Immer mehr Menschen auf der ganzen Welt verlassen ihre Heimat, um ihren Lebensmittelpunkt an einen anderen Ort zu verlegen. Meistens wählen Migranten Staaten, in denen der Lebensstandard erheblich höher ist als im eigenen Land. Viele suchen Arbeit, manche nur ein angenehmeres Leben. Auch klimatische Verhältnisse können den Wunsch auszuwandern wecken. Häufig werden dann Familienmitglieder nachgeholt. Unterdessen leben mehr als 150 Millionen Menschen weltweit als Migranten in einem Staat, der nicht ihre ursprüngliche Heimat ist. Dies entspricht etwa der doppelten Bevölkerungszahl der Bundesrepublik Deutschland. Einige wollen nur für kurze Zeit an einem fremden Ort bleiben, andere für mehrere Jahre oder gar den Rest ihres Lebens. Heute leben in Deutschland etwa 7 Millionen Ausländer und darüber hinaus 8,6 Millionen Menschen mit deutscher Staatsbürgerschaft, aber einer direkten familiären Zuwanderungsgeschichte. Damit weist jede fünfte in Deutschland lebende Person einen Migrationshintergrund auf. In der Gruppe der unter Fünfjährigen ist es schon jede dritte.[1] 2005 lag die Anzahl der Zugewanderten noch bei 15,3 Millionen, das entsprach 18,6 Prozent der Gesamtbevölkerung. Im Jahr 2006 lebten etwa 15,1 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund in Deutschland. Seitdem ist der Anteil der Menschen mit Migrationshintergrund auf 19,6 Prozent gestiegen.[2] 2009 wanderten 606.000 Menschen mit ausländischem Pass nach Deutschland ein und 579.000 ohne deutsche Staatsangehörigkeit aus. Das entspricht einem Überhang von etwa 27.000 Zuwanderungen.[3]
2011 sind 958.000 Menschen nach Deutschland zugezogen. Das entspricht laut statistischem Bundesamt einem Anstieg von 20 Prozent gegenüber 2010. Demgegenüber stehen 679.000 Personen, die aus Deutschland fortzogen.[4] Im Jahr 2015 erreichte der Flüchtlingsstrom nach Deutschland Rekordhöhen. Wie viele Menschen in jenem Jahr nach Deutschland strömten vermag niemand glaubwürdig zu sagen. Im Jahr 2018 sollen 185.853 Menschen in Deutschland Asyl beantragt haben. Im laufenden Jahr 2019 seien bislang (Juni) 59.889 Erst- oder Folgeanträge auf Asyl gestellt worden.[5] 31,3 Prozent der Asylanträge seien in einer Sachentscheidung abgelehnt worden. Zudem haben sich 30,8 Prozent der Asylanträge in einer formellen Entscheidung erledigt. Die Ablehnungsquote lag somit bei über 62 Prozent.[6] Nicht übersehen werden darf, dass immer mehr Migranten unentdeckt nach Europa kommen und untertauchen.[7] Sehr häufig liegen keine Fluchtgründe vor, die Menschen versuchen aber als Flüchtlinge in die Bundesrepublik Deutschland einzureisen. Es handelt sich also um Fälle der Migration. Die Abschiebungen der nicht zum Aufenthalt Berechtigten erfolgt jeweils unter größten Schwierigkeiten.[8] Mehr als die Hälfte aller Abschiebungen[9] im Jahre 2018 ist gescheitert. Flüchtlinge leisteten Widerstand, waren unauffindbar oder krank: Etwa 57.000 Menschen sollten vergangenes Jahr aus Deutschland abgeschoben werden, knapp 31.000 Mal gelang das nicht.[10]
Die souveräne Gleichheit der Staaten, die die Grundlage der völkerrechtlichen Beziehungen zwischen den Staaten darstellt und in Art. 2 Ziff. 1 UN-Charta[11] statuiert ist, berechtigt grundsätzlich jeden Staat zur selbstständigen Regelung der Bedingungen der Einreise, des Aufenthalts und der Entfernung von Ausländern und Staatenlosen. Kraft seiner Gebietshoheit kann also ein Staat im Allgemeinen nach seinem Ermessen darüber bestimmen, wem er den Zugang in sein Staatsgebiet eröffnen will. Kein Staat ist somit verpflichtet, Fremde in sein
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Staatsgebiet einreisen zu lassen oder ihnen dort einen zeitlich begrenzten oder unbegrenzten Aufenthalt zu gestatten. Jeder Staat kann damit Fremde an der Grenze abweisen, aus dem Staatsgebiet ausweisen oder an einen anderen Staat ausliefern. So hat der Supreme Court der Vereinigten Staaten von Amerika schon im Jahre 1893 erklärt,[12] dass das Recht zur Abweisung oder Ausweisung aller Ausländer oder einer beliebigen Kategorie von Ausländern im Krieg und im Frieden als natürliches und unveräußerliches Recht einer jeden souveränen und unabhängigen Nation bestehe, und eine wesentliche Voraussetzung für ihre Sicherheit, ihre Unabhängigkeit und ihr Wohl darstelle. Hier wird das staatliche Sicherheitsbedürfnis als Grundlage für ein unbegrenztes Recht des Staates herangezogen, Fremde am Betreten des Staatsgebietes zu hindern oder sie zum Verlassen des Staatsgebietes aufzufordern.[13]
Insbesondere die Zulassung von Einwanderern, ihre Art und ihr Maß ist nach heute geltendem Völkerrecht in das Belieben der einzelnen Staaten gestellt und als innere Angelegenheit anzusehen. Es gibt nach allgemeinem Völkerrecht keine internationale Freizügigkeit, obwohl es überbevölkerte und unterbevölkerte Staaten gibt.[14] Es ist geradezu ein Charakteristikum für das gegenwärtige Stadium des Völkerrechts, dass Staaten am Prinzip der Souveränität festhalten. Den Staaten bleibt mithin das Recht vorbehalten, über die Zusammensetzung ihrer Bevölkerung selbst zu bestimmen. Dieses Recht, über die Zusammensetzung der Bevölkerung frei zu bestimmen, bedeutet die Macht der Staaten, ihre Homogenität wie ihre staatlich historische Identität aufrecht zu erhalten, die bei Gewährung internationaler Freizügigkeit gefährdet wären.
Es steht einem Ausländer grundsätzlich jederzeit frei, das Gebiet eines fremden Staates, auf dem er sich vorübergehend oder dauernd befindet, wieder zu verlassen, es sei denn, dass seine Freiheit der Bewegung in diesem Lande eingeschränkt ist, etwa wegen einer Straftat oder aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung des Staates. Die Zurückhaltung von Ausländern darf allerdings nicht zu einer Verletzung des internationalen Mindeststandards führen und nicht willkürlich erfolgen.
Nach herrschender Ansicht ist die Abweisung - darunter ist die Weigerung des Staates zu verstehen, Fremde in das Staatsgebiet einreisen zu lassen - ohne weiteres zulässig.[15] Das Recht der Abweisung kann durch völkerrechtliche Verträge eingeschränkt werden, so durch. Diese lassen aber in der Regel dem Aufnahmestaat die Freiheit, über das Vorliegen Freundschafts-, Handels-, Schifffahrts-, Konsular-, Niederlassungs- und Einwanderungsverträge[16] der Abweisungsgründe zu entscheiden. Es wurde zudem im Schrifttum[17] - allerdings zu einer Zeit, als von der Migration aus Afrika und arabischen Ländern noch keine Rede war - die Auffassung vertreten, dass nur vernünftige Gründe, wie etwa Kriminalität, Armut oder Krankheit der Fremden, kulturelle Überfremdung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung die Abweisung rechtfertigen könnten. Es wird aber eingeräumt, dass letztlich der Aufnahmestaat über das Vorliegen der genannten sachlichen Abweisungsgründe entscheiden könne.
a. Verfahren
Da die Ausweisung - darunter ist die Anordnung eines Staates zu verstehen, mit der Fremde aufgefordert werden, das Staatsgebiet zu verlassen - eine extreme und ganz ausnahmsweise erfolgende Maßregel ist, müssen ihre Voraussetzungen gewissenhaft geprüft und die naheliegende Möglichkeit bzw. die Wahrscheinlichkeit einer Gefährdung feststehen.[18] Infolgedessen müssen sich die Behörden des ausweisenden Staates um eine objektive Klärung der Tatsachen bemühen und dem von der Ausweisung bedrohten Ausländer eine Möglichkeit rechtlichen Gehörs geben.[19] Dieser Schutz ist in den Menschenrechtskonventionen unterschiedlich ausgestaltet. Nach Art. 13 Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbürgR) kann ein Ausländer, der sich rechtmäßig im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaates aufhält, nur aufgrund
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einer rechtmäßig ergangenen Entscheidung ausgewiesen werden. Es ist ihm, sofern nicht zwingende Gründe der nationalen Sicherheit entgegenstehen, Gelegenheit zu geben, die gegen seine Ausweisung sprechenden Gründe vorzubringen und diese Entscheidung durch die zuständige Behörde oder durch eine oder mehrere von dieser Behörde besonders bestimmte Personen nachprüfen und sich dabei vertreten zu lassen. Nach Art. 3 Abs. 2 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13. Dezember 1955[20]dürfen Staatsangehörige der Vertragsstaaten, die seit mehr als zwei Jahren ihren ordnungsmäßigen Aufenthalt im Gebiet eines anderen Vertragsstaats haben, nur ausgewiesen werden, wenn ihnen Gelegenheit zur Gegenvorstellung und zur Einlegung eines Rechtsmittels geboten wurde. Die die Ausweisung begründenden Vorwürfe müssen nicht nur dem Ausländer selbst mitgeteilt werden, da er sie sonst gar nicht entkräften könnte, sondern auf Verlangen auch der Regierung des Heimatstaates des Auszuweisenden.[21] Aus diesem Grunde genügt keinesfalls die Angabe des allgemeinen abstrakten gesetzlichen Grundes, wie etwa der Hinweis auf die Gefährdung der Sicherheit des Staates, sondern es müssen die konkreten Tatsachen angegeben werden, die diese Gefährdung konstituieren. Durch diese Konkretisierungspflicht wird die ausweisende Regierung selbst vor willkürlichen Entscheidungen und damit vor Ermessensmissbrauch geschützt.
Der Auszuweisende hat kein Recht, das Land auszuwählen, in das er deportiert werden will. Hat er sich aber die Einreiseerlaubnis für ein bestimmtes Land verschafft, so besteht im Allgemeinen kein Anlass, ihm die Ausreise dorthin zu verweigern. Am einfachsten wird die Ausweisung nach dem Heimatstaat des Auszuweisenden - soweit er bekannt ist - sein, da dieser verpflichtet ist, ihn aufzunehmen.
b. Rechtfertigung einer Ausweisung
Eine Reihe von bilateralen und multilateralen Verträgen befasst sich mit dem Recht der Ausweisung und regelt diese in grundsätzlicher Übereinstimmung mit den dargelegten Prinzipien. So beschränkt das internationale Übereinkommen von Havanna vom 20. Februar 1928[22] die Ausweisung auf Fälle, in denen sie aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung erforderlich ist. Art. 32 Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951[23] schränkt die den Staaten vom Völkerrecht grundsätzlich eingeräumte Freiheit zur Ausweisung von Ausländern ein und schreibt vor, dass Flüchtlinge nur aus Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden dürfen. Art. 32 bezieht sich allerdings nur auf Flüchtlinge, die sich rechtmäßig im Gebiet des ausweisenden Staates befinden.[24] Verfahrensrechtlich ist ein weiterer Schutz des Flüchtlings dadurch gegeben, dass die Ausweisung eines Flüchtlings nur in Ausführung einer Entscheidung erfolgen darf, die in einem gesetzlich geregelten Verfahren ergangen ist. Dem Flüchtling soll in diesem Zusammenhang gestattet werden, Beweise zu seiner Entlastung beizubringen, ein Rechtsmittel einzulegen und sich zu diesem Zweck vor einer zuständigen Behörde oder vor einer oder mehreren Personen, die von der zuständigen Behörde besonders bestimmt sind, vertreten zu lassen. Auch das Washingtoner Abkommen über die Rechtsstellung staatenloser Personen vom 28. September 1954[25] schützt in besonderer Weise vor Ausweisung. Art. 3 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13. Dezember 1955 lässt die Ausweisung eines Staatsangehörigen eines Vertragsstaates prinzipiell nur dann zu, wenn der Ausländer die staatliche Sicherheit gefährdet oder gegen die öffentliche Sicherheit, Ordnung und Moral verstoßen hat.
