Alábbi tanulmány tematikájában kapcsolódik korábban megjelent írásunkhoz, mely a EU jogalkotási mechanizmusának uniós szintű elemeit vette szemügyre.[1] Habár az Európai Unió döntéshozatali mechanizmusa mindenekelőtt a szupranacionális szinten kiépült szereplők hálózatára épül (ld. elsősorban a Bizottság-Parlament-Tanács "háromszög" szerepét), azonban az elemzés nem tekinthet el attól a ténytől, hogy az összetett jogalkotási folyamatba közvetlen és közvetett módon tagállami aktorok is bekapcsolódnak. Az uniós döntéshozatalban szereppel felruházott tagállami szintű tényezők egyfelől a nemzeti törvényhozásokhoz, másrészt a tagállami kormányzatokhoz köthetők.
A tagállami törvényhozások részvétele az uniós döntéshozatalban a kezdetektől - a közösségi modell bevezetésétől - fogva napirenden lévő kérdés. A nemzeti parlamentek ellenőrző szerepe az uniós döntéshozatalban az elmúlt másfél-két évtized alapszerződés-módosításainak köszönhetően fokozatosan növekszik és eddigi maximumát a Lisszaboni Szerződéssel előirányzott reformmal éri el. A tagállami kormányzatok sok szálon keresztül épülnek be a döntéshozatalba. Szerepüket az uniós jogalkotás tekintetében sematikusan leírva megállapítható, hogy funkciójuk elsősorban a nemzeti-tagállami érdekek felismerése, annak a döntéshozatali alkufolyamatban történő hatékony képviselete. Ezen túlmenően a kormányzatok felelőssége a jogalkotás eredményeképpen megszülető uniós jog hatékony
- 173/174 -
végrehajtásra is kiterjed. A tagállamok ennek érdekében komplex, az európai uniós ügyek koordinációját mind a jogalkotási, mind a végrehajtási fázisban kezelni képes mechanizmusokat építenek ki, amelyek a tagállami közigazgatási hagyományoktól is függő modelljegyeket viselnek magukon. A következőkben először a tagállami törvényhozások ellenőrző szerepének elemzése áll, amelyet tagállami koordinációk ismertetése követ majd.
A nemzeti parlamentek és az integráció viszonyát általános szinten megközelítve kétségkívül igazat kell adnunk David Judge-nak, aki az elmúlt évtizedeket akként láttatja, hogy az a nemzeti parlamentek fokozatos hatáskörvesztésével volt egyenlő.[2] Nem vitatható, hogy közösségi-uniós intézmények hatáskörei rendkívüli módon kibővültek. Azonban ezzel párhuzamosan kialakultak azok a technikák, melyeken keresztül a nemzeti parlamentek képesek lettek a közösségi döntéshozatal ellenőrzésére. A Montánunió létrehozását követően az integráció kezdeti szakaszában a nemzeti parlamentek csak indirekt módon kerültek kapcsolatba a közösségi döntéshozatallal és jogalkotással. Meg kell jegyezni azonban, hogy az Európai Szén- és Acélközösség intézményi modelljében, az ún. Monnet-modellben eredetileg a Közgyűlésnek[3] éppen azt a szerepet szánták, hogy a nemzeti törvényhozások időszakonként "autentikus forrásból" informálódhassanak a szupranacionális szervezet működéséről. Még ha a nemzeti parlamentek nem is befolyásolhatták a döntéshozatalt közvetlen módon, azonban a Közgyűlésbe delegált képviselőjükön keresztül tájékozódhattak a szervezetet érintő aktuális kérdésekről. A delegált képviselők[4] "kettős mandátuma" a nemzeti parlamentek szempontjából szerfelett fontos volt, mert
- 174/175 -
az előbbiek szerint a tagállami szuverenitás szempontjából a Montánunió létrehozásának és közösségi modell bevezetésének elsődleges "elszenvedői" a nemzeti törvényhozások voltak. A nemzeti parlamentek ugyanis egyik napról a másikra elestek a szuverenitás magjához tartozó fontos területek meghatározásának lehetőségétől olyan klasszikus témakörök kapcsán, mint példának okáért a kereskedelem-, vagy a vámpolitika. A Közgyűlésen keresztül kifejtett befolyáson túlmenően a nemzeti parlamentek hatásköre voltaképpen abban merült ki, hogy az integráció irányát befolyásoló későbbi alapszerződés-módosítások, valamint új tagok felvétele alkalmával a tagállamok megállapodását - a nemzeti alkotmányjog szabályainak megfelelően - ratifikálniuk kellett.
