A rovatba, Sólyom Lászlóra is emlékezve arról vártunk írásokat, hogy vajon mennyire voltak reálisak a Sólyom-bíróság és általában a rendszerváltó értelmiség elvárásai a liberál-demokratikus alkotmányos fordulattal kapcsolatban. Komoly alkotmányos hagyományok hiányában el lehetett-e várni a polgároktól, hogy megértsék és kövessék a többségi felfogást gyakran elvető alkotmánybírósági döntéseket (pl. a halálbüntetés eltörléséről, a visszamenőleges igazságszolgáltatás tilalmáról, a személyes adatok vagy a szólásszabadság szigorú védelméről). Mennyiben könnyítette meg a 2010-es autokratikus populista fordulatot az, hogy egy elitistának gondolt alkotmányos felfogás nem vált a jogi kultúra széles rétegek által elfogadott részévé. Mit tehetett volna az Alkotmánybíróság és a liberál-demokratikus elit az alkotmányos kultúra megerősítése érdekében?
Széles körben elterjedt az a vélemény, hogy az Orbán-kormány az alkotmányos legalitás keretei között volt képes kiépíteni egy illiberális rendszert. Ez a meggyőződés, többek közt, a Kim Lane Scheppele által népszerűsített "autokratikus legalizmus" (autocratic legalism) fogalmán alapul, amely szerint a választások eredményeként hatalomra jutott modern autokrata vezetők formálisan jogszerű eszközöket használnak illiberális céljaik megvalósítása érdekében.[1] E fogalom által diktált logika és annak hazai adaptációja szerint a Fidesz-KDNP kormánykoalíció 2010 óta (szinte megszakítás nélkül) rendelkezik a törvényi és alkotmányos szintű "reformok" elfogadásához szükséges kétharmados parlamenti többséggel, így azok alkotmányjogi értelemben vett érvényessége nem kérdőjelezhető meg.[2]
Álláspontom szerint e logika alapvetően hibás. Ugyanis, ha túllépünk a minősített többség követelményén, akkor láthatjuk, hogy az Orbán-rendszer törvényalkotási gyakorlata nem felelt meg a jogállamiság elvének, legalábbis abban az értelemben, ahogy azt európai jogi kultúrkörben használják. Az Európai Bizottság és a Velencei Bizottság által elfogadott definíció szerint a jogállamiság magában foglalja a legalitás elvét, vagyis annak a követelményét, hogy a törvényeket átlátható, elszámoltatható, inkluzív és plurális demokratikus eljárásban alkossa meg a parlament.[3]
Nem meglepő tehát, hogy az Európa Tanács és az Európai Unió illetékes szervei többször kifejezték, hogy a magyar parlamenti eljárás nem felel meg a jogállamiság európai követelményeinek. Kifogásolták különösen a gyorsított eljárások indokolás nélküli alkalmazását, a salátatörvények elfogadását, az előzetes hatástanulmányok hiányát, a társadalmi részvétel elégtelenségét, valamint az ellenzéki képviselőkkel való együttműködés alacsony szintjét. Az európai jogállamisági mechanizmus keretében jól dokumentált esetek tömkelege mutatja, hogy Magyarországon az illiberális rendszer kiépítése nem a jogállamiság eljárási követelményeinek megfelelően ment végbe, ezért valójában az autokratikus illegalizmus kifejezés jellemzi a jelenlegi magyar rezsimet.
Az Európa Tanács és az Európai Unió által megfogalmazott kifogások ugyanakkor süket fülekre találtak Magyarországon. Az Orbán-kormány érdemben nem változtatott a jogalkotási gyakorlatán, és az Alkotmánybíróság sem volt hajlandó kielégítő szigorral kontrollálni a kormánypártok parlamenti munkáját.[4] Jelen írás központi kérdése, hogy vajon elkerülhető lett volna az Orbán-rendszer kiépülése, ha az Alkotmánybíróság a működésének kezdetétől fogva magasabb követelményeket támaszt a törvényalkotási eljárás alkotmányosságával szemben.
Ennek megválaszolása érdekében először is megvizsgálom, hogy a törvényalkotási eljárás mely hibái[5] kerültek az Alkotmánybíróság elé 1990-től kezdődően, és azokról hogyan döntött a testület. Ezt követően osztályozni fogom az eljárási hibákat az alkotmányosságra gyakorolt káros hatásuk alapján. Végül pedig amellett érvelek, hogy a törvényalkotási eljárás visszatérő hibái nem egyszerűen az Orbán-rendszer velejáró problémái, hanem a politikai rendszer autokratizálódásának eszközei voltak, és az Alkotmánybíróságnak lehetősége és kötelessége lett volna sokkal szigorúbb kontrollt gyakorolni a mindenkori kormánytöbbség jogalkotási gyakorlata felett annak érdekében, hogy ezt a folyamatot megakadályozza, de legalábbis lelassítsa.
Az Alkotmánybíróság eleinte a törvényalkotási eljárás hibáira alapított alkotmányellenességet nem kezelte külön kategóriaként, ezért nehéz átfogó képet alkotni a joggyakorlat első néhány évéről. A releváns döntések alapján ugyanakkor három olyan ügycsoport is azonosítható a Sólyom-korszakból, amelyet - egy 1997-es AB határozat[6] meghozatala óta - a "köz-
- 86/87 -
jogi érvénytelenség" névvel illetett kategóriába lehet sorolni.
