1. A magyar közélet egyik alapvető problémája az alkotmányos rendezetlenség. Lényegében ingatag, bizonytalan az alkotmányos rendünk, jogállamiságunk. A különböző életviszonyok terén - konkrétan: a hatalmi, politikai, szociális, gazdasági, kulturális kapcsolatokban - hiányzik a rendezettség, a társadalmi irányítás szilárdsága, valamint a társadalmi változásokhoz való szakszerű alkalmazkodás lehetősége. Emiatt elemi társadalmi szükséglet a szilárd és rugalmas irányítási-szabályozási rend kiépítése - a jelenlegi alkotmányozás meghaladására, új megoldás meghatározása révén.
A társadalmi-történeti fejlődésből kitűnik, hogy a társadalom irányításának alkotmányos működése a közéleti kulturáltságtól és a hatalmi elit pozitív vagy negatív szerepétől függ. Szembeszökő tény, hogy a társadalmi elit sok esetben nem reagál az alkotmányos rend fogyatékosságaira és változtatási-korszerűsítési szükségleteire - önérdekei, vagy alkalmatlansága (impotenciája) miatt. Ilyen helyzetben társadalmi feszültségek, válságok (vagy forradalmi ütközések) jelentkeznek a hatalmi-politikai elittel szemben. A közéleti ellentmondásokat a hatalmi eliten belül (demokráciában) általában az ellenzék tárja föl és jelzi; ez a szerepe azonban a demokratikus szabályok sérelmével háttérbe szorítható az antidemokratikus (vagy retrográd) politikai tényezők által. Ha a hatalmi elit képtelen a közélet alkotmányos szükségleteinek föltárására és megoldására, akkor bekövetkezhet a társadalmi rend fölbomlása, vagyis a káosz. (Ennek korábban az volt a következménye, hogy valamely állam vagy nemzet letűnt a történelem színpadáról.)
A modern társadalmakban a közéleti irányítás, a társadalmi együttélés zavarai és a közösségi együttműködés rendezetlensége miatt (a káosz elkerülése végett) szükségletként vetődik föl a szellemi elit, a felelős értelmiségi és a hatalmi szerveződések föllépése a közéleti hiányok és gondok föltárásával, valamint követelmények jelzésével és megoldásával kapcsolatban. Az értelmiséggel szembeni elvárást közírók és írástudók felelősségeként határozzák meg, a közéleti ellentmondások föltáratlanságát és szellemi-irodalmi megfogalmazásának elmulasztását pedig az írástudók árulásának minősítik. Az írástudók e felelőssége persze diktatórikus viszonyok között kevésbé kerül felszínre, mivel az értelmiség kritikai-közéleti szerepét elfojtják, sőt föllépésüket, véleményüket akadályozzák, illetve üldözik is.
Demokratikus körülmények között az igazi (nem pedig talpnyaló-, komprádor-, szolgaszellemű) értelmiségiektől elvárható az aktivitás a közéleti gondok föltárásával és alkotmányos megoldásuk jelzésével és követelésével kapcsolatban. Ezzel párosul - elemi erőként - a közvetlen demokratikus fórumok, a civil szervezetek buzgalma, a változtatások követelése a közjó érdekében.
2. A jelenlegi magyar közgondolkodásban és a közbeszédben az előbbi elvárás még nem tudatosodott a felelős értelmiség föllépésének szükségességeként. Az uralkodó közszemlélet a közélet alkotmányos működésével kapcsolatos gondokat figyelmen kívül hagyja; jelentéktelennek minősíti. Vitathatatlan tételként hangsúlyozzák, hogy nincsen alkotmányozási szükségesség, sőt nem is időszerű ezzel foglalkozni (ezt nyilatkozzák a pártérdekű vélekedők és némely alkotmánybírák is). Ez a megközelítés (pártpropaganda által támogatva) evidenciának tekinti - kritikátlanul -, hogy az alkotmányozás a parlament 2/3-os jogosultsága és a parlamenti pártok megegyezésén nyugszik. Ez közmeggyőződéssé vált. A közvélekedésben, a tömegkommunikációban föl sem vetődik, hogy a demokratikus elveket sérti, ha az alkotmányozás leszűkül a parlament tevékenységére. Így nem tudatosodik az alkotmányozó hatalom elkülönülésének szükségessége és jelentősége.
Az alkotmányozással kapcsolatos uralkodó fölfogás bírálata értelmiségi körökben nem vált közéleti témává. (Csupán némely alkotmányjogi írásokban és publicisztikai megjegyzésekben található kritika és az alkotmányos rend ellentmondásainak halvány, bátortalan jelzése.) - Erre tekintettel még inkább a felelős értelmiség kötelezettsége a társadalom alkotmányos rendjének problémáit, fogyatékosságait jelezni. Így előtérbe állítandó az alkotmányozó hatalom elkülönülésének és szerepének tisztázása és tudatosítása.
Szem előtt tartandó, hogy a szovjet típusú rendszerek (proletárdiktatúrák) mellőzték az alkotmányozó hatalmat és az alkotmányosság követelményeit, s ez megnyilvánult a sztálini és a Rákosi-féle alkotmányban is. A szovjet típusú rendszerek bukása után viszont nem került felszínre az alkotmányozó hatalom szükségessége; a rendszerváltás kezdetén elvárássá vált a sztálini alkotmány modelljének meghaladása. Ám a népi alkotmányozás szükségességét a rendszerváltó pártok kompromisszuma elvete. A későbbi alkotmányozás viszont elakadt a népi részvétel
- 206/207 -
hiánya, a kormányzati pártok hozzáállása, önzése és a parlament alkotmányozást kisajátító szerepe miatt.