A fentiek alapján nem véletlen, hogy az integráció következő évtizedeiben a döntéshozatal reformja kapcsán, nemkülönben a "demokratikus deficit" problémájával összefüggésben folyamatosan napirenden maradt a nemzeti parlamentek bevonásának kérdése. E folyamatban meghatározó változás, hogy az Európai Parlamenten keresztül kifejtett közvetett hatás megszűnt azáltal, hogy 1979-től kezdődően az európai képviselőket közvetlenül választják. Ennek is betudható, hogy a nemzeti parlamentek az együttműködésre a Közösségen kívüli megoldásokat is keresni kezdtek. Ennek nyomán 1989-ben létrejött az európai parlament és a nemzeti parlamentek közösségi ügyekkel foglalkozó bizottságainak fóruma (COSAC).[5] Első ülését 1989. november 16-17-én Párizsban tartotta. A konferencia-szerűen működő intézmény évente két alkalommal tartott ülést, tagállamonként hat képviselő részvételével.
A Maastrichti Szerződés előkészítésével kapcsolatos vitákban, jelesül az 1990-ben útjára indított kormányközi konferencia alkalmával került ismét napirendre a nemzeti parlamentek döntéshozatalba történő bevonásának mikéntje. Történt ez annak a reményében, hogy a nemzeti parlamentek helyzetének tisztázása további hozzájárulást jelenthet az integrációs szervezet demokratikus legitimációjához, másrészt e törekvések számoltak azzal a ténnyel is, hogy a nemzeti parlamenteken keresztül a Közösség az európai polgárokhoz is még közelebb kerülhet. A kormányközi konferencián végül a nemzeti parlamentek helyzetét csak részben sikerült rendezni, a
- 175/176 -
szerződéshez csatolt két nyilatkozat foglalkozott e témakörrel. A nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről szóló nyilatkozat[6] hangsúlyozta, hogy fokozni kell a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament közötti információcserét. Ezzel összefüggésben a kormányok feladataként határozták meg, hogy a Bizottság jogalkotási javaslatai időben eljussanak a nemzeti parlamentekhez tájékoztatás vagy esetleges megvizsgálás céljából. Az e tárgyban született másik nyilatkozat[7] az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek képviselőiből álló Parlamentek Konferenciájára (másként "Assises"-re) utalt. A Parlamentek Konferenciájával a tagállamoknak konzultálniuk kellett az Európai Unió főbb irányvonalairól, valamint az Európai Tanács elnöke és a Bizottság elnöke a Parlamentek Konferenciájának minden ülésszakán jelentést tett az Unió helyzetéről.
A Maastrichtban elfogadott két nyilatkozat a nemzeti parlamentek pozícióját végeredményben az információáramlás tekintetében erősítette, mivelhogy a tagállamokon belül a Bizottság által készített jogalkotási javaslatok eljuttatását írja elő, másrészt a Közösség irányításának (tanácsi elnök), valamint az apparátusának (bizottsági elnök) csúcsát jelentő intézményekre beszámolási kötelezettséget telepít. Hangsúlyozni kell azonban, hogy jogi szempontból e kötelezettségek - főként a tagállami kormányok irányában megfogalmazott feladat - csupán "puha" előírásnak tekinthető, tekintettel arra, hogy ezek az előírások nem elsődleges forrásban, vagyis a Maastrichti Szerződés szövegében, hanem csak nyilatkozatban lettek megfogalmazva.