Az első ügycsoportot a minősített parlamenti többség hiányára alapított indítványok tették ki. Ezek az ügyek eleinte a rövidéletű alkotmányerejű törvény fogalmával függtek össze, de a testület joggyakorlata áthagyományozódott az ún. egyszerű kétharmados törvényekre. Ilyen ügyekben a testület visszatérően azt állapította meg, hogy egy minősített többséget kívánó szabályozási kérdést alkotmányellenes egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel szabályozni és módosítani, és ennek alapján több törvényhelyet meg is semmisített, így pl. a külföldön tartózkodók választójogának szabályozását,[7] a családjogi törvény módosítását,[8] valamint a kamatadóra vonatkozó törvényt.[9]
A második ügycsoportba azon indítványok tartoztak, amelyek a törvényjavaslatok előkészítésének hiányosságait kifogásolták. Számos indítványozó, így pl. a Magyar Gazdasági Kamara, a Videoton Elektronikai Vállalat, a Magyar Orvosi Kamara, a Vasutasok Szakszervezete és más érdekképviseleti szervezetek kifogásolták, hogy kimaradtak a tevékenységi körüket érintő törvényjavaslatok előkészítéséből. Érveiket a jogalkotási törvényben és az ágazati törvényekben biztosított konzultációs jogosítványaik, valamint az Alkotmány 2. §-ra (jogállamiság elve), valamint 36. §-ra alapozták, amely utóbbi előírta a Kormány számára, hogy feladatának ellátása során működjön együtt az érdekelt társadalmi szervezetekkel. Az Alkotmánybíróság egymás után utasította el az ebbe a csoportba tartozó indítványokat.[10]
A testület elzárkózó magatartása mögött az államszocialista rendszerben működő ún. "társadalmi vita" intézményével és az annak helyébe lépő konzultatív jogosítványokkal szembeni averzió állhatott. Erre enged következtetni például a 28/1990. (XI. 22.) AB határozat indokolása, amely elutasította a lakosság széles körét érintő törvényjavaslatok társadalmi vitáját kötelezővé tevő rendelkezés eltörlése ellen benyújtott indítványt: "az 1987. évi XI. tv.-ben [régi jogalkotási törvény] intézményesített társadalmi vita nem a közvetlen demokrácia intézményeként, hanem annak pótlékaként értelmezhető. E jogintézmény az állampárti hatalmi mechanizmus részeként kapott értelmet, kiiktatása a parlamentarizmus és a jogállamiság kiépítésének folyamatával összhangban történt." Sólyom László helyeselte a testület ezirányú gyakorlatát; például azt írta, hogy "az Alkotmánybíróság nem tekinti alkotmányellenesnek, ha a jogalkotási folyamatban a régi rend logikája szerinti »társadalmi érdekegyeztetést« nem tartják be. (Ezen az alapon egyaránt érkezett megsemmisítési indítvány a hatalomból kiesett régi »érdek-képviseleti szervtől« és újonnan alakult, befolyásra áhítozótól, de hivatkozott rá felismerhető érdek nélküli magánszemély indítványozó is.)"[11] Ugyanez a hozzáállás tükröződik Sólyom azon értékelésében is, amelyet a szakszervezetek munkajogi döntésekben gyakorolható egyetértési jogát megszüntető 42/1991. (VII. 12.) AB határozathoz fűzött: "a szakszervezetek persze makacsul hivatkoznak a megkérdezésük nélkül hozott jogszabályok alkotmányellenességére, hiába utal az Alkotmánybíróság a fenti, állandó gyakorlatára".[12] Az Alkotmánybíróság elnöke és a testület által használt becsmérlő kifejezések - mint a "régi rend logikája", a "hatalomból kiesett régi »érdek-képviseleti szerv«", az "újonnan alakult, befolyásra áhítozó [érdekképviseleti szerv]", a "makacsul hivatkoznak" - azt a benyomást keltik, hogy az indítványozókkal szembeni előítéletek hatással lehettek az alkotmányjogi probléma jelentőségének megítélésére.
A harmadik ügycsoportot pedig valójában egyetlen ügy alkotja: a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat. Az indítványozó országgyűlési képviselők kifogásolták az összeférhetetlenségi törvény parlamenti elfogadását, mert a zárószavazás előtt a plenáris ülés elutasította a törvényjavaslat előzetes alkotmányos vizsgálatának kezdeményezését. Ez a döntés vezette be a "közjogi érvénytelenség"-et mint a formális alkotmányellenesség önálló kategóriáját, és bár az indítványt elutasította a testület, de kimondta a jövőre nézve, hogy az olyan törvény, amelyet az Országgyűlés úgy szavazott meg, hogy nem tette lehetővé a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatát képviselői indítvány ellenére, alkotmánysértő, és azt meg fogja semmisíteni.
A Sólyom-korszakot követő bő két évtizedben az indítványozók továbbra is gyakran támadtak meg törvényeket eljárási alapon; sőt, bővült a kifogásolt eljárási hibák kategóriája.
Az indítványozók az ügyek toronymagasan legnagyobb részében a kormány társadalmi egyeztetésre vonatkozó kötelezettségének megsértése alapján támadtak meg törvényeket. Habár az Alkotmánybíróság a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban kimondta,
- 87/88 -
hogy a valamely ágazati törvényben kifejezetten előírt véleményeztetési kötelezettség elmulasztása sérti a jogállamiság követelményét, ezen az alapon soha nem semmisített meg törvényt.[13] Sem az Országos
Szövetkezeti Tanács,[14] sem a Humán Reprodukciós Bizottság,[15] sem a Magyar Gyógyszerész Kamara,[16] sem a Magyar Orvosi Kamara,[17] sem más szervezetek[18] véleményezési jogának megsértése nem érte el az alkotmányellenesség szintjét.