Eine Ausweisung kann auch deswegen völkerrechtswidrig sein, weil die Art ihrer Durchführung das Völkerrecht verletzt. Hierher gehört insbesondere unnötige Härte, mit der sie durchgeführt wird.
Die Ausweisung darf nicht dazu missbraucht werden, ein Auslieferungsverfahren zu umgehen, um etwa die nicht zulässige Übergabe eines wegen seiner politischen Gesinnung von seinem Heimatstaat oder von einem dritten Staat herausverlangten Ausländers unter dem Deckmantel der Ausweisung zu erreichen.[26]
c. Willkürverbot
Anders als die Abweisung darf nach herrschender Auffassung ansonsten die Ausweisung nicht willkürlich erfolgen.[27] Lässt ein
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Staat Fremde in sein Territorium einreisen, so ist er ihnen gegenüber zur Einhaltung des völkerrechtlichen Fremdenrechts verpflichtet. Der Fremde hat damit einen bestimmten Status, den der Aufenthaltsstaat nicht einseitig negieren kann. Der Staat ist nur unter bestimmten Voraussetzungen berechtigt, einen Fremden auszuweisen, nämlich dann, wenn ein völkerrechtlich anerkannter Ausweisungsgrund vorliegt.[28] Da das Ausweisungsrecht Ausfluss des staatlichen Grundrechts der Selbsterhaltung ist, kann es nur ausgeübt werden, wenn der Ausländer eine gegenwärtige oder künftige Gefahr für die äußere oder innere Sicherheit oder die öffentliche Ordnung (ordre public) des Aufenthaltsstaates darstellt. Da es sich bei der Ausweisung nicht um eine Strafe, sondern um eine sicherheitspolizeiliche Maßnahme handelt, darf der Ausländer nicht ausgewiesen werden, wenn sein Verbleiben auf dem Staatsgebiet keine gegenwärtige oder künftige Gefahr darstellt. Als Ausweisungsgründe werden genannt die Gefährdung oder Schädigung des Aufenthaltsstaats, strafbare Handlungen im Inland oder Ausland, Beleidigung des Aufenthaltsstaats, politische Umtriebe, ein Verhalten, das geeignet ist, die öffentliche Ordnung und Sicherheit des Aufenthaltsstaats zu gefährden, ferner das Vorliegen ansteckender Krankheiten, ein unsittlicher Lebenswandel, die wirtschaftliche Schädigung des Aufenthaltsstaats, Bettelei, Landstreicherei und auch die bloße Mittellosigkeit, schließlich der Ausbruch eines Krieges mit dem Staat, dessen Staatsangehörigkeit der Ausländer besitzt. Eine völlig unbegründete Ausweisung, aber auch eine Ausweisung aus privaten Gründen, etwa zur Befriedigung privater Rache oder Ausschaltung von wirtschaftlicher Konkurrenz, ist somit völkerrechtswidrig. Die Gründe, die gemäß Staatenpraxis und Lehre eine Ausweisung rechtfertigen können, sind aber so vielfältig, dass eine Aufzählung immer nur beispielhaft sein kann. Da die Ausweisung dem Schutz des Aufenthaltsstaates dienen soll, sind die im Völkerrecht anerkannten Ausweisungsgründe jedenfalls aus den innerstaatlichen Rechtsordnungen zu entnehmen. Der Aufenthaltsstaat entscheidet grundsätzlich selbst, ob die sachlichen Gründe für eine Ausweisung vorliegen. Dabei wird in Zweifelsfällen nur eine vernünftige Abwägung der Interessen zu angemessenen Entscheidungen führen.
Diese Regeln, wonach die Ausweisung von Fremden nicht im freien Ermessen der Behörden des Aufenthaltsstaates liegt, sondern völkerrechtlichen Schranken unterworfen ist, sind Ausdruck einer heute bei allen Kulturnationen herrschenden Rechtsüberzeugung. Betrifft die Ausweisung Flüchtlinge, liegt den Bestimmungen der allgemeine Rechtsgedanke zugrunde, dass Personen, die keinen diplomatischen Schutz ihres Heimatlandes genießen, nicht rechtlos sein sollen, sondern einen erhöhten internationalen Schutz genießen.
d. Adressat der Ausweisung
Die Ausweisung richtet sich nur gegen Fremde, allerdings gegen alle Arten von Fremden, sowohl die Angehörigen fremder Staaten als auch die Staatenlosen. Keinesfalls kann sie sich gegen Inländer richten.[29] Werden Inländer zwangsweise zum Verlassen des Staatsgebietes genötigt, handelt es sich um eine Verbannung, die in der Praxis einiger Staaten, die ihren Staatsangehörigen bei Gelegenheit einer Auslandsreise die eigene Staatsangehörigkeit entzogen, immer wieder vorgekommen ist.[30] Da aber grundsätzlich kein Staat verpflichtet ist, Fremde aufzunehmen, darf kein Staat eigene Staatsangehörige ausweisen.
e. Rechtsbehelfe, diplomatischer Schutz, Schadensersatz
Im Falle der Verletzung der dem Ausweisungsrecht gesetzten Schranken durch den Aufenthaltsstaat hat sich der Ausgewiesene zunächst die innerstaatlichen Rechtsbehelfe zu berufen. Nach ihrer Erschöpfung, aber eventuell auch schon vorher, kommt das diplomatische Schutzrecht des Heimatstaats des Ausgewiesenen zum Zuge, der gegebenenfalls den Aufenthaltsstaat im schiedsgerichtlichen oder gerichtlichen Verfahren zur Einhaltung des Rechts veranlassen kann. Das wird aber dann nicht der Fall sein, wenn der Ausgewiesene seinen Heimatstaat als Flüchtling verlassen hat.
Es ist anerkannt, dass der Aufenthaltsstaat dem Ausgewiesenen gegenüber im Fall einer völkerrechtswidrigen Ausweisung zum Schadensersatz verpflichtet ist. Die umfangreiche Tätigkeit der Schiedsgerichte auf diesem Gebiet führt sogar dazu, dass schon dann ein
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Schadensersatz zuzusprechen ist, wenn der Aufenthaltsstaat eine genügende Begründung ablehnt oder wenn eine an sich berechtigte Ausweisung in inkorrekter Weise vorgenommen wurde.[31]
Während das Völkerrecht bei der Einzelausweisung dem Staat einen weiten Ermessensspielraum zuerkennt, ist die Massenausweisung oder Kollektivausweisung verboten.[32] Eine Kollektivausweisung ist auch dann anzunehmen, wenn einzelne Ausweisungsbefehle ergehen, diese aber alle Angehörige einer Volksgruppe erfassen.[33] Die Massenausweisung ist völkerrechtswidrig, da eine individuelle Prüfung der Ausreise bei ihr nicht mehr möglich ist. Nach Art. 22 Abs. 9 Amerikanische Menschenrechtskonvention (AMRK) [34] vom 22. November 1969 ist die Kollektivausweisung ausdrücklich verboten. Art. 4 des Vierten Zusatzprotokolls der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) [35] vom 16. September 1963 verbietet die Kollektivausweisung von Ausländern. Sie wird nur ausnahmsweise bei nationalen Notfällen zulässig sein, die auch sonst eine zeitweise Außerkraftsetzung einer Reihe von Menschenrechten gestatten, etwa nach Art. 15 Europäische Menschenrechtskonvention [36] im Fall eines Krieges oder eines anderen öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs[37] und im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts[38] im Zusammenhang mit Staatsgründungen und provisorischen Grenzveränderungen hat es wieder Massenvertreibungen gegeben, die sich durch nichts rechtfertigen lassen.
Während es sich bei der Abweisung und Ausweisung um Verwaltungsmaßnahmen im Interesse des Staates handelt, der die Ausländer ausweist, ist die Auslieferung eine Rechtshilfemaßnahme im Interesse des fremden Staates, der der Ausländer habhaft werden will. Sie ist eine Maßnahme der zwischenstaatlichen Rechtshilfe in Strafsachen, im Rahmen derer eine Person aus der uneingeschränkten Strafgewalt eines Staates in die Strafgewalt eines anderen Staates zum Zweck der Strafverfolgung oder Strafvollstreckung überstellt wird.
Das strafrechtliche Universalitätsprinzip, das die völkerrechtliche Verpflichtung enthält, Verbrechen ohne Rücksicht auf Tatort und Staatsangehörigkeit in jedem Staat, der des Täters habhaft wird, zu verfolgen, besteht bisher nur ganz vereinzelt. Mangels einer generellen völkerrechtlichen Regelung beruht die gegenseitige Hilfe bei der Ergreifung und Zuführung flüchtiger Verbrecher auf konkreten internationalen Verträgen. Nur in ihrem Rahmen besteht eine Pflicht zur Auslieferung. Diese Verträge haben aber noch nicht zur Entstehung eines allgemeinen Völkergewohnheitsrechts geführt, kraft dessen die Auslieferung völkerrechtlich geboten wäre.
Grundsätzlich besteht keine Auslieferungspflicht. Dieser Grundsatz hat seinen Grund im Prinzip der Nichteinmischung und der Neutralität der Staaten gegenüber der innenpolitischen Auseinandersetzung in einem anderen Staat. Eine Auslieferungspflicht kann aber durch einen Auslieferungsvertrag begründet werden, der die auslieferungsfähigen Straftaten enumerativ aufzählt oder allgemein umschreibt. Der Grundsatz der Spezialität bewirkt, dass ein Ausgelieferter nur wegen desjenigen Delikts strafrechtlich zur Verantwortung gezogen wird, wegen dessen die Auslieferung begehrt und bewilligt worden ist.
Die vertraglich begründete Auslieferungspflicht wird durch den im allgemeinen Völkerrecht verankerten Grundsatz der Nichtauslieferung politischer Flüchtlinge relativiert.[39] Ein Verbot der Auslieferung politischer Flüchtlinge besteht jedoch grundsätzlich[40] nicht. Auch wegen rein fiskalischer oder steuerrechtlicher Delikte wurde von den meisten Staaten lange nicht ausgeliefert. Eine Änderung der Rechtslage ist jedoch durch das 2. Zusatzprotokoll zum Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 17. März 1978[41] eingetreten, wonach auch wegen Steuerdelikten auszuliefern ist.
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Die rechtlichen Prinzipien, die den meisten Auslieferungsverträgen zugrunde liegen, sind im Wesentlichen folgende:
- Das Antragsprinzip: Die Auslieferung erfolgt regelmäßig nicht aus eigener Initiative des ausliefernden Staates, sondern auf Antrag des die Auslieferung begehrenden Staates.
