Az elmúlt néhány évben számtalan - legtöbbször jogos - kritikával illették az idén húsz esztendős, gyülekezési jogról szóló törvényünket. Sajnálatos módon a tapasztalt - az Alkotmánybíróság határozataival, vagy éppen a rendőrség és a bíróságok alkotmány-konform (és egyúttal hézagpótló) jogértelmezésével nem orvosolható - hiányosságok vagy hibák "elhárítására", vagyis a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: Gytv.) átfogó módosítására, vagy új gyülekezési törvény megalkotására csekély esély mutatkozik. A tapasztalatok azonban arra mutatnak, hogy a Gytv. alkalmazása még a korábban egyértelműnek gondolt esetekben sem teljesen problémamentes.
Úgy tűnik, a gyakorlatban nem világos, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.)[1] hatálya mennyiben - és különösen az eljárás mely szakaszától - terjed ki a gyülekezési ügyekre.
A Gytv. 8. § (1) és (2) bekezdései szerint, ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné, vagy ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható, a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja. A rendőrség határozatát 24 órán belül írásban közölni kell a szervezővel. Ugyanez a szakasz (3) bekezdése pedig kimondja, hogy "a rendőrség eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az irányadók."
Ez utóbbi rendelkezésnek alapvetően kétféle értelmezése ismert. Az első szerint a Ket. hatálya kizárólag a rendőrségi eljárásra vonatkozik, vagyis azt csak a megtiltó határozat meghozatalakor lehet (kell) alkalmazni. A másik nézet ezzel szemben azt vallja, hogy a Gytv. 8. § (3) bekezdése megfelel a normavilágosság követelményének, és a bejelentés előterjesztésétől kezdve a Ket. szabályait is alkalmazni kell. (Mindezek mellett meg kell jegyezni azt is, hogy - bár ez is több kérdést felvet - bizonyos eljárási szabályokat a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V.14.) BM rendelet is tartalmaz.)[2]
E két - egymással csaknem kibékíthetetlen ellentétben lévő - álláspont egy ombudsmani vizsgálat során kapott tájékoztatásból, valamint a jelentésre adott válaszokból ismerhető meg.[3]
Egy panaszos azért fordult az állampolgári jogok országgyűlési biztosához, mert 2007. december 2-án - rendezvénye tervezett időpontja előtt 15 nappal - a BRFK e-mail címén, elektronikusan bejelentette, hogy 2007. december 17. napján, 06.00 órától 16.00 óráig terjedő időtartamban, a budapesti Erzsébet-hídra milyen céllal és napirenddel szervez nyilvános rendezvényt, egyúttal megjelölte a résztvevők és igénybe veendő járművek tervezett számát. Bejelentésére a panaszos sem írásbeli választ nem kapott, sem pedig a bejelentésről kért igazolást sem állították ki részére. Ezt - ugyancsak elektronikus levelében - sérelmezte az országos rendőr-főkapitánynál. Beadványa szerint a panaszos már többször jelentett be e-mailen általa szervezett demonstrációt a Soproni Rendőrkapitányságnál, amit a rendőri szerv írásban mindig igazolt.
Az országos rendőr-főkapitány álláspontja szerint az egyszerű, elektronikus levélben tett bejelentés a demonstráció bejelentési kötelezettség szempontjából nem tekinthető joghatást kiváltó írásbeli bejelentésnek, mivel mint lehetséges bejelentési mód nem szerepel a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó rendezvények bejelentési rendjével összefüggő BMr. 2. § (4) és (5) bekezdéseiben nevesített felsorolásban.[4]
Az ORFK erről a panaszost is tájékoztatta, és válaszában kitért arra is, hogy a panaszos által 2007. december 8-án a Soproni Rendőrkapitányság e-mail-címére küldött elektronikus levélben foglalt bejelentés "formailag ugyan megfelelt a gyülekezési törvényben meghatározott alaki feltételeknek, de a BM rendelet alapján nincs lehetőség e-mailen demonstrációt bejelenteni." A panaszos ily módon megtett bejelentésével nem jutott a rendőri szerv tudomására az általa tervezett demonstráció. Az elektronikus bejelentési rendszernek egyébként is problémája, hogy az ott elküldött levelek nem minősülnek hitelesnek. Az e-mail-szolgáltatónál ugyanis bárki nevével vissza lehet élni, bárki nevével készíthető e-mail-cím és bejelentés tehető a rendőrségre.
Az ombudsman az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (Obtv.) 25. §-a alapján javasolta az igazságügyi és rendészeti miniszternek, hogy "fontolja meg a gyülekezési jog-
- 43/44 -
ról szóló 1989. évi III. törvény 8. § (3) bekezdése olyan módosításának, illetve kiegészítésének soron kívüli kezdeményezését, amelyből a demonstráció bejelentője (szervezője) és az azt elbíráló hatóság számára is egyértelműen megállapítható, hogy a közterületi rendezvény bejelentésével kapcsolatos eljárásban a Ket. szabályait az eljárás melyik szakaszától kell alkalmazni (már a bejelentésre is irányadó, vagy csak akkor, ha a bejelentést a rendőri szerv nem veszi tudomásul, és közigazgatási határozatban megtiltja a rendezvény megtartását)." Az országos rendőr-főkapitányt pedig felkérte, hogy "az egységes rendőri jogalkalmazás biztosítása érdekében tegye meg az általa indokoltnak és megalapozottnak tartott intézkedéseket ahhoz, hogy közterületi rendezvény bármilyen módon történő bejelentése alapján követendő rendőri eljárás - az önkényes eljárásnak és a békés gyülekezési jog szabad gyakorlása biztosítása veszélyeztetésének még a látszatát is kizárva - megfeleljen a jogállamiság és a jogbiztonság, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog követelményeinek."
A miniszter a biztos jogalkotási javaslatával szemben úgy vélte, hogy a Gytv. 8. § (3) bekezdése - a normavilágosság tekintetében - megfelelő és egyértelmű, vagyis a közterületi rendezvény bejelentésével kapcsolatos eljárásban a Ket. hatálya a bejelentő írásbeli bejelentésével kezdődik, a rendőri szerv az egyszerű e-mailben való bejelentés alapján nem köteles eljárni.
Az ombudsman viszontválaszában hivatkozott a Gytv. miniszteri indokolására, amely - véleménye szerinte - a miniszteri álláspontnak ellentmond,[5] és amelyből a biztos arra következtetett, hogy a panaszolt esetben - mivel a szervező (bejelentő) bejelentési kötelezettségének eleget tett, a rendőri szervnek előzetes hozzájárulást, engedélyt nem kellett adnia, de "hallgatott", tiltó határozatot sem hozott - a rendezvényt meg is lehetett volna tartani. Továbbá, mivel "az e-mailen történt bejelentésre a rendőrség semmit nem reagált, közigazgatási ügy sem keletkezett, hiszen az csak tiltó határozathozatallal vette volna kezdetét. A biztos jelentésének érveléseit megalapozottnak tartotta amiatt is, hogy a miniszter nem vonta kétségbe, miszerint a budapesti főkapitányság a panaszost tájékoztathatta volna jogairól és kötelezettségeiről, annál is inkább, mert a tájékoztatási kötelezettség nem pusztán a hatósági eljárásokhoz fűződik."[6]
Az országos rendőr-főkapitány egyetértett a biztos megállapításaival és elrendelte a témakört érintő belső útmutatójuk olyan kiegészítését, mely valamennyi rendőri szerv számára nyilvánvalóvá teszi, hogy az elektronikus levélben tett bejelentéseket fogadni és regisztrálni kell. Amennyiben pedig a demonstráció bejelentőjének nincs lehetősége bejelentését a Ket. által előírt módon és formában megtenni, úgy fel kell hívni figyelmét arra is, hogy bejelentését a BMr. 3. §-ának megfelelően, joghatással bíró formában ismételje meg. A főkapitány ezen intézkedését a biztos elfogadta.
