How does the "binding force" of public morality apply at the level of society as a whole? The electorate elects representatives to parliament according to their moral conception. Thus, the dominant moral conception of the majority of society becomes dominant in the legislature. For four years there can be no control over the majority in government? Exceptionally, there is.
One such possibility is the institution of a bicameral parliament. A similar remedy is a constituent assembly separate from parliament. The wide scope for referendums can also disrupt the binary structure of political decision-making. A strong head of state, elected by the people, exercising control over the parliament on behalf of the "electorate", is also a solution to the problem under consideration.
Keywords: law and morality, public morality, parliament, bicameral parliament, constitutional power, head of state, referendum
Miképpen érvényesül a közerkölcs "kötőereje" össztársadalmi szinten? A választópolgárok az ő erkölcsi felfogásuk szerinti képviselőket juttatják választás útján a parlamentbe. Így a társadalom többségének domináns erkölcsi felfogása lesz a domináns a törvényhozó testületben is. Négy évig semmilyen kontroll nem létezhet a mindenkori kormánytöbbséggel szemben? Kivételesen mégis.
Az egyik ilyen lehetőség a kétkamarás parlament intézménye. Hasonló korrekciós lehetőség a parlamenttől elkülönült alkotmányozó nemzetgyűlés is. A népszavazás széles körű lehetőségei szintén képesek megbontani a politikai döntéshozatalra jellemző bináris struktúrát. A vizsgált problémakörre az is megoldást jelent, ha egy erős, nép által választott államfő a "választópolgárok nevében" kontrollt gyakorol a parlament felett.
Kulcsszavak: jog és erkölcs, közerkölcs, parlament, kétkamarás országgyűlés, alkotmányozó hatalom, államfő, népszavazás
- 161/162 -
Miképpen érvényesül a közerkölcs "kötőereje" össztársadalmi szinten, különösen a törvényhozás tekintetében? A válasz egyszerű. A választópolgárok az ő erkölcsi felfogásuk szerinti képviselőket juttatják választás útján a parlamentbe. Így a társadalom többségének domináns erkölcsi felfogása lesz a domináns a törvényhozó testületben is, így ennek lenyomataként születnek meg a legfontosabb jogszabályok.[2] (Azon esetet leszámítva, amikor az adott választási rendszernek "köszönhetően" a választópolgárok kisebbségének akarata érvényesül, vagy az a párt kapja a parlamentben a többséget, amelyre kevesebb választópolgár voksolt. Ez egy diszfunkció, amelyről választójogi kutatásaim során teszek említést, de ehelyütt is hozzá kell tennünk, hogy ez a jog és erkölcs összefüggése szempontjából egy nem kívánatos, negatív jelenség. Nem tudok egyetérteni azzal a felfogással, hogy a választási rendszernek nem kell igazságosnak lennie.)
A fentieket továbbgondolva érdemes feltenni a kérdést: kinek az erkölcse számít közerkölcsnek? Egy pluralista társadalomban nem egyetlen erkölcsi kódex érvényesül. Ez erkölcsfilozófiai alapon azt a dilemmát veti fel, hogy lehet-e konszenzusos "közerkölcsről" beszélni, vagy mindig csak ideiglenes többségi erkölcsi normák határozzák meg a jogi szabályozást? Nem elhanyagolható a modern tömegmédia jelentősége sem. Ha abból indulunk ki, hogy az erkölcs és a jog is normának tekinthető, a jog keletkezésében - kontinentális jogrendszerekben - domináns szerepe van a parlamentnek, úgy analógiaként a közerkölcs formálásában szinte hasonló jelentőséggel bír a média. A tömegtájékoztatás pozitív jelentősége mellett persze nem elhallgatható egyes érdekcsoportok diszfunkcionális véleményformáló szándéka sem. (Szinte megmondják az embereknek, mi legyen a véleményük.)[3]
A társadalom sokfélesége - vallási, etikai, kulturális különbségek - miatt nem alakítható ki minden kérdésben konszenzusos erkölcsi álláspont. A demokratikus erkölcs egyik alappillére éppen az, hogy elismeri a nézetkülönbségek jogát, és a politikai döntéshozatalt úgy próbálja megszervezni, hogy az igazságosság és a méltányosság ne csupán az erősebb erkölcsi tömb érdekeit tükrözze. Így az erkölcsi kompromisszum nem gyengeség, hanem a demokratikus erkölcs erénye. A "demokratikus erkölcsből" levezethető önkorlátozások döntő többsége nagyon is számító, politikailag motivált lépés: mondhatni, ha elveszítem a következő választást, én fogom élvezni ezeknek a garanciáknak, paritásos megoldásoknak stb. az előnyeit.[4] Hozzá kell tennünk, hogy a jog tartalma olykor (gyakran) nem
- 162/163 -
módosítható, kiegészíthető a megváltozott erkölcsből következő új elemekkel, éppen a jog stabilitását szolgáló megfontolások miatt: például a kis és nagy kétharmados döntéshozatali elvárás komoly korlát lehet. Néha a már jelentősen megváltozott közerkölcs sem köszön vissza az alkotmányban, törvényben - azaz a kapcsolat nem törvényszerű, egyirányú, és végképp nem azonnali.[5]
A képviselők visszahívhatósága körüli vita kapcsán megjelenik az erkölcsi felelősség kérdése: kell-e, hogy egy képviselő erkölcsileg is felelős legyen döntéseiért, és ha igen, miként vonható ezért felelősségre? Erkölcsi nézőpontból erősíthető az az érv, hogy a képviseleti rendszer ne csak politikai, hanem morális felelősséggel is járjon - ami talán intézményes szinten is kontrollt igényelne.