Az indítványozók támadták továbbá módosító javaslatok házszabályellenes elfogadását,[19] a módosító javaslatok aránytalanul nagy számát és a parlamenti eljárásra szánt idő elégtelenségét,[20] valamint a házszabályellenesen elfogadott törvény újbóli elfogadását a köztársasági elnök politikai vétójának alkotmányellenes gyakorlását követően.[21] De eredménytelenül.
Ugyanakkor voltak olyan ügyek, amelyben a testület alkotmányellenességet állapított meg. A bírák továbbra is szankcionálták a minősített többség követelményének megsértését.[22] Továbbá részleges vagy teljes megsemmisítésre került sor, amikor a megszavazott és a kihirdetett törvény között tartalmi eltérés mutatkozott,[23] amikor az Országgyűlés salátatörvényként fogadta el a költségvetést,[24] és akkor is, amikor a Parlament változatlan tartalommal szavazta meg a köztársasági elnök által visszaküldött törvényt a kifogásainak érdemi tárgyalása nélkül.[25]
A Fidesz-KDNP koalíció kormányra kerülését követően is gyakoriak voltak az eljárási alkotmányellenességen alapuló indítványok; sőt, egyre színesebb kezdett lenni a kifogásolt eljárási hibák palettája, tükrözve a kormánypártoknak az eljárási szabályok megsértésében és visszaélésszerű alkalmazásában mutatott kreativitását.
Mindenekelőtt, továbbra is slágertéma maradt a kormányt terhelő társadalmi egyeztetési kötelezettség megszegése, amelyet az indítványozók gyakran kombináltak immár az előzetes hatástanulmányok elmaradásának kifogásolásával.[26] Másodszor, egyre gyakoribbá váltak azok az indítványok, amelyek a parlamenti munka alacsony színvonalát, főleg a parlamenti vitára szánt idő rövidségét kifogásolták.[27] Harmadszor, sokan próbáltak törvényeket támadni azon az alapon, hogy a kormánytöbbség visszaélésszerűen alkalmaz bizonyos eljárási jogosítványokat: így különösen az átfogó jogalkotási reformok elfogadását egyéni képviselői indítványok útján, a különféle gyorsított eljárások használatát bármilyen legitim indok nélkül, valamint a törvényjavaslatok komplett átírását zárószavazás előtt benyújtott módosító javaslatok által.[28] Végül, az utolsó nagy kategória a minősített parlamenti többség hiányával vagy a minősített többség követelményének visszaélésszerű alkalmazásával elfogadott törvények elleni indítványokat foglalja magában.[29]
Az Alkotmánybíróság szinte kivétel nélkül minden indítványt elutasított vagy visszautasított. Azért csak szinte, mivel három esetben alkotmányellenességet állapított meg a testület. A 164/2011. (XII. 20.) AB határozat megsemmisítette az ún. első egyházügyi törvényt, mivel azt a zárószavazás előtti módosító javaslatok alkotmányellenes alkalmazásával írták át az utolsó pillanatban. A 16/2015. (VI. 5.) AB határozat és az 1/2017. (I. 17.) AB határozat pedig a köztársasági elnök javaslatára semmisítette meg részlegesen az állami földvagyon kezelésére vonatkozó törvény, valamint a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény módosítását, mivel azokat nem a szükséges kétharmados többséggel fogadta el az Országgyűlés.
Működésének kezdete óta folyamatosan és jelentős számban érkeztek a törvényalkotási eljárást támadó indítványok az Alkotmánybírósághoz. Ezek döntő többségét azonban elutasította a testület. Ugyanakkor ahhoz, hogy megfelelően értékelni lehessen az Alkotmánybíróság joggyakorlatát, figyelemmel kell lenni arra, hogy a törvényalkotási eljárás nem minden hibája azonos súlyú; azokat osztályozni lehet az alkotmányosságra gyakorolt negatív hatásuk szerint.
Fontos hangsúlyozni, hogy az általam felállított osztályozási rendszer nem az alkotmányos legalitás, hanem az alkotmányosság követelményeire utal, vagyis azon a premisszán alapul, hogy a törvényalkotási eljárásnak meg kell felelnie az alkotmányosság bizonyos minimum-követelményeinek, függetlenül attól, hogy az alkotmány szövege vagy az alkotmánybíróság mit mond. A szakirodalomban Jeremy Wald-
- 88/89 -
ron képviseli talán leghangsúlyosabban azt az álláspontot, miszerint a törvényalkotás csak akkor tekinthető legitimnek, ha annak szabályozása és gyakorlata bizonyos alapelveken nyugszik. Ezek az alapelvek segítenek megérteni az eljárási szabályok mögöttes célját, és magyarázatot adnak arra, hogy a szabályok betartása és betartatása miért több egyszerű pedantériánál.[30] Az egyik legszemléletesebb példa erre a minősített szavazati többség követelménye, amely nyilvánvalóan nem egy sima számtani előírás, hanem a kormánypártok és a parlamenti ellenzék közötti kompromisszum elérésének eszköze.[31]
Álláspontom szerint ezek a minimumkövetelmények a hatalommegosztás, a demokrácia, valamint a jogállamiság elveiből fakadnak,[32] Először is, a hatalommegosztás elvéből következik, hogy a politikai közösség egészét érintő legfontosabb döntések hatáskörét a parlamentre kell ruházni, mivel ez a legalkalmasabb alkotmányos szerv az ilyen döntések meghozatalára. Másodszor, a parlament csak addig tekinthető a legalkalmasabb szervnek kizárólagos törvényhozói hatáskör gyakorlására, amíg annak összetétele, szervezete és eljárása megfelelő mértékben tükrözi az olyan demokratikus értékeket, mint a társadalom tagjainak képviselete, az érdemi vita és tájékozott döntéshozatal, valamint a választópolgárok és azok képviselőinek egyenlősége. Végül pedig, a jogállamiság elve azt jelenti, hogy a törvényeket jogilag szabályos módon, azaz érvényes jogalapon, a parlament által, továbbá a jogalkotási folyamat szabályainak megfelelően kell elfogadni. Ezeknek az alapelveknek és az ezekből fakadó követelményeknek mind a törvényalkotási folyamat szabályozásában, mind pedig a jogalkotásban részt vevők magatartásában tükröződnie kell. Az Európa Tanácsban és az Európai Unióban elfogadott jogállamisági definíciók ezt úgy összegzik, hogy a törvényeket átlátható, elszámoltatható, inkluzív és plurális demokratikus eljárásban kell elfogadnia a parlamentnek.