A kérdést első pillantásra meglehetősen könnyen megválaszolhatjuk: természetesen indokolt, hogy a rendezvény bejelentése alapján lefolytatott eljárás kiszámítható és tervezhető legyen. Ha azonban azt is figyelembe vesszük, hogy a magyarországi Gytv. hatálya alá tartozó bejelentéseket a rendőrség jellemzően tudomásul veszi, és csak az esetek elenyésző hányadában kerül sor a rendezvény megtiltására, a formátlan eljárások híveinek táborát gyarapítjuk. Úgy vélem azonban - és ezt alátámasztja a 2008. júliusi LMBT Menet megtartását megtiltó, majd változatlan tényállás mellett a határozat visszavonását követő tudomásulvétele is -, hogy jelenleg kétséges, hogy mennyiben érvényesül a hatósági eljárás kiszámíthatósága, ezért elengedhetetlen, hogy az eljárás főbb elemei jogszabályban - ideális esetben pedig törvényben - kerüljenek megnyugtatóan rendezésre.
A Gytv. jelenleg - az anyagi jogi rendelkezések mellett, gyakran azokkal keveredve - több eljárási szabályt is tartalmaz, ez azonban - a következők szerint - semmiképp sem nevezhető teljeskörűnek: rendelkezik arról, ki lehet bejelentő, milyen formában, és mit kell a bejelentésnek tartalmaznia, azt mely szervnél kell előterjeszteni, ugyanakkor egyes, eljárási határidőkre vonatkozó szabályokat is tartalmaz. Nem rendelkezik azonban arról, hogy kell-e (és miként?) tisztázni a tényállást, miként lehetséges a hiányok pótlása stb. (Ez utóbbit a BMr. terjedelmesen szabályozza.)
Ugyancsak a BMr. rendelkezik arról, hogy a bejelentésről igazolást kell kiállítani, és annak egy példányát a bejelentést személyesen benyújtónak át kell adni. (Érthetetlen, hogy a bejelentést nem személyesen benyújtó személynek miért nem?) Ki kell emelni, hogy az igazolás kiállításához nem fűződik joghatás, ebben a rendőrség nem adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, vagyis az nem a Ket.-ben szabályozott hatósági bizonyítvány.[8]
Mindebből kitűnik, hogy a Gytv.-ben, valamint a BMr.-ben meghatározott eljárási szabályok, illetve azok szabályozási szintje és módja legalábbis ötletszerűnek látszik, mindezt pedig tovább bonyolítja a Gytv. Ket.-re utaló 8. § (3) bekezdése.
A szükségességnél tehát égetőbb kérdés, hogy hol, milyen terjedelemben és módszerrel lenne cél-
- 44/45 -
szerű e szabályokat elhelyezni. Más nézőpontból úgy is megfogalmazhatjuk, hogy szükséges-e, és mennyiben különös eljárási szabályok megalkotása? (Nem ördöngösség ugyanis a közigazgatási eljárás általános szabályainak megfelelő alkalmazása, t.i. az Németországban a gyakorlati tapasztalatok alapján még úgy is jól működik, hogy ott nem egy egyszemélyi vezetés alatt álló, hierarchizált szervezet végzi a bejelentésekkel kapcsolatos eljárásokat, hanem tartományonként más-más - törvényben kijelölt - szerv.)[9]
A válasz - a Gytv. 8. § (3) bekezdése alapján - nem lehet kétséges: a rendőrség eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályai az irányadók. Megjegyzem, hogy sem a Gytv., sem pedig a Ket. 13-14. §-ai még utalást sem tartalmaznak arra, hogy a gyülekezésekkel kapcsolatos közrendvédelmi hatósági tevékenység bármely eleme ne tartozna a Ket. tárgyi hatálya alá.
A bevezetésben ismertetett példa szerint a gyakorlatban a Ket. hatályának problémája valóban a "mikortól" kérdés köré (ezzel összefüggésben pedig mi módon lehet a bejelentést előterjeszteni) kristályosodott ki, azonban az arra adandó válasz a rendőrség mint közrendvédelmi szerv gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő eljárásának teljes menetére kihatással lehet. Megkísérlem ezért a gyakorlati tapasztalatok felhasználásával a gyülekezési jog gyakorlásához elengedhetetlen rendőrségi eljárások szabályainak áttekintésével a Gytv.; a Ket. és a BMr. közötti ellentmondások feloldását, és ennek eredményeként egy következetesen alkalmazható, törvénymódosítást nem igénylő megoldás kialakítását szolgálják a jogalkalmazás számára.
Nem állja ki a logika próbáját az az érvelés, hogy kizárólag a rendezvényt megtiltó rendőrségi határozat meghozatalára terjed ki a Ket. hatálya, ugyanis - jogállami körülmények között - a hatóság különböző döntését megelőzően szükségképpen sor kell, kerüljön hatáskör és illetékesség vizsgálatára és a tényállás tisztázására. Ebből pedig szükségszerűen az is következik, hogy valamennyi bejelentés nyomán ugyanaz az eljárás indul meg és zajlik, legfeljebb az esetek elsöprő többségében nem születik a rendezvény megtartását megtiltó határozat. Ugyancsak elképzelhetetlen lenne, hogy csak a később megtiltásra kerülő bejelentések esetében, és nem valamennyi bejelentést követően kerülne sor a tényállás teljeskörű tisztázására.
A Ket. 22. § (1) bekezdése szerint a hatóság - joghatósága mellett - hatáskörét és illetékességét az eljárás minden szakaszában hivatalból köteles vizsgálni. Nem világos azonban, hogy a gyülekezési ügyekben a rendőrség e kötelezettségének minden esetben ténylegesen eleget tesz-e?
Nem lehet jellemző - egyetlen ilyen esetet ismerek -, hogy nem az illetékes rendőri szervnél, hanem a BRFK V. ker. Kapitányságán terjesztette elő a szervező a bejelentését, amelyet a kapitányság illetékesség hiánya miatt tett át a BRFK-hoz.[10] Ezen áttételi kötelezettség minden esetben fennáll, vagyis praktikusan bármely szervnél előterjeszthető a bejelentés, azt azonban haladéktalanul meg kell küldeni az illetékes szervnek. Ki kell emelni, hogy az ilyen esetekben a bejelentést fogadó szervnek valóban késedelmet nem tűrő módon kell - telefaxon, vagy éppen megfelelően biztosított egyéb elektronikus adatátviteli rendszeren - a bejelentést az illetékes szervhez továbbítani. A bejelentő szemszögéből nézve pedig bármely rendőri szervnél lehetséges a bejelentés akár szóbeli előterjesztése, amely majd az illetékes szervhez kerül áttételre. (E megoldás haszna, hogy a bejelentő személye feltétlenül azonosításra kerülhetne.)
Azokat a bejelentéseket, amelyek nem a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény megtartására vonatkoznak, jellemzően hatáskör hiányában,[11] végzéssel utasítja el a rendőrség.[12]
A Gytv. a közterület fogalmát az általánosnál szűkebben határozza meg, 15. § a) pontja szerint közterület ugyanis a mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető terület, út, utca, tér. A rendőrségnek tényállás-tisztázási kötelezettsége teljesítése körében tehát meg kell győződnie arról, hogy a bejelentésben a rendezvény helyszínéül, vagy útvonalául megjelölt terület valóban - jogi értelemben - korlátozás nélkül igénybe vehető-e. Így fel kell tárni, hogy a megjelölt helyszín az ingatlan-nyilvántartás szerint nem magánterületen fekszik-e,[13] vagy arra a közterület tulajdonosa közterület-használatot engedett-e másnak.[14]
Az előző két esetnél jellemzően nagyobb visszhangra talál a rendőrség döntése, ha a bejelentést arra hivatkozva utasítja el, hogy az adott terület ún. "biztonsági műveleti terület". A "biztonsági műveleti terület" fogalmát - annak ellenére, hogy a rendőri
- 45/46 -
szakzsargon használja - a hatályos jogszabályok nem ismerik. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvényben (Rtv.) és az ahhoz kapcsolódó főkapitányi utasításban foglaltak szerint a rendőrségnek lehetősége van személy- és létesítménybiztosítási intézkedést hozni akkor, ha valamely védett személy testi épsége érdekében vagy létesítmény védelme érdekében ez szükséges. Amikor rendőrség személy- és létesítménybiztosítási intézkedést meghozta (vagyis "biztonsági műveleti területté" nyilvánította az adott területet), ennek a területnek a Gytv. fogalma szerint megszűnt a közterület jellege.[15]
A rendőrségi gyakorlat tehát töretlennek tekinthető annyiban, hogy - közterületi jelleg hiányában - hatáskörének hiányát közigazgatási végzésben állapítja meg, így nem is lehet vitás, hogy az eljárás e szakaszában is a Ket. szabályai szerint jár el.
