) a parlament működésével kapcsolatos ellenzéki jogok;
b) az ellenzék direkt politikai funkcióit támogató jogok;
c) ellenzéki jogok a törvényalkotási eljárásban;
d) ellenzéki jogok a parlamenti ellenőrzés területén.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