Az előzőekből következően a jelenlegi magyar alkotmányos rend (a demokratikus alkotmányos törekvések elakadása miatt) következetlen és szervetlen lett. - A közélet e demokratikus deficitje egyébként abból következik, hogy a szovjet típusú alkotmányos keretek továbbélése állapítható meg, vagyis a parlament túlsúlya jelentkezik a közéletben (a közvetlen demokrácia alapvető intézményei pedig eshetőlegesek, mellékesek). A parlament, alkotmányozást kisajátító szerepe biztosítja azt, hogy a kormányzati-politikai elit az alkotmányos rend további fejlesztését mellőzte. Ezzel magyarázható, hogy a sztálini alkotmányt ideiglenesen módosító 1989. és 1990. évi törvények (újabb módosításokkal) a politikai hatalom legitimitásának igazolására szolgálnak az alkotmányozó hatalom közvetlen demokráciára épülő követelményével szemben.
Az 1989-ben elfogadott alkotmánymódosítás bár kinyilvánítja annak ideiglenes jellegét, ennek ellenére érzékelhető: a kormányzati-politikai elit célja az, hogy az ideiglenes alkotmányt véglegesítse az alkotmánybíróság határozataira tekintettel (kiemelvén az alkotmánybíróság határozatainak alkotmányt fejlesztő jellegét; vagyis ezek alkotmányozó jelentőségüket ismerik el.) Az AB határozatainak ilyen fölfogása kifogásolható, mert e bíróság nem rendelkezik alkotmányozó jogosultsággal; hatáskörébe az alkotmány értelmezése és védelme tartozik. (Megjegyzendő: némely alkotmányjogi elemzések kritikailag utalnak arra, hogy az alkotmánybíróság döntései jogalkotásnak minősülnek és arra is következtetnek, hogy az AB a második kamara szerepét tölti be.)
A jelenlegi alkotmányos rendet illetően megállapítható: a népszuverenitás sérül, mivel mellőzött a közvetlen demokratikus intézmények alkotmányozó szerepe. Így az alkotmányozás (parlament által kisajátítva) politikai-pártszerveződésre épül és a közérdekek helyett a pártérdekek túlsúlyba kerülését lehetővé teszi. Emiatt az alapvető szociális, gazdasági, kulturális szükségletek kiépítésének alkotmányos megoldása háttérbe szorul.
A demokratikus alkotmányos rend további problémája a kormányzat döntő szerepe a törvényhozásban, valamint a törvényhozás alkotmányos ellenőrzésének és korrekciójának következetlensége és bizonytalansága. Ez a felfogás nyilvánul meg az Alkotmánybíróság korábbi állásfoglalásában, miszerint a közvetlen demokrácia - kiegészítő jellegű (a politikai közgondolkodás pedig ezt a népszavazásra szűkíti). Emellett mutatható ki az állampolgári jogok részvételével, a civilszervek közéleti aktivitásával kapcsolatos fogyatékosság (vagyis a részvételi demokrácia fejletlensége).
Az alkotmányozás legfőbb problémája, hogy a magyar (közéleti és politikai) közgondolkodásban figyelmen kívül marad az alkotmányozó hatalom önállósága (külön kategóriája), s ennek közvetlen demokráciához kötődése. Ennek elkülönülése azért sem tudatosodik, mert azt a mai uralkodó közgondolkodás a törvényhozó hatalommal azonosítja. A közgondolkodásban azt sem kifogásolják, hogy a törvényhozás kisajátítja az alkotmányozást. Emiatt a demokratikus alkotmányos rend követelményeinek tisztázatlansága, átgondolatlansága, szabályozásának csököttsége állapítható meg, s e helyzet meghaladása mellőzhetetlen.
3. Az alkotmányosság helyzetének elemzése révén fölvetődik a történelmi előzmények és az alkotmányos értékek figyelembevételének szükségessége. E vonatkozásban kiindulópont elvi megközelítés alapján:
a) történelmi alkotmányunk tételeinek-értékeinek fölidézése, fölfrissítése és hangsúlyozott figyelembevétele a modern viszonyokra tekintettel; továbbá
b) a proletárdiktatúra 1956. évi bukása után megfogalmazott demokratikus törekvések kísérleteinek tudatosítása és alkotmányos rendbe építése a történelmi változás igényeinek megfelelően; valamint
c) az 1989-1990. évi alkotmányos fordulat fogyatékosságainak elismerése és modern demokratikus alkotmányozás értékeit alkalmazó koncepció kimunkálása.
Az alkotmányozás fejlesztése szempontjából alapul szolgál a magyar történelmi alkotmány értékeinek és közjogi intézményeinek tudatos fölfrissítése, a modern alkotmányos viszonyokra alkalmazása. - Ennek bővebb elemzésétől eltekintünk, mert legutóbb az előbbiekkel kapcsolatos követelményeket három tanulmány megfogalmazta, összegezte (Kocsis István, Tóth Zoltán József és Zétényi Zsolt) a Magyar Nemzetstratégia című kötetben (Bp. 2008. Magyar Konzervatív Alapítvány és Püski Kiadó). E fejtegetések bizonyos sűrítéseként kiemelendő Zétényi Zsolt 16 pontba foglalt alkotmányos víziója és átgondolandó tételezése. Ezen elemzések mellett szükséges az alkotmányjogi irodalom újabb eredményeinek, rejtett bírálatainak és javaslatainak előtérbe állítása, köztudomássá tétele.