A választáson nyert mandátum nem csupán politikai megbízatás, hanem morális bizalom is a választóktól. Ha a képviselők ezt az erkölcsi dimenziót figyelmen kívül hagyják, a politikai döntések "elszemélytelenednek", a közjó helyett részérdekek érvényesülnek. Ez a demokratikus intézményekbe vetett hit eróziójához vezet. A képviselet tehát nemcsak "jog", hanem felelősség és szolgálat is. Amikor a választópolgárok eltávolodnak a politikai folyamattól, az gyakran nem csupán információhiány vagy cinizmus, hanem erkölcsi csalódás következménye. Az emberek nem egyszerűen a hatalmat vonják kétségbe, hanem annak erkölcsi érvényességét. Ez a "morális elhidegülés" hosszú távon veszélyezteti a demokratikus berendezkedés stabilitását, és rámutat arra, hogy a politikai kultúra fejlesztése elsősorban erkölcsi feladat. Az erkölcs egyik alapvető funkciója a társadalmi igazságosság biztosítása. Ha a parlamenti döntéshozatal nem a társadalom legsebezhetőbb tagjainak érdekeit ismeri fel és védi meg, elveszíti erkölcsi alapját. A képviseletet akkor tekinthetjük erkölcsileg legitimnek, ha figyelembe veszi a rászorulók, a kisebbségek és a jövő generációk szempontjait is - még akkor is, ha ők nem alkotják a politikai többséget.[6]
A jelenleg vizsgált fő probléma viszont az, hogy mi történik, ha a társadalom erkölcsi felfogása "eltolódik" a parlamentéhez képest. Persze fordítva is feltehetnénk a kérdést, mi történik, ha a képviselők erkölcsi felfogása tolódik el a választópolgárokéhoz viszonyítva? A két mondat szinte egylényegű, de mégsem... A második esetben, mármint konkrétan a képviselők véleményének hektikus megváltozására hivatkozva veti fel a közvélemény gyakran a képviselők visszahívhatóságának
- 163/164 -
kérdését. Ezen intézményről bár említést tesz a szakirodalom, de jellemzően nem támogatja.[7] Fő érvek a jogállamiság és a jogbiztonság védelme, a szabad mandátum, illetve az, hogy a képviselők egy négyesztendős munkatervvel indulnak, amelyet - az egyes váratlan zavaró tényezők ellenére - a ciklus végére kell megvalósítaniuk. Felelősségüket úgy lehet érvényesíteni, ha a következő választáson az emberek nem rájuk szavaznak! Természetesen ez komoly politikai értékválságot eredményezhet.[8] Nyilvánvalóan a felelősség érvényesítésére is gondolnunk kell, hiszen ha a képviselők "hibája" eléri a bűncselekmény szintjét, akkor az egyébként függetlenségi garanciaként funkcionáló mentelmi jogot is fel kell függeszteni a büntetőeljárás megindítása végett.[9]
A törvényhozók nemcsak döntéseikkel, hanem személyes viselkedésükkel is erkölcsi mintát nyújtanak. A közbizalom erkölcsi tőke, amely romlik, ha a politikai elit tagjai ellentmondásba kerülnek az általuk képviselt értékekkel. A "példamutatás" nem elavult erkölcsi elvárás, hanem a politikai integritás alappillére.
Négy évig semmilyen kontroll nem létezhet a mindenkori kormánytöbbséggel szemben? Milyen korrekciós intézmények képzelhetők el mégis, ha a népakarat tartósan eltolódik a parlamentétől? A tudomány és a gyakorlat azért ismer néhány jogintézményt ezen esetben is. Ezen tanulmányban az országos szinten érvényesülő és jogi kötőerővel rendelkező kontrollmechanizmusokat elemezzük részletesen.[10]
Az egyik ilyen lehetőség a kétkamarás parlament intézménye. Különösen a korporatív típusú, vagy az annak jegyeit is hordozó vegyes modell.[11] Ez a gondolat
- 164/165 -
nem áll távol Jeremy Waldron [12] "deliberatív demokrácia"-elméletétől,[13] amelyet többen kifogásoltak a szakirodalomban.[14]
A "deliberatív demokrácia" (Habermas elméleteire is alapozva) olyan politikai berendezkedést jelent, amelyben a törvényhozás nem csupán szavazásokon alapuló döntéshozatali folyamat, hanem folyamatos, nyilvános érvelésekből álló morális diskurzus, amelyben az érvek minősége fontosabb, mint azok puszta száma.[15] A deliberatív modellben:
- A közerkölcs háttérbe szorul.
- A törvényhozás központi elemévé a kritikai morál (értelmiségi, elméleti körök által artikulált erkölcs) válik.
- A civil társadalom, szakértői körök, értelmiségi diskurzusok kerülnek előtérbe, mint a "kommunikatív hatalom" hordozói.
- A klasszikus, választáson alapuló parlamenti legitimáció elégtelennek minősül, a "minőségi demokráciát" nem a többségi szavazás, hanem a jól megalapozott érvelések biztosítják.
Ez az elmélet Habermas "kommunikatív hatalom" koncepciójához kapcsolódik, amely szerint a civil társadalom diskurzusaiból kellene levezetni a legitim törvényeket - nem pedig a választásokból.[16]
Pokol Béla több irányból is kritizálja ezt az elméleti megközelítést:
- A közerkölcs háttérbe szorítása a legjelentősebb kapcsolódó probléma. Pokol Béla szerint problémás, hogy a deliberatív elmélet figyelmen kívül hagyja a társadalomban ténylegesen létező konvencionális erkölcsöt (közerkölcsöt), amely szerinte még mindig uralkodó az emberek cselekvéseiben. Hivatkozik Kohlberg empirikus vizsgálataira, amelyek szerint a társadalom nagy része nem posztkonvencionális morális szinten működik, tehát a deliberatív modell egy elitista fikción alapul.
- A legitimáció eltolása figyelhető meg a választóktól az értelmiség felé. Pokol szerint a deliberatív modell a választási legitimitás helyébe egy szűk értelmiségi kör morális diskurzusát állítja. Ez szerinte a demokrácia
- 165/166 -
kiüresítéséhez vezet, hiszen az érdemi döntéshozatal átkerül a nyilvánosságtól kevésbé ellenőrizhető szellemi-média elit kezébe.