Számtalan olyan közterületi rendezvény kerül bejelentésre, amely nem tartozik a Gytv. hatálya alá,[17] azonban e rendezvényeket rendszerint gyülekezésnek tekinti a BRFK.[18] (Ezzel párhuzamosan az is megfigyelhető, hogy egyes, egyébként a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények szervezői más szabályok alá "menekülnek", és rendezvényüket pl. kulturális, vagy éppen sportrendezvényként szervezik meg.)[19] Mindezek alapján különös körültekintést igényel annak eldöntése, hogy az adott közterületi rendezvény a gyülekezési jog gyakorlása körébe vonható-e.
Egy esetben egy civil szervezet képviselője a BRFK-nál bejelentette, hogy a Fővárosi Bíróság épülete előtt több személy "nem demonstratív jelleggel",[20] várakozás céljából a Markó utcának a Bírósággal szemben lévő járdaszakaszát veszi igénybe. A vizsgált ügyben[21] a BRFK nem adott érdemi választ, nem hozott döntést (tudomásulvétel, megtiltás, hatáskör hiányában elutasítás) a bejelentéssel kapcsolatban. A Gytv. alapján az illetékes rendőri szervnek a szervező által tett bejelentéssel kapcsolatban, a bejelentés tartalmi vizsgálata után több döntési lehetősége is van. Ha azt állapítja meg, hogy a rendezvény nem tartozik a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá, mert például egy kivett esetkörről van szó (pl. családi vagy kulturális rendezvény), vagy éppen a gyülekezési jog gyakorlásának immanens elemei hiányoznak (pl. egyszemélyes, vagy éppen résztvevő nélküli "gyülekezés", sajtótájékoztató), akkor végzéssel elutasítja a bejelentést azzal, hogy annak elbírálására nincs hatásköre. A bejelentő ilyen esetben, a rendőrségi tájékoztatást követően, a közterület-használat engedélyezése kérdésében az illetékes önkormányzati szervhez fordulhat.
Az országos rendőrfőkapitány azonban válaszában kifejtette, hogy - BRFK megállapításaival érdemben egyetértve - a Magyar Gárda tagjai a bíróság előtt "nem demonstratív jelleggel várakoztak", cselekményük nem tartozott a Gytv. hatálya alá. A BRFK a bíróság épülete előtti megjelenésről szóló tájékoztatást azért nem kezelhette bejelentésként, mivel az nélkülözte a bejelentés lényegi ismérveit, nem tartalmazott "semmilyen üzenetet vagy állásfoglalást". Az országos rendőrfőkapitány szerint a BRFK egyértelműen döntött a kérdésben, az érintettek számára megállapítható volt az, hogy tájékoztatásukat nem kezelik bejelentésként, mivel nem került sor a "szervezőkkel" való kapcsolatfelvételre, és más ilyen esetekben "szokásos intézkedésekre". A BRFK bejelentés hiányában nem mérlegelhette, hogy a várakozás megzavarhatja-e a bíróság működését, sőt eleve már az is kizárt volt, hogy hatáskörének hiányát állapítsa meg.
Vitatva az országos rendőrfőkapitány álláspontját, nem mellőzhetem megjegyezni, hogy önmagában annak is lehet kommunikációs jogi jellege vagy üzenete, ha egy egyesület tagjai formaruhában, jelentős számban "várakoznak" az éppen az egyesületük feloszlatását tárgyaló bíróság épülete előtt. Kérdésként vethető fel, hogy például egy - a tájékoztatásban megjelöltnél - nagyságrendekkel nagyobb, akár tizenötezer fős, de "nem demonstratív jelleggel" várakozó tömeg megjelenése, összeverődése milyen következményekkel járhatott volna. A bíróság előtti "várakozással" szembeni rendőrségi fellépésre, annak esetleges feloszlatására a Rendőrség a Gytv. alapján - mivel nem annak hatálya alá tartozóként "könyvelték el" - nem lett volna jogi lehetősége. A jelenlévők pedig alappal hivatkozhattak volna arra, hogy ők egy szabályosan bejelentett, a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényen vesznek részt.
Igaz ugyan, hogy a bejelentésekre vonatkozó szabályozás nem egészen hézagmentes, azonban megfelelő, a gyülekezési törvénnyel összhangban lévő jogértelmezéssel az esetleges problémák orvosolhatóak, megelőzhetőek. Az állampolgároktól érkező valamennyi panaszt, kérelmet, tájékoztatást, tartalma és nem annak elnevezése alapján kell megítélni. Az illetékes rendőri szervhez érkező, közterületen zajló "eseménnyel" kapcsolatos tájékoztatás esetén formai és tartalmi szempontból egyaránt vizsgálni kell, hogy a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó rendezvényre vonatkozó bejelentésről van-e szó. Ha a megalapozott döntés meghozatalához nem áll rendelkezésére megfelelő információ, akkor az érintettet hiánypótlásra felszólítani, megkeresni, tájékoztatni kell, a hallgatás azonban nem lehet követendő magatartás.
Érdekes eredményre vezet, ha a rendőrség bejelentések érdemi vizsgálat nélküli elutasítási gyakorlatát áttekintjük. Közismert eset volt, amikor egy ismert blogger 2008. április 11-i, a Gytv. hatálya alá tarto
- 46/47 -
zó rendezvényeit rövid idővel azok kezdete előtt, motoros futár útján jelentette be. [22] E bejelentéseket a rendőrség a Ket. 30. § d) pontjára - ha jogszabály az igény érvényesítésére határidőt állapít meg, és a kérelem elkésett[23] - hivatkozva érdemi vizsgálat nélkül utasította el.[24] Távolról sem töretlen azonban a rendőrség érdemi vizsgálat nélküli elutasítási gyakorlata: egy korábbi, bírósági felülvizsgálattal helybenhagyott megtiltott bejelentéssel minden, a rendőrség előtt folyó eljárás megtiltás szempontjából releváns tényállási elemmel - a rendezvény időpontjában, helyszínében (útvonalában), létszámában - megegyező újabb bejelentést[25] érdemben vizsgált, és a rendezvény megtartását "a rendkívül rövid időn belüli bejelentés"-re hivatkozva tiltotta meg.[26] Úgy vélem, hogy a hasonló esetekben az érdemi vizsgálat helyett az ismételt bejelentéseket a Ket. 30. § e) pontja, ha pedig a megtiltó határozat bírósági felülvizsgálatra is sor került, a Ket. 111. § (2) bekezdése alapján a bejelentést érdemi vizsgálat nélkül kellene elutasítani.
Általában mindössze két tényállási elem tisztázására gondolunk a bejelentésekkel kapcsolatos rendőrségi eljárás során: rendezvény megtartása súlyosan veszélyeztetné-e a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését, vagy biztosítható-e a közlekedés más útvonalon? E megközelítés azonban leegyszerűsítő, ugyanis nincs figyelemmel arra, hogy a tényállás tisztázása során kiderülhetnek olyan körülmények, amelyek adott esetben a bejelentés elutasítását alapozhatják meg.
Nem világos a gyakorlatban, hogy miként kerül sor (sőt: sor kerül-e egyáltalán) a szervező azonosítására.[27] Ez az illetékes rendőrkapitányságon (Budapesten a Budapesti Rendőr-főkapitányságon) szóban előterjesztett és jegyzőkönyvbe foglalt bejelentések esetében magától értetődően zajlik. Az írásbeli bejelentés személyes átadásakor már korántsem ennyire egyszerű a helyzet megítélése, az írásban megtett bejelentés esetében pedig kifejezetten nehézségbe ütközhet. A Gytv. ugyanis nem ír elő személyes eljárási kötelezettséget, a BMr. alapján tartott egyeztetésen való megjelenés azonban nem kötelező, az arról való távolmaradás esetén sem tiltható meg a rendezvény megtartása, és nem utasítható el a bejelentés.
A megoldást ez esetben is Ket. szabályainak alkalmazása jelentheti. Egyrészt a bejelentő ügyfélként történő meghallgatása során megfelelően tisztázható a bejelentő személyazonossága, eljárásképessége, továbbá az is, hogy megfelel-e a Gytv. 5. §-ában meghatározott feltételeknek. Ugyancsak biztosított volna az ügyfél azonosítása, ha a bejelentő az ügyfélkapun keresztül küldhetné meg bejelentését a rendőrségnek.[28] E tekintetben kiemelendő, hogy a bár a Gytv. azt nem zárja ki, jelenleg nincs biztosítva a rendőrség hatáskörébe tartozó közigazgatási eljárásokban - így a gyülekezési ügyekben sem - az iratok ügyfélkapun keresztül történő megküldésének lehetősége. Nélkülözhetetlen azonban a bejelentő azonosítása a postai úton vagy a telefaxon megtett bejelentés esetén. Figyelemmel arra, hogy a távgépíró (telex) jelentősége az utóbbi két évtized alatt elenyészővé vált,[29] továbbá a nemzetközi tapasztalatok szerint a távirat is jelentősen visszaszoruló kommunikációs csatorna,[30] így nincs gyakorlati jelentősége annak, hogy a Ket. a BMr.-rel szemben ezeket nem ismeri.[31]
Ki kell emelni, hogy az egyszerű e-mailen[32] történő bejelentés számos - megoldhatatlan, és kezelhetetlen - problémát is felvethet: nem szükséges sem különösebb szakértelem, sem technikai háttér ahhoz, hogy más nevében jelentsenek be rendezvényt, de ahhoz sem, hogy percenként más-más helyszínre, más-más e-mail-címről jelentsen be egy számítógépi program rendezvényeket. (Felvethető, hogy telefaxon és levélben is meg lehet tenni más nevében a bejelentést, azonban e technikai eszközökkel egységnyi idő alatt lényegesen kevesebb bejelentés tehető meg, azok költsége lényegesen nagyobb, egyúttal pedig nyomon követésük lényegesen egyszerűbb, mint az e-mailek esetén.) Mindazonáltal könnyen belátható az is, hogy egyes - különösen a gyors reagálású (sürgős) gyülekezések - esetekben az elektronikus levélben megtett bejelentés alkalmas lehet arra, hogy a rendőrség a rendezvény biztosításához szükséges intézkedéseket megtegye, és az e-mail alapján a szervezővel a kapcsolatot haladéktalanul felvegye. Ebben az esetben a gyülekezési jog érvényesülése érdekében ugyanis kiemelkedő fontosságú, hogy a közrendvédelmi szerv tudomására jusson a rendezvény ténye.
Vizsgálni lehet továbbá a bejelentő eljárási képességét, vagyis, hogy a polgári jog szabályai szerint cselekvőképességgel rendelkezik-e.[33] Kifejezett törvényi előírás hiányában is - éppen a Gytv. szigorú kárfelelősségi szabályai miatt - elengedhetetlennek tartom, hogy a bejelentő cselekvőképes személy legyen (Mivel a Gytv. erről külön nem rendelkezik, a korlátozott cselekvőképességgel rendelkező személyt nem illeti meg az eljárási képesség.) Nincs tudomásom olyan esetről, amikor a rendőrség hivatalból vizsgálta volna az eljárási képesség meglétét, és annak hiányának megállapítását követően a bejelentő helyett annak törvényes képviselőjét vonta volna be az eljárásba.[34]
- 47/48 -
Ugyan már az Alkotmánybíróság 55/2001. (XI. 29.) AB határozata nyomán nyugvópontra jutott az vita, hogy Gytv. hatálya alá tartozó rendezvény szervezője csak természetes személy lehet-e, mégsem érdektelen megjegyezni a következőket: egyfelől az Alkotmánybíróság a határozat indokolása szerint "bár ilyen kifejezett rendelkezés a Gytv. 5. §-ában nincsen, sőt a 7. § d) pontjában a rendezvényt szervező szerv kifejezés is előfordul [...], e szakasz szóhasználatából nyilvánvaló, hogy a rendezvény szervezője csak természetes személy lehet." Emellett az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy "a gyülekezési jog értelemszerűen az egyént megillető emberi jog. Ezen nem változtat az sem, hogy e jog gyakorlása fogalmilag csak csoportosan történhet; a gyülekezési jog gyakorlásának eredményeképpen kialakult sokaság minden résztvevője egyénileg döntheti el, hogy részt vesz-e adott rendezvényen vagy nem. A gyülekezési jog egyéni jellege ugyanakkor természetesen nem akadályozza [az egyes] szervezeteket abban, hogy gyűlések megtartását kezdeményezzék. A Gytv. ugyanis pusztán azt írja elő, hogy ha - akár magyarországi, akár külföldi - jogi személy kíván valamely rendezvényt tartani Magyarországon, akkor olyan személyt kell szervezőként felkérnie, aki megfelel a Gytv. 5. § által megszabott követelményeknek. Ennek folytán ezt a korlátozást nem lehet sem szükségtelennek, sem aránytalannak tekinteni." Úgy vélem, hogy a Gytv. 5. §, 7. §, és a 8. § (3) bekezdésének, valamint ezek nyomán - a határozat meghozatalakor hatályban volt - Áe., illetve jelenleg a Ket. rendelkezéseivel történő együttes értelmezése könnyen más, a valóságos élethelyzeteknek jobban megfelelő, ugyanakkor "alapjogbarátabb" megoldáshoz vezethetett volna.
Az Alkotmánybíróság ugyanis nem volt figyelemmel arra, hogy - különösen a nagyobb létszámú, tényleges szervezést igénylő rendezvények esetén - a szervező az esetek jelentős részében ténylegesen nem egy magánszemély, hanem egy társadalmi szervezet, amelynek szerencsés esetben törvényes képviselője a bejelentő.
Álláspontom szerint a megoldás egyik kulcsa a képviselet jogintézménye lehetett volna, ugyanis sem korábban, sem ma nincs olyan rendelkezés, amely alapján arra lehetne következtetni, hogy a rendezvény bejelentése ne tűrne képviseletet, sőt a BMr. 5. § (3) bekezdése szerint "az irat kézbesíthető - a bejelentésben megjelölt - a szervezők képviseletére jogosult személynek, távollétében a rendező szerv vagy a rendezők bármelyikének." Mindezt alátámasztja az is, hogy az egyes társadalmi szervezetek, pártok vagy éppen ezeknek nem tekinthető, laza civil szerveződések rendezvényeinek bejelentése során a bejelentő kifejezetten a szervezet képviselőjeként, és nem magánszemélyként jelenik meg.[35]
A megoldás másik kulcsa a bejelentő és a szervező közötti különbség megteremtése lehetett volna. Az általam ismert gyakorlat azonban összességében felemásnak tekinthető: magánszemélyek sokszor gyakorlatilag különböző szervezetek képviseletében teszik meg bejelentésüket, és a rendőrség is az adott szervezet rendezvényeként kezeli a rendezvényt, azonban a szervező szervezetet - éppen az AB határozat nyomán - semmilyen kártérítési felelősség sem terheli.
Elsőként azt kell vizsgálni, hogy a bejelentés az arra jogosulttól származik-e. Ennek megítélése során meg kell állapítani, hogy szervező megfelel-e a Gytv. 5. §-ban[36] meghatározott követelményeknek, vagyis magyar állampolgár-e, vagy a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személyek beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvényben meghatározottak szerint a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkezik-e, esetleg a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozik-e, és bevándorolt, illetve letelepedett jogállású-e, esetleg tartózkodási engedéllyel rendelkezik-e. Ennyiben tehát a Gytv. a Ket.-hez képest szűkebb ügyfélfogalmat határoz meg. Megjegyzem, hogy míg társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szervének nem lehet tagja, akit a közügyek gyakorlásától eltiltottak, hasonló korlátozást a Gytv. nem tartalmaz.