A mai probléma megoldásnak át nem gondolt, meg nem vitatott kérdése az 1956-os forradalom folyamatában jelentkező törekvések megvizsgálása és a tervezett fejlődési irány (trend) hasznosítása. A történészek elemzik az 1956-os forradalom történéseit a proletárdiktatúra elvetésével kapcsolatban. A forradalom demokratikus alkotmányos törekvései viszont a mai közgondolkodásban figyelmen kívül maradnak, csupán közhelyszerűen a többpártrendszer visszaállítását hangsúlyozzák, az alkotmányos
- 207/208 -
kísérletek viszont elfelejtődnek. Ennek ellensúlyozása érdekében elemzendő a forradalom egyik államminiszterének, Bibó Istvánnak alkotmányozásra vonatkozó javaslata.
Bibó István elképzelése a forradalom folyamatában az alkotmányos rend biztosítására a következő volt: az általános választások megtörténte előtt al-kotmányozó gyűlés állhat össze (a forradalmi bizottságokból és tanácsokból); ez a magyar demokrácia társadalmi és alkotmányjogi elveit "alkotmánytörvény hatályával megszabja, majd esetleg államfőt választ és választójogi törvényt alkot" (Bibó István: Válogatott tanulmányok 4. kötet, Magvető, Budapest 1990. 175. o.). Alkotmányos jelentőségű Bibói fölfogásnak tekinthető a következő is: "a kisajátított nagyüzemeket bürokratikus állami tulajdonból munkásközösségi tulajdonná kell tenni" (151. o.). Ez az elképzelés jelzés volt az akkori helyzetben a népszuverenitás érvényesítésére irányuló szándékként a proletárdiktatúra rendszerével szemben. (S ezzel történhetett volna a forradalom vívmányainak stabilizálása és a demokratikus-alkotmányos rend kiépítése, megszilárdítása.) Jelenlegi helyzetünkre tekintettel meggondolandó a Bibó István-i föltevés, hogy az alkotmányozó gyűlést az általános választások előtt kellene tartani.
A magyar rendszerváltás egyik mulasztásának tekinthető, hogy e Bibó István-i tervezet és más al-kotmányozó javaslatok fölfrissítése, koncepcióba foglalása elmaradt. Főleg az alkotmányozó gyűlés gondolatának elvetése kifogásolható. A mai társadalomelmélet hivatása éppen az, hogy a nemzetközi hatalmi viszonyok által megakadályozott (és a Szovjetunió által levert forradalmi) törekvéseket fölidézze, és távlatokra tekintettel aktualizálja és hasznosítsa. Külön erőfeszítést igényel az alkotmányozásra irányuló más forradalmi törekvések föltárása is és a közéleti problémák közé emelése - elvi-szakmai továbbgondolással. - Ehhez kapcsolható a nemzetközi alkotmányozási trendek figyelembevétele.
Az alkotmányozás mai problémáinak megismerése végett mellőzhetetlen az 1989-1990. évi alkotmánymódosítás fogyatékosságainak elemzése. Ismeretes, hogy az alkotmányosság alapjaként az 1949. évi XX. tv. szerepel - alapvetően átdolgozott formában - ideiglenes alkotmányként ("hazánk új alkotmányának elfogadásáig"). Tény az, hogy a proletárdiktatúrából a demokráciába való átmenet formailag fönntartotta a régi alkotmányt, nem új alkotmány létesítésével kezdte (és fejezte ki) a demokratikus átalakulást; amiképp ez több volt szocialista államban történt. Ez a helyzet azzal magyarázható, hogy a korábbi uralkodó párt és az újabb politikai erők (a föléledő régi pártok és új pártkezdeményezések) kompromisszuma kerekasztal-tárgyalásokon született - nem népi részvétellel. Az alkotmányozás elvégzésére vonatkozó alkotmányozó gyűlés javaslatát elvetették; így a demokratikus, nemzetközileg elfogadott alkotmányos értékek figyelembevétele és a magyar történelmi alkotmány értékeinek fölújítása nem következett be.
Az előző fogyatékosságok tudatosítása elmaradt és a továbbiakban az alkotmányos problémák kezelése a "láthatatlan alkotmányra" hivatkozással történt. Az alkotmánybíróság elsősorban a kormányzat törekvéseinek alkotmányosságával foglalkozott. Lényegében a közvetlen demokrácia fórumaival szemben a végrehajtó hatalom erősítése következett be parlamenti-alkotmányozási segédlettel.
1. A magyar alkotmányozás új útjának szükségessége az előző problémák miatt vetődik föl. Kérdés persze: mi okozta, hogy a magyar történeti alkotmányos értékek fölfrissítése és követése elkerülte az alkotmányozást végzők figyelmét; mivel magyarázható az 1956-os forradalmi törekvések elfelejtése, figyelmen kívül hagyása. És minek tudható be az 1989-1990-ben ideiglenesnek minősített alkotmányozás fogyatékosságainak megőrzése és az új alkotmány létesítésével kapcsolatos buzgalom elmaradása (vagyis a következetlen alkotmányos rend elfogadása, véglegessé minősítése)? És az alkotmányozás későbbi kísérletében az 1990-es években miért nem sikerült szakszerű alkotmányos rendet teremteni? Válaszként több ok állapítható meg. Ezek közül kiemelhető két lényeges tényező: az egyik a politikai elit önérdekeinek védelme, a másik az értelmiség és a civil szervek tájékozatlansága és fölkészületlensége az alkotmányos problémák kezelésével kapcsolatban.
Az előzőekből már kitűnt, hogy alkotmányos rendünk csökött állapotban van, amelynek alapvető oka, hogy a közéleti tevékenységet és közgondolkodást uralja néhány alkotmányosságra vonatkozó tévhit, emellett az alkotmányos mulasztások figyelmen kívül maradnak. A kormányzó pártok nem igyekeznek az alkotmányosság fejlesztésére, az ellentmondások megoldására. Az előzőekből következik, hogy az alkotmányosság demokratikus szükségleteinek kielégítése a pártok megegyezése alapján gyakorlatilag kivihetetlen.
Egyébként is hangsúlyozandó: az alkotmányozásban elvileg nem helyeselhető a pártok döntő szerepe (s az sem, hogy a parlamentben pártérdekű és kormányzati célú alkotmánymódosítgatás zajlik). A társadalmi-közéleti szabályozatlanság tapasztalataiból és ellentmondásaiból viszont az következik, hogy szükségessé vált az alkotmányozás fejlesztésének elvi
- 208/209 -
alapokra helyezése - a népszuverenitás intézményesítése végett. Az alkotmányozás szükségletének és elvi megalapozásának föl- és elismerése révén hangsúlyozandó, hogy ennek kielégítése az alkotmányozó hatalom dolga a közvetlen demokratikus fórumok és értelmiségi közösségek kezdeményezése alapján.
A jelenlegi magyar alkotmányos rendezetlenség kapcsán a demokratikus, nemzeti elkötelezettségű értelmiség jelentékeny része arra a fölismerésre jutott, hogy a magyar közélet alapvető ellentmondásainak föloldása az átfogó társadalomirányítás alkotmányos kereteinek kiépítése, rendezése alapján valósítható meg a népszuverenitás alapján. Ez megköveteli a jelenlegi fogyatékos alkotmányozási gyakorlat (meghaladását és) népi bázisra helyezését. Elemi elvárás a közéletben kibontakozó hatalmi-politikai tényezők alkotmányozásra irányuló törekvéseinek tudatosítása, összefogása (egy irányba terelése), megszervezése. Végül is: alkotmányozó hatalommá szerveződés szükséges. Ennek módja az értelmiségi, a hitéleti és a civil szervek alkotmányozó szerepének érvényesítése (esetleg bizonyos pártok egyetértésével, támogatásával). Tekintettel arra, hogy a jelzett szükséglet megvalósítása spontán módon nem következik be, emiatt aktív előkészítő tevékenység kívánatos. Ily módon lehet elérni azt a célt, hogy a legfőbb alkotmányos értékek ismertetése-tudatosítása révén megszervezhető az alkotmányozó hatalom gyakorlása. (Ennek konkretizálásaként történhet az alkotmányozó gyűlés összehívása és vitái alapján a népszavazás.)
2. Az alkotmányozás problémáinak megoldása végett tehát közéleti tisztázásra, elhatározásra, meggyőződésre, erőfeszítésre, előkészítésre, szervezésre van szükség. A népszuverenitás és a közvetlen demokrácia alapján végzendő alkotmányozás, vagyis az alkotmányozó hatalom elkülönülését valló klasszikusok tanítása - a demokratikus közgondolkodásban és az alkotmányelméletben általánosan ismert és elfogadott fölfogás. Az alkotmányozó hatalom jelzett gyakorlásával kapcsolatban mégis várható az alkotmányozásra irányuló kezdeményezés legitimitásának kétségbe vonása s e tevékenység ellenzése a bevett tévhitre hivatkozással (mondván: az alkotmányozás a parlament, s ebben a képviselők és a parlamenti pártok dolga). Szükséges tudatosítani: a polgári demokráciák az alkotmányozó hatalom gyakorlását (népszuverenitás alapján) a közvetlen demokrácia hatáskörébe sorolják. Erre tekintettel az alkotmányozás előkészítésére irányuló kezdeményezés - a polgári demokrácia értékeként - legitim.
Az alkotmányozás jogosultságának és legitimitásának elismerése és érvényesítése viszont döntően a hatalmi konstellációtól függ és közéleti küzdelmeken nyugszik, vagyis azon múlik, hogy van-e olyan hatalmi tényező, amely az alkotmányosság problémáinak megoldására tör alkotmányozó tevékenység által. E vonatkozásban a korlátozó tényezők tisztázása, számba vétele szükséges. Figyelembe veendő az alkotmányozást illető tájékozatlanság és közszemlélet, amely előítéletes beidegződésekből áll. A tömegkommunikáció ezeket fölerősíti eszmei-ideológiai-befolyásoló szerepéből következően. Így olyan közmeggyőződés uralja a közgondolkodást (főleg pártérdekeknek megfelelően), amely az alkotmányozási kezdeményezéseket szükségtelennek, komolytalannak minősíti).