- A gyakorlatban nem működik a rendszer. Pokol úgy látja, hogy a kommunikációs platformként működő "civil diskurzusok" csak szűk körök számára elérhetők, és általános érvényük csak akkor lehet, ha mögöttük tömegmédiumok, gazdasági érdekcsoportok is felsorakoznak. Így a deliberatív demokrácia nem valós társadalmi részvételt, hanem elitmoralizmust hoz létre.
- A parlamenti demokrácia kiüresítése: A szerző bírálja azt az elképzelést, hogy a parlament által elfogadott törvényeket egy "csúcsértelmiségi fórum" bírálja felül, mert ez szerinte a választói akarat semmibe vételét jelenti.
Éppen a részben jogos bírálatok miatt ki kell emelnünk, hogy a nem népképviseleti második kamarák természetesen nem lehetnek teljesen azonos súlyúak az "első kamarákkal". Máskülönben könnyen előfordulhatna az is, hogy saját kritikai moráljuk alapján bírálnák felül a népakaratot képviselő parlamentet. Mégis miért jelenthet bölcs modellt a kétkamarás rendszer? A törvények kétszeri elfogadása elősegítheti az átgondoltabb jogalkotást, és megelőzheti a gyakori módosítások szükségességét. A második kamara hagyományőrző és kontrollfunkciója, valamint hozzájárulási jogosítványai révén mérsékelt korlátozó, kiegyensúlyozó szerepet tölthet be.[17] A parlamentáris rendszerekre jellemző kormány-törvényhozás összefonódás esetén valóságosabb hatalommegosztást eredményezhet, és akadályozhatja, hogy a törvényhozó testület csupán a végrehajtó hatalom gépies legitimációs szervévé váljon - különösen abban az esetben, ha a két kamara eltérő módon kerül megválasztásra. A kérdések alapos megvitatása jobban előhozhat erkölcsi szempontokat a túlzottan pártpolitikai dominanciájú parlamenti ülésekhez képest.
John Stuart Mill máig aktuális elmélete alapján egy olyan hatalmi szerv, amely nem kénytelen más nézőpontokat figyelembe venni, hajlamos lehet túlzott önbizalomra és autoriter működésre.[18] A kétkamarás parlamenti modell erősebb legitimitást biztosíthat azoknak a közjogi méltóságoknak, akik parlamenti választás útján kerülnek hivatalba, mint például a köztársasági elnök, az alkotmánybírák vagy más, a kormányzattól függetlenül működő személyek.[19]
- 166/167 -
Egy nem pártalapú, legalábbis a pártpolitikai logikától függetlenül szerveződő második kamara képes lehet a társadalmi sokszínűség más törésvonalait is megjeleníteni, hiszen az állampolgárok nem minden esetben csak politikai pártpreferenciák mentén alkotnak véleményt vagy képviselnek érdekeket. Ez a struktúra lehetőséget nyújthat azok képviseletére is, akik elfordultak a pártrendszertől - akár választóként, akár jelöltként -, és szakmai alapon, nem pedig kormány-ellenzék ellentétpárok szerint értékelhetnék az alsóház döntéseit. Különösen, ha a tagokat független, nagy szakmai tekintélyű személyek közül választják.[20]
A korporatív típusú második kamarák esetén az összetételt a társadalmi munkamegosztás logikája határozza meg, vagyis az egyes foglalkozási csoportok, szakmai szervezetek közvetlenül jelen vannak a törvényalkotásban. E modell egyik kevéssé ismert, de működő példája az ír Szenátus, ahol 43 tagot egy ezerfős elektori testület választ meg, különféle társadalmi szektorokat (mezőgazdaság, ipar, közigazgatás, oktatás, kereskedelem stb.) képviselő személyek közül. Ezen túlmenően hat tagot az ír egyetemek diplomásai delegálnak, míg 11 főt a miniszterelnök nevez ki.[21]
A vegyes modellbe tartozó második kamarák, ahol a korporatív és más elvek együtt érvényesülnek, szintén példaként szolgálnak: ilyen a szlovén Államtanács, amelynek tagjait többek között munkaadói és munkavállalói szervezetek, földművesek, kisiparosok, független értelmiségiek és területi önkormányzatok delegálják. (A neve ellenére ez egy gyenge második kamara szerepét betöltő szerv.) A magyar történelemben jelentős volt a kétkamarás parlament szerepe.[22] A Horthy-korban létrehozott felsőház hasonló funkciót töltött be, amelyet az 1926. I. törvénycikk hívott életre nyolcéves szünet után. Tagjai között örökös jogon szerepeltek a Habsburg-ház 24 év feletti magyarországi tagjai, hivataluknál fogva pedig például magas rangú bírák, ügyészek, koronaőrök, vezérkari főnök, illetve egyházi képviselők (püspök, református főgondnok, rabbi stb.). A demokratikus legitimáció erősítése érdekében a választott tagok közé tartoztak azok képviselői, akik legalább 2000 pengő földadót fizettek, vagy például az MTA, a Vitézi Szék és a felsőoktatási intézmények küldöttei. Emellett a kormányzó
- 167/168 -
kinevezési jogkörével további tagokat delegálhatott a törvényhozásba - kezdetben 40, majd 87 fő erejéig.[23]
A második kamara ötlete különösen releváns erkölcsi szempontból: funkcióját tekinthetjük egyfajta morális fékként, amely a törvényhozási kapkodás vagy önérdek vezérelte döntések ellen hathat. A deliberatív demokrácia erkölcsi értéke abban rejlik, hogy nem pusztán szavazatszámokban, hanem érvek súlyában méri a döntéseket - ez az érett demokratikus morál egyik ismérve lehet. Az utóbbi évtizedek jogalkotási gyakorlata gyakran szenved a kapkodástól, ami az erkölcsi mérlegelés kárára történik. Az erkölcsi ítéletalkotás természeténél fogva lassabb, reflektívebb folyamat, amely ütköztetéseken, vitákon és érlelt meggondolásokon alapul. A túlgyorsított törvényalkotás nem teszi lehetővé a társadalmi értékek alapos átbeszélését, így a jog erkölcsi legitimációja is gyengül.
A klasszikus többségi elv demokratikus alapelv, de ha nem társul erkölcsi önkorláttal, akkor a többség erkölcsi zsarnokságává is válhat. John Stuart Mill, mint láttuk, már korán figyelmeztetett erre. Az erkölcsi szempontokat integráló politika épp azt szolgálja, hogy a döntések ne legyenek pusztán számszaki többségre épülő érdekérvényesítések, hanem figyelembe vegyék a kisebbségi szempontokat is. A kétkamarás rendszer, az alkotmánybíráskodás és a népszavazás is szolgálhatja e korrekciót - de csak akkor, ha erkölcsi alázattal is társulnak.
Az objektivitás végett azonban hozzá kell tennünk: a kétkamarás parlament az országgyűlés elitizálódásának veszélyét veti fel. A kétkamarás rendszer célja eredetileg az, hogy mérsékelje a túl gyors, politikai túlsúlytól vezérelt törvényhozást - ami elméletben erkölcsi reflexiót is erősíthet. Azonban:
- Ha a második kamara nem a nép közvetlen választása révén jön létre, hanem például szakmai, korporatív vagy értelmiségi szűrőkkel, akkor valójában az elitmorál (kritikai morál) intézményesített képviseletévé válhat.
- A deliberatív szándék így nem a közerkölcs pluralitását jeleníti meg, hanem elméleti morálelőfeltevések alapján szelektál, amelyek elidegenedhetnek a társadalom többségi értékvilágától.
- Ahogy Pokol Béla is írja: a törvényhozás legitimitása így átcsúszik az értelmiségi-médiakörök befolyása alá, különösen, ha a második kamara döntései késleltethetik vagy módosíthatják a demokratikus legitimációval rendelkező alsóház törvényeit.
Hasonló korrekciós lehetőség, ha a parlamenttől elkülönült alkotmányozó nemzetgyűlés is működik, amely leginkább képviseli így hosszú távon a társadalom
- 168/169 -
értékszemléletét. Az alkotmányozó hatalom különálló kategóriaként való megjelenésének igénye akkor vált relevánssá, amikor a klasszikus hatalmi ágak rendszerének kidolgozása már nem csupán elméleti diskurzus tárgyát képezte, hanem gyakorlati megvalósítása is napirendre került - vagyis amikor a tudományos koncepciókat a társadalmi legitimáció kérdése egészítette ki. Kiemelt szerepét az indokolja, hogy az egész állami hatalomgyakorlás kereteit az ország alaptörvénye határozza meg, amely egy alkotmányos demokráciában nem tükrözheti egyetlen uralkodó vagy társadalmi réteg egyoldalú akaratát. Mint ahogyan Bibó István frappánsan megfogalmazta: az alkotmányozó hatalom elkülönül a törvényhozástól, s feladata, hogy a különböző hatalmi ágak közötti hatáskörmegosztási rendszerét meghatározza.
Az alkotmányozó hatalom intézményesülése először az angol polgári forradalom révén történt meg, majd az Egyesült Államokban és Franciaországban kapott szilárd elméleti és gyakorlati alapot. Sieyès hangsúlyozta, hogy "az alkotmány egyetlen rendelkezése sem származhat az általa létrehozott, konstituált szervektől", ezáltal különbséget téve az alkotó és az alkotmány által létrehozott hatalmak között.[24] A szakirodalom több kiemelkedő gondolkodója is aláhúzza e megkülönböztetés jelentőségét. Claus Offe képszerű megfogalmazása szerint: nem lehet megengedni, hogy a játékosok határozzák meg a játékszabályokat, illetve azt, ki vehet részt a játékban.[25]
Noha ritkán fordul elő, ma is léteznek olyan alkotmányos rendszerek a világban, amelyek külön alkotmányozó hatalmat ismernek el. Az ilyen hatalom jelentősége különösen akkor válik hangsúlyossá, ha a demokratikus legitimáció és az alkotmánybíráskodás viszonyrendszere lesz vizsgálat tárgya. Problémás helyzetet idéz elő ugyanis, ha az Alkotmánybíróság megsemmisít egy törvényt, de az alkotmányozó jogkörrel is rendelkező parlament ezt figyelmen kívül hagyja, és a saját álláspontját alkotmányi szintre emeli. (Erre válaszul az Alkotmánybíróság - rendeltetésétől idegen módon - akár úgy is reagálhat, hogy "értelmezésként" beemel új tartalmi elemeket az alaptörvénybe.[26]) Logikai ellentmondást jelent továbbá, hogy az Országgyűlés ebben a struktúrában saját maga "ellenőrzésére" választja meg az Alkotmánybíróság tagjait, ami a testület legitimációját némileg gyengítheti. Ezt az ellentmondást orvosolhatná egy, megfelelő társadalmi
- 169/170 -
támogatottsággal rendelkező alkotmányozó nemzetgyűlés, amely kizárólagos jogkörrel rendelkezne az alaptörvény módosítására, s e testület hatáskörébe tartozna az alkotmánybírák megválasztása is. A szakmai diskurzusokban felmerült javaslatok szerint e nemzetgyűlést az összes önkormányzati képviselő alkothatná (akár egy sportcsarnokban ülésezve), ám ez a megoldás magában hordozza annak veszélyét, hogy a helyi közügyeket is áthatná a pártpolitikai polarizáció bináris logikája. Alternatívaként felvethető az a modell, hogy a nemzetgyűlés megválasztása az önkormányzati vagy európai parlamenti választásokkal egy időben történjen, egyéni vagy listás rendszerben - különösen civil szervezeti részvétellel.[27]
Az alkotmányozó hatalom különválasztásának erkölcsi relevanciája abban áll, hogy az alkotmány a társadalmi együttélés "erkölcsi szerződése" is. Ha ezt a szerződést egy politikai elit írja újra saját érdekei szerint, az erkölcsi érvényessége kérdésessé válik. Érdemes lenne morálfilozófiai szempontból is értelmezni a követelményt, hogy az alkotmányozás széles társadalmi konszenzuson alapuljon - azaz nem csupán jogi, de erkölcsi felhatalmazáson is.