A Gytv. 7. §-a zártfajú felsorolásban határozza meg a bejelentés kötelező elemeit, amelyeket meghaladóan a rendőrség sem igényelhet a bejelentőtől adatokat.[37] Ki kell emelni, hogy a két megtiltási ok fennállásának megállapításához elengedhetetlenül szükséges mértéken túl a rendőrség - ezen eljárásában - nem vizsgálhatja a bejelentésben megjelölteket. A bejelentett napirend, vagy a rendezvény céljának vizsgálata ugyanis könnyen valamiféle cenzúrához vezethet. Miként arra az ombudsman az OBH 2452/2008 sz. jelentésében is utalt, a gyülekezési jogra mint kommunikációs jogra is vonatkozik, hogy érték- vagy igazságtartalmától függetlenül áll védelem alatt. A rendőrség tehát semmilyen módon nem minősítheti a bejelentő (szervező) szándékát, azt, hogy a bejelentés mire "irányul". A hivatkozott jelentés közzététele után született 75/2008. (V. 29.) AB határozat kifejezetten utal az ún. tartalmi semlegesség követelményére. "A véleménynyilvánítás szabadságának külső korlátai vannak csak; amíg egy ilyen alkotmányosan meghúzott külső korlátba nem
- 48/49 -
ütközik, maga a véleménynyilvánítás lehetősége és ténye védett, annak tartalmára tekintet nélkül."[38] Az Alkotmánybíróság szerint a tartalmi semlegesség elvéből következően nem vehetők figyelembe a Gytv. 8. § (1) bekezdésében foglaltakon kívüli, a rendezvényen megjelenő közlés tartalmára vonatkozó megfontolások. A rendőrségnek - amennyiben szükséges - minden bejelentett és tudomásul vett rendezvényt megfelelő erőkkel biztosítania kell, céljától, időtartamától vagy éppen a résztvevők létszámtól függetlenül egyaránt - a megalapozott kockázatelemzéshez képest eltérő módon -, a diszkrimináció tilalmát szem előtt tartva. Természetesen a rendezvény biztosításának megtervezése során nem pusztán lehetősége, hanem kötelessége is a rendőrségnek a bejelentésben közölt információk értékelése.
A BMr. 3. §-a értelmében ha a bejelentés ezeket nem, vagy hiányosan tartalmazza, a rendőrség - a személyesen benyújtott vagy szóban tett bejelentés esetén az átvevő, illetve a bejelentést felvevő rendőri szerv - hívja fel a szervező figyelmét, határidő megjelölésével, a hiány pótlására. Postán érkezett bejelentés esetén - a rendezvény tervezett időpontjától függően - a hiánypótlásra való felhívás írásban, postai úton vagy közvetlen megkereséssel történik. A felhívás másodpéldányát, illetve a megkeresésről szóló feljegyzést az ügyirathoz kell csatolni. A személyesen benyújtott bejelentés hiánypótlását a szervező helyben, azonnal elvégezheti. Ha a hiány helyben nem pótolható - szóbeli és írásos bejelentésnél egyaránt -, a hiánypótlásra történt felhívást és a megjelölt határidőt jegyzőkönyvbe kell foglalni. A BMr. szerint hiánypótlásra legkorábbi határidőként a rendezvény megtartásának tervezett időpontját megelőző harmadik nap jelölhető meg. Természetesen, ha a szervező a hiánypótlást a megjelölt határidőn belül teljesíti, a bejelentést időben és szabályszerűnek kell tekinteni. Ha a hiányt határidőre nem pótolja, a rendőrség a rendelkezésre álló adatok alapján dönt.
A Ket. 33. § (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy az általános ügyintézési határidőnél rövidebb határidőt bármely jogszabály megállapítson. Ennek megfelelően a Gytv. és a BMr. - tartalmilag az általánosnál lényegesen rövidebb - ügyintézési határidőre vonatkozó rendelkezéseinek alkalmazása - eljárásjogi szempontból - nem okozhatna nehézséget.
Az előzőekkel ellentétben a jelen pontban bemutatott esetekben a rendőrség Ket. szerint meghozott határozatban tilthatja meg a rendezvény megtartását, ha annak feltételei fennállnak. Figyelemmel arra, hogy a döntés gyülekezési jog gyakorlásának korlátozásához vezethet, különös gondossággal és körültekintéssel indokolt a tiltó okok fennállásának vizsgálatát elvégezni.
Az ombudsmani gyakorlatban két esetben[39] is felmerült, hogy milyen jogalkalmazási nehézségeket okoz annak megítélése, hogy az adott - bejelentéshez kötött - rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztet(het)i-e. A Gytv. ilyen esetben lehetővé teszi a rendezvény megtiltását.[40]
Nyilvánvaló, hogy a népképviseleti szervek, valamint a bíróságok működését közvetlenül érinti és befolyásolja a plenáris és bizottsági ülések, valamint a bírósági tárgyalások zavartalan, nyugodt légkörben történő lebonyolítása, amely szoros kapcsolatban áll az ülésvezetési (tárgyalásvezetési) és rendfenntartási teendők ellátásának eredményességével és hatékonyságával. Alapvető érdek fűződik tehát ahhoz, hogy a népképviseleti szervek, valamint a bíróságok minden alaptalanul zavaró körülmény nélkül tudjanak működni.[41]
A Gytv. a rendezvény népképviseleti szervek működésére gyakorolt zavaró hatását nem általában tilalmazza: csak a működés súlyos megzavarásának lehetősége alapozhatja meg a rendezvény megtiltását. A Gytv. 12. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy "Ha a rendezvény résztvevőinek magatartása a rendezvény törvényességét veszélyezteti, s a rend másként nem állítható helyre, a szervező köteles a rendezvényt feloszlatni". Ebből az is következik, hogy még a tudomásul vett rendezvény esetén sincs lehetőség arra, hogy az bármilyen okból a népképviseleti szerv működését súlyosan megzavarja.
A megzavarás ténye, és annak súlya jobbára nem szabad rendőri mérlegelés tárgya: azt a népképviseleti szervre vagy bíróságra gyakorolt hatás alapján, lehetőleg a működés - tanácskozás - rendjének fenntartásáért felelős (választott) tisztségviselő nyilatkozatának beszerzése után, az ügy összes körülményére figyelemmel kell(ene) megállapítani.
Ki kell emelni, hogy a rendőrségnek a rendezvény bejelentésének tartalmi vizsgálata során mindig érdemben kell vizsgálnia az adott rendezvény népképviseleti szerv vagy bíróság működésére gyakorolt hatását, ennek elmaradása ugyanis a békés gyülekezés jogának gyakorolhatóságával szoros kapcsolatban, a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelményével összefüggő visszásságot okozhat.[42] (Ehhez hasonlóan a rendezvény teljes tartama alatt folyamatosan vizsgálni kell, hogy a gyülekezési jog gyakorlása ténylegesen és súlyosan megzavarja-e az említett szervek működését.)[43]
A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a rendőrség annak ellenére meglehetősen csekély érdeklődést
- 49/50 -
mutat e körülmény tisztázására, hogy a BMr. 4. § (5) bekezdése kifejezetten előírja, hogy - a Gytv. 8. §-ára figyelemmel - tájékozódjon, hogy a bejelentett rendezvény tervezett ideje és helye nem veszélyezteti-e súlyosan népképviseleti szerv, vagy bíróság zavartalan működését.[44]
Nem igényel különösebb bizonyítást, hogy a közlekedés más útvonalon való biztosíthatósága alapvetően szakkérdés. A BMr. szerint azon szolgálati ágak vezetői, "akiknek szakvéleménye szükséges annak eldöntéséhez, hogy a tervezett rendezvény megtartása nem ütközik-e a törvény valamelyik rendelkezésébe, illetőleg nem szükséges-e a törvény 8. §-a (1) bekezdésének alkalmazása" a rendezvény megtartásával kapcsolatos szakvéleményeket a lehető legrövidebb időn, de legkésőbb 24 órán belül, írásban közlik a közbiztonsági szerv vezetőjével.[45] Ez a gyakorlatban úgy történik, hogy a rendőrség közrendvédelmi szervezeti egysége a közlekedési szervezeti egységet kéri fel "szakvélemény készítésére", amely a gyakorlatban egy, demonstrációval érintett területre vonatkozó közlekedési hatástanulmány. Ez a "szakvélemény" tartalmazza, hogy a közösségi közlekedés más útvonalra átterelhető-e, hogy mekkora az áteresztő képessége annak a területnek, csomópontnak, útkereszteződésnek, amit érint a demonstráció, mennyiben érinti az egyéni közlekedőket vagy, hogyha járdán kívánnak demonstrálni, akkor ez a gyalogos forgalmat mennyiben akadályozza. Nem veszélyes-e ez, pl. a gyalogosoknak le kell-e lépni az úttestre, az autók közé.
