A differenciált integráció eszközeinek reformja mondhatnánk leglényegesebb fejleménye a legutóbbi (Lisszaboni) Szerződésmódosításnak, mivel ezek a mechanizmusok tulajdonképpen újradefiniálják az európai integráció jövőbeni mélyítésének módját és irányait.
A rendes Szerződésmódosítás szabályai szerint [EUSZ 48. cikk (1)-(5) bekezdései] a tagállamoknak egyrészt lehetősége lenne az uniós döntés-előkészítést érdemben befolyásolni, politikailag és szakmailag beleszólni az integráció irányvonalainak alakításába; másrészt az integráció mélyítését kormányközi egyezmény kell kimondja, amelyet a tagállami parlamentek általi ratifikálás, egyes tagállamokban pedig referendum követne. Hatékony ex ante (előzetes) és ex post (utólagos) kontrollmechanizmusok biztosítják tehát az európai integráció lépéseinek demokratikus legitimitását.
A differenciált integráció eszköztára viszont kormányközi konferencia, szerződésmódosító kormányközi egyezmény és utólagos tagállami ratifikálás nélkül, európai tanácsi határozattal teszi lehetővé: a) a döntési mechanizmusok megváltoztatását (az áttérést az egyhangú döntéshozatalról a minősített többségre, illetve a sajátos döntéshozatali eljárásról a rendes döntéshozatali eljárásra)[1], b) új uniós intézkedések, esetleg új szakpolitikák bevezetését[2] és azt is, hogy c) a tagállamok szűkebb csoportja, akár az uniós intézményi kereteken kívül, a megerősített együttműködés[3] önálló útját válassza "a további integráció előszobájaként", amelyhez a későbbiekben a többi tagállam a kezdeményezők által lefektetett szabályok szerint csatlakozhat.
A Lisszaboni Szerződés tagállami ratifikálásakor e mechanizmusok némelyike heves vitát váltott ki egyes tagállamokban, mint például Németországban, ahol az alkotmánybíróság[4] hangot adott aggodalmának, hogy az innovatív, első látásra ártalmatlan, nehezen alkalmazható megoldások beláthatatlan következményekkel lehetnek a tagállami szuverenitásra, illetve az integráció demokratikus legitimitására, tovább mélyítve az unió demokratikus deficitjét. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépését követően a differenciált integráció szerződéses eszközeinek gyakorlati jelentősége lényegesebb politikai vagy közéleti vitát már nem eredményezett minekutána a tagállamok a Lisszaboni Szerződést kisebb nagyobb kritikák mentén végül ratifikálták. Az utóbbi időben viszont a differenciált integráció eszközeinek funkciója és potenciálja lényegesen átértékelődött, illetve felértékelődött az Európai Bizottság 2017. március 1-jén közzétett integrációs víziója[5], majd azt követő bizottsági tervek[6] fényében, ahol a differenciált integráció, mint Európa jövőjének lehetséges forgatókönyve jelenik meg.
Aláhúzandó, hogy differenciált integráció mindig is létezett az integráció történelme során, amikor egyes tagállamok később vagy/és átmeneti intézkedések mellett, esetleg egyáltalán nem csatlakoztak egyes közösségi, később uniós politikákhoz. Ilyenkor az érintett tagállamok saját gazdasági, társadalmi, politikai preferenciák által indítatva és nem egy felülről vezérelt uniós forgatókönyv alapján döntöttek úgy, hogy élnek a differenciált integráció eszközei által nyújtott lehetőséggel (legtöbb esetben csak időszakosan!). Példa erre a közép-kelet európai bővítés, a differenciált tagállami részvétel az eurózónában, vagy a Schengeni Egyezmény.