- Das Prüfungsprinzip: Die Auslieferung erfolgt regelmäßig erst nach - häufig gerichtlicher
- Prüfung des ausliefernden Staates, ob ein Auslieferungsfall vorliegt. Diese Prüfung nimmt nicht das Beweisverfahren des gegen den Ausgelieferten im begehrenden Lande durchführenden Strafprozesses vorweg, sondern stellt nur fest, ob prima facie die vom begehrenden Staat vorgelegten Beweismittel den Antrag rechtfertigen. Eine Reihe von Staaten, darunter auch Deutschland, nehmen allerdings nur eine formale Prüfung dahingehend vor, ob die Tat die Auslieferung rechtfertigt, wobei die Begehung der Tat unterstellt wird.
- Das Prinzip der Spezialität: Die Aburteilung oder Vollstreckung darf im begehrenden Staat nur wegen der Tat oder der Taten erfolgen, wegen denen die Auslieferung erfolgt ist.
- Das Prinzip der Gegenseitigkeit: Es bedeutet, dass eine gegenseitige Verpflichtung zur Auslieferung unter gleichen Bedingungen besteht.
- Das Prinzip der identischen Norm: Die Tat muss nach dem Recht beider oder - bei multilateralen Verträgen - aller Vertragsstaaten strafbar sein. Dieses Prinzip wird manchmal auch auf die Voraussetzungen der Verfolgbarkeit und sonstige Bedingungen der Strafbarkeit erstreckt.
- Das Prinzip der Subsidiarität: Der Staat, der eine eigene - konkurrierende - Strafzuständigkeit wegen der zur Auslieferung begehrten Tat oder auch nur hinsichtlich der zur Auslieferung begehrten Person wegen einer anderen Tat besitzt, pflegt die Auslieferung abzulehnen. Erst recht tut er das, wenn wegen dieser Tat bei seinem Gericht bereits ein Verfahren schwebt oder seine Gerichte bereits endgültig über die Tat entschieden haben.
- Das Prinzip der Geringfügigkeit: Die Anwendung des Prinzips "minima non curat praetor" auf das Auslieferungsrecht besagt, dass wegen kleinerer Delikte keine Auslieferung erfolgt.
- Das Prinzip der Nichtauslieferung der eigenen Staatsangehörigen: Dieses Prinzip ist ein dem Nationalstaatsgedanken des 19. Jahrhunderts entsprungenes Prinzip, das sich vor allem auf dem europäischen Kontinent durchgesetzt hat.
- Das bereits erwähnte Prinzip der Nichtauslieferung bei politischen Straftaten: Das Prinzip gilt nur im Rahmen konkreter Verträge. Ein allgemeines völkerrechtliches Verbot der Auslieferung politischer Täter besteht aber nicht. Es besteht keine einhellige Auffassung darüber, was unter politischen Verbrechen zu verstehen ist, so dass immer auf die Interpretation des konkreten Vertrags abgestellt werden muss. Die subjektiven Deutungen wollen den politischen Charakter einer Tat aus dem Motiv, andere aus dem Zweck, wieder andere aus dem Zweck und Motiv erkennen. Die objektiven Deutungen stellen auf die Art des Rechtsgutes, gegen das sich das Verbrechen richtet, ab. Eine besondere Schwierigkeit bei der Feststellung des Vorliegens eines politischen Verbrechens, das von der vertraglich bestehenden Auslieferungspflicht nach besonderer Vorschrift des Vertrags befreien würde, bietet die Tatsache, dass ein politisches Verbrechen häufig gleichzeitig den Tatbestand eines gemeinen Verbrechens erfüllt. Es sind Versuche gemacht worden, ein politisches Verbrechen, das trotz gleichzeitiger Verletzung anderer Rechtsgüter schutzwürdig ist, von einem nicht schutzwürdigen gemeinen Verbrechen zu unterscheiden, bei dem auch politische Momente eine Rolle gespielt haben. Ein Ansatz ist die zunächst in Belgien eingeführte Attentatsklausel[42], wonach Attentate auf ein fremdes Staatsoberhaupt oder seine Familienmitglieder nicht als schutzwürdige politische Verbrechen gelten sollen.[43] Eine zweite Methode lässt die Auslieferung immer dann zu, wenn ein Verbrechen gegen das Leben begangen wurde, ohne Rücksicht auf ein politisches Motiv oder einen politischen Zweck. Eine dritte Methode versucht festzustellen, welches Element des Verbrechens, das politische oder das gemeine, überwiegt. Eine vierte Methode versucht darauf abzustellen, ob die Gesetze der Menschlichkeit bei Begehung eines politischen Verbrechens
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verletzt worden sind. Art. VII der Völkermordkonvention vom 9. Dezember 1948[44] bestimmt, dass die in ihm verbotenen Handlungen jedenfalls nicht als politische Verbrechen im Sinne der Auslieferungsverträge anzusehen sind.
Rechte und Pflichten aus einem Auslieferungsvertrag erwachsen nur für die Kontraktstaaten, nicht für die betroffenen Individuen. Ein Beispiel für einen Auslieferungsvertrag stellt das Europäische Auslieferungsabkommen vom 13. Dezember 1957[45] dar, das von vielen europäischen Staaten unterzeichnet worden ist. In Art. 1 verpflichten sich die Vertragsparteien, einander Personen auszuliefern, die von den Justizbehörden des ersuchenden Staates wegen einer strafbaren Handlung verfolgt oder zur Vollstreckung einer Strafe oder einer Maßregel der Sicherung und Besserung gesucht werden. Nach Art. 2 wird wegen Handlungen ausgeliefert, die sowohl nach dem Recht des ersuchenden als auch nach dem des ersuchten Staates mit einer Freiheitsstrafe oder die Freiheit beschränkenden Maßregel der Sicherung und Besserung im Höchstmaß von mindestens einem Jahr bedroht sind. Gemäß Art. 3 Abs. 1 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung vom ersuchten Staat als eine politische Tat oder als eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird. Besondere Auslieferungsverträge wurden 1995 und 1996 zwischen der Staaten der Europäischen Union geschlossen.[46]
Eine besondere Gruppe von Fremden sind Flüchtlinge, für die neben den bereits vorgestellten allgemeinen Bestimmungen des völkerrechtlichen Fremdenrechts spezielle Bestimmungen zur Anwendung kommen.
In den verschiedenen internationalen Übereinkommen nach dem Ersten Weltkrieg versuchte man, den Begriff des Flüchtlings zu definieren.[47] Im Statut des Intergovernmental Committee for Refugees[48] in der Fassung von 1943 wurden als Flüchtlinge alle Personen bezeichnet, die als Folge der Ereignisse in Europa gezwungen waren, ihren Wohnsitz mit Rücksicht auf eine Gefahr für Leben und Freiheit zu verlassen, die ihnen wegen ihrer Rasse, ihrer Religion oder ihrer politischen Überzeugung drohte. Das Statut der Internationalen Flüchtlingsorganisation (IRO) vom 15. Dezember 1946[49] definierte Flüchtlinge als Personen, die sich außerhalb des Landes ihrer Nationalität oder ihres gewöhnlichen Aufenthalts befinden und Opfer des nationalsozialistischen oder des faschistischen Regimes oder ihnen nahestehender Regime sind. Ihnen gleichgestellt wurden Personen, die sich außerhalb des Landes ihrer Nationalität oder ihres früheren gewöhnlichen Aufenthalts befinden und infolge von Ereignissen, die nach dem Ausbruch des Zweiten Weltkriegs eingetreten waren, nicht willens oder nicht in der Lage sind, den Schutz ihrer Heimatregierung in Anspruch zu nehmen.
Art. 6 der Satzung des United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) vom 14. Dezember 1950[50] beschreibt den unter das Mandat des Hohen Kommissars fallenden Personenkreis. Es werden hierbei zwei Hauptgruppen unterschieden. Zur ersten Kategorie gehören die Flüchtlinge, die bereits vor Inkrafttreten der IRO-Satzung internationalen Flüchtlingsstatus besaßen sowie diejenigen Personen, die nach der IRO-Satzung Flüchtlinge waren. Zur zweiten Kategorie gehört jede Person, die sich aus begründeter Furcht vor Verfolgung[51] wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität oder politischen Überzeugung außerhalb des Landes ihrer Staatsangehörigkeit befindet und nicht in der Lage ist oder wegen solcher Furcht oder aus nicht in der persönlichen Bequemlichkeit liegenden Gründen nicht gewillt ist, den diplomatischen Schutz jenes Landes in Anspruch zu nehmen, ferner jene Person, die ohne eine eigene Staatsangehörigkeit zu besitzen, sich außerhalb des Landes ihres früheren gewöhnlichen Aufenthalts befindet und nicht in der Lage oder wegen jener Furcht oder aus nicht in der persönlichen5 Bequemlichkeit liegenden Gründen nicht willens ist, in dieses Land zurückzukehren.
Eine ähnliche Definition[52] enthält die Genfer Flüchtlingskonvention vom 28. Juli 1951 in Art. 1 A; es wird jedoch als weiterer Verfolgungsgrund die Zugehörigkeit zu einer bestimm-
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ten sozialen Gruppe genannt und der Passus gestrichen, dass nicht aus in der persönlichen Bequemlichkeit liegenden Gründen der diplomatische Schutz ausgeschlossen sein durfte. Die Genfer Flüchtlingskonvention findet - und auch hier folgt sie in etwa dem Vorbild der Satzung des UNHCR aber -keine Anwendung auf Personen, bei denen aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne der internationalen Vertragswerke, dass sie ein schweres nichtpolitisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben oder dass sie, bevor sie dort als Flüchtlinge aufgenommen wurden, sich Handlungen zu Schulden kommen ließen, die den Zielen und Grundsätzen der UN zuwiderliefen.
Die Definitionen des Flüchtlingsbegriffes in den internationalen Vereinbarungen sind Zweckschöpfungen, da sie zugleich eine Aufgabenbegrenzung für die internationalen Organe darstellen. Sucht man nach einer allgemein gültigen Definition des Begriffs "Flüchtling", so wird man Flüchtlinge als Personen bezeichnen, die den Staat, in dem sie vorher gelebt haben, wegen einer einem unterschiedlichen Verständnis des Verhältnisses von Staat und Einzelperson entspringenden Verfolgung oder Drohung mit Verfolgung verlassen haben und nicht den diplomatischen Schutz ihres Heimatstaates oder irgendeines anderen Staates genießen.[53]
Am 9. November 1943 hat eine der ersten Sonderorganisationen der noch im Entstehen begriffenen Vereinten Nationen ihre Tätigkeit zugunsten der Flüchtlinge und verschleppten Personen aufgenommen: Die United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA)[54]. Der UNRRA kam die Aufgabe der Repatriierung der im Machtbereich der Achsenmächte verschleppten Personen zu. Bis zum Jahre 1947 wurden über 7 Millionen Menschen repatriiert.
In der Res. 8 (I) vom 12. Februar 1946 beauftragte die Generalversammlung den ECOSOC mit der Schaffung einer internationalen Organisation zur Lösung der Flüchtlingsfragen. Ein Komitee des ECOSOC arbeitete daraufhin den Entwurf der Satzung der "International Refugee Organization" (IRO) aus[55], die am 15. Dezember 1946 von der Generalversammlung[56] angenommen wurde. Als Datum für den Beginn ihrer Tätigkeit hatte man den 1. Juli 1947 festgelegt. An diesem Tag wurden die UNRRA und das Intergovernmental Committee for Refugees aufgelöst. Der Aufgabenkreis der IRO umfasste die Gewährung von Unterhalt, ärztlicher Betreuung und Rechtsschutz sowie Umschulung, Repatriierung und Neuansiedlung oder Eingliederung der Flüchtlinge. Die IRO stellte ihre Arbeit 1952 ein, nachdem sie etwa eine Million Menschen betreut hatte. Sie wurde ersetzt durch das Büro des United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).