Fontos megjegyezni, hogy a magyar közjogi hagyomány nem ismeri az alkotmányozó nemzetgyűlés fogalmát. Ennek ellenére - a történeti alkotmány szellemében - e funkciót a jövőben egy kétkamarás parlament is betölthetné.
A népszavazás széles körű formái szintén képesek megbontani a politikai döntéshozatalra jellemző bináris struktúra dominanciáját. Különösen jelent a "közerkölcs" oldaláról vizsgálva erős kontrollt, ha létezik egy országban a nép által is kezdeményezhető népszavazás intézménye. Svájcban közismerten erős hagyományai vannak a referendumnak, amelynek jelentős jogi alapjai is vannak. Az Amerikai Egyesült Államok nyugati tagállamaiban szintén komoly múltra tekint vissza a közvetlen demokratikus döntéshozatal, noha szövetségi szinten ez a forma egyáltalán nem honosodott meg. Hazánkon kívül többek között Litvánia, Szlovákia és Szlovénia alkotmányos rendje is lehetőséget biztosít a népszavazás intézményére.[28]
A szlovák rendszer például 350 000 aláírás összegyűjtését írja elő, amely - különösen az ország lakosságához viszonyítva - jelentős követelménynek tekinthető.[29] Litvánia 200 000 fős küszöbe szintén magasnak mondható. Ezzel
- 170/171 -
szemben Szlovénia 40 000 aláírásos előírása meglehetősen alacsony, sőt, a lakosság számához viszonyítva is kifejezetten megengedő, liberális gyakorlatot biztosít az állampolgárok számára.
Olaszországban egy sajátos forma, az úgynevezett abrogatív népszavazás működik, amelynek során 500 000 választópolgár kezdeményezheti egy már elfogadott törvény hatályon kívül helyezését. Ez a szám - tekintettel az ország népességére - viszonylag alacsony követelménynek minősül. Amennyiben az adott időkereten belül nem gyűlik össze a szükséges számú aláírás, vagy a határidő eredménytelenül telik el, a kifogásolt jogszabály automatikusan hatályba lép.[30]
Szinte valamennyi alkotmányos berendezkedés meghatároz bizonyos tárgyköröket, amelyek eleve kizárják a népszavazás lehetőségét. Ezek rendszerint költségvetési, adózási és pénzügyi jellegű kérdések, amelyekben - a politikai és tudományos diskurzus szerint - a választópolgárokat nem tekintik "nagykorúnak" speciális szakkérdések átlátása szempontjából. Az uralkodó nézet szerint e kérdésekben az állampolgárok nem képesek kellő megalapozottsággal és jövőorientált módon mérlegelni döntéseik következményeit, ezért ezekben az ügyekben inkább a képviseleti demokrácia, azaz a parlamenti döntéshozatal az elsődleges.
Mindazonáltal az, hogy mely tárgykörök kerülnek ki a közvetlen népakarat hatálya alól, végső soron erőteljesen szubjektív szempontoktól függ. Különösen figyelemre méltó ez annak tükrében, hogy a parlamenti képviselőkkel szemben semmilyen szakmai végzettségi előírás nem áll fenn - vagyis maguk sem feltétlenül rendelkeznek olyan szakértelemmel, amely megalapozná döntéseik objektív voltát.
A közvetlen demokrácia erkölcsi értelmezése szerint a népszavazás nemcsak politikai véleménynyilvánítás, hanem erkölcsi állásfoglalás is lehet egy-egy kérdésben. A népszavazási küszöbök és kizárt tárgykörök körüli viták mögött sokszor erkölcsi előfeltevések húzódnak meg arról, hogy "mire érett" a nép. Mivel egy adott ország alkotmánya a legalapvetőbb erkölcsi alapnormája is az államnak, ezért figyelemre méltó, hogy éppen az Alaptörvényről nincs helye népszavazásnak, az is a kizárt tárgykörök közé tartozik.[31] Ezt de lege ferenda átgondolandónak tekintem. Hozzáteszem azonban, hogy az sem lenne helyes egy parlamentáris demokráciában, ha egyes politikai erők a referendum intézményét tömegesen felhasználva próbálnák alkotmányos korlátok közé szorítani a mindenkori kormánytöbbséget - miközben az erkölcsi felelősség a képviselőké. Tehát
- 171/172 -
rendkívül magas számú kezdeményező meglétéhez kötném az alkotmánymódosítási népszavazást. (Ez az ország lélekszámához viszonyítva legalább 500 000 lehetne, de elképzelhetőnek tartom akár az 1 millió indítványozó előírását.) Ezen módosítás által a társadalomban dominánsan jelenlévő közerkölcsi felfogás korrigálhatná a parlamenti döntéshozatal morális problémáit.
Bár a népszavazás első pillantásra a népakarat közvetlen érvényesülését szolgálja, a kritikai morál irányából befolyásolható mechanizmus is lehet a közerkölcs rovására:
- A kérdések megfogalmazását, aláírásgyűjtést, kampányt gyakran olyan értelmiségi, aktivista, NGO-szereplők irányítják, akik saját morális horizontjukat vetítik ki országos szintre.
- A népszavazás "erkölcsi kampányokká" válhat, ahol a társadalom különféle nézeteit kritikai morális szempontok alapján minősítik elavultnak, bigottnak vagy irracionálisnak.