Az alkotmányozást ellenző közgondolkodás számbavétele alapján kell végiggondolni, hogy e makacs beidegződés meghaladásának megvannak-e a lehetőségei. Vagyis tisztázni kell az alkotmányosság pozitív irányú fejlesztésének bázisát, az elkötelezett értelmiség fölkészültségét (az alkotmányozásra), a közvélemény pozitív (megoldásra törekvő) irányultságát és a közvetlen demokratikus fórumok hatalmi-politikai erejét - az akadályozó hatalmi tényezőkkel szemben. Az alkotmányozást akadályozó tényezőkkel kapcsolatban két jelentékeny hatalmi tényező emelhető ki. Az egyik némely pártok elkötelezettsége a jelenlegi alkotmány (s ennek véglegesítése) mellett. A másik a tömegkommunikációban terjesztett előítélet (miszerint az alkotmányozás - a pártok dolga) és az ezt erősítő néhány alkotmánybíró hozzáállása.
A pártok alkotmányozást illető ellenkezése nem tűnik szilárdnak és makacsnak (némely pártok egyes képviselői részéről alkotmányozást támogató nyilatkozat is elhangzik). Az alkotmányozást illetően különösen szem előtt tartandó (a közügyek intézésében és) az alkotmányos rend fejlesztésében a tömegkommunikáció ideológiai-hatalmi jelentősége. Ez az alkotmányosság megítélésében és szükségességének tudatosításában döntő tényezőnek is tekinthető. Így az alkotmányozással kapcsolatos pozitív törekvések megvalósulása, sikere a tömegkommunikáción is múlik. Az alkotmányozó hatalom megszerveződésé-hez, a közvélemény átalakításához (megnyeréséhez) elemi szükséglet az, hogy köztudomásúvá váljon például az az ismeret, hogy lehetséges az alkotmányosság fejlesztéséhez az alkotmányozó hatalom intézményesítése (és bírálható a parlament alkotmányozást kisajátító szerepe). Elemi követelmény, hogy a közvetlen demokrácia alkotmányozó jogosultsága közismert legyen. Így közmeggyőződéssé, elfogadhatóvá válhat, hogy a különböző népi-alkotmányozási kezdeményezések irányulhatnak az alkotmányozó hatalom gyakorlására: az alkotmányozó gyűlés megszervezésére és a népszavazás lebonyolítására. Ehhez kapcsolódhat annak a szemléletnek a terjesztése, amely demokráciaellenesnek minősíti az alkotmányozás legitimitásával szemben az ellenkezés fölnagyítását, az ilyen tartalmú kezdeményezések szárba
- 209/210 -
szökkenésének letiprása (e vonatkozásában az ORTT köztestületének felelősségére kell utalni).
Valójában nemzeti közérdek érvényesítéséről van szó, amelynek megismerését és szellemi támogatását végezheti a pártatlan tömegtájékoztatás. Az alkotmányozás bonyolult követelményeinek ismertetése alapozhatja meg a közmegítélést. Ily módon a közvélemény (a közhatalomra vonatkozó közgondolkodás) magáévá teszi, befogadja (előítélet-mentesen) e demokratikus követelményt. Erre tekintettel bízhatunk abban, hogy e hatalmi helyzettől függő probléma megoldásának támogatása kerül fölénybe (az ellenzők vagy belátják tévedésüket, vagy engednek e demokratikus törekvés érvényesülésének). Közkívánalommá válhat az alkotmányozás előkészítése, majd az alkotmányozó gyűlés összehívása és a népszavazás lebonyolítása - az állami szervek adminisztratív támogatásával.
3. Az alkotmányozást előkészítő bizottság lényegében az alkotmányozás szükségességét és indokoltságát elfogadó és szorgalmazó, főleg értelmiségi, hitéleti és civil szervek képviselőiből állhatna össze. Ennek dolga lehetne egyrészt az alkotmányozó gyűlés megszervezésének, összehívásának előkészítése; másrészt szakemberek bevonásával az alkotmánykoncepció fő elveinek, tételeinek megfogalmazása és vitára bocsátott, kikristályosodott tételek összefoglalása; harmadrészt a megvitatott alkotmányos elvek népszavazásra való előkészítése. (A népszavazáshoz szükséges aláírásgyűjtés és a népszavazás eredményességének biztosítása a civil szerveken és a tömegtájékoztatáson alapszik.)
Az alkotmányozásban való részvétel (vagyis az alkotmányozó hatalom gyakorlása szempontjából minden közéleti intézmény aktivitása és az egyéni kreativitás szerepe elképzelhető, elvárható és kibontakoztatható. Különösen jelentős és nélkülözhetetlen a történelmi egyházak, a területi önkormányzatok, a köztestületek, a szakmai kamarák, a szakszervezetek, a különböző civil szervezetek, a Tudományos Akadémia osztályai és intézetei, a jogász önkormányzatok, az egyetemi-főiskolai tanácsok, ifjúsági és egyéb speciális autonómiák, a felsőoktatás szociológiai, politológiai és alkotmányjogi tanszékei kollektíváinak részvétele. Emellett nem mellőzhető a politikai szervek (és esetleg pártok) közreműködése, amennyiben támogatják a demokratikus alkotmányozást és készek a közéleti rend fejlesztésére a politikai érdekű akadékoskodás mellőzésével.
Az alkotmányozás előkészítésében való részvételt illetően külön elvárható a határon túli magyar közösségek szellemi, politikai támogatásának igénybevétele és közéleti aktivitásának biztosítása. Szem előtt tartandó, hogy a Magyarok Világkongresszusának Állásfoglalása is igényelte: "Az alkotmányozás segítse elő a világ magyarságának nemzeti egységesülését (integrációját)." A jelenlegi alkotmánynak is van e vonatkozású tétele, mivel alkotmányos kötelességként rögzíti a határon túli magyarsággal való törődést. A Magyar Köztársaság felelősséget érez sorsukért "és elősegíti a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását". Az előző alkotmányos tétel további pontosítása és elmélyítése alkotmányos igényként vetődik föl; így rögzítendő a magyar közéletben (és az alkotmá-nyozó hatalom gyakorlásában) való részvételük jogosultsága. (E vonatkozásban kiemelhető a második kamarában - a szenátusban - vagy a honi közélet egyéb formáiban való részvételük.) Emellett előtérbe állítandó a szülőföldhöz való emberi jog biztosításának igénye, alkotmányos védelme.
Az előbbiek mellett nem hagyható figyelmen kívül az alkotmányozásban a nemzeti, etnikai kisebbségek részvétele arra tekintettel, hogy a jelenlegi alkotmány is rögzíti, hogy e kisebbségek államalkotó tényezők és önkormányzatokkal rendelkeznek. Ennek alkotmányos jelegű rendezése már megtörtént (1993. évi LXXVII. tv.), további fejlesztése, pontosítása sarkalatos törvényben szükséges. - Ezen túl a jelenlegi alkotmány előírja a kisebbségek parlamenti képviseletének biztosítását; ám ez is az alkotmányos mulasztások közé tartozik (mivel a parlamenti pártok nem tudtak erről megállapodni). E képviseleti probléma megoldása a második kamarában - természetszerűnek tűnik.
1. Az alkotmányosság alapvető tartalmának meghatározása maga után vonja az elvi tisztázást és (viták alapján) a megállapodást az alkotmányos elvekről, valamint érvényesítésük követelményeiről (intézményesülésükről). Az előkészítés folyamatában az alternatívák fölvázolása és megvitatása alapján szükséges viszont a népszavazásra bocsátandó alkotmányos elvek rögzítése. Így az alkotmányozó gyűlés dolga, hogy megfogalmazza a népszavazásra bocsátandó tételeket. (Megjegyzem: 1997-ben megfogalmazott népszavazási javaslataim újra átgondolhatók és kiegészíthetők más tételekkel. Ld. Samu Mihály: Alkotmányozás-alkotmány-alkotmányosság, Korona Kiadó, Budapest 1997. 188-190. o. Ez megtalálható a Kapu 2008. 11-12. számában is, 16-17. o.) Szem előtt tartandók a Magyar Nemzetstratégiában (Bp. 2008.) javasolt tételek.
a) Az alkotmányozási viták szempontjából kiindulópont az, hogy a magyar alkotmányos fejlődés történeti alkotmányt eredményezett és a Szentkorona-tanban megfogalmazott értékekben összegződött, amelyek a magyar közéleti-közjogi fejlődés
- 210/211 -
intézményeiben testesültek meg. Ezek szemben állnak az önkényes hatalomgyakorlással, és ma is érvényesen kifejezik az ellentmondás és ellenállás jogát (az Aranybulla alapján). Ezt a jelenlegi (ideiglenes) alkotmányunk is tartalmazza, ám szükséges ennek alkotmányjogi dogmatikáját továbbfejleszteni, pontosítani. Kiemelhető az óvintézkedések rögzítése (formalizálása) a hatalommal való visszaélés és a többség zsarnoksága tekintetében. A parlamenti kisebbség tiszteletének demokratikus elvéből következően alkotmányi tételként lehetne rögzíteni a parlamenti ellenzék szerepének biztosítását; különösen az elfogadott törvény alkotmányossági vizsgálatának kezdeményezését illetően. (Emellett sarkalatos törvényben szabályozandó a polgári engedetlenség a modern demokráciák alkotmányos intézményeként.)
b) A magyar alkotmányosság történelmi hivatása az emberi jogok elismerése és biztosítása - a kor követelményeihez igazodóan, az alkotmányos jogvédelem kiterjesztése, bővítése, valamint modernizálása. Külön szabályozandó a demokratikus alkotmányos rend elvei között a szabadság, egyenlőség és testvériség (szolidaritás), a tolerancia, valamint az egyéni és közösségi jogok érvényesítése.
c) Az alkotmányos elvek között előtérben áll (és rögzítendő): a népszuverenitás elsődleges intézménye (működési formája) a közvetlen demokrácia, és ennek van alárendelve (másodlagos) - a népképviseleti rendszer. Vagyis a közvetlen demokrácia nagyobb súlyú (intézményesüléseként a népi kezdeményezés, a népi vétó, a népszavazás stb. erősebb), mint a (helyi és országos) képviselet. Így a képviseleti szervek léte-sülése és működése (sorsa) a közvetlen demokrácián nyugszik. A képviseleti szervek döntései, törvények, rendeletek és helyi rendelkezések érvényteleníthetők a közvetlen demokrácia (a népszavazás) által. Ebből következően érvényesül a képviselők és a képviselő-testületek választók előtti felelőssége.