Schon bald nach der Schaffung der IRO wurde deutlich, dass das weltweite Flüchtlingsproblem nicht bis zum Ende des Jahres 1951 gelöst werden konnte. Da die in der IRO-Satzung enthaltene Definition des "Flüchtlings" unzulänglich war und die Hauptaufgabe einer internationalen Flüchtlingsorganisation nicht die Repatriierung sein konnte, beschloss am 3. Dezember 1949 die Generalversammlung[57] die Errichtung eines Hohen Kommissariats für Flüchtlinge. Das am 14. Dezember 1950 von der Generalversammlung[58] beschlossene Statut trat am 1. Januar 1951 in Kraft. Zunächst wurde das Amt nur für drei Jahre ins Leben gerufen, um europäischen Flüchtlingen zu helfen, die vor dem 1. Januar 1951 ihr Heimatland verlassen mussten. Seit 1954 wurde aber das UNHCR-Mandat regelmäßig um fünf Jahre von der UN-Generalversammlung verlängert. Sein Hauptsitz ist in Genf. Der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen wird
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auf Empfehlung des Generalsekretärs von der UN-Generalversammlung gewählt.[59]
Die Arbeit des UNHCR soll gemäß Art. 2 der UNHCR-Satzung einen völlig unpolitischen Charakter haben. Sie soll humanitärer und sozialer Natur sein und sich in der Regel nur auf Gruppen beziehen. Damit wird verdeutlicht, dass die Betreuung einzelner Fälle grundsätzlich nicht zum Aufgabenbereich des UNHCR gehört, wenn er auch das Recht hat, im Bedarfsfalle wegen einer Einzelperson bei einer Regierung zu intervenieren.
Der UNHCR hat die Aufgabe, die Annahme von internationalen Rechtsnormen für die Behandlung von Flüchtlingen sowie die wirksame Anwendung der Konventionen zu fördern. Er soll sicherstellen, dass Flüchtlinge nach anerkannten internationalen Normen behandelt werden, einen angemessenen Rechtsstatus erhalten und im Lande ihres ständigen Aufenthalts hinsichtlich ihrer wirtschaftlichen und sozialen Rechte soweit wie möglich den Staatsangehörigen des Landes gleichgestellt werden, um ihre Eingliederung zu erleichtern. Er hat dafür zu sorgen, dass Asylanträge von Personen, die geltend machen, Flüchtlinge zu sein, im Rahmen eines angemessenen Verfahrens geprüft werden, die Asylgewährung gefördert wird und Flüchtlinge nicht während des Verfahrens oder später in ein Land abgeschoben werden, in dem sie begründete Furcht vor Verfolgung haben könnten. Auf weltweiter sowie lokaler Ebene soll der UNHCR sich dafür einsetzen, dass die anerkannten internationalen Grundsätze für die Behandlung von Flüchtlingen besser bekannt und verstanden werden. Er hat sich um den Schutz der Flüchtlinge vor Gewaltanwendung und missbräuchlicher Internierung zu bemühen und sich der Zusammenführung getrennter Flüchtlingsfamilien anzunehmen. Der UNHCR soll ferner zu dauerhaften Lösungen des Flüchtlingsproblems beitragen, die freiwillige Rückkehr von Flüchtlingen fördern und bei der Wiedereingliederung zurückgekehrter Flüchtlinge helfen. Sollte dieses Ziel nicht erreichbar sein, hat er die Regierungen der Asylländer in ihrem Bemühen zu unterstützen, Flüchtlingen die Eingliederung zu erleichtern und zur Verleihung der Staatsangehörigkeit an die Flüchtlinge zu ermuntern. Der UNHCR spielt schließlich eine führende Rolle bei der Koordinierung der Flüchtlingshilfe. Er kann im Rahmen anderer humanitärer Hilfsprogramme der UNO für Vertriebene sorgen und ermächtigt werden, denjenigen zu helfen, die in Folge der von Menschen verursachten Katastrophen ihre Heimat verlassen mussten und sich in einer Lage befinden, die der von Flüchtlingen gleicht. Die materiellen Hilfeleistungen des UNHCR umfassen Nothilfe, Unterstützung bei freiwilliger Repatriierung oder örtlicher Eingliederung, Wiederansiedlung durch Auswanderung in Drittländer, Schul- und Berufsausbildung sowie Rechtsbeistand und Beratung.[60]
Bereits im Jahre 1947 regte die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen den Abschluss einer Flüchtlingskonvention an. Der ECOSOC nahm die Anregung auf und legte einen Konventionsentwurf vor. Die Generalversammlung beschloss aber, die Konvention auf einer diplomatischen Konferenz ausarbeiten zu lassen. Auf der Konferenz, die vom 2. bis zum 28. Juli 1951 in Genf tagte, wurde das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention)[61] ausgearbeitet und am 28. Juli 1951 von den 26 Teilnehmerstaaten der Konferenz unterzeichnet. Der UNHCR nahm an den Beratungen ohne Stimmrecht teil. Diese internationale Flüchtlingskonvention galt ursprünglich nur für Flüchtlinge, die bereits vor Inkrafttreten der Genfer Flüchtlingskonvention den internationalen Flüchtlingsstatus besaßen und diejenigen, die infolge von Ereignissen geflüchtet waren, die vor dem 1. Januar 1951 in Europa eingetreten waren (Art. 1 A, B). Sie wurde aber durch das Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 16. Dezember 1966[62], das am 4. Oktober 1967 in Kraft trat, auf Flüchtlinge in der ganzen Welt ausgedehnt, als sich die Hoffnungen der Schöpfer der Genfer Flüchtlingskonvention, das gewaltige Flüchtlingsproblem der Nachkriegszeit werde ein einmaliges Problem sein, als trügerisch erwies.
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Die Rechte und Pflichten der Flüchtlinge sind speziell in der Genfer Flüchtlingskonvention statuiert.[63] Jeder Flüchtling hat Pflichten gegenüber dem Land, in dem er sich befindet. Diese Pflichten erfordern es insbesondere, dass er sich den Gesetzen des Landes sowie den zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung getroffenen Maßnahmen fügt (Art. 2). In Bezug auf die Freiheit der Religionsausübung und der religiösen Kindererziehung sollen die vertragschließenden Staaten den auf ihren Gebieten lebenden Flüchtlingen dieselbe Behandlung angedeihen lassen, wie ihren eigenen Staatsangehörigen (Art. 4). Die Flüchtlinge genießen im Namen der für alle Ausländer anwendbaren Gesetze Freizügigkeit innerhalb des Zufluchtsstaates (Art. 26). Die Flüchtlinge, die sich rechtmäßig in einem Staatsgebiet aufhalten, sollen hinsichtlich der Meinungen, die nicht politischen Zwecken und nicht Erwerbszwecken dienen, und hinsichtlich der Berufsverbände die günstigste Behandlung genießen, die den Staatsangehörigen eines fremden Landes unter den gleichen Umständen gewährt wird. Jeder Flüchtling hat freien Zugang zu den Gerichten (Art. 16 Abs. 1). Die Geschäftsund Handlungsfähigkeit, die Familienrechte, das eheliche Güterrecht, Erbfolge und Erbrecht jeden Flüchtlings bestimmen sich nach dem Recht des Landes, seines Wohnsitzes oder in Ermangelung eines Wohnsitzes nach dem Recht des Aufenthaltsstaates (Art. 12). Hinsichtlich des Erwerbs von beweglichem und unbeweglichem Eigentum und sonstigen diesbezüglichen Rechten sowie hinsichtlich von Miet-, Pacht- und sonstigen Verträgen über bewegliches und unbewegliches Vermögen soll jedem Flüchtling eine möglichst günstige und jedenfalls nicht weniger günstige Behandlung gewährt werden, als sie Ausländern im Allgemeinen unter den gleichen Umständen gewährt wird (Art. 13). Was die Ausübung nichtselbständiger Tätigkeit anbetrifft, gewähren die vertragsschließenden Staaten den sich rechtmäßig im Gebiet aufhaltenden Flüchtlingen die günstigste Behandlung, die den Staatsangehörigen eines fremden Landes unter den gleichen Bedingungen gewährt wird (Art. 17). Hinsichtlich der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit genießen die Flüchtlinge eine möglichst günstige und jedenfalls nicht weniger günstige Behandlung, als sie Ausländern im Allgemeinen unter den gleichen Bedingungen gewährt wird (Art. 18). Den Flüchtlingen ist ferner für den Fall der Rationierung von Erzeugnissen, an denen Mangel herrscht (Art. 20), ferner auf dem Gebiet der Fürsorge (Art. 23) und hinsichtlich des Unterrichts in Volksschulen die gleiche Behandlung wie eigenen Staatsangehörigen zu gewähren (Art. 22 Abs. 1). Hinsichtlich des Wohnungswesens sollen sie eine möglichst günstige und jedenfalls nicht weniger günstige Behandlung erfahren, als sie Ausländern im Allgemeinen unter den gleichen Bedingungen gewährt wird (Art. 21). Schließlich verpflichten sich die vertragsschließenden Staaten, jedem Flüchtling, der sich auf ihrem Gebiet befindet und keinen gültigen Reiseausweis besitzt, einen Personalausweis auszustellen (Art. 27). Dieser hat allerdings nur Gültigkeit im Inland. Um den Flüchtlingen Reisen ins Ausland zu ermöglichen, werden die vertragsschließenden Staaten den Flüchtlingen Reiseausweise ausstellen (Art. 28). Die Bestimmungen der Flüchtlingskonvention sind ohne Diskriminierung in Bezug auf Rasse, Religion oder Herkunftsland anzuwenden (Art. 3). Deutlich wird ferner, dass Flüchtlinge den allgemeinen Regeln des völkerrechtlichen Fremdenrechts unterliegen, soweit nicht Sonderregelungen zu ihren Gunsten bestehen.
a. Inhalt und Abgrenzung
Die Abweisung an der Grenze und die Ausweisung aus dem Hoheitsgebiet kann heute eine Schranke auch darin finden, dass niemand in ein Land zurückgeschoben werden darf, in dem ihm eine Verletzung seiner fundamentalen Menschenrechte droht.[64] Dieses - hinsichtlich des Inhalts und Umfangs - umstrittene Verbot hat unter dem Terminus Non-Refoulement-Prinzip Eingang in die völkerrechtliche Literatur gefunden. Das Non-Refoulement-Prinzip unterscheidet sich wesentlich vom Asylrecht.[65] Während im Völkerrecht
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das Asylrecht ein Recht des Zuflucht gewährenden Staates gegenüber dem Herkunftsland des Flüchtlings und allen anderen Staaten ist mit der Folge, dass kein Staat einem anderen Staat die Asylgewährung zum Vorwurf machen darf, handelt es sich beim Non-Refoulement-Prinzip um eine völkerrechtliche Pflicht des Staates, für deren Übertretung der Staat auf völkerrechtlicher Ebene zur Verantwortung gezogen werden kann. Während das Asylrecht also dem Staat eine Erlaubnis gibt, beinhaltet das Non-Refoulement-Prinzip ein Verbot. Während das politische Asylrecht als Recht des Staates eine Folge der staatlichen Souveränität ist, schränkt das Non-Refoulement-Prinzip den Staat in seinen souveränen Rechten ein. Das Asylrecht gibt dem Einzelnen auf völkerrechtlicher Ebene keinen Anspruch auf Asylgewährung. Das Non-Refoulement-Prinzip als Menschenrecht[66] hingegen enthält einen Anspruch des Einzelnen auf Nichtentfernung. Als kleinsten gemeinsamen Nenner der Rechtsinstitute territoriales Asyl und Non-Refoulement-Prinzip findet sich mithin lediglich der Schutz, den der Aufenthaltsstaat einem Fremden gewährt, um ihn vor der Gefährdung seines Lebens, seines Leibes und seiner Freiheit durch den Verfolgerstaat zu bewahren. Keine Gemeinsamkeiten bestehen hinsichtlich des insgesamt geschützten Personenkreises, des Inhalts, der Anzahl und der Bedeutung der Verfolgungsgründe, des Inhalts, der Anzahl und der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie der Qualität des Schutzes. Wenn also der Flüchtling völkerrechtlich keinen Anspruch auf Asyl hat und er insofern rechtlos ist, so schützt ihn das Non-Refoulement-Prinzip wenigstens davor, nicht dem Verfolgerstaat ausgehändigt zu werden.
b. Verankerung
b.a Allgemein
Das non-refoulement-Prinzip findet sich in vier verschiedenen Vertragskategorien, nämlich in Flüchtlingskonventionen, Menschrechtskonventionen, Auslieferungsverträgen und Verträgen über den bewaffneten Konflikt. Flüchtlingskonventionen, wie Art. 33 Genfer Flüchtlingskonvention (GFK), Art. 10 der Vereinbarung über Flüchtlingsseeleute vom 23.
November 1957[67] und Art. 2 der Flüchtlingskonvention der Organisation für Afrikanische Einheit vom 10. September 1969[68], verbieten ausdrücklich die Abschiebung[69] von Flüchtlingen in Staaten, in welchen ihnen politische oder ähnliche Verfolgung droht. Menschenrechtsverträge verankern das Refoulement-Verbot vor allem in der Form von Abschiebungsverboten bei drohender Folter oder unmenschlicher Behandlung wie Art. 3 EMRK, Art. 3 Folterkonvention[70], Art. 7 IPbpR[71]. Der Art. 22
Abs. 8 AMRK[72] enthält hingegen ein flüchtlingsähnliches Abschiebungsverbot. Ferner verbieten auch Auslieferungsverträge Personen für politische Delikte oder bei drohender Gefahr politischer Verfolgung dem ersuchenden Staat auszuliefern. Schließlich gibt es noch Verträge über den bewaffneten Konflikt, die ein Refoulement-Verbot beinhalten.
b.b Flüchtlingskonventionen
Zunächst hat sich der Grundsatz herausgebildet, politische Flüchtlinge, die kein Asyl beantragt haben oder denen der Staat kein Asyl gewährt, vor Zurückweisung in den Verfolgerstaat zu schützen, um sie auf diese Weise groben Menschenrechtsverletzungen zu entziehen. So erkannten die Mitglieder des Völkerbundes sowie die Gerichte einzelner Staaten zwischen den beiden Weltkriegen an, dass Flüchtlinge um ihrer selbst willen vor Refoulement zu schützen seien. Die Genfer Flüchtlingskonvention verbietet in seinem Art. 33 Abs. 1 den vertragschließenden Staaten, einen Flüchtling in einen Staat auszuweisen oder zurückzuweisen, in dem sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatsangehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen seiner politischen Überzeugung bedroht sein würde. Das Refoulement-Verbot des Art. 33 Abs. 1 GFK schützt Flüchtlinge, die sich legal oder illegal im Zufluchtsland aufhalten. Art. 33 GFK schützt aber über den Wortlaut hinaus auch Flüchtlinge, die an der Grenze um Aufnahme ersuchen, ohne das Territorium des eventuellen Aufnahmestaates schon betreten zu haben. Dieses Ergebnis ist geboten, da sonst ein Flüchtling, der die Grenze illegal überquert hat, mehr Schutz genösse als jener, der sich vorschriftsmäßig bei den Grenzkont-
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rollen meldet.[73] Art. 33 GFK hat mithin zur Folge, dass ein Land dann einen Flüchtling nicht in Anwendung des Art. 32 der Konvention zurückweisen darf, wenn dieser praktisch keine andere Möglichkeit hätte, als sich in ein Land zu begeben, in dem sein Leben oder seine Freiheit aus den erwähnten Gründen bedroht ist. Unter Freiheit ist dabei die physische Freiheitsbeschränkung gemeint. Nicht erwähnt ist hingegen der Schutz vor Körperverletzung, insbesondere Folterungen. Da jedoch auch bei Bedrohung der Freiheit Art. 33 Abs. 1 der Flüchtlingskonvention eingreift, muss dies erst recht bei schwerer wiegenden Eingriffen in die körperliche Integrität gelten.[74] Die GFK schützt auch dann vor einer Abschiebung, wenn der Flüchtling Gefahr läuft, vom aufnehmenden Staat in einen Drittstaat verbracht zu werden, in dem sein Leben oder seine Freiheit bedroht wäre ("Kettenabschiebung" bzw. "indirektes refoulement").[75]
Die Art. 1 F und 33 Abs. 2 der Genfer Flüchtlingskonvention statuieren detailliert Ausnahmen vom Refoulement-Verbot. Gemäß Art. 1 F der Flüchtlingskonvention finden die Bestimmungen der Konvention auf Personen keine Anwendung, bei denen aus schwerwiegenden Gründen die Annahme gerechtfertigt ist, dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen haben, sich ein schweres nicht-politisches Verbrechen außerhalb des Aufnahmestaates zuschulden kommen ließen, bevor sie dort als Flüchtling aufgenommen wurden oder Handlungen ausführten, die den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen zuwider laufen. Art. 33 Abs. 2 GFK lässt die Rückweisung eines Flüchtlings in den Verfolgerstaat ausnahmsweise zu, wenn aus schwerwiegenden Gründen anzunehmen ist, dass er eine Gefahr für die Sicherheit des Landes darstellt oder eine Gefahr für die Allgemeinheit bedeutet, weil er wegen eines Verbrechens oder eines besonders schweren Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. Das bedeutet, dass ein Land ausweisen kann, auch wenn die Ausweisung eine lebensbedrohende Verfolgung des Ausgewiesenen auslösen könnte. Während Art. 1 F GFK den Schutz der Konvention entzieht, wenn der politisch Verfolgte vor der Einreise in den Zufluchtsstaat straffällig geworden ist, hebt Art. 33 Abs. 2 GFK das Refoulement-Verbot bezüglich solcher Flüchtlinge auf, die sich eines Delikts schuldig gemacht haben, nachdem sie Zuflucht gesucht hatten.
Art. 33 GFK bindet die Staaten, diese Norm kann aber auch als subjektives Recht verstanden werden. Das ergibt sich e contrario aus Art. 33 Abs. 2 GFK, der normiert, wann sich ein Flüchtling nicht auf die Begünstigung des Refoulement-Verbots berufen kann.
b.c Menschenrechtskonventionen
Im Gegensatz zu den Flüchtlingskonventionen enthalten Menschenrechtskonventionen grundsätzlich nicht nur objektives Recht, sie geben vielmehr in der Regel dem Individuum Ansprüche gegenüber dem Staat.
Das Non-Refoulement-Prinzip hat lediglich Aufnahme in Art. 22 Abs. 8 AMRK vom 22. November 1969 gefunden. Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen vom 19. Dezember 1966 und die Europäische Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 enthalten allerdings mit den Folterverboten Bestimmungen, aus denen ein Refoulement-Verbot abgeleitet werden kann. Nach Ansicht der Beratenden Versammlung[76] des Europarates untersagt das in Art. 3 EMRK statuierte Verbot der Folter oder unmenschlichen oder erniedrigenden Behandlung die Zurückweisung von Flüchtlingen in ein Land, in dem sie um ihr Leben oder ihre Freiheit fürchten müssen.[77] Art. 3 EMRK enthält keinen Gesetzesvorbehalt, der dem des Art. 33 Abs. 2 GFK vergleichbar wäre. Auch die Europäische Kommission für Menschenrechte leitete aus Art. 3 EMRK ein Rückweisungsverbot ab[78]. Sie vertrat die Auffassung, dass zwar Ausweisung, Auslieferung und Asylrecht nicht zu den von der Konvention direkt geregelten Materien gehören, die Vertragsstaaten der Konvention aber eingewilligt hätten, die ihnen vom allgemeinen Völkerrecht eingeräumten Rechte, über die Einreise und Ausreise frei zu verfügen, nicht mehr nach freiem Ermessen, sondern nur noch im Rahmen der von der Konvention auferlegten Verpflichtungen auszuüben. Auch das Oberverwaltungsgericht Münster[79] erkannte an, dass das Verbot der
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unmenschlichen Behandlung in Art. 3 EMRK eine Zurückweisung in den Verfolgerstaat verbieten kann. Art. 3 EMRK schützt auch vor Abschiebungen in einen Staat, in dem selbst keine wie immer geartete Verfolgung droht, der aber in einen potenziellen Verfolgerstaat weiterschob ("Kettenabschiebung").[80]
Das UN-Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung vom 10. Dezember 1984[81] enthält in Art. 3 Abs. 1 eine Verankerung des Grundsatzes des Non-Refoulement. Ein Vertragsstaat darf nämlich eine Person nicht mehr in einen anderen Staat ausweisen, abschieben oder an diesen ausliefern, wenn stichhaltige Gründe für die Annahme bestehen, dass sie dort Gefahr liefe, gefoltert zu werden. Im Gegensatz zu den lediglich ein Folterverbot beinhaltenden internationalen Menschenrechtskatalogen enthält die Folterkonvention die Verankerung des Refoulement-Verbots, das zur Anwendung kommt, sobald in ein Land ausgewiesen oder ausgeliefert werden sollte, in dem Folter droht. Die UN-Folterkonvention lehnt sich in Art. 3 Abs. 1 an den Wortlaut des Art. 33 GFK an und gibt damit ebenfalls keine eindeutige Antwort auf die Frage, ob der Norm auch ein Verbot der Zurückweisung von Flüchtlingen an der Grenze entnommen werden kann.[82]
b.d Auslieferungsabkommen
Das Europäische Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957[83] erklärt in Art. 3 eine Auslieferung wegen einer politischen oder einer mit einer solchen zusammenhängenden strafbaren Handlung für unzulässig. So heißt es in Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 2, dass die Auslieferung nicht bewilligt wird, wenn der ersuchte Staat ernstliche Gründe hat anzunehmen, dass das Auslieferungsersuchen wegen einer nach gemeinem Recht strafbaren Handlung gestellt worden ist, um eine Person aus rassischen, religiösen, nationalen oder auf politischen Anschauungen beruhenden Erwägungen zu verfolgen oder zu bestrafen, oder dass die verfolgte Person der Gefahr einer Erschwerung ihrer Lage aus einem dieser Gründe ausgesetzt wäre.
b.e Verträge über den bewaffneten Konflikt
Ein Zurückweisungsverbot findet sich in Art. 45 des Genfer Abkommens über den Schutz von Zivilpersonen in Kriegszeiten vom 12. August 1949[84]. Er verbietet die Überstellung von Zivilpersonen in internationalen bewaffneten Konflikten an eine Macht, die nicht gewillt oder nicht in der Lage ist, ihren Verpflichtungen nach der Konvention nachzukommen. Zudem verbietet diese Konvention in Art. 49 willkürliche Einzel- oder Massenausweisungen von Zivilpersonen.
Das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus vom 27. Januar 1977[85] verankert ebenfalls das Refoulement-Verbot.
a. Recht des Staates, Asyl zu gewähren
Das Asylrecht im Völkerrecht ist ein Recht des Staates[86], es bestehen also keine Verpflichtung zur Asylgewährung des Staates und somit auch kein Anspruch des Individuums auf Asyl als Korrelat staatlicher Handlungsverpflichtung[87]. Die Staaten sind aber durchaus völkerrechtlichen Bindungen unterworfen, die es ihnen verbieten, Fremde aus dem Staatsgebiet zu entfernen.[88] Genauso wie der Staat grundsätzlich das Recht hat, Fremde an der Grenze abzuweisen oder aus dem Lande auszuweisen, hat er auch das Recht ihnen Asyl zu gewähren. Das politische Asylrecht ist somit ebenfalls eine Folge der staatlichen Souveränität.[89]
Nach dem Asylrecht als Prinzip des Völkerrechts kann demnach ein Staat bei politischer Verfolgung einem Fremden das Betreten seines Territoriums erlauben, seinen Schutz in Form des Asyls gewähren und seine Auslieferung verweigern. Das Asylrecht ist somit im Völkerrecht ein Recht des Zuflucht gewährenden Staates gegenüber dem Herkunftsland des Flüchtlings und allen anderen Staaten mit der Folge, dass kein Staat einem anderen Staat die Asylgewährung zum Vorwurf machen darf. In der Flüchtlingskonvention der Organisation für Afrikanische Einheit heißt es, dass die Gewährung von Asyl an Flüchtlinge ein friedlicher und humanitärer Akt ist, der von keinem Mitgliedstaat als unfreundlicher Akt angese-
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hen wird. Hingegen gewährt das Völkerrecht nach wie vor dem Flüchtling kein Individualrecht auf Asyl.[90] Anders als etwa im Bereich der Menschenrechte gilt somit im Bereich des Asylrechts noch die klassische Auffassung, wonach das Völkerrecht grundsätzlich nur für Staaten, nicht aber für Einzelpersonen Rechte und Pflichten begründet.
b. Asylarten
b.a Territoriales Asyl
Unter territorialem oder externem Asyl versteht man die Asylgewährung, die ein Staat einem Fremden innerhalb seines Staatsgebietes gewährt. Diese Asylgewährung muss vom Heimatstaat des Flüchtlings akzeptiert werden und darf nicht als unfreundlicher Akt des asylgewährenden Staates qualifiziert werden. Die Asylgewährung stellt somit keine Einmischung in die inneren Angelegenheiten des Heimatstaates des Flüchtlings dar und beeinträchtigt nicht die diplomatischen Beziehungen der betroffenen Staaten zueinander.[91]
b.b Diplomatisches Asyl
Diplomatisches oder internes Asyl ist gegeben, wenn einem Flüchtling auf dem Territorium seines Heimat- bzw. Verfolgerstaates Zuflucht in bestimmten Gebäuden, in der Regel in Botschaftsgebäuden, gewährt wird.
Nach allgemeinem Völkerrecht ist eine solche Asylgewährung wegen Verstoßes gegen das Verbot der Zweckentfremdung diplomatischer Missionen unzulässig. Auch die Wiener Diplomatenkonvention vom 18. April 1961[92] kennt keine Verpflichtung des Empfangsstaates, seinen Angehörigen und Fremden den Zugang zu ausländischen Missionen zu gestatten. Der Internationale Gerichtshof hat im Jahre 1950 im Asylum-Case[93] die Existenz eines diplomatischen Asylrechts im regional-südamerikanischen Völkergewohnheitsrecht abgelehnt. Allerdings haben die lateinamerikanischen Staaten untereinander das Rechtsinstitut des diplomatischen Asyls durch Verträge anerkannt.[94] Auch andere Staaten haben in der Praxis gelegentlich Zuflucht gewährt,[95] man denke an den Fall des ungarischen Kardinals Mindszenty, der 1956 in der US-amerikanischen Botschaft in Budapest Beherbergung erhielt, an die Flüchtlinge aus der DDR, die in den deutschen Botschaften in der Tschechoslowakei, Polen und Bulgarien Schutz erhielten, an den Staatsratsvorsitzenden der DDR Erich Honecker, der in der chilenischen Botschaft in Moskau kurzfristig Asyl genoss[96] und an den Sprecher der Enthüllungsplattform WikiLeaks Julian Assange, der am 19. Juni 2012 in die ecuadorianische Botschaft in London flüchtete und dort politisches Asyl beantragte, um sich der erwarteten Auslieferung nach Schweden zu entziehen. Er blieb bis 2019 in der Botschaft.[97] Man vermied allerdings in diesen Fällen von Asyl zu sprechen. Die Staatsmacht der Staaten, in denen die Botschaften lagen, konnte allerdings wegen der Exterritorialität[98] des Botschaftsgebäudes nicht in das Gebäude eindringen, so dass die Flüchtlinge in diesen Gebäuden faktisch Asyl genossen.[99]
c. Völkerrechtliche Vereinbarungen
c.a Genfer Flüchtlingskonvention
Das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vom 28. Juli 1951, die sog. Genfer Flüchtlingskonvention (GFK),[100] definiert zwar den Begriff des politisch Verfolgten und regelt die Rechtsstellung des Flüchtlings, dem bereits Asyl gewährt worden ist, sie schreibt aber nicht vor, unter welchen Voraussetzungen ein Staat einem Flüchtling Asyl zu gewähren hat.[101] Der Versuch einer von den Vereinten Nationen einberufenen internationalen Konferenz über territoriales Asyl eine Asylrechtskonvention zu verabschieden, ist fehlgeschlagen, da die Staaten nicht bereit waren, eine Asylgewährung als staatliche Verpflichtung zu akzeptieren.[102]
c.b Allgemeine Erklärung der Menschenrechte
Das territoriale Asyl ist in den völkerrechtlichen Vereinbarungen nicht expressis verbis verankert. Angesprochen ist das Asyl aber in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR) vom 10. Dezember 1948[103], einer -rechtlich unverbindlichen - Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen.[104] In Art. 14 AEMR ist allen Menschen das Recht zugestanden, in anderen Ländern vor Verfolgungen Asyl zu suchen und zu genießen. Art. 14 AEMR enthält somit keine allgemeine völkerrechtliche Pflicht der Staaten, Asyl zu gewähren, sondern räumt den Menschen nur das Recht ein, Asyl zu suchen und im Falle des
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Erfolges dieses Asyl zu genießen. Von einem Individualanspruch auf Asyl ist also nicht die Rede. Art. 14 AEMR wurde kritisch beurteilt, da die Feststellung, dass ein Mensch Asyl in einem anderen Land genießen darf, lediglich bedeutet, dass das Asyl, welches einem Flüchtling von einem Staat gewährt wird, von anderen Staaten respektiert werden muss.[105] Diese Pflicht besteht aber bereits nach dem herkömmlichen allgemeinen Völkerrecht, welches die Asylgewährung nicht als humanitäre Pflicht, sondern als Ausfluss der Souveränität des Staates betrachtet.[106] Somit erfuhr das Asylrecht durch Art. 14 AEMR keinen Fortschritt. Da die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte lediglich Empfehlungscharakter besitzt, ergibt sich aus ihr nur eine moralische Verpflichtung ohne jede rechtliche Verbindlichkeit.
c.c Asylrechtserklärung der Vereinten Nationen
Ein weiteres Instrument, welches sich mit dem Asylrecht beschäftigt, ist die wiederum rechtlich unverbindliche Asylrechtserklärung der Vereinten Nationen, die United Nations Declaration on Territorial Asylum[107], die am 14. Dezember 1967 verabschiedet wurde. Jedoch erfolgte auch hier keine Verbesserung der Rechtsstellung des Flüchtlings. In Art. 1 der Erklärung heißt es: "Das von einem Staat in Ausübung seiner Souveränität gewährte Asyl zugunsten von Personen, die berechtigt sind, sich auf Artikel 14 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte zu berufen, einschließlich von Personen, die gegen den Kolonialismus kämpfen, ist von allen anderen Staaten zu achten." Eine Einschränkung erfolgt in Absatz 2: "Auf das Recht, Asyl zu suchen und zu genießen, kann sich niemand berufen, bei dem schwerwiegende Gründe zu der Annahme vorliegen, dass er ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne jener völkerrechtlichen Instrumente begangen hat, die ausgearbeitet worden sind, um Vorkehrungen gegen solche Verbrechen zu treffen". Nach Absatz 3 ist es Sache des asylgewährenden Staates, die Gründe für die Asylgewährung zu würdigen. Eine Veränderung im Hinblick auf ein Individualrecht ist auch hier nicht erkennbar, da wiederum die Gewährung von Asyl an die staatliche Souveränität geknüpft wird, was dem bestehenden Völkerrecht entspricht. Die Staatengemeinschaft war nicht bereit, das Asylrecht als Individualrecht zu akzeptieren.
c.d Menschenrechtskonventionen
In den Menschenrechtspakten der Vereinten Nationen[108] sowie in der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950[109] findet - und das ist konsequent - ein Individualrecht auf Asyl keine Verankerung, da das Asylrecht im Völkerrecht ein Recht des Staates und nicht ein Recht des Flüchtlings darstellt. Alle Versuche, in der Europäischen Menschenrechtskonvention ein Asylrecht zu verankern, sind gescheitert.
Fortsetzung folgt ■
NOTEN
[1] http://www.berlin-institut.org/publikationen/studien/neue-potenziale.html. Stand aller Internetquellen: 23.06.2019.
[2] http://www.bpb.de/politik/hintergrund-aktuell/69050/16-millionen-migranten-in-deutschland-16-07-2010
[3] Statistisches Bundesamt Pressemitteilung Nr. 185 vom 26.05.2010.
[4] https://www.destatis.de/DE/PresseService/Presse/Pressemitteilungen/2012/05/PD12_171_12711.html.
[5] So Bundeszentrale für politische Bildung, https://www.bpb.de/node/265707.
[6] https://de.statista.com/statistik/daten/studie/197867/umfrage/abgelehnte-asylantraege-in-deutschland/. Im März 2019 wurden beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge insgesamt 12.762 Asylanträge gestellt. Damit ist die Zahl der Asylanträge gegenüber dem Vorjahresmonat um 140 (1,1 Prozent) gestiegen. Im Vergleich zum Vormonat sank die Anzahl an Asylanträgen um 1.559 (-10,9 Prozent). 5.371 Personen erhielten die Rechtsstellung eines Flüchtlings nach der Genfer Flüchtlingskonvention (27,4 Prozent aller Asylentscheidungen), 1.730 Personen (8,8 Prozent) subsidiären Schutz und 802 Personen (4,1 Prozent) Abschiebungsschutz. Abgelehnt wurden die Anträge von 5.701 Personen (29,1 Prozent). Abschließend bearbeitet (z. B. durch Dublin-Verfahren oder Verfahrenseinstellungen wegen Rücknahme des Asylantrages) wurden die Anträge von 5.983 Personen (30,6 Prozent). So: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, http://www.bamf.de/SharedDocs/Meldungen/DE/2019/20190410-asylge-schaeftsstatistik-maerz.html. Ferner: https://mediendienst-integration.de/migration/flucht-asyl/zahl-der-fluechtlinge.html.
[7] Vgl. Klingst, Martin/Lau, Miriam/Polke-Majewski, Karsten, Illegale Migration: Die Unsichtbaren, in: Die Zeit-Online, https://www.zeit.de/2019/15/migration-asylantraege-zuwanderung-fluechtlinge-aufenthaltserlaubnis.
[8] Vgl. zu den Abschiebungen beispielsweise BT-Drucks. 19/8021, https://www.proasyl.de/wp-content/uploads/2015/12/Abschiebungen-2018.pdf; Focus Online, "50 Prozent der Arbeit umsonst": Bundespolizist erklärt, woran Abschiebungen scheitern https://www.focus.de/politik/sicherheitsreport/bundespolizist-ueber-probleme-bei-abschiebungen-50-prozent-der-arbeit-umsonst-bundespolizist-erklaert-woran-abschiebungen-scheitern_id_10467181.html.
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[9] Hat eine Person mit ausländischer Staatsangehörigkeit kein Recht zum Bleiben in Deutschland, so können die deutschen Behörden diese unter Beachtung bestimmter Voraussetzungen zwangsweise außer Landes bringen. Diese aufenthaltsbeendende Zwangsmaßnahme nennt man Abschiebung. Sie kann entweder in den Staat erfolgen, dessen Staatsangehörigkeit die Person besitzt, oder unter Umständen in ein anderes Land, welches die Einreise der Person erlaubt (§§ 58 ff. AufenthaltsG).
[10] Spiegel Online, 24.02.2019, https://www.spiegel.de/politik/deutschland/bundespolizei-mehr-als-jede-zweite-abschiebung-2018-gescheitert-a-1254863.html.
[11] Text: BGBl. 1973 II, S. 431 ff.; BGBl. 1980 II, S. 1252.
[12] Vgl. Fong Yue Ting v. United States (1893) 149 US 698.
[13] Vgl. auch Berber, Friedrich, Völkerrecht, Bd. I, 2. Aufl., 1975, S. 384; für ihn ist das Ausweisungsrecht Ausfluss des staatlichen Grundrechts der Selbsterhaltung.
[14] Der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte gewährt jedermann Freizügigkeiten innerhalb des Staatsgebiets und nur, wenn er sich rechtmäßig innerhalb des Staatsgebiets befindet. Ein Recht auf Zulassung eines Fremden in ein Staatsgebiet wird nicht gewährt, nur der Zugang in das eigene Staatsgebiet darf nicht willkürlich entzogen werden (Art. 12).
[15] Doehring, Karl, Abweisung, in: Strupp, Karl/Schlochauer, Hans-Jürgen (Hrsg.), Wörterbuch des Völkerrechts, Bd. 1, 2. Aufl. 1960, S. 10.
[16] Ein Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrag ist ein Vertrag, welcher meistens bilateral abgeschlossen wird und politische sowie wirtschaftliche Rahmenbedingungen regelt.
[17] Vgl. Doehring (Anm. 15), in: Strupp/Schlochauer, S. 10.
[18] Vgl. Erklärung des US-Staatssekretärs Rout vom 28.02.1907, in: Hackworth, Green H., Digest of International Law, Bd. 3, 1942, S. 690.
[19] Vgl. hier auch schon die Erklärung des US State Departments vom 27.04.1925, Hackworth (Anm. 18), Bd. 3, S. 695.
[20] Text: UNTS, Bd. 529, S. 141; BGBl. 1959 II, S. 998.
[21] Vgl. Erklärung Routs vom 28.02.1907, in: Hackworth (Anm. 18), Bd. 3, S. 690.
[22] Text: AJIL, Bd. 23 special supplement (1929), S. 234 f.
[23] Text: UNTS, Bd. 189, S. 137; BGBl. 1953 II, S. 560 ff., Sartorius II, Nr. 54. Der zeitlich und räumlich eingeschränkte Geltungsbereich der Konvention auf Tatbestände, die in Europa vor dem 1.1.1951 entstanden sind, machte den Abschluss des Protokolls vom 31.01.1967 (Text: UNTS, Bd. 606, S. 267; BGBl. 1969 II, S. 1294) erforderlich, das den Geltungsbereich der Konvention auf neu entstandene Flüchtlingsgruppen erstreckte. Dazu vgl. auch unten.
[24] Vgl. Hailbronner, Kay, Asylrecht und Völkerrecht, in: Beitz, Wolfgang G./Wollenschläger, Michael (Hrsg.), Handbuch des Asylrechts, 1980, Bd. 1, S. 69 ff. (90); Gornig, Gilbert-Hanno, Das Refoulement-Verbot im Völkerrecht, 1987, S. 11.
[25] Text: UNTS, Bd. 360, S. 117; BGBl. 1976 II, S. 474.
[26] Vgl. Buschbeck, Konrad, Verschleierte Auslieferung durch Ausweisung, 1973.
[27] Vgl. Hackworth (Anm. 18), Bd. 3, S. 690 ff.; Kimminich, Otto, Der Aufenthalt von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 96; ders., Der internationale Rechtsstatus des Flüchtlings, 1962, S. 144.
[28] Vgl. hierzu die Nachweise bei Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 6 ff.
[29] Vgl. Art. 22 Abs. 5 AMRK, der die Ausweisung der eigenen Staatsangehörigen ausdrücklich verbietet.
[30] So wurde dem DDR-Sänger Wolf Biermann die Wiedereinreise in die DDR untersagt (vgl. AdG 1977, S. 20690 D 20), Alexander Solschenizyn die Wiedereinreise in die UdSSR (vgl. AdG 1974, S. 18759 A).
[31] Vgl. Nachweise bei Hackworth (Anm. 18), Bd. 3, S. 690 ff.
[32] Vgl. hierzu BT-Drucks. V/1679, S. 8; Doehring, Karl, Die Rechtsnatur der Massenausweisung unter besonderer Berücksichtigung der indirekten Ausweisung, in: ZaöRV, Bd. 45 (1985), S. 372 ff.; Kimminich (Anm. 27), Der Aufenthalt von Ausländern, S. 96 f.; ders. (Anm. 27), Der internationale Rechtsstatus des Flüchtlings, S. 13.
[33] Vgl. auch Einarsen, Terje, Mass Flight: the Case for International Asylum, in: IJRL, Bd. 7 (1995), S. 4 ff.
[34] Text: Simma, Bruno/Fastenrath, Ulrich (Hrsg.), Menschenrechte - ihr internationaler Schutz, 4. Aufl., 1998, S. 497 ff.; http://www.cidh.org/Basicos/English/Basic3.American%20Convention.htm.
[35] Text: ETS, No.46; BGBl. 2002 II, S. 1074 ff.
[36] Text: UNTS, Bd. 213, S. 221 ff.; BGBl. 1952 II, S. 686 ff. Neueste Fassung: Sartorius II, Nr. 130.
[37] Auch das Potsdamer Abkommen vom 2.08.1945 (Text: Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsblatt, Nr. 1, 1945, S. 13 ff.) kann nicht zur Rechtfertigung der Massenvertreibungen aus den deutschen Ostgebieten nach dem Zweiten Weltkrieg herangezogen werden. Zweck der Bestimmung ist nicht die Sanktionierung oder gar Veranlassung von Massenausweisungen, sondern die Sicherung der humanen Durchführung einer bereits tatsächlich stattfindenden Vertreibung deutscher Bevölkerungsteile. Zum anderen könnte eine Bevölkerungsausweisung nur durch einen Vertrag zwischen den betroffenen Staaten vereinbart werden, sollte man ein Recht auf die Heimat negieren. Aber weder Deutschland, noch die ausweisenden Staaten - mit Ausnahme der Sowjetunion - gehörten zu den Signatarmächten des Potsdamer Abkommens. Vgl. Gornig, Gilbert, Das Nördliche Ostpreußen, 2. Aufl., 1996, S. 133 ff., 139.
[38] Vgl. etwa Gornig, Gilbert, "Ethnische Säuberungen", Recht auf die Heimat und die Verantwortlichkeit der Vertreiber, in: AWR-Bulletin, 2000, S. 19 ff.
[39] Vgl. Kimminich (Anm. 27), Der internationale Rechtsstatus des Flüchtlings, S. 146 ff.; ders. (Anm. 27), Der Aufenthalt von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 109, 164; vgl. auch Grützner, Heinrich, Rechtshilfe (Internationale) in Strafsachen, in: Strupp, Karl/Schlochauer, Hans-Jürgen (Hrsg.), Wörterbuch des Völkerrechts Bd. 3, 2. Aufl. 1962, S. 49 ff. (55); Hailbronner (Anm. 24), in: Beitz/Wollenschläger, Handbuch des Asylrechts, Bd. 1, S. 69 ff. (91).
[40] Vgl. aber Art. 3 Abs. 1 des Europäischen Auslieferungsübereinkommens vom 13.12.1957, Text: UNTS, Bd. 359, S. 273 ff.; BGBl. 1964 II, S. 1371 ff. Vgl. ferner: Hambro, Edvard, Extradition and Asylum, in: Forschungsstelle für Völkerrecht (Hrsg.), Festschrift für Rudolf Laun, 1962, S. 106 ff.; Hutzenlaub, Hans-Georg, Das Asyl als Begrenzung der Auslieferung, 1976.
[41] Vgl. Art. 2 des 2. Zusatzprotokolls, Text: ÖBGBl. 1983, Nr. 297, S. 1494; ferner: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/19780061/index.html.
[42] Dazu Riffart, Hermann, Die Bedeutung und Fortentwicklung der belgischen Attentatsklausel im Völkerrecht, 1894. Nach der Ausscheidung der geringfügigen Delikte und der politischen Verbrechen bleiben als Gegenstände der Auslieferungsverträge die schweren gemeinen Verbrechen oder Vergehen, wie Tötungen, Körperverletzungen, Raub, Diebstahl, Notzucht, Falschmünzerei.
[43] Vgl. ferner Mettgenberg, Wolfgang, Die Attentatsklausel im deutschen Auslieferungsrecht, 1906.
[44] Text: UNTS, Bd. 78, S. 277 ff.; BGBl. 1954 II, S. 730 ff.
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[45] Text: UNTS, Bd. 359, S. 273 ff.; BGBl. 1964 II, S. 1371 ff.
[46] Vereinfachtes Auslieferungsverfahren zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union vom 10.03.1995 (BGBl. 1998 II, S. 2230 ff.) und Übereinkommen vom 27.09.1996 über die Auslieferung zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (BGBl. 1998 II, S. 2254 ff.). Vgl. ferner zu den Auslieferungsabkommen: Beschluss 2003/169/JI des Rates vom 27.02.2003 zur Festlegung der Bestimmungen in diesen beiden Abkommen, die eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Sinne des Übereinkommens über die Assoziierung der Republik Island und des Königreichs Norwegen bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands darstellen (Amtsblatt L 67 vom 12.03.2003). Dieser Beschluss zielt darauf ab, eine klare Rechtslage zwischen den beiden vorstehend genannten Übereinkommen und dem Schengener Durchführungsübereinkommen vom 19.06.1990 zu gewährleisten, das seit 01.05.1999 in den Rahmen der Europäischen Union einbezogen ist.
[47] Vgl. Goodwin-Gill, Guy S., The Refugee in International Law, 2. Aufl., 1996.
[48] Das Intergovernmental Committee on Refugees (ICR) wurde 1938 durch die Konferenz von Évian gebildet, um in Verhandlungen weitere Einreisekontingente für jüdische Flüchtlinge aus Deutschland und Österreich zu schaffen sowie eine geordnete Ausreise mit deutschen Behörden abzustimmen. Dazu: https://de.wikipedia.org/wiki/Intergovernmental_Committee_on_Refugees.
[49] Die Internationale Flüchtlingsorganisation (engl. International Refugee Organization, IRO) als Sonderorganisation der Vereinten Nationen, die 1946 als Nachfolgeorganisation der United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) (https://de.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Relief_and_Rehabilitation_Administration) eingerichtet wurde und verantwortlich war für die Fürsorge für heimatlose Europäer infolge des Zweiten Weltkriegs, ferner Überlebende des Holocaust und ehemalige Zwangsarbeiter, organisierte die Rückführung dieser Menschen in ihre Heimatländer bzw. ihre Auswanderung in andere Staaten. Die IRO wurde später ersetzt durch das Büro des United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).
[50] Text: http://www.unhcr.de/fileadmin/user_upload/dokumente/02_unhcr/01_UNHCR-Satzung.pdf.
[51] Vgl. Gibney, Mark, A "Well-founded Fear" of Persecution, in: HRQ, Bd. 10 (1998), S. 109 ff.
[52] Hailbronner, Kay, Der Flüchtlingsbegriff der Genfer Flüchtlingskonvention und die Rechtsstellung von De-facto-Flüchtlingen, in: ZAR 1993, S. 3 ff.
[53] Vgl. auch Gottstein, Margit, Die Situation von Frauen als de-facto-Flüchtlinge vor dem Hintergrund frauenspezifischer Verfolgung, in: Karnetzki, Manfred/Thomä-Venske, Hanns (Hrsg.), Schutz für de-facto-Flüchtlinge, 1988, S. 139 ff.
[54] Vgl. auch Anm. 49.
[55] UN ECOSOCOR, 1[st] year, 2[nd] sess., special suppl. 1: Report of the Special Committee on Refugees and Displaced Persons, UN Doc. E/REF/75 (1946).
[56] Vgl. Res. 62 (I) und 83 (I).
[57] Res. 319 (IV).
[58] Res. 428 (V).
[59] Der UNHCR wurde 1954 und 1981 mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet.
[60] Zu den weltweiten Aktivitäten des UNHCR vgl. Gornig, Gilbert, Flüchtlinge und UNHCR, in: Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.), Handbuch der Vereinten Nationen, 1991, S. 159 ff.
[61] Text: UNTS, Bd. 189, Nr. 2545.
[62] Text: UNTS, Bd. 606, Nr. 8791.
[63] Vgl. Amann, Christine, Die Rechte des Flüchtlings: die materiellen Rechte im Lichte der travaux préparatoires zur Genfer Flüchtlingskonvention und die Asylgewährung, 1994.
[64] Vgl. Alleweldt, Ralf, Schutz vor Abschiebung bei drohender Folter oder unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe, 1996.
[65] Vgl. Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 94; ders., Das "non-refoulement"-Prinzip, ein Menschenrecht in "statu nascendi", in: EuGRZ 1986, S. 521 ff.; ders. (Anm. 60), Flüchtlinge und UNHCR, in: Wolfrum (Hrsg.), Handbuch der Vereinten Nationen, S. 165 Rn. 35.
[66] Vgl. Gornig (Anm. 65), EuGRZ 1986, S. 521 ff.
[67] Text: BGBl. 1961 II, S. 829 ff. Vgl. auch Rah, Sicco, Asylsuchende und Migranten auf See. Staatliche Rechte und Pflichten aus völkerrechtlicher Sicht, 2018.
[68] Text: UNTS, No. 14691; http://www.unhcr.de/fileadmin/rechtsinfos/fluechtlingsrecht/1_international/1_1_voelkerrecht/1_1_5/FR_int_vr_OAU-Konvention.pdf.
[69] Vgl. §§ 58 ff. AufenthaltsG.
[70] Text: ETS, Series No. 126; BGBl. 1989 II, S. 946; http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/füeadmin/user_upload/PDF-Dateien/Pakte_Konventionen/CAT/cat_de.pdf.
[71] Text: UNTS, Bd. 999, S. 171 ff.; BGBl. 1973 II, S. 1553;
http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/360794/publicationFile/3613/IntZivilpakt.pdf.
[72] Text: OAS, Official Records OEA/Ser. K/XVI/I,1, Doc. 65, Rev. 1 Corr. 2, http://www.wsi.uni-kiel.de/de/lehre/vorlesungen/archiv/ws-2010-11/giegerich/menschenrechtsschutz/Materialien/MenschenRSchutzAMRK.pdf.
[73] Vgl. Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 19 f.
[74] Vgl. Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 23; Kälin, Walter, Das Prinzip des Non-Refoulement, 1982, S. 117.
[75] Kälin (Anm. 74), S. 110; Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 19; Crawford, James/Hyndman, Patricia, Three Heresies in the Application of the Refugee Convention, in: IJRL, Bd. 1 (1989), S. 155 ff. (171 ff.); Hailbronner, Kay, Möglichkeiten und Grenzen einer europäischen Koordinierung des Einreise- und Asylrechts, 1989, S. 40; Lieber, Viktor, Die neuere Entwicklung des Asylrechts im Völkerrecht und im Staatsrecht, 1973, S. 23; Rosenmayr, Stefan, Asylrecht, in: Machacek, Rudolf/Pahr, Willibald/Stadler, Sabine (Hrsg.), 50 Jahre Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: Grund- und Menschenrechte in Österreich, Bd. 3: Wesen und Werte, 1997, S. 535 ff. (542).
[76] Assemblee Consultative du Conseil de l'Europe. Recommendation 434 (1965), relative á l'application du droit d'asile aux refugies europeéns.
[77] Vgl. dazu Rosenmayr (Anm. 75), in: Machacek/Pahr/Stadler, 50 Jahre Allgemeine Erklärung der Menschenrechte: Grund- und Menschenrechte in Österreich, Bd. 3, S. 543 ff.; vgl. ferner: EGMR vom 17.12.1996 (Ahmed 71/1995/577/663). Art 3 EMRK stellt nicht nur auf Flüchtlinge, sondern auf Fremde allgemein ab, vgl. EGMR vom 07.07.1989 (Soering), in: EuGRZ 1989, S. 314 ff.; vom 20.03.1991 (Cruz Varas u. a.), in: EuGRZ 1991, S. 203 ff., sowie ÖJZ 1991, S. 519 ff.; vom 30.10.1991 (Vilvarajah u. a.), in: ÖJZ 1992, S. 309 ff.; vgl. auch Rosenmayr (Anm. 75), in: Machacek/Pahr/Stadler, S. 554.
[78] Vgl. Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 32 Fn. 17, mit zahlreichen Nachweisen.
[79] OVG Münster, DÖV 1956, S. 381.
[80] Vgl. dazu Alleweldt (Anm. 64), S. 64 ff.; Zimmermann, Andreas, Asylum Law in the Federal Republic of Germany in the Context of International Law, in: ZaöRV, Bd. 53 (1993), S. 49 ff.; Wiederin, Ewald, Aufenthaltsbeendende Maßnahmen im Fremdenpolizeirecht, 1993, S. 25; Rosenmayr, Stefan, Asyl- und Auslieferungsrecht, in: Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat, 1991, S. 194 ff. (201).
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[81] Text: ETS, No. 126; BGBl. 1990 II, S. 247 ff.
[82] Vgl. Gornig (Anm. 24), Refoulement-Verbot, S. 36 ff.
[83] Text: UNTS, Bd. 359, S. 273 ff.; BGBl. 1964 II, S. 1371 ff.;
http://conventions.coe.int/Treaty/GER/Treaties/Html/024.htm.
[84] Text: UNTS, Bd. 75, S. 287 ff.; BGBl. 1954 II, S. 917 ff.; Sartorius II, Nr. 54.
[85] Text: ETS, No. 90; BGBl. 1978 II, S. 322 ff.
[86] Bulmerincq, August, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung, beurteilt vom Standpunkt des Rechts und dessen völkerrechtlicher Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher. - Eine Abhandlung auf dem Gebiete der universellen Rechtsgeschichte und des positiven Völkerrechts, 1853; Wühler, Norbert, Asylrecht, in: Seidl-Hohenveldern, Ignaz (Hrsg.), Lexikon des Rechts. Völkerrecht, 2. Aufl., 1992, S. 13 f.
[87] Vgl. Marx, Reinhard, Eine menschenrechtliche Begründung des Asylrechts, 1984.
[88] Vgl. Nathwani, Niraj, The Purpose of Asylum, in: IJRL, Bd. 12 (2000), S. 354 ff.
[89] Vgl. etwa Pollern, Hans-Ingo von, Das moderne Asylrecht. Völkerrecht und Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1980, S. 129; Grahl-Madsen, Atle, Territorial Asylum, in: Bernhardt, Rudolf (Hrsg.), EPIL, Bd. 8 (1985), S. 42 ff.
[90] Vgl. Waldstein, Michael, Das Asylgrundrecht im europäischen Kontext, 1993; Veiter, Theodor, Asylrecht als Menschenrecht, 1969.
[91] Vgl. Wühler (Anm. 86), Asylrecht, in: Seidl-Hohenveldern, Lexikon des Rechts. Völkerrecht, 2. Aufl., 1992, S. 13. China war damit im Unrecht, als der Bundesrepublik Deutschland Einmischung in innere Angelegenheiten vorwarf, als sie einem Bürger Hongkongs Asyl gewährte. Dazu The Telegraph: https://www.telegraph.co.uk/news/2019/05/22/hong-kong-activists-granted-asylum-germany-become-first-political/; Deutsche Welle: https://www.dw.com/en/germany-grants-asylum-to-two-hong-kong-pro-democracy-activists/a-48836398.
[92] Text: UNTS, vol. 500, S. 95 ff.; BGBl. 1964 II, S. 958 ff.
[93] Text: ICJ Reports 1950, S. 265 ff. (Asylum Case).
[94] Vgl. Kitschenberg, Helmut, Das diplomatische Asyl unter besonderer Berücksichtigung des Asylstreits Kolumbien und Peru, 1965.
[95] Vgl. hierzu auch Verdross, Alfred/Simma, Bruno, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl. 1984, S. 572 § 896 Fn. 40.
[96] Dazu zum Beispiel: Spiegel online vom 03.08.1992: https://www.spiegel.de/spiegel/print/d-13855264.html.
[97] Dazu m.w.N.: https://de.wikipedia.org/wiki/Julian_Assange.
[98] Exterritorialität (lat. ex terra - außerhalb des Bodens) bedeutet, dass das Gebäude nicht der örtlichen Hoheitsgewalt unterworfen ist. Missverständlich wird oft angenommen, das Gebäude läge außerhalb des Belegenheitsstaates und auf dem Territorium des Staates der Botschaft.
[99] Zum Kirchenasyl vgl. Demand, Peter, Kirchenasyl -Rechtsinstitut oder Protestform, 1996; .
[100] Text: UNTS, vol. 189, S. 150 ff.; BGBl. 1953 II, S. 560 ff.
[101] Larsen, Friedemann, "Ich bin ein Fremder gewesen, und ihr habt mich aufgenommen". Zur Renaissance des Kirchenasyls als Rechtsproblem, in: Gornig, Gilbert/Horn, Hans-Detlef, Migration, Asyl, Flüchtlinge und Fremdenrecht. Deutschland und seine Nachbarn vor neuen Herausforderungen, 2017, S. 147 ff.; Lieber, Viktor, Grenzen des territorialen Asyls, in: AWR-Bulletin 1978, S. 163 ff.
[102] Vgl. von Pollern (Anm. 89), S. 150 ff.
[103] Text: GAOR 3rd Sess., Resolutions part I, S. 71 ff.
[104] Die Deklaration über territoriales Asyl vom 14.12.1967 (Res. 2312 XXII), eine unverbindliche Resolution der Generalversammlung der Vereinten Nationen, sieht vor, dass jeder, der Schutz vor Verfolgung sucht, Asyl genießen soll.
[105] Kimminich, Otto, Die Geschichte des Asylrechts, in: Amnesty International (Hrsg.), Bewährungsprobe für ein Grundrecht. Art. 16 Abs. 2 S. 2 Grundgesetz: "Politisch Verfolgte genießen Asylrecht", 1978, S. 19 ff.
[106] Kimminich (Anm. 27), S. 58.
[107] Declaration on Territorial Asylum, G.A. Res. 2312 (XXII), 22 U.N. GAOR Supp. (No. 16) at 81, U.N. Doc. A/6716 (1967).
[108] Text des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte vom 19.12.1966: UNTS, Bd. 999, S. 171 ff.; BGBl. 1973 II, S. 1534 ff.; Text des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19 12.1966: UNTS, Bd. 993, S. 3 ff.; BGBl. 1973 II, S. 1570 ff.
[109] Text: BGBl. 1950 II, S. 685 ff.
Lábjegyzetek:
[1] Der Autor ist Professor Dr. Dr. h.c. mult.
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