- A média- és kommunikációs dominanciát élvező morális diskurzusok ezáltal "törvényszerűen" a közerkölcs háttérbe szorításához vezethetnek, mivel az emberek erkölcsi meggyőződése nem mindig tud versenyezni a jól szervezett, intellektuális nyomással megtámogatott kampányokkal.[32]
A vizsgált problémakörre az is megoldást jelent, ha egy erős, legitimációja miatt lehetőleg a nép által választott államfő a "választópolgárok nevében" kontrollt gyakorol a parlament felett. (Pont ezért merülhet fel a nép általi választás indokoltsága.) Ez a kontroll lehet széles körű vétójog, számottevő kinevezési és jelölési hatáskör, illetőleg végső fokon a parlament feloszlatásának lehetősége. Ám mi alapján oszlathatná fel a népszuverenitás letéteményesének számító szervet egyetlen személy? Ha közvetlenül választással kerül hatalomra, úgy jobban legitimálható. Hozzá kell tennünk azonban, hogy a választási kampány túlzottan a politikai arénába sodorhatja a "semleges" államfőt, így ő is óhatatlanul pártpolitikai szereplő lesz.[33] Hogyan is oszlathatná fel az országgyűlést a köztársasági elnök kvázi neutrális közjogi méltóságként, ha pont a parlamenti többség ellenzékének volt a jelöltje?
A parlamentfeloszlatási jog alternatív lehetősége a lett rendszer. Ennek jegyében a köztársasági elnök népszavazást írhat ki arról, hogy legyen-e előrehozott választás. Ez a "kettős szűrő" a garanciája annak, hogy az államfő nem fog visszaélni hatásköreivel, hanem csak akkor nyúl a fenti lehetőséghez, ha a népakarat nagyon jelentősen eltolódott a korábbi választáshoz képest.
- 172/173 -
Az államfő kontrollszerepét elsődlegesen jogi szempontból vizsgáljuk, de erkölcsi aspektusból megfogalmazható, hogy a köztársasági elnöknek elvileg nemcsak politikai, hanem erkölcsi autoritással is kellene rendelkeznie. Az erkölcsi tekintély azonban nemcsak választáson, hanem életútból, személyes integritásból is fakad - ami nehezen kodifikálható, de mégis elvárható.
Ki kell emelnünk, hogy az államfő felruházása vétójoggal, parlamentfeloszlatási lehetőséggel vagy törvényhozási kontrollal önmagában nem biztosítja a közerkölcs védelmét. Ellenkezőleg, az alábbi esetleges veszélyeket veti fel:
- Ha a köztársasági elnököt értelmiségi, pártoktól "független", de elit által támogatott figuraként pozícionálják, erkölcsi autoritása nem a társadalom széles rétegeiből, hanem "kritikai morálkörökből" fakadhat.
- Az így kialakuló szerepfelfogás - a "nemes bölcs", aki korrigálja a tömegek akaratát - a népszuverenitás elvét is kikezdheti, erkölcsi paternalizmussá válva.
- A morális tekintélyre hivatkozó aktív elnöki szerep gyakorlatilag az alkotmányos elitizmus intézményesüléséhez vezethet, különösen, ha a végrehajtó hatalom közvetett értelmiségi "filtrálás" alá kerül.
Az is korrekciós mechanizmus a fenti problémakörre, ha egyes tisztségviselőket, így például a bírókat, alkotmánybírókat nem a parlament választja, hanem közvetlenül a választópolgárok. Ezen rendszer ritka, bár nem példa nélküli a nemzetközi gyakorlatban. Ez a megoldás azonban felvet egyéb problémákat, így a szakmai tisztségviselők átpolitizáltságát.[34] Az USA-ban gyakran aszerint választanak például bírákat, ügyészeket is, hogy miképpen viszonyulnak egyes erkölcsi kérdésekhez. (Például abortusz, eutanázia stb.)
Amennyiben egyes tisztségviselőket - például a bírókat - a nép közvetlenül választja, az az erkölcsi megalapozottság szempontjából lényeges átrendeződést eredményez a közerkölcs és a kritikai morál viszonyában. A választás aktusa ugyanis azt feltételezi, hogy a választópolgárok nemcsak politikai, hanem erkölcsi mérlegelés alapján is döntenek arról, hogy kit tartanak alkalmasnak az adott tisztség betöltésére. Ezáltal a bírói szerep legitimitása nem elvont morálfilozófiai normák, nem is szakmai "önreprodukciós mechanizmusok", hanem közvetlen társadalmi értékítélet alapján keletkezik. Ebben az összefüggésben a közerkölcs szerepe megnő: a választók döntéseiben a mindennapi életben tapasztalt erkölcsi normák, társadalmi attitűdök, a "józan erkölcsi érzék" válik meghatározóvá. Ez élesen elválik attól a kritikai moráltól, amelyet filozófiai iskolák, szellemi körök, vagy éppen médiatámogatással rendelkező értelmiségi csoportok artikulálnak. A bírók közvetlen választása tehát az erkölcsi megalapozottságot nem
- 173/174 -
az elméletileg kidolgozott igazságosságelméletek mentén építi fel, hanem inkább a kollektív, konvencionális normákra alapozva.
Ugyanakkor nem zárható ki, hogy a választók ítéletei - különösen a modern tömegdemokráciákban - erősen befolyásolódnak azoknak a médiumoknak és diskurzusoknak a révén, amelyeket a kritikai morál képviselői tematizálnak. Ez azt jelenti, hogy a választásokon sem érvényesül feltétlenül "tiszta" közerkölcs, hanem már ott is megjelenhet a kritikai morál hatása, ha a társadalmi párbeszéd tereit - különösen a médiát és az oktatást - ezek az értelmiségi körök dominálják. Ez a helyzet - bár formálisan a népszuverenitás érvényesülését mutatja - mégis paradox módon a kritikai morál térnyeréséhez vezethet, ha a választókat kizárólag ennek alapján készült értelmezési sémákon keresztül informálják.