A lényeges eltérés a differenciált integráció eszközeinek korábbi alkalmazása és gyakorlati jelentősége valamint a mostani helyzet között az, hogy korábban ezeket az eszközöket közös integrációs célok és világos uniós politikai irányok mentén alkalmazták a tagállamok. Jelenleg viszont az integráció motorjaként működő Európai Bizottság szorgalmazza azok aktiválását úgy, hogy még nincs érdekegyesség és forgatókönyv az Unió jövőjéről, miközben egyre több kérdésben ingott meg az érdekszövetség a tagállamok között az elmúlt évek során. Mindenesetre, tagállami szempontból igen elgondolkodtató, még akkor is, ha tény, hogy a 27-ek Uniójában az együtt haladás nem könnyű feladat, hogy a Bizottság és egyes tagállamok külön utakon és nem együtt, sőt nem is a szokásos módon, rendes szerződésmódosítással tervezi a továbbhaladást.
A 2017. március 1-jén közzé tett Fehérkönyv Európa Jövőjéről többsebességű Európát vetít előre, amely 5 forgatókönyvet, pontosabban 5 csomagot bocsátott politikai és szakmai vitára a közösségi politikák jövőbeni alakítására vonatkozóan, anélkül, hogy nevesítette volna milyen eszközökkel, milyen intézményi háttérrel látja azokat megvalósíthatónak. Ezt követően, 2017. szeptember 13-án az Európai Bizottság elnöke kifejtette évnyitó beszédében, hogy a Bizottság Szerződésmódosítás nélkül, a döntéshozatal egyszerűsítésével, így annak felgyorsításával, illetve a differenciált integráció további más eszközéivel kívánja az integrációt mélyíteni. A Bizottság minősített többséggel, sajátos áthidaló záradékok aktiválásával valósítaná meg a belső piac további mélyítését az energia politika[7] és a szociálispolitika[8] területén, míg az adózás területén az általános áthidaló záradék [EUSZ 48. cikk (7) bekezdés][9] alkalmazásával tervezi céljait megvalósítani. Szintén sajátos áthidaló
- 4/5 -
záradék segítségével vinné keresztül a Bizottság azon tervét is, hogy az EU világpolitikai szerepének erősítése érdekében az uniós külpolitikai döntéshozatalt (amelyre az egyhangú döntéshozatal jellemző) minősített többségi szavazással gyorsítsa fel, az EUSZ 31. cikk (3) bekezdésének alkalmazásával. Kiemelendő, hogy az Európai Monetáris Unió erősítése is jelentős szerepet kap az integráció-konszolidáló törekvések keretében. A Bizottság az Európai Stabilitási Mechanizmus Európai Monetáris Alappá átalakítását és uniós jogba emelését tervezi 2017. december 6-án az EUMSZ 352. cikke (dinamikus záradék) által. Nem utolsósorban a Fehérkönyv Európa Jövőjéről a mélyebb és gyorsabb ütemű integrációra készen álló tagállamok előrehaladását szorgalmazza, amely felhívásként értelmezendő a tagállamok részére megerősített együttműködés(ek) beindítására az EUSZ 20. cikke alapján.
Cikkem célja betekintést nyújtani a differenciált integráció eszközeinek eddigi gyakorlati alkalmazásába, különös tekintettel azokra, amelyek szerepelnek a Bizottság integrációs terveiben, továbbá rámutatni e mechanizmusokban rejlő kockázatokra, valamint azokra a nyitott kérdésekre, amelyek még tisztázásra várnak.
Az áthidaló záradék (más néven passerelle) a nélkül teszi lehetővé az uniós törvényhozási eljárás módosítását, hogy ahhoz Szerződésmódosításra lenne szükség. A mechanizmus célja, hogy elkerülje az uniós döntéshozatal egyes tagállamok általi megakadályozását vagy késleltetését.[10] A passarelle bizonyos feltétetek mellett lehetővé teszi az áttérést a Tanácsban egyik döntéshozatali mechanizmusról a másikra (az egyhangú döntésről a minősített többségen alapuló döntésre, illetve a sajátos törvényhozásról a rendes törvényhozásra). Hangsúlyozandó, hogy passerelle záradékkal nem lehet hatáskört módosítani vagy újat létrehozni, ezért ezeknek a záradékoknak a gyakorlatban integráció-mélyítő és nem integráció-bővítő hatása lehet, amennyiben gyakorlati alkalmazásukra sor kerülne, hiszen ahhoz egyhangú szavazás szükséges az Európai Tanácsában.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