Az osztályozási rendszer első kategóriájában vannak az "egyszerű" alkotmányellenes szabálytalanságok, vagyis a törvényalkotási eljárás olyan hibái, amelyek akár látványosan súlyosak is lehetnek, de elszigetelt jelenségeknek tekinthetők.[33] A legtöbb eljárási szabálytalanság, amelyet szankcionált az Alkotmánybíróság, ebbe a kategóriába sorolható, így például a megszavazott és a kihirdetett törvény közötti tartalmi eltérés, a költségvetés salátatörvényként való elfogadása vagy a köztársasági elnök kifogásainak figyelmen kívül hagyása.
Azután ott vannak az ún. alkotmányellenes gyakorlatok. Ebbe a kategóriába esnek az olyan eljárási szabálytalanságok, amelyeket a jogalkotásban részt vevők újra és újra elkövetnek, és amelyek a törvényalkotási eljárás bizonyos rendszerszintű problémáira utalnak.[34] Ide sorolható az 1990 és 2010 közötti időszakból mindenekelőtt a törvények minősített többség nélküli elfogadása, amit szankcionált az Alkotmánybíróság, továbbá a kormány társadalmi egyeztetési kötelezettségének megsértése, ami fölött viszont szemet hunyt a testület.
Végül pedig megkülönböztethetők az ún. autoriter gyakorlatok, vagyis a törvényalkotási eljárás azon visszatérő hibái, amelyek célja vagy eredménye a politikai hatalom monopolizálása és annak érdemi jogi és demokratikus kontroll nélküli gyakorlása.[35] Fontos hangsúlyozni, hogy a "sima" alkotmányellenes gyakorlatokat nem az eljárási hiba típusa, hanem az eljárási szabálysértés eredménye vagy a mögötte meghúzódó motiváció teszi autoriter gyakorlattá. Az eljárási szabálytalanságok kategorizálása ezért politikai kontextustól függően változhat az idők során. Megítélésem szerint az autoriter gyakorlatok kategóriájába esnek az Orbán-rezsim alatt elkövetett olyan eljárási hibák, mint a társadalmi egyeztetés rendszerszintű kiiktatása, a kormány törvényjavaslatainak egyéni képviselői indítványok útján történő benyújtása, a minősített többség követelményének visszaélésszerű alkalmazása az ellenzékkel való kompromisszum keresése nélkül, a törvényalkotási eljárások felgyorsítása bármilyen legitim indok hiányában, valamint a törvényjavaslatok komplett átírása módosító javaslatok útján. Három ügy kivételével az Alkotmánybíróság minden ilyen esetben futni hagyta az alkotmányosság követelményeit súlyosan megsértő kormánytöbbséget.[36]
Alapvetően két körülmény támasztja alá, hogy a törvényalkotási eljárás visszatérő hibái az Orbán-rezsim alatt nem egyszerűen alkotmányellenes gyakorlatok, hanem autoriter gyakorlatok.
Először is, a Fidesz-KDNP pártkoalíció kétharmados többsége jelentős mozgásteret adott politikai programjuk kényelmes megvalósításához. Ennek ellenére a fülkeforradalmi buzgalomtól vezérelt kormánykoalíció eltökélte, hogy nagyszabású reformokat léptet életbe a lehető leggyorsabban, minden par-
- 89/90 -
lamenten kívüli vagy belüli ellenállást letörve.[37] Az Orbán-rezsim autoriter jellege elsősorban abban áll, hogy extrém mértékben központosítja és monopolizálja a politikai döntések meghozatalának jogát, és leépíti az összes olyan politikai vagy jogi mechanizmust, amely a kormánytöbbséget vezető szűk csoport akaratérvényesítésének ellenőrzésére vagy befolyásolására szolgál, legyen szó a média függetlenségéről, a civil szervezetekről, a népszavazásról, a választási eljárásról stb.[38] A politikai akarat formálásának és érvényesítésének ezen központosító és monopolizáló folyamatába illik bele a törvényalkotási eljárás garanciális szabályainak megsértése és visszaélésszerű alkalmazása.
A második válasz pedig az, hogy - miként azt a Velencei Bizottság jelentései kiválóan dokumentálják - ezen eljárási hibákat olyan törvények meghozatala során (is) elkövették, amelyek az Orbán-féle illiberális rendszer pilléreinek számítanak, mint például az új Alaptörvény és az azt követő alkotmánymódosítások,[39] a bírák jogállásáról és javadalmazásáról, valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvények,[40] a választási rendszer reformja,[41] a vallási szervezeteket,[42] a civil szervezeteket[43] és a felsőoktatási intézményeket[44] célzó törvények, valamint az alapvető jogok védelmét gyengítő jogalkotási intézkedések.[45] Az Európai Bizottság éves jogállamisági jelentései alapvetően megismételték a Velencei Bizottság kritikai észrevételeit.[46] Meggyőződésem, hogy ezen törvényeket nem lehetett volna azonos tartalommal elfogadni, ha az átlátható, elszámoltatható, inkluzív és plurális demokratikus eljárás követelményeit kikényszeríthető standardként kezeli az Alkotmánybíróság a kezdetektől fogva.
Habár az Alkotmánybíróság működésének kezdete óta néhány, meglehetősen specifikus törvényalkotási hiba miatt megsemmisített bizonyos törvényeket, az alkotmányellenes és később autoriter gyakorlatokat nem volt hajlandó érdemben szankcionálni. Paradox módon pont akkor lett volna a legnagyobb szükség az alkotmányos kontrollra, amikor beszűkült a testület autonómiája, és végül elvesztette a függetlenségét a 2010 óta regnáló Orbán-kormány alatt. Érdemes lett volna ezért a kezdetektől fogva figyelni a törvényalkotási eljárás rendszerszintű hibáira, és azoknak idejekorán megálljt parancsolni.
Különösen problémás, hogy a társadalmi egyeztetés elmaradását a törvényalkotás során soha nem büntette az Alkotmánybíróság, holott magánszemélyek, érdekképviseleti szervek és állami intézmények kezdettől fogva kérték a testületet, hogy kényszerítse ki a demokratikus jogalkotás ezen alapvető követelményét, de hiába.[47] Egészen abszurd, hogy az első Alkotmánybíróság és annak elnöke, Sólyom László az államszocialista rendszer maradványaként tekintett a jogalkotásban való társadalmi részvételt előíró törvényi rendelkezésekre, és azok eljelentéktelenítését a demokrácia és a parlamentarizmus kiteljesedésének látta; sőt, mindehhez aktívan hozzá is járult. A testület tagjaival szemben az érdekképviseleti szervek pontosan tudták, hogy egy valódi alkotmányos demokráciában nem születhetnek legitim módon törvények a társadalmi szereplők érdemi bevonása nélkül. És nekik lett igazuk, hiszen ma már a jogállamiság európai szintű minimumkövetelménye a törvényalkotás során a társadalmi részvétel lehetőségének biztosítása. Ugyanakkor sajnos az Alkotmánybíróság kezdeti elutasító magatartásában nem következett be érdemi változás később.
Ennek nem kellett volna szükségszerűen így történnie. Összehasonlító alkotmányjogi munkák tanúsítják,[48] valamint a CODICES adatbázisban elérhető külföldi joggyakorlat is azt mutatja, hogy temérdek mennyiségű nemzetközi jó gyakorlat van ezen a téren, amit figyelembe véve az Alkotmánybíróság sokkal szigorúbb ellenőrzést is gyakorolhatott volna a törvényalkotás fölött. Így például 2003-ban a portugál alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította a költségvetésnek a közalkalmazottak korengedményes nyugdíjazására vonatkozó egyes rendelkezéseit, mivel a szakszervezeteket - az alkotmány előírásaival szemben - nem vonták be a jogalkotási folyamatba.[49] 2010-ben a német szövetségi alkotmánybíróság egy eljárási teszt alapján arra jutott, hogy a Bundestag alkotmányellenes módon állapította meg a szociális ellátások minimális mértékét, mert nem használt objektív elveken nyugvó statisztikai modellt a számítás során.[50] 2011-ben a cseh alkotmánybíróság megsemmisített egy törvényt, amelyet gyorsított eljárásban fogadtak el, mivel a kormány nem volt képes alkotmányosan igazolható, észszerű indokát adni a törvényhozási szükségállapot elrendelésének.[51] 2017-ben az Izraeli Legfelső Bíróság úgy ítélte meg, hogy a "harmadik lakásadó törvény" gyorsított eljárásban, salátatörvényként való elfogadása megfosztotta a Knesszet tagjait a jogalkotásban való érdemi részvétel lehetőségétől, ezért alkotmányellenesnek minősítette azt.[52] És ez csupán néhány különösen releváns példa olyan bírósági dön-
- 90/91 -
tésekre, amelyekre támaszkodva a magyar alkotmánybíróság gond nélkül megindokolhatta volna a jogalkotás néhány rendszerszintű hibájának alkotmányellenessé nyilvánítását; ezek körében a társadalmi részvétel lehetőségének hiányát, a törvényjavaslatok nem megfelelő szakmai előkészítését, a salátatörvények elfogadását, valamint a gyorsított eljárások valós indok nélküli elrendelését. A testület visszafogottsága tehát elsősorban a bírák önkorlátozására, nem pedig a dogmatikai megoldások hiányára vezethető vissza.
A törvényalkotási eljárás bírói felülvizsgálatának visszafogottságára több magyarázat is adható, amelyek közül itt csupán a két legnyilvánvalóbbat emelem ki. Először is, elméleti munkák és empirikus kutatások egyaránt azt mutatják, hogy a második világháborút követően uralkodóvá vált az a nézet, miszerint az alkotmánybíráskodás legfőbb feladata az alapvető jogok védelme.[53] Bírói alapjogvédelem alatt pedig elsősorban (bár véleményem szerint tévesen) tartalmi alkotmányos felülvizsgálatot szoktunk érteni. Nem meglepő tehát, ha az eljárási alapú alkotmányossági felülvizsgálatot gyakran az általános szabály alóli furcsa kivételként kezelik, amely nem tekinthető az alapvető jogok kellően erős védelmének, ezért kerülendő. Ez a bírói hozzáállás ugyanakkor nem igazolható; sőt, kifejezetten felelőtlen. Nem igazolható, hiszen az alkotmánybíráskodás centralizált vagy kelseni modelljében az alkotmánybíróságnak ugyanolyan mértékben feladata kikényszeríteni az alkotmány eljárási, mint tartalmi rendelkezéseit.[54] Felelőtlen pedig azért, mert az alapjogok szabályozása elsősorban a parlament feladata, és a jogkérdések döntő többsége soha nem jut el az alkotmánybíróságra, függetlenül attól, hogy mennyire megengedő az indítványozási rendszer, vagy mennyire aktivista a testület. Éppen ezért alapjogi dogmatikát építeni, miközben nem biztosított a törvényhozás alkotmánykonform működése, olyan, mint várat építeni homokra. Ahogy azt a magyar példa is mutatja, a vár előbb vagy utóbb, de biztosan össze fog dőlni.
Másodszor, a bírói önkorlátozást indokolhatja a parlamenti autonómia tiszteletben tartása is, hiszen logikusan feltételezhető, hogy a törvényhozás nem kíván a bíróságoknak beleszólást engedi belső ügyeibe.[55] Furcsa módon az eljárás eredményeként született döntés felülvizsgálata szélesebb körben elfogadott, mint az eljárás alkotmányosságának ellenőrzése. Ez a bírói hozzáállás (esetleg) igazolható olyan jogrendszerekben, ahol a törvényalkotók általában az alkotmányosság írott és íratlan szabályait tiszteletben tartva járnak el. Viszont olyan országokban, ahol a jogalkotási eljárás rendszerszintű hibákban szenved, és a parlament nem képes saját működésének alkotmányosságát biztosítani, ez a bírói attitűd védhetetlen.
Összességében megállapítható, hogy a magyar alkotmánybíróságnak lehetősége lett volna a rendszerváltozást követően a törvényalkotási eljárás alkotmányos követelményeinek kidolgozására és kikényszerítésére. Ezt a lehetőséget viszont elmulasztotta, és a jogalkotási eljárás rendszerszintű hibáit nem orvosolta. Ezt a bírói önkorlátozást használta ki 2010-et követően a Orbán-kormány, amely már kifejezetten azzal a céllal követett el eljárási szabálytalanságokat, hogy minél gyorsabban és minden ellenállást letörve építsen fel egy illiberális rendszert. Az Alkotmánybíróság még ekkor sem változtatott a hozzáállásán, és mivel a testület hamar elvesztette függetlenségét, az autoriter törvényalkotási gyakorlatok feletti érdemi alkotmányossági kontroll illúzióvá vált. A magyar jogrendszer autokratizálódásának folyamata megállítható, de legalábbis lelassítható lett volna, ha az Alkotmánybíróság komolyan veszi a törvényalkotási eljárás alkotmányos követelményeit, és azokat hajlandó kikényszeríteni.[56] ■
JEGYZETEK
[1] Kim Lane Scheppele: Autocratic Legalism, University of Chicago Law Review, 2018/2, 545-583.
[2] Ez az álláspontot képviselte az ún. "feles alkotmányozás" körüli vitában például Jakab András és Karsai Dániel. Dull Szabolcs: A NER-nek kétharmaddal se, az ellenzéknek sima többséggel is? Ez abszurdum! (Interjú Jakab Andrással), Telex.hu, 2021. október 17.; Kársai Dániel: A feles alkotmányozás paradoxona, 444.hu, 2021. október 25.
[3] Európai Bizottság: Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council. Further strengthening the Rule of Law within the Union. State of play and possible next steps COM(2019) 163 final; Velencei Bizottság: Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007, 13.
[4] Az Európai Bizottság és a Velencei Bizottság által megfogalmazott kritikák ismertetéséhez, valamint az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatának értékeléséhez lásd Viktor Zoltán Kazai: The misuse of the legislative process as part of the illiberal toolkit. The case of Hungary, Theory and Practice of Legislation, 2021/3, 295-316.
[5] A cikk nem általában a jogalkotási eljárás, hanem kizárólag a törvényalkotási eljárás alkotmányos felülvizsgálatára koncentrál.
[6] 29/1997. (IV. 29.) AB határozat.
- 91/92 -
[7] 3/1990. (III. 4.) AB határozat.
[8] 4/1990. (III. 4.) AB határozat.
[9] 5/1990. (IV. 9.) AB határozat.
[10] 496/B/1990. AB határozat; 352/B/1990. AB határozat; 12/1991. (IV. 11.) Ab határozat; 30/1991. (VI. 5.) AB határozat; 26/1992. (IV. 30.) AB határozat; 27/1992. (IV. 30.) AB határozat; 7/1993. (II. 15.) AB határozat; 54/1996. (XI. 30.) AB határozat.
[11] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 32. (Kiemelés a szerzőtől.)
[12] Sólyom (11. vj.) 82-83.
[13] Kormányrendeletet igen, a 30/2000. (X. 11.) AB határozatban, de törvényt sosem.
[14] 10/2001. (IV. 12.) AB határozat.
[15] 108/B/2000. AB határozat.
[16] 87/2008. (VI. 18.) AB határozat.
[17] 29/2006. (VI. 21.) AB határozat.
[18] 93/B/2004. AB határozat; 74/2006. (XII. 15.) AB határozat; 1072/B/2001. AB határozat; 29/2006. (VI. 21.) AB határozat; 901/B/2006. AB határozat; 1098/ B/2006. AB határozat; 695/B/2004. AB határozat; 109/2008. (IX. 26.) AB határozat; 411/B/2008. AB határozat; 87/2008. (VI. 18.) AB határozat; 320/B/2005. AB határozat; 1146/B/2006. AB határozat; 1094/B/2006. AB határozat; 152/B/2009. AB határozat; 1213/B/2006. AB határozat; 420/B/2008. AB határozat; 106/B/2005. AB végzés; 355/B/2008. AB határozat; 651/B/2006. AB határozat; 1160/B/2008. AB határozat; 417/B/2008. AB határozat; 154/2008. (XII. 17. ) AB határozat.
[19] 65/B/2008. AB határozat.
[20] 421/B/2008. AB végzés.
[21] 675/B/2001. AB határozat.
[22] 1/1999. (II. 24.) AB határozat; 90/2007. (XI. 14.) AB határozat.
[23] 155/2008. (XII. 17.) AB határozat.
[24] 4/2006. (II. 15.) AB határozat.
[25] 63/2003. (XII. 15.) AB határozat.
[26] 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat; 24/2019. (VII. 23.) AB határozat; 3143/2015. (VII. 24.) AB határozat; 3121/2015. (VII. 9.) AB határozat; 34/2014. (XI. 14.) AB határozat; 3192/2014. (VII. 15.) AB határozat; 20/ 2014. (VII. 3.) AB határozat; 3048/2013. (II. 28.) AB határozat; 3002/2012. (VI. 21.) AB végzés; 165/2011. (XII. 20.) AB határozat; 164/2011. (XII. 20.) AB határozat; 29/2011. (IV. 7.) AB határozat; 8/2011. (II. 18. ) AB határozat.
[27] 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat; 3163/2019. (VII. 10.) AB végzés; 20/2014. (VII. 3.) AB határozat; 6/2013. (III. 1.) AB határozat.
[28] 24/2019. (VII. 23.) AB határozat; 3001/2019. (I. 7.) AB határozat; 20/2014. (VII. 3.) AB határozat; 3149/2013. (VII. 24.) AB határozat; 3089/2013. (IV. 19.) AB végzés; 164/2011. (XII. 20.) AB határozat; 165/ 2011. (XII. 20.) AB határozat; 166/2011. (XII. 20.) AB határozat; 8/2011. (II. 18.) AB határozat.
[29] 3311/2019. (XI. 21.) AB határozat; 10/2019. (III. 22.) AB határozat; 3001/2019. (I. 7.) AB határozat; 22/2018. (XI. 20.) AB határozat; 3331/2017. (XII. 8.) AB végzés; 3280/2017. (XI. 2.) AB határozat; 27/2017. (X. 25.) AB határozat; 3278/2017. (XI. 2.) AB határozat; 1/2017. (I. 17.) AB határozat; 24/2016. (XII. 12.) AB határozat; 16/2015. (VI. 5.) AB határozat.
[30] Jeremy Waldron: Principles of Legislation, in J. W.: Political Political Theory: Essays on Institutions, Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press, 2016, 145-166; Jeremy Waldron: Legislating with Integrity, Fordham Law Review, 2003-2004/2, 373-394. De Jeremy Webber is hasonló álláspontot képvisel; lásd Jeremy Webber: Democratic Decision Making as the First Principle of Contemporary Constitutionalism, in The Least Examined Branch: The Role of Legislatures in the Constitutional State, ed. Richard W. Bauman - Tsvi Kahana, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, 411-430.
[31] Ezt már a magyar alkotmánybíróság is megfogalmazta a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban. A kérdésől tágabb kontextusban lásd Zoltán Pozsár-Szentmiklósy: Supermajority in Parliamentary Systems -A Concept of Substantive Legislative Supermajority: Lessons From Hungary, Hungarian Journal of Legal Studies, 2017/3, 281-290.
[32] A törvényalkotási eljárásra vonatkozó alkotmányossági követelmények részletes elemzéséhez lásd Viktor Kazai: The Equilibrium of Parliamentary Law-making. Comparative Perspectives on the Role of Courts in a Democracy, London, Routledge, 2024, 31-57.
[33] Kazai (32. vj.) 69.
[34] Kazai (32. vj.) 72.
[35] Kazai (32. vj.) 73.
[36] 164/2011. (XII. 20.) AB határozat, 16/2015. (VI. 5.) AB határozat, 1/2017. (I. 17.) AB határozat.
[37] A parlament és a törvényalkotási eljárás eljelentéktelenedéséről az Orbán-kormány alatt lásd Szente Zoltán: Parlamenti jogunk nyomorúsága, Fundamentum, 2020/4, 5-19.
[38] Az autoriter hatalomgyakorlás ezen jellemzéséhez lásd Nenad Dimitrijevic: Illiberal Regime Types, in Rout-ledge Handbook of Illiberalism, eds. András Sajó - Renáta Uitz - Stephen Holmes, New York, Routledge, 2021, 133.
[39] Opinion on Three Legal Questions Arising in the Process of Drafting the New Constitution of Hungary (Strasbourg: Venice Commission, March 25, 2011), paras. 14-19; Opinion on the Fourth Amendment to
- 92/93 -
the Fundamental Law (Strasbourg: Venice Commission, June 17, 2013), paras. 129-137; Opinion on the Constitutional Amendments Adopted by the Hungarian Parliament in December 2020 (Strasbourg: Venice Commission, July 2, 2021), paras. 12-14.
[40] Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary (Strasbourg: Venice Commission, March 19, 2012), para. 9; Opinion on the Law on Administrative Courts and the Law on the Entry into Force of the Law on Administrative Courts and Certain Transitional Rules (Strasbourg: Venice Commission, March 19, 2019), paras. 30-31; Opinion on the Amendments to the Act on the Organisation and Administration of the Courts and the Act on the Legal Status and Remuneration of Judges Adopted by the Hungarian Parliament in December 2020 (Strasbourg: Venice Commission, October 16, 2021), paras. 19-22.