Összességében elmondható: a bírók közvetlen választása alapvetően a közerkölcs térfelére helyezi az erkölcsi legitimációt, hiszen a társadalmi többség erkölcsi érzékére és ítéletalkotására támaszkodik. (Ez persze nem "önmagában való" érték, mert a szakmai függetlenség elve így némileg csorbát szenved.) Ugyanakkor a közerkölcs valóságos dominanciája csak akkor állhat fenn, ha a választási folyamatot nem torzítják el a kritikai morál eszmerendszerei által meghatározott, szűk értelmezési keretek. Így ez az intézményi modell potenciálisan képes a közerkölcs demokratikus megerősítésére, de a gyakorlatban könnyen válhat a kritikai morál álcázott közvetítőcsatornájává, különösen, ha a közvéleményformálás struktúrái már előzetesen az utóbbi uralma alatt állnak.
Az előbbiekben több ponton is érintettük azt a problémát, hogy a hatalom gyakorlása erkölcs nélkül pusztán technikai eszközhasználat. A jogalkotás erkölcsi dimenziója tehát nem fakultatív elem, hanem a demokratikus jogállam belső feltétele. Ennek kapcsán hivatkozhatunk elsődlegesen John Rawls,[35] Habermas[36] vagy Alasdair MacIntyre[37] elméleteire. Az elemzett intézmények (kétkamarás rendszer, erős elnök, népszavazás) mind azt "ígérik", hogy javítják a demokrácia minőségét - de ha a kritikai morál kizárólagosságát segítik elő, akkor valójában:
- csökkentik a társadalmi erkölcsi sokszínűség érvényesülését,
- kiszervezik a jogalkotás erkölcsi bázisát egy szűk értelmiségi elit kezébe,
- és gyengítik a közvetlen társadalmi tapasztalaton alapuló közerkölcs szerepét a demokratikus döntéshozatalban.
- 174/175 -
Ez az irány - bármennyire is jó szándékból indul - "erkölcsi technokráciához" vezethet, amelyben a normák forrása már nem a társadalom szerves életéből, hanem filozófiai vagy ideológiai diskurzusokból származik.
Attila Badó: The selection of judges: a comparative analysis. In: Attila Badó (ed.): Studies in the fields of comparative law and comparative constitutional law. Szeged, Pro Talentis Universitatis Alapítvány, 2012.
Cservák Csaba: A jogi és politikai felelősség elhatárolása, érintkezési pontjai. Glossa Iuridica, 2015 (1-2), 177-197.
Cservák Csaba: A népszavazás és a választási bizottságok. Jogelméleti szemle, 2015 (2).
Cservák Csaba: A parlamenti képviselők visszahívhatósága. Jogelméleti szemle, 2002 (3).
Cservák Csaba: A végrehajtó hatalom és a parlament választása. Debrecen, Lícium-Art, 2016.
Cservák Csaba: Bináris kód a demokratikus hatalomgyakorlásban. In: Karácsony András - Téglási András - Tóth J. Zoltán (szerk.): Philosophus trium scientiarum. Pokol Béla 70. Budapest, Századvég Kiadó, 2021.
Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998.
Homoki-Nagy Mária: A Magyar Országgyűlés fejlődéstörténete az egy és két kamarára vonatkozóan. In: Téglási András (szerk.): Szükség van-e kétkamarás parlamentre az új Alkotmányban? Budapest, Az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottságának kiadványa, 2011, 62-68.
Kocsis Miklós: Szlovák Köztársaság. In: Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, 2007.
Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995 (10), 70-78.
Pokol Béla: Habermas diskurzusetikájának összehasonlítása Hart és kritikusai jog- és morálelméletével. Jogelméleti szemle, 2008 (4).
Pokol Béla: Jog és morál. Forvm, 2011 (2).
Ádám Rixer: Consultation and central public administration in Hungary. International Journal of Public Law and Policy, 2024 (3), 334-358.
Rixer Ádám: A roma érdekek megjelenítése a jogalkotásban. Budapest, KRE-ÁJK, 2013.
- 175/176 -
Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, Közgazdasági és jogi könyvkiadó, 1995.
Samu Mihály: Alkotmányozás, alkotmány, alkotmányosság. Budapest, Korona kiadó, 1997.
Samu Mihály: Az alkotmányozás jellege és követelményei. In: Csizmadia László - Németh Miklós Attila - Kemény András (szerk.): Társadalmi szerződés. Budapest, Püski Kiadó, 2010.
Sasvári Róbert: Az országos népszavazás szabályozása és gyakorlata jogalkalmazói szempontból. Doktori értekezés. Pécs, PTE-ÁJK, 2020.
Simon János: A politika értékválságban - a demokratikus politikai kultúra keresése. Budapest, L'Harmattan CEPoliti Kiadó, 2013.
Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle, 1995 (10). ■
JEGYZETEK
[1] Alapjogvédelmi szakjogász; doktoranda, Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola; kutató, Nemzeti Közszolgálati Egyetem.
[2] Természetesen ez nem jelenti azt, hogy a többségi erkölcsi felfogással párhuzamosan nem kell a jogalkotásban megjeleníteni a kisebbségi érdekeket. Rixer Ádám: A roma érdekek megjelenítése a jogalkotásban. Budapest, KRE-ÁJK, 2013, 238.
[3] Pokol Béla: Jog és morál. Forvm, 2011 (2), különösen 130-131.
[4] Vö. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Budapest, Közgazdasági és jogi könyvkiadó, 1995, 375.
[5] Éppen ezért is igen fontosak az egyes konzultációs mechanizmusok, hogy szakmai szemmel is felhívják a figyelmet a közérdek, a közerkölcs elvárásaira is. A különféle konzultációs mechanizmusokról lásd Rixer Ádám: Újabb fejlemények a magyar konzultatív szervek és mechanizmusok körében. Glossa Iuridica, 2024 (1-2), 395-416.