d) A modern demokratikus értékek között alapvető a többségi elv, amelynek alkotmányos jellegű rögzítése mellett elválaszthatatlan követelmény a kisebbség tisztelete, és annak elismerése, hogy a kisebbségi hatalmi-politikai tényezők többséggé válhatnak. A többség és kisebbség váltakozásának lehetősége (és biztosítása) egyébként elemi elvárásként nem csupán a közvetlen demokratikus fórumokra és képviseleti testületekre, hanem minden közösségi (állami, politikai, szakmai vagy civil) szervezet működésére is vonatkozik.
e) Alkotmányos elvként rögzítendő az önrendelkezési jog, amely eltérő sajátosságokkal rendelkezik a szociális, a gazdasági, a kulturális, a nemzeti, az etnikai, a hitéleti, a tradicionális és a közéleti-politikai életviszonyokban (ide értendők az érdekvédelmi és különféle civil vagy szakmai önkormányzatok) - az egyesülési és gyülekezési jog alapján. Ehhez kötődik - az emberi jogok sűrítményeként - a közéletben való részvétel állampolgári joga. Ennek konkretizálódása - az általános választójog elveinek meghatározása, valamint a demokratikus döntési rend érvényesítése és a szubszidiaritás - a tömegtájékoztatás, a kommunikációs eszközök elvszerű és tisztességes közreműködése révén.
f) A közéleti, hatalmi viszonyok rendezése során az alkotmányozó hatalom határozza meg a társadalom közéleti irányításának, hatalmi központjának működési formáit (vagyis az állam- és kormányformát). Konkrétabban: rendezi a hatalommegosztást (a népképviseleti szervek, a végrehajtó hatalom és az igazságszolgáltatás határozott elkülönítését), a fékek és ellensúlyok rendjét (a hatalmi túlsúly elkerülésére), a többpártrendszert (mellőzendőnek vélhető a parlamentbe jutáshoz az 5%-os küszöb), a közvetlen demokrácia intézményeit (és a közélet döntő szerepét), valamint a választási rendszer alapelveit és a népszavazás elsődlegességét.
g) Az alkotmányozó hatalom hatáskörébe tartozik az államfő választási módjának, jogainak, kötelezettségeinek meghatározása; kiemelhető az egész országot képviselő semleges (pártpolitikai elkötelezettségtől mentes) szerepe, amit leginkább legitimál a közvetlen választás a nép által, és kibontandó az az alkotmányjogi tétel, hogy őrködik az államszervezet demokratikus működése fölött, és "képviseli a magyar államot". Hatásköre pedig bővíthető lehetne; így fölruházható a képviselőház föloszlatásának jogával (és új választás kiírásával), rendelkezhet vétóval a törvényhozást illetően, továbbá ő nevezheti ki a Legfelsőbb Bíróság vezetőit és a bírákat, a legfőbb ügyészt, az Alkotmánybíróság tagjait, a közszolgálati médiumok vezetőit, az egyetemi tanárokat - önkormányzati testületek javaslata alapján (nem miniszteri ellenjegyzéssel). Külön feladatköre lehet az emberi jogok érvényesítésével kapcsolatos gondok kezelése (megfontolható az ombudsmanok államfői kinevezése, esetleg szenátusi jóváhagyással).
h) Az alkotmányozó hatalom alapvető hivatása a képviseleti rendszer intézményesítése: az egy- vagy kétkamarás rendszer fölépítésének és működési elveinek rögzítése. (Így a magyar alkotmányozó gyűlés kimondhatja, hogy az országgyűlés két házból áll: a képviselőházból és a szenátusból; az alsóház a politikai fórumokon keresztül választott képviselők, a második kamarában pedig az önkormányzati, hitéleti, hivatásrendi, szellemi-értelmiségi, nemzeti, etnikai-kisebbségi és határon túli magyar közösségi képviselők testületeként épül föl. - E vonatkozásban szem előtt tartandó Kossuth alkotmányterve, misze-
- 211/212 -
rint "az országgyűlés két házból áll, a népképviselők házából s a senatusból." (Spira György: Kossuth és alkotmányterve, Debrecen, 1989. 62. o.)
i) Az alkotmányos elvek között meghatározandó az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők eltérő kötelezettsége. Bírálható a mai szűk alkotmányos tétel, miszerint: a képviselők "tevékenységüket a köz érdekében végzik"; rögzíteni kellene ugyanis, hogy a képviselők függetlenséggel rendelkeznek, ám nem tevékenykedhetnek pártérdekeknek (pártfegyelemnek) megfelelően, vagy befolyásolható csoportok (lobbik) érdekében.
j) Az alkotmányos rend kiépítésének folyamatában az alkotmányozó hatalom döntési jogosultsága (és kötelessége) a törvényhozó és a végrehajtó hatalom elkülönülésének biztosítása; ennek érdekében a képviselők közigazgatási tevékenységgel való összeférhetetlenségének rendezése. A magyar alkotmányos rend fejlesztése végett az alkotmányozó gyűlés hatáskörébe tartozik a több demokratikus rendben alkalmazott (a francia vagy az USA-beli) megoldás elfogadása, az elvi következetesség érdekében érvényesítve ezen elv: a törvényalkotó ne legyen egyben a végrehajtó hatalom tagja. S ezzel törölni lehetne a mai alkotmány rendelkezését, miszerint képviselő nem lehet "a közigazgatási szerv alkalmazottja - a Kormány tagja és az államtitkár kivételével". (Alk. 20. § (5)) Vagyis a kivétel mellőzhető lehetne a törvényhozás és a végrehajtó hatalom elválasztása érdekében. - Az alkotmányjogi irodalomban is megfogalmazzák: összeférhetetlenné kellene nyilvánítani az országgyűlés képviselői mandátum és a miniszteri (politikai államtitkári) tisztség egyidejű fönnállását (Ádám Antal).