Előbbihez képest teljesen új helyzetet teremtett az Amszterdami Szerződés, amely már kötelező erejű jogforrásban: a szerződéshez csatolt jegyzőkönyvben[8] rendelkezett a nemzeti parlamentek pozíciójáról. A jegyzőkönyv elsődleges célja volt, hogy ösztönözze a nemzeti parlamentek
- 176/177 -
nagyobb mértékű részvételét az Európai Unió tevékenységeiben, valamint hogy lehetőséget adjon a nemzeti parlamenteknek nézeteik kifejtésére azokban az ügyekben, amelyek különös érdeklődésre tarthatnak számot. A jegyzőkönyv alapján a jogalkotásra irányuló bizottsági javaslatokon kívül a konzultációs dokumentumokat (a fehér és zöld könyvet is) továbbítani kellett a nemzeti parlamentekhez, amelyek ezáltal lehetőséget kaptak a tervezetek megvizsgálására még mielőtt a Tanács megkezdhette volna tárgyalásukat. Erre 6 hetes időszakot biztosított a jegyzőkönyv a tervezet napirendre tűzését megelőzően, mely alól csak a sürgősségi eseteket képeztek kivételt (ezt azonban az aktusban külön indokolni kellett). A jegyzőkönyv a tervezetek rendelkezésre bocsátását a Tanács kötelezettségeként írta elő, míg az egyes nemzeti parlamenteknek való eljuttatás a tagállami kormányok kompetenciája volt.[9]
Az Amszterdami Szerződéshez csatolt jegyzőkönyv további fontos hozadéka, hogy a COSAC-ot kifejezetten nevesítette, így ezt követően erről az intézményről már az elsődleges jog is rendelkezett. E szerint a COSAC-nak biztosított legfontosabb jogosítvány volt, hogy az Unió jogalkotási tevékenységére vonatkozóan bármilyen általa fontosnak tartott észrevétellel az Európai Parlamenthez, a Tanácshoz vagy a Bizottsághoz fordulhatott. Ez kiemelten érvényes volt az olyan ügyekre, amelyek a szubszidiaritás elvének alkalmazását, a szabadság, a biztonság és a jog térségét, valamint az alapvető jogokkal kapcsolatos kérdéseket érintették.
A jelen tanulmány lezárásakor aktuális állapotot a Nizza Szerződéssel bevezetett módosítás tükrözi, azonban az a nemzeti parlamentek szemszögéből előrelépést nem jelentett, ugyanis az amszterdami jegyzőkönyvet a tagállamok változatlan formában megtartották; más szóval a nemzeti parlamentek részvételére vonatkozó amszterdami szabályok jelenleg is hatályosak.[10] Fontos viszont szólni az Európai Unió jövőjéről szóló nyilatkozatról, amely az újabb kormányközi konferencia napirendjét kívánta meghatározni, és mint utólag már látható, a 2002-ben beinduló alkotmányozási folyamathoz vezetett el. E nyilatkozat a Nizzai Szerződéssel meg nem oldott négy fő kérdés között szólt nevezetesen a nemzeti parlamentek helyzetéről is. A nyilatkozat rögzíti, hogy az Európai Uniót érintő reform-
- 177/178 -
folyamatnak ki kell terjednie arra a kérdésre, hogy mi a szerepe a nemzeti parlamenteknek "Európa architektúrájában."[11]
Összhangban a nizzai nyilatkozattal, az Európai Tanács laekeni ülését követően 2002-ben útjára indított Európai Konvent kiemelt kérdésként kezelte a nemzeti törvényhozások helyzetének rendezését. Az Európai Parlament a Konvent munkájának előkészítése végett még a tárgyalások megkezdésekor határozatot fogadott el az Európai Parlament és a nemzeti parlamentek kapcsolatairól. A határozat a nemzeti parlamentek szempontjából fontos megállapításokat tartalmazott, így a határozatban az Európai Parlament lemondott arról, hogy az egyetlen képviseleti szervként, a demokrácia egyedüli letéteményeseként tüntesse fel magát az Unióban.[12] Az Európai Konvent külön munkacsoportja foglalkozott a nemzeti parlamentek helyzetével, emellett a szubszidiaritást elemