Az egyetemes szolgáltatás (továbbiakban: ESZ) a liberalizált iparágak egyik Janus-arcú koncepciója. Ismeri és rendezi az egyetemes szolgáltatás kérdését az elektronikus hírközlési, a postai és a villamosenergia-piaci közösségi szektorális szabályozás.1 Bár a földgáz-piac közösségi szabályozása nem tartalmaz utalást az ESZ-re,2 az új Get. rendelkezik róla.3
Genezisét tekintve az ESZ a korábbi, természetes monopóliumon és kizárólagossági jogokon alapuló közszolgáltatási modell ivadéka. A piacnyitás után a közszolgáltatás koncepciójának együtt kell élnie a piacnyitás következtében kialakuló versennyel, ráadásul a kettejük viszonyát a legkisebb versenytorzítás elve határozza meg, vagy legalábbis kellene, hogy meghatározza: a verseny működése csak a legszükségesebb esetben és mértékben korlátozható, illetve torzítható.
A szabad verseny és az ESZ közötti ellentmondást az ESZ hagyományos koncepciója világítja meg a legjobban. Ennek kiindulópontja, hogy az ESZ alkalmazási körébe tartozó szolgáltatásokat - amelyeknek a társadalom minden tagja számára hozzáférhetőeknek kell lenniük - normális piaci körülmények között nem nyújtanák mindegyik terület vagy fogyasztói csoport vonatkozásában, vagy nem elérhető áron tennék ezt, tekintettel arra, hogy például bizonyos területeken azok biztosítása nem rentábilis. A szolgáltatás nyújtását úgy kell megoldani, hogy az ne legyen veszteséges, azonban mindenki számára elérhetővé váljon. A legkézenfekvőbb megoldás, hogy azokon a területeken elért nyereséggel, ahol a szolgáltatás nyújtása rentábilis, kompenzálják a szolgáltatás nyújtását azokon a területeken, ahol ennek a költségei lényegesen magasabbak. A ESZ megvalósításának tradicionális mechanizmusa tehát a keresztfinanszírozás, amely az egyik fogyasztói csoport által befizetett többletet egy másik fogyasztói csoporthoz rendeli. Ez a keresztfinanszírozási mechanizmus azonban implikálja valamely szolgáltató kizárólagosságát. Ennek hiányában ugyanis a jól jövedelmező vidékeken verseny alakulna ki (kimazsolázás), ami lenyomná az árakat, ezáltal lehetetlenné téve a keresztfinanszírozást.4 Csak az inkumbens szolgáltató kizárólagossági jogai teszik lehetővé, hogy a jól jövedelmező területeken magas monopolprofit legyen elérhető, amelyből a magasabb költségű területeken a szolgáltatás nyújtása finanszírozható.
Az ESZ-nek ezt az ősi koncepcióját kellett a piacnyitáskor összhangba hozni a gazdasági versennyel. A liberalizációval ugyanis megszűnt a keresztfinanszírozás lehetősége, ami előrevetítette annak a veszélyét, hogy a korábbi inkumbens piaci hatalma, valamint a szabályozott árak melletti ellátási kötelezettsége a kevésbé jövedelmező területeken megmarad, míg elveszíti az ezek finanszírozását biztosító területeket. Ennek a helyzetnek a kezelésére valamilyen kompenzációs mechanizmust kellett bevezetni. Az egyetemes szolgáltató (továbbiakban: ESZ-szolgáltató) ellátási kötelezettsége fennmaradt, azonban az ezzel kapcsolatban esetlegesen elszenvedett veszteségeit kompenzálni kell. A kompenzáció ugyanakkor szintén idegen a verseny logikájától, hiszen ez - amennyiben azt ténylegesen nyújtják - hozzásegítheti az ESZ-szolgáltatót domináns piaci helyzetének a megőrzéséhez. Ilyenkor a verseny az ESZ-szolgáltató kijelölésének pontjára szorítkozik: csak az ESZ-szolgáltató kijelölésekor biztosítható a versenyhelyzet (pályáztatás). Az ESZ-szolgáltató ugyanis, ha jogszabály előírása alapján, olyan áron nyújtja a szolgáltatást, amely nem rentábilis, akkor ezzel kizárja más vállalkozások piacra lépését, hiszen ez utóbbiak nem képesek piaci alapon ennél az árnál alacsonyabb áron nyújtani a szolgáltatást. Ebből a szempontból irreleváns, hogy ez a helyzet az ESZ-szolgáltatónak kedvező-e vagy sem, azaz meg nem térülő költségeiért ténylegesen kompenzálják, vagy veszteséges gazdálkodásra kényszerítik. A villamosenergia-piaci szabályozás ESZ címén gyakorlatilag monopolszabályozást végez, amikor a költségek által indokolt árat határozza meg, és a kompenzációnak még az elvi lehetőségét is kizárja.5
A piaci tapasztalatok is jól mutatják az ESZ koncepciójának kétarcúságát. Az egyik eset, amikor a piac meghaladja ezt a koncepciót azzal, hogy az ESZ által szándékolt helyzetet eléri, sőt, "túlteljesíti" (lásd elektronikus hírközlés). Ebben az esetben az ESZ gyakorlati jelentősége csökken. A másik eset, amikor a fő kérdés nem a szolgáltatás elérhetősége, az ország területének a "lefedettsége", hanem az ár mértéke. Ilyenkor problémás lehet, ha a társadalom által elfogadhatónak minősített ár (egyetemes szolgáltatási ár) alacsonyabb a költségek által indokolt versenyárnál (lásd energetika). Ilyenkor az ESZ gátját szabhatja a verseny kialakulásának a lakossági piacon, mivel a rá hivatkozással kialakított árszabályozás a korábbi közüzemi rendszer által indukált kettős piaci modell továbbélését eredményezi. A hatóságilag megállapított ár - függetlenül attól, hogy egyedi határozattal vagy jogszabály alapján történik -, amennyiben túlzottan alacsony, távol tartja az új piacra lépőket. Az energetikában különösen nagy problémát okoz a kérdés árközpontúsága. Ezt a helyzetet pedig súlyosbítja, hogy a "nyersanyag" (villamosenergia, földgáz, infrastruktúra használatának díja) beszerzési ára teszi ki a kiskereskedelmi ár jelentős részét. A verseny ebből kifolyólag három pontra szorul: a beszerzési források közötti választás, a beszerzési költségeken felüli költségek csökkentése (számlázási költségek, ügyfélszolgálattal kapcsolatos kiadások stb.), valamint a termékválaszték növelése (fogyasztási csomagok kialakítása, fogyasztói "nominálás", kapcsolódó szolgáltatások stb.). Bár elviekben egyik pont esetén sem kizárt a nagyobb hatékonyság elérése - beszerzési költségeken felüli költségek csökkentésére egyébként találunk is piaci példát -, ennek lehetőségei igencsak korlátozottak.
A jelen tanulmány célja az ESZ-koncepció átfogó, elméleti vizsgálata, és a többségi (mainstream) felfogás kritikai elemzése. Ennek érdekében, első lépésben meghatározom az ESZ fogalmát, bizonyítva tételem, hogy az ESZ egy tartalmi koncepció, ha úgy tetszik egy elérendő helyzet/állapot, amely különböző intézményi megoldásokkal valósítható meg, és az intézményi megvalósítás formáját úgy kell megválasztani, hogy az a lehető legkisebb mértékben korlátozza vagy torzítsa a versenyt. Második lépésben elemzem az ESZ megvalósításának egyes intézményi alternatíváit, összehasonlítva és értékelve azokat. Ennek során vizsgálom az ESZ finanszírozásával kapcsolatos kérdéseket. A tanulmányt konklúzióim zárják, amelyek tartalmazzák az ESZ lehetséges jövőbeli fejlődési irányaira vonatkozó következtetéseimet.
Az ESZ meghatározásának kiindulópontját az általános érdekű szolgáltatások képezik, amelyek az ESZ genus proximumai. Kétségtelen, hogy az általános érdekű szolgáltatás legjellemzőbb esete az egyetemes szolgáltatási követelmény, amely a kérdéses szolgáltatásnak mindenki számára való hozzáférhetővé tételét jelenti meghatározott minőségben és elérhető áron. Az egyetemes szolgáltatás azt a követelményt testesíti meg, hogy bizonyos szolgáltatásokat a tagállam területén az összes fogyasztó és használó számára hozzáférhetővé kell tenni egy meghatározott minőségben, területi elhelyezkedéstől függetlenül és elérhető áron.6 Az egyetemes szolgáltatás a fogyasztók nézőpontjából közelíti meg a szolgáltatás kérdését, egyfajta alapigényt konstituálva a számukra.7 Ez az alapigény azonban távolról sem tekinthető normatív értelemben vett jognak. Sokkal inkább egy méltányolható társadalmi elvárás az állammal szemben. Az ESZ, annak színvonala és ára, a fogyasztók igényei és szükségletei a polgárokat egyenlően megillető alapigények szempontjából kerülnek meghatározásra. Ennek során nem kerülhetnek figyelembevételre az egyes fogyasztói csoportok vagy területek számára nyújtott szolgáltatások eltérő költségei. Az ESZ-szel kapcsolatban ki kell emelni, hogy az nem szociálpolitikai jogintézmény, hanem a polgárok azon alapigényén nyugszik, hogy az állam biztosítsa számukra az emberi méltóságnak megfelelő élethez szükséges minimális alapfeltételeket. Ettől függetlenül az ESZ-nek a szociális indíttatású állami beavatkozáshoz hasonló társadalmi költségei lehetnek.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