k) Külön alkotmányozási téma a közéleti felelősség alkotmányos szintű rendezése, nem csupán az államfői és miniszteri, hanem a hatalmi szervek más vezetőinek és döntéshozóinak a felelősségéről is kell rendelkezni. Ennek elbírálását megalapozza a vállalt közéleti tevékenységgel kapcsolatos eskü, valamint az erkölcsi és szakmai szabályok követése. Ebből adódóan nemcsak büntető, hanem a közéleti felelősségre vonás más megoldásai is figyelembe jönnek (különösen az aktív választójogtól való megfosztás, a passzív választójog megvonása - a hatalommal való visszaélés esetén).
l) A demokratikus közgondolkodásban visszatérő igény és javaslat a képviselők ellenőrzése és visszahívásuk intézményesítése, mivel a választással kifejezett bizalmi viszony tartalma nincsen rendezve. - Joggal vetődik föl: ha a választott (országos és helyi szinten többséget és bizalmat szerzett) képviselő nem teljesíti a választás során meghirdetett, vállalt, ígért programját, vagy ha kiderül erkölcsi, szakmai alkalmatlansága, akkor a választóknak nincs lehetőségük a bizalom megvonására. (Legföljebb következő választás alkalmából van lehetőség az újraválasztás mellőzésére.) Emiatt szükségesnek tűnik a visszahívás alkotmányos intézményének szabályozása már a képviselők választásáról szóló törvényben (esetlegesen elképzelhető a visszahívási jog rendezése a közéleti felelősségről szóló sarkalatos törvényben is).
2. Az alkotmány létesítésének, megújításának (vagy reformjának) elvégzése - a jelenlegi helyzetben - nagyon bonyolult. Ennek ellenére sokan leegyszerűsítik arra, hogy új alkotmányokat fogalmaznak meg, vagy a történeti alkotmány visszaállítását igénylik. Ezek a megközelítések természetesen nem haszontalanok, mert a figyelmet az alkotmányos rend problémáira irányítják.
Az alkotmányozás mai gondjai elsősorban elméleti-társadalmi-közéleti megoldást igényelnek, és nem zárható le azzal, hogy majd az alkotmányjogászok új vagy módosított alkotmányt fogalmaznak meg. Közéleti viták alapján szükséges az alkotmány alapvető tételeinek rögzítése. És az alkotmányozás folyamatának lezárásával történhet meg - a közvetlen demokratikus fórumokon elfogadott alkotmányos értékek megerősítése - népszavazással.
a) A népszavazás maga egy kimunkált alkotmányról nem lehet megalapozott (inkább formális lehet). Tartalmasabb, az az előbb vázolt közéleti alkotmányos értékekről, elvekről és elvárásokról szól a népi döntés - a népszuverenitás konkretizálása végett. A közélet bonyolult mechanizmusát nem ismerő állampolgár is dönthet például az államfő vagy a képviselet választási rendjéről, a parlamenti és önkormányzati rendről, a közteherviselésről vagy a közéleti vezetők felelősségéről, a visszahívási jogról és a hatalommal való visszaélés korlátozásáról stb. Emiatt az alkotmány elveinek, alapvető szabályainak elfogadásáról szólhat a népszavazás (nem pedig az alkotmány pontosan rögzített szövegéről). Így kerülnek az alkotmányba a történetileg meghonosodott alkotmányos értékek és a korszerű alkotmány alaptételei; ezek szövegezése az alkotmányjogászokra és más közéleti szereplőkre, politikusokra hárul.
b) Továbbá a népszavazás által elfogadott alkotmányos elvekre épülnek a sarkalatos törvények - a szociális, gazdasági, kulturális és hatalmi viszonyok rendezésével kapcsolatban. S ez abból is következik (arra is utal), hogy az alkotmány az egész társadalom átfogó normája, és nem szűkül az állami, politikai és jogi viszonyok szabályozására, hanem alkotmányos értékként rögzíti a hatalmi, politikai, szociális, kulturális és gazdasági viszonyok humanizálásának elvárásait, követelményeit, valamint távlatos fejlesztésük elveit.
c) Kiemelendő még az alkotmány szövegének összeállításával kapcsolatban a nemzetközi alkotmá-
- 212/213 -
nyos értékekre utalás. Az előző fejtegetésből hiányzik például az emberi jogokra vonatkozó értékkövetelmények részletes rögzítésének igénye arra tekintettel, hogy ezek kibontása az alkotmány megszövegezése során pótolható, mivel ezek most is alkotmányos rendünk részét képezik: és népszavazásra bocsátásuk szükségtelen.
d) Az alkotmányozás folyamatának és az alkotmányos elvekről (tételekről) szóló népszavazásnak lényeges következménye a közéleti rend, a közéleti-politikai szervek működésének, a különböző hatalmi-politikai szervek szerepének mélyebb megismerése, közéleti ismeretté kristályosodása. Ez jelentékenyen megalapozza és fejleszti az állampolgárok közéletben való részvételét: a közügyek intézésével kapcsolatos aktivitását - a népszuverenitás érvényesítése alapján.■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, ELTE ÁJK.
Visszaugrás