[7] Cservák Csaba: A parlamenti képviselők visszahívhatósága. Jogelméleti szemle, 2002 (3), 8.
[8] Simon János: A politika értékválságban - a demokratikus politikai kultúra keresése. Budapest, L'Harmattan CEPoliti Kiadó, 2013.
[9] Cservák Csaba: A jogi és politikai felelősség elhatárolása, érintkezési pontjai. Glossa Iuridica, 2015 (1-2), 177-197.
[10] Ki kell emelnünk, hogy rendkívül jelentősek a jogszabály-előkészítés kontroll-mechanizmusai is, amelyek nem is kizárólag az alkotmányjog, hanem inkább a közigazgatási jog terrénumához tartoznak. Ezen konzultatív mechanizmusok országos és helyi szinten is lényegesek, mondhatni a részvételi demokrácia fontos építőköveiként funkcionálnak. Vö. Ádám Rixer: Consultation and central public administration in Hungary. International Journal of Public Law and Policy, 2024 (3), 334-358.
[11] Jakab András külön kategóriaként kezeli a korporatív kamarákon felül az "érdem alapján" összeálló második kamarákat. Ezek a kulturális és tudományos élet kiválóságaiból, esetleg volt tisztségviselőkből állnak. Lásd Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest, 2011, 40.
[12] Waldron egyébként Hart követőjének tekinthető. Az iskolateremtő műként lásd Herbert Lionel Adolphus Hart: A jogfogalma. Ford. Takács Péter. Osiris, Budapest, 1995.
[13] Jeremy Waldron: Törvényhozás, autoritás és szavazás. In: Bódig Mátyás - Gyórfi Tamás - Szabó Miklós (szerk.): A Hart utáni jogelmélet alapproblémái. Miskolc, Bíbor Kiadó, 2004, 371-406.
[14] Pokol Béla: Habermas diskurzusetikájának összehasonlítása Hart és kritikusai jog- és morálelméletével. Jogelméleti szemle, 2008 (4), 16-17.
[15] Vö. Pokol 2011, 109-155., különösen 127.
[16] Ibid.
[17] Takács Imre: A törvényhozás második kamarája. Társadalmi Szemle, 1995 (10), 63.
[18] John Stuart Mill: A képviseleti kormány. Ford. Jánosi Ferenc. Pest, Emich Gusztáv Kiadás, 1867, különösen 240.
[19] Kulcsár Kálmán: A kétkamarás országgyűlés problémája. Társadalmi Szemle, 1995 (10), 70-78.
[20] Ibid.
[21] Cservák Csaba: A végrehajtó hatalom és a parlament választása. Debrecen, Lícium-Art, 2016, 178.
[22] Homoki-Nagy Mária: A Magyar Országgyűlés fejlődéstörténete az egy és két kamarára vonatkozóan. In: Téglási András (szerk.): Szükség van-e kétkamarás parlamentre az új Alkotmányban? Budapest, Az Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottságának kiadványa, 2011, 62-68.
[23] Ha napjainkban volna második kamara, a szakmaiság képviseletére hasonló tisztségviselők lennének hivatottak, mint például az MNB és a Kúria elnöke, az iparkamara vezetői stb. Trócsányi László: Közjogi változások és a rendszerváltás. Magyar Közigazgatás, 1993 (7), különösen 394.
[24] Samu Mihály: Alkotmányozás, alkotmány, alkotmányosság. Budapest, Korona kiadó, 1997, 45.
[25] Samu Mihály: Az alkotmányozás jellege és követelményei. In: Csizmadia László - Németh Miklós Attila - Kemény András (szerk.): Társadalmi szerződés. Budapest, Püski Kiadó, 2010, 71.
[26] Cservák Csaba: Bináris kód a demokratikus hatalomgyakorlásban. In: Karácsony András - Téglási András - Tóth J. Zoltán (szerk.): Philosophus trium scientiarum. Pokol Béla 70. Budapest, Századvég Kiadó, 2021, 32-40.
[27] Ibid.
[28] Lásd Cservák Csaba: A népszavazás és a választási bizottságok. Jogelméleti szemle, 2015 (2), 14-15.
[29] Szlovákiában viszont szűkebb a kizárt tárgykörök lajstroma: az adókat és más elvonásokat, az állami költségvetést érintő ügyeket és az alapvető szabadságjogokat tilos népszavazásra bocsátani. Lásd Kocsis Miklós: Szlovák Köztársaság. In: Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana. Budapest, HVG-0RAC Lap- és Könyvkiadó, 2007, 484.
[30] Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1998, 129.
[31] A kizárt tárgykörökről lásd Sasvári Róbert: Az országos népszavazás szabályozása és gyakorlata jogalkalmazói szempontból. Doktori értekezés. Pécs, PTE-ÁJK, 2020, 99-117.
[32] A népszavazás alapjogi és így közvetetten erkölcsi vonatkozásairól lásd még Téglási András: A népszavazáshoz való jog, mint alapjog. Acta Humana, 2014 (2), 91-103.
[33] A semleges államfői szerepről lásd Csink Lóránt: Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Budapest, Pázmány Press, 2014, 81-98.
[34] USA-ban jellemző ez, lásd Attila Badó: The selection of judges: a comparative analysis. In: Attila Badó (ed.): Studies in the fields of comparative law and comparative constitutional law. Szeged, Pro Talentis Universitatis Alapítvány, 2012, 90-108.
[35] John Rawls: Az igazságosság elmélete. Ford. Krokovay Zsolt. Budapest, Osiris, 1999.
[36] Jürgen Habermas: A társadalmi nyilvánosság szerkezetváltozása. Budapest, Századvég-Gondolat, 1993.
[37] Alasdair MacIntyre: Az etika rövid története - Az erkölcsfilozófia története a homéroszi kortól a huszadik századig. Budapest, Typotex Kiadó, 2012, 361.
Visszaugrás