[41] Joint Opinion on the Act on the Elections of Members of Parliament of Hungary (Strasbourg: Venice Commission and OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, June 18, 2012), para. 13; Joint Opinion on the 2020 Amendments to Electoral Legislation (Strasbourg and Warsaw: Venice Commission and OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, October 18, 2021), paras. 18-21.
[42] Opinion on Act CCVI of 2011 on the Right to Freedom of Conscience and Religion and the Legal Status of Churches, Denominations and Religious Communities (Strasbourg: Venice Commission, March 19, 2012), para. 12.
[43] Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad (Strasbourg: Venice Commission, June 20, 2017), paras. 25-28; Joint Opinion on the Provisions of the So-Called 'Stop Soros' Draft Legislative Package Which Directly Affect NGOs (in Particular Draft Article 353A of the Criminal Code on Facilitating Illegal Migration) (Strasbourg: Venice Commission and OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, June 25, 2018), paras. 62, 67-69; Joint Opinion on Section 253 on the Special Immigration Tax of Act XLI of 20 July 2018 Amending Certain Tax Laws and Other Related Laws and on the Immigration Tax (Strasbourg: Venice Commission and OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights, December 17, 2018), paras. 45-46.
[44] Opinion on Article XXV of 4 April 2017 on the Amendment of Act CCIV of 2011 on National Tertiary Education (Strasbourg: Venice Commission, October 9, 2017), paras. 52-55.
[45] Opinion on the Amendments to the Act on Equal Treatment and Promotion of Equal Opportunities and to the Act on the Commissioner for Fundamental Rights as Adopted by the Hungarian Parliament in December 2020 (Strasbourg: Venice Commission, October 18, 2021), paras. 6-11; Opinion on the Compatibility with International Human Rights Standards of Act LXXIX Amending Certain Acts for the Protection of Children (Strasbourg: Venice Commission, December 13, 2021), paras. 6-10.
[46] 2020 Rule of Law Report. Country Chapter on the Rule of Law Situation in Hungary (Brussels: European Commission, September 30, 2020), para. IV; 2021 Rule of Law Report. Country Chapter on the Rule of Law Situation in Hungary (Brussels: European Commission, July 20, 2021), para. IV; 2022 Rule of Law Report. Country Chapter on the Rule of Law Situation in Hungary (Brussels: European Commission, July 13, 2022), para. IV.
[47] Az 1990 és 2010 közötti joggyakorlatról lásd Drinóczi Tímea - Kocsis Miklós: A jogalkotási eljárás materiális feltételeiről, Új Magyar Közigazgatás, 2011/8, 1624. A 2010 utáni joggyakorlat részletes elemzéséhez pedig lásd Kazai (32. vj.) 227-268.
[48] Lásd különösen Suzie Navot: Judicial Review of the Legislative Process, Israel Law Review, 2006/2, 182-247; Ittai Bar-Siman-Tov: The Role of Courts in Improving the Legislative Process, Theory and Practice of Legislation, 2015/3, 295-313; Susan Rose-Ackerman - Stefanie Egidy - James Fowkes: Due Process of Lawmaking: The United States, South Africa, Germany, and the European Union, Cambridge, Cambridge University Press, 2015; Rational Lawmaking under Review: Legisprudence According to the German Federal Constitutional Court, eds. Klaus Messerschmidt - A. Daniel Oliver-Lalana, Cham, Spinger, 2016; Procedural Review in European Fundamental Rights Cases, eds. J. H. Gerards - Eva Brems, Cambridge, Cambridge University Press, 2017; Jan Wintr - Jan Chmel -Daniel Askari: The Role of Parliamentary Autonomy in Constitutional Review, The Lawyer Quarterly, 2021/2, 83-103; Kazai (32. vj.).
[49] 360/03 számú határozat.
[50] 1 BvL 1/09 sz. határozat (az ún. Hartz IV ügy).
[51] US 55/10 számú határozat.
[52] Quantinsky v. Knesset, HCJ 10042/16. számú határozat.
[53] Alec Stone Sweet: Constitutional Courts, in The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law, ed. Michel Rosenfeld - András Sajó, Oxford, Oxford University Press, 2012, 829, https://doi.org/10.1093/oxfordhb/9780199578610.013.0040; Tom Ginsburg -
- 93/94 -
Mila Versteeg: Why Do Countries Adopt Constitutional Review?, Journal of Law, Economics, and Organization 2014/3, 593, https://doi.org/10.1093/jleo/ewt008; András Jakab - Arthur Dyevre - Giulio Itzcovich: Conclusion, in Comparative Constitutional Reasoning, eds. András Jakab - Arthur Dyevre - Giulio Itzcovich, Cambridge, Cambridge University Press, 2017, 783-785.
[54] Hans Kelsen: La Garantie Juridictionnelle de La Constitution (La Justice Constitutionnelle), Revue Du Droit Public et de La Science Politique, 1928, 197-257; Hans Kelsen: Pure Theory of Law, trans. Max Knight, Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 19672.
[55] Rose-Ackerman-Egidy-Fowkes (47. vj.) 18.
[56] Egy korábbi írásomban ezt a stratégiát javasoltam az illiberális rendszerekben működő alkotmánybíróságoknak. Lásd Viktor Zoltán Kazai: Le Renforcement Du Contrôle de La Procédure Législative. Une Stratégie Proposée Aux Cours Constitutionnelles Opérant Dans Un Système Populiste, Annuaire International de Justice Constitutionnelle 2018/34, 765-781.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző posztdoktori kutató, Université libre de Bruxelles.
Visszaugrás