Igaz ugyan, hogy a BMr. hivatkozott rendelkezései szakvéleményről szólnak, azonban a különböző szolgálati ágak együttműködése - lévén ugyanannak a hatóságnak különböző szervezeti egységei - semmiképp nem tekinthető szakértői tevékenységnek, így az annak eredményeként létrejövő dokumentum sem tekinthető szakvéleménynek. A Ket. 58. § (1) bekezdése szerint szakértőt kell meghallgatni vagy szakértői véleményt kell kérni, ha az eljáró hatóság nem rendelkezik megfelelő szakértelemmel. Ugyanazon rendőrkapitányság, vagy a Budapesti Rendőrfőkaptányság különböző szervezeti egységei esetén az eljáró hatóságnak fogalmilag kell rendelkeznie megfelelő szakértelemmel, ellenkező esetben ugyanis nem a közlekedési szolgálati ágtól, hanem szakértőtől kellene a szükséges szakértői véleményt beszerezni.
A jelenlegi - imént ismertetett - szisztémával szemben megfogalmazható kritika, a "szakvélemény" megállapításai, ennek következtében pedig annak megalapozottsága gyakorlatilag nehezen ellenőrizhető. A 2008. júliusi budapesti LMBT-menet megtartását a budapesti rendőrfőkapitány arra hivatkozva tiltotta meg, hogy az Andrássy út teljes és tartós lezárása miatt - pl. mivel az érintett területen a kötött pályás BKV-járatok nem válthatóak ki stb. - a közlekedés nem biztosítható más útvonalon. Határozatát a főkapitány utóbb visszavonta, és az új döntést megalapozó újabb "szakvélemény" - változatlan tényállás mellett - a korábbi szakvéleménnyel ellentétes álláspontra helyezkedett, így pedig nem volt akadálya a rendezvény tudomásulvételének.
A tényállás tisztázása körében felvethető kérdés továbbá, hogy a rendezvényeket önmagukban (egyenként), vagy egymásra is tekintettel kell-e értékelni. Másképp fogalmazva: ha a rendezvények külön-külön a közlekedésre, vagy éppen a népképviseletei szervekre, illetve bíróságra gyakorolt hatása nem alapozná meg a megtiltást, azonban együttesen - kumulálódó hatásuk miatt - már igen. Idevágó bírói gyakorlat hiányában kétséges azonban, hogy e körülményt kifejezett törvényi rendelkezés hiányában a rendőrség vizsgálhatja-e.
Úgy gondolom, hogy a gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvények bejelentésével kapcsolatos rendőrségi eljárásban is érvényesülnie kell a Ket. szabad bizonyítási rendszerének, így valamennyi, a Ket.-ben szabályozott bizonyítási eszköz - az eljárás sajátosságaira is figyelemmel - megfelelően alkalmazható. Az esetek többségében az egyes bizonyítási eszközök pedig alkalmasak lehetnek arra, hogy törvényi szinten nem szabályozott, sokszor pedig szokáson alapuló, és leginkább a józan ész diktálta eljárási cselekményeknek megfelelően szabályozott hátteret biztosítsanak.
Így a bejelentővel/bejelentőkkel - különösen konkuráló rendezvények esetén - folytatott BMr-ben meghatározott egyeztetés helyét a Ket. 62. §-a szerinti tárgyalás, vagy az ügyfél meghallgatása vehetné át, a rendezvény helyszínének bejárása ténylegesen nem más, mint a Ket. 56. §-ában szabályozott helyszíni szemle. Ugyancsak biztos, és garanciákkal körülbástyázott szabályokon alapulna más személyek (Pl. szakértő, vagy éppen a bejelentő Gytv. 5. § b) és c) pontja szerinti meghatározása miatt tolmács) részvétele a bejelentést követő eljárásban.
Azok érvei, akik a Ket. rendelkezéseit kizárólag a rendezvény megtartását megtiltó határozat meghozatalától tartják alkalmazandónak, jellemzően
- 50/51 -
a következő - mindeddig a gyakorlatban fel nem merült - kérdéseket fogalmazzák meg: miként érvényesülnek az eljárási határidők; felfüggeszthető-e az eljárás; mennyi időn belül kell a bejelentőnek a hiánypótlást teljesítenie; érvényesülhet-e a Ket. ügyfélfogalma ezen eljárásokban; miként vehető igénybe például szakhatóság vagy szakértő.
Amint arra már utaltam, a Ket. 33. § (1) bekezdése alapján az általános ügyintézési határidőnél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg. A Gytv. határidőkre vonatkozó rendelkezései azonban más módon határozzák meg a rendőrség számára az ügy elintézésére nyitva álló időt. A bejelentés előterjesztésének határidejét a rendezvény megtartásának tervezett időpontjához viszonyítva - ezt legalább három nappal megelőzően - határozza meg, és ezen időponthoz képest 48 órán belül van a rendőrségnek lehetősége a rendezvény megtartását megtiltani, majd e határozat 24 órán belül kell a szervezővel közölni. E - a Ket.-ben meghatározotthoz képest - valóban rövidebb eljárási határidők tehát jellemzően egymáshoz képest, mintegy relatív módon kerülnek meghatározásra. Az eljárási határidők betartásával mindeddig nem okozott nehézséget a jogalkalmazás számára.
A Gytv. nem tartalmaz az eljárás felfüggesztésére vonatkozó rendelkezést. A Ket. 32. § (1) bekezdésének első mondata szerint viszont, ha az ügy érdemi eldöntése - esetünkben tehát a rendezvény megtiltása - olyan kérdés előzetes elbírálásától függ, amelyben az eljárás más szerv hatáskörébe tartozik, vagy ugyanannak a hatóságnak az adott üggyel szorosan összefüggő más hatósági döntése nélkül megalapozottan nem dönthető el, a hatóság az eljárást felfüggeszti. Az igazi problémát azonban az jelenti, hogy - főszabályként - az eljárás felfüggesztésekor minden határidő megszakad, és az eljárás felfüggesztésének megszüntetésekor az ügyintézési határidő kivételével újra kezdődik.[46]
Visszautalva a tényállás tisztázásánál írtakra úgy vélem, hogy nehezen képzelhető el olyan előzetes kérdés, amelyben az eljárás más hatóság hatáskörébe tartozik. Az egyetlen, az ügy érdemi eldöntését érintő, más szerv hatáskörébe tartozó kérdés lehet, hogy az adott közterület használatát a tulajdonos önkormányzat átengedte-e, azonban ez több okból sem alapozhatná meg a felfüggesztést: a közterület-használatról ilyenkor az önkormányzat megfelelő szerve már döntött, legfeljebb annak eredményéről kell a rendőrségnek a tényállás tisztázása körében tájékozódni. A biztonsági műveleti területté nyilvánítás kérdése pedig nem tartozik más szerv hatáskörébe. Mindezek alapján tehát az eljárás kötelező felfüggesztésére - az eddigi tapasztalatok szerint - ténylegesen nem kerülhet sor.
Az eljárás felfüggesztésére irányuló bejelentői kérelem teljesítését - amennyiben az indokolt - elképzelhetőnek tartom ugyan, azonban a rendezvény tervezett időpontját megelőzően mindenképp el kell intézni az ügyet, vagyis a szükségeshez képest a rendezvény megtartását meg kell tiltani, vagy a bejelentést tudomásul kell venni. Ellenkező esetben ugyanis a gyülekezési jog érvényesülését legalábbis veszélyeztetné a felfüggesztett eljárás.
A hiánypótlással kapcsolatos aggályok sem tűnnek megalapozottnak, ugyanis a BMr. 3-4. §-ai a kérdést a szükséges pontossággal rendezik. A hiányok pótlása a Gytv. 7. §-ában meghatározottakon nem mutathat túl, azokról pedig - külön hiánypótlási felhívás nélkül is - a tényállás tisztázása során a bejelentő nyilatkozata könnyen beszerezhető.
A Ket. 71. § (2) bekezdése szerint jogszabály úgy rendelkezhet, hogy ha az ügyfél kérelme (bejelentése) jog megszerzésére irányul, és a hatóság az előírt határidőn belül nem hoz határozatot - feltéve, hogy az ügyben nincs ellenérdekű ügyfél -, az ügyfelet megilleti a kérelmezett jog gyakorlása. Az idézett rendelkezés alapján abban az esetben adható a fenti kérdésre igenlő válasz, ha a rendezvény bejelentése során nincs ellenérdekű ügyfél.
Újabb kérdésként merül fel tehát, hogy a vizsgált eljárásokban az adott rendezvénnyel összefüggésben a bejelentőn kívül lehet-e egyáltalán ellenérdekű ügyfél. Úgy vélem, hogy a Gytv. rendelkezései, amelyek kizárólag a szervező (bejelentő) eljárási jogait szabályozzák, felfoghatóak a Ket. 15. § (3) bekezdésében kapott felhatalmazásként, ennek megfelelően pedig a Gytv. a gyülekezési ügyekre "részletesebb ügyfélfogalmat" állapított meg. A rendezvények bejelentését követő rendőrségi eljárást mindezek alapján tehát "egy ügyfeles" eljárásnak kell tekinteni.
Tanulmányomban az ombudsmani vizsgálatok során megismert rendőrségi gyakorlat alapján a Gytv. és a Ket. kapcsolódási pontjai mellett felvázoltam az egységes jogalkalmazáshoz szükséges, az anyagi jogi és eljárási szabályokat összességükben és összefüggéseikben értelmező - meggyőződésem szerint - koherens megoldásokat. A szövegben meg-tetteken túlmutató de lege ferenda javaslatok megfogalmazásától eltekintettem, ugyanis - bár lehetne
- 51/52 -
egyszerűbb, és talán valamivel "alapjogbarátabb" megoldást kialakítani - a hatályos szabályok következetes alkalmazása tökéletesen alkalmas lehetne szerepe betöltésére.■
JEGYZETEK
[1] Tanulmányomban a Ket. 2009. október 1. napjától hatályos szöveget vettem figyelembe.
[2] A BMr. alkotmányosságával kapcsolatos kételyekre mindössze röviden utalnék: amellett, hogy a felhatalmazással kapcsolatban is komoly kétségeket kell, hogy ébresszen, több olyan rendelkezést is tartalmaz, amelyek törvényi szintű szabályozást igényelnének,
[3] OBH 5642/2007 sz. ügy. Ismerteti: Pajcsicsné Csóré Erika: A demonstráció e-mailen való bejelentése - ombudsmani nézőpontból. Rendészeti Szemle 2009. 2. sz. 46-52. o.
[4] "(4) A személyesen benyújtott bejelentés átvétele, a szóbeli bejelentés jegyzőkönyvbe foglalása, hivatali munkaidő alatt a közrendvédelmi szerv, egyébként a rendőrkapitányság ügyeleti szolgálata, a fővárosban a Budapesti Rendőr-főkapitányság Központi Ügyeleti Osztálya feladata.
(5) A távirati úton, illetve levélben, telefaxon, telexen érkezett bejelentést írásbeli bejelentésnek kell tekinteni."
[5] A biztos válaszában a Gytv.-hez fűzött miniszteri indokolás következő elemeire hivatkozott: "A bejelentés célja nem az, hogy az államigazgatási szerv a rendezvényt engedélyezze. A gyülekezési jognak mint alapvető szabadságjognak a gyakorlása nem igényel előzetes állami hozzájárulást. A bejelentés azonban lehetőséget ad arra, hogy az államigazgatási szervek felkészüljenek a gyülekezési jog gyakorlása, illetőleg a közrend, a közlekedés zavartalanságának a biztosítására [...]. A törvény hatálya alá eső, közterületen tartandó rendezvény - a bejelentés megtétele után - minden további intézkedés nélkül megtartható, nincs szükség a rendőrség külön engedélyére. Mégis szűk körben indokolt lehetővé tenni azt, hogy a rendőrség a bejelentett rendezvény megtartását adott helyszínen, vagy adott időben megtilthassa [...]. Természetesen ez a tiltás nem általában a gyülekezési jog gyakorlása, illetve a tervezett rendezvény megtartása elé állít korlátot [...] A tiltás tehát kifejezetten csak arra irányul, hogy a rendezvényt ne ott, vagy ne akkor tartsák meg.
Miután a rendőrség a fenti döntését államigazgatási eljárás során hozza, eljárására az Áe. rendelkezései az irányadók. [...]"
[6] Pajcsicsné Csóré Erika: A demonstráció e-mailen való bejelentése - ombudsmani nézőpontból. Rendészeti Szemle 2009. 2. sz. 51-52. o.
[7] Bár e megfogalmazás a helyesebb, a hatályos szabályozás azonban - meggyőződésem szerint félrevezető módon - az bejelentések elbírálásának fogalmát használja. (Vö. BMr. 2. § (1) bekezdése.)
[8] A bejelentésről kiállított igazolást, mint joghatás nélküli közlést a német álláspont nem tekinti közigazgatási aktusnak. Bővebben: Dietel, Alfred - Gintzel, Kurt - Kniesel, Michael: Versammlungsgesetz: Kommentar zum Gesetz über Versammlungen und Aufzüge. 283. (16. sz. széljegyzet) Köln - München; Heymann 2008; Lohse: Kooperation im Sinne des Brokdorf-Beschlusses und Verwaltungsverfahrengesetz. Die Polizei 1987. 97. 33. sz. lábjegyzet.
[9] Összefoglalását ld. Dietel, Alfred - Gintzel, Kurt - Kniesel, Michael: Versammlungsgesetz - Kommentar zum Gesetz über Versammlungen und Aufzüge. 283. (17. sz. széljegyzet) Köln - München; Heymann 2008
[10] 2009. április 9-én - vagyis a Gytv.-ben meghatározott háromnapos határidőn belül - került két, április Hollán Ernő utcai rendezvény bejelentésre, ezek egyikét azonban nem a megfelelő szervnél tették meg.
[11] Így pl. a budapesti Szabadságtéren felállított ún. ereklyés országzászlóhoz bejelentettek egy több hónapig tartó, folyamatos rendezvényt, amelyen - a bejelentés szerint - a résztvevők és rendezők száma "0". Ebben az esetben, mivel résztvevő nélkül fogalmilag kizárt a gyülekezési jog gyakorlása, a rendőrség a bejelentést elutasította, egyúttal pedig a bejelentő figyelmét felhívta, hogy szükséges lehet a tulajdonos kerületi önkormányzat közterület-használati hozzájárulásának beszerzése.
[12] A rendőrségi szakzsargon - egyébként helytelen - szóhasználata szerint ilyenkor "Ket.-es" végzést hoz, amelytől megkülönböztetik a "Tiltót", amelyet egyébként ugyancsak a Ket. szabályai szerint hoznak meg.
[13] Ezzel megelőzhetőek lehetnek az olyan esetek, mint a Jobbik 2009. február 13-i rendezvényén történtek, amikor a rendőrség tudomásul vette a Budapest Sportaréna elé szervezett rendezvény bejelentését, és csak a rendezvény napján derült ki, hogy a bejelentésben megjelölt helyszín magánterület, és annak tulajdonosa politikai demonstrációhoz nem járult hozzá, így a bejutást sem tette lehetővé. Ennek következtében a Stadionok metróállomás és a helyközi autóbusz-pályaudvar közötti területet foglalta el a tömeg, csaknem ellehetetlenítve ezzel a közösségi közlekedési eszközök megközelítését.
[14] A jelenlegi gyakorlatban amennyiben olyan területre tesznek bejelentést, amely feletti rendelkezés közterület-használati megállapodás alapján kizárólagosan mást illet meg, a rendőrség nem tiltó határozatot hoz, hanem hatáskörének hiányát állapítja meg a Ket. szabályai szerint hozott végzésében, mivel a bejelentés nem tartozik a Gytv. hatálya alá, ugyanis nem mindenki számára korlátozás nélkül igénybe vehető területre tették. Ld. Majoros Róbert: Kivételből főszabály? Avagy a 75/2008. (V.29.) AB határozat után a bejelentések megtételével kapcsolatban kialakult helyzet értékelése. Közjogi Szemle 2009. 3. sz.
[15] A Fővárosi Bíróság két ügyben már 2006 ősze előtt kimondta, hogy a "biztonsági műveleti területté minősítés együtt jár a közterületi jelleg elvesztésével". Az egyik a Terror Háza Múzeum előtti demonstráció miatti területlezárás, a másik pedig a Dohány utcai Zsinagóga előtti terület volt, ahová a biztonsági műveleti területté nyilvánítás miatt nem lehetett más demonstrációt szervezni. Mindkét esetben indult a Fővárosi Bíróság előtt per, amelyekben a bíróság jogerősen megállapította, hogy a biztonsági műveleti területté nyilvánítással elveszítette közterületi jellegét a terület, ezért arra demonstrációt bejelenteni nem lehetett. Bővebben: Mudráné Láng Erzsébet: "Gyülekezési jogi garanciák - a jogorvoslati rendszer hatékonysága" (Gyülekezési jog - problématérkép részeként) Közjogi Szemle 2008. 3. sz.
[16] Jelen tanulmányban - döntően a terjedelmi korlátokra figyelemmel - eltekintek a Gytv. tárgyi hatályával kapcsolatos kritikai észrevételek megfogalmazásától.
[17] Így egy cserkészcsapat rendszeres városi számháborúja vagy utcai igehirdetések, esetleg választási kampányrendezvények.
[18] A BRFK 2008. március 15-én ilyenként kezelte az állami, önkormányzati, sőt egyes kulturális rendezvényeket is.
[19] A rendőrségtől kapott tájékoztatás szerint éveken keresztül ilyen volt a budapesti Critical Mass nevű kerékpáros rendezvény.
[20] Nem mellőzhetem megjegyezni, hogy önmagában annak is lehet kommunikációs jogi jellege vagy üzenete, ha egy egyesület tagjai formaruhában, jelentős számban "várakoznak" az éppen az egyesületük feloszlatását tárgyaló bíróság épülete előtt. Kérdésként vethető fel, hogy például egy - a tájékoztatásban megjelöltnél - nagyságrendekkel nagyobb, akár tizenötezer fős, de "nem demonstratív jelleggel" várakozó tömeg megjelenése, összeverődése milyen következményekkel járhatott volna. A bíróság előtti "várakozással" szembeni rendőrségi fellépésre, annak esetleges feloszlatására a Rendőrség a Gytv. alapján - mivel nem annak hatálya alá tartozóként "könyvelték el" - nem lett volna jogi lehetősége. A jelenlévők pedig alappal hivatkozhattak volna arra, hogy
- 52/53 -
ők egy szabályosan bejelentett, a Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényen vesznek részt.
[21] OBH 3765/2008 sz. jelentés
[22] Bővebben ld. az állampolgári jogok országgyűlési biztosának OBH 2452/2008 sz. jelentését.
[23] Legalábbis kétséges, hogy a Gytv. bejelentésre nyitva álló határideje a háromnapos határidő az igény érvényesítésére jogszabályban megállapított határidőnek tekinthető-e, vagyis annak elmulasztásához a jogvesztés jogkövetkezménye fűződhet-e.
[24] Ezen, elkésettség miatt a bejelentést elutasító határozatok különlegességét az adja, hogy az országos rendőr-főkapitány ezekkel párhuzamosan az OBH 5642/2007 sz. vizsgálat során már más álláspontot képviselt.
[25] A 2009. március 15-i közterületi rendezvényekkel kapcsolatban bővebben: az állampolgári jogok országgyűlési biztosának OBH 2624/2009 sz. jelentését
[26] Bár az eredményt tekintve nincs túl sok jelentősége, érdemes rámutatni, hogy a rendőrség érvelése egyébként azért is hibás, mert a 75/2008. (V.29.) AB határozat indokolását a szövegkörnyezetből kiragadva, önálló megtiltási okként értékelte. A hivatkozott AB határozat indokolása egy, a Gytv.-ben nevesített megtiltási ok (ti. a közlekedés más útvonalon nem biztosítható) értelmezéséhez nyújt segítséget akkor, amikor rámutat arra, hogy "a rendkívül rövid időn belüli bejelentés esetén viszont - a tervezett helyszíntől, útvonaltól és létszámtól függően - kérdéses lehet, hogy a bejelentett időpontig biztosíthatók-e a közlekedési feltételek." Vagyis a rendezvény - bejelentéstől számított - rendkívül rövid időn belüli megtartásának megtiltását semmiképp sem önmagában az idő rövidsége, hanem az a körülmény alapozza meg, hogy ennyi idő alatt a közlekedés más útvonalon nem biztosítható.
[27] Magyarországon ugyanis komoly hagyománya van a más nevében előterjesztett beadványoknak. Vö. az APEH-hez érkező, más nevében előterjesztett több ezer beadvány esetével (OBH 1091/2009)
[28] Jelenleg nem biztosított a rendőrség hatáskörébe tartozó közigazgatási eljárásokban az iratok ügyfélkapun keresztül történő megküldésének lehetősége.
[29] Nem ismert arra vonatkozó statisztikai adat, hogy hány telex-előfizetés van jelenleg Magyarországon, ráadásul a rendőrség telexelérhetősége sem ismert.
[30] Így 2006-ban az Osztrák Köztársaságban megszűnt a táviratfeladás lehetősége
[31] A német gyakorlat ezzel szemben a bejelentés előterjesztését - arra hivatkozva, hogy a törvény a bejelentés formáját nem határozza meg - a távbeszélőn, távírón, illetve faxon és e-mailen is megengedi. Ld. Lammermann, Friedrich: Welche Auswirkungen hat die zunehmende Nutzung des Internets auf die Bestimmungen des Versammlungsrechts? Die Polizei. 1999. 140. o.
[32] A Ket. 28/A. § (4) bekezdése jogszabályban meghatározott egyéb esetekben lehetővé teszi az elektronikus levélben és telefonon történő kapcsolattartást, azonban ehhez a Gytv. módosítása elengedhetetlen lenne.
[34] A gyermekek gyülekezési jogával kapcsolatos tanulmányok utalnak arra, hogy ugyan a gyermekek gyülekezési jog hatálya alá tartozó rendezvény résztvevői lehetnek, azonban szervezői, bejelentő nem lehetnek a rendezvénynek. E korlátozást adottnak veszik, és nem is kísérlik meg annak indokát adni.
[35] Az sem példa nélküli, hogy egy szervezet kifejezetten jelzi a rendőrségnek, hogy korábbi képviselője a továbbiakban nem jogosult a szervezet nevében Gytv. hatálya alá tartozó rendezvényt bejelenteni.
[36] A külföldiek nem említett körét a törvény kizárja a szervezők köréből. Ennek megítélésével kapcsolatban ld. Kukorelli István alkotmánybírónak az 55/2001. (XI.29.) AB határozathoz fűzött különvéleményét, továbbá Drinóczi Tímea - Petrétei József: A gyülekezési jog a Magyar Köztársaságban. Jura 2002. 1. sz. 25-26. o.
[37] 7. § Az írásbeli bejelentésnek tartalmaznia kell:
a) a tervezett rendezvény kezdetének és befejezésének várható időpontját, helyszínét, illetőleg útvonalát;
b) a rendezvény célját, illetőleg napirendjét;
c) a rendezvényen résztvevők várható létszámát, a rendezvény zavartalan lebonyolítását biztosító rendezők számát;
d) a rendezvényt szervező szerv vagy személyek és a szervezők képviseletére jogosult személy nevét és címét.
[38] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 179.
[39] OBH 3765/2008 és OBH 5593/2008 sz. ügyek.
[40] 8. § (1) Ha a bejelentéshez kötött rendezvény megtartása a népképviseleti szervek vagy a bíróságok zavartalan működését súlyosan veszélyeztetné [...] a rendőrség a bejelentésnek a hatósághoz való beérkezésétől számított 48 órán belül a rendezvénynek a bejelentésben megjelölt helyszínen, vagy időben való megtartását megtilthatja.
[41] A népképviseleti szervek maguk jelenítik meg a választópolgárok közösségét, amely népszuverenitását választott képviselői útján vagy közvetlenül népszavazással gyakorolja.
[42] Vö. OBH 3765/2008 számú jelentés.
[43] Bővebben OBH 5593/2008 ügy.
[44] Nem került sor erre sem a Lehet Más a Politika nevű szervezet parlament falára történő lézervetítése alkalmával, vagy a Magyar Gárda Fővárosi Bíróság épülete előtti "várakozás" esetében, de 2009. április 14-én, a bizalmatlansági indítványról történő szavazás időpontjában az Országgyűlés közvetlen környékén tartott, megfelelően bejelentett tüntetések alkalmával sem.
[45] BMr. 4. § (3)-(4) bekezdései
[46] Így a felfüggesztéstől függetlenül szakértőnek feladatait a kirendelésben meghatározott határidőre teljesítenie kell. (Vö. Ket. 58. § (4) bekezdés)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus PPKE Jog- és Államtudományi Kar, Országgyűlési Biztos Hivatalának osztályvezetője.
Visszaugrás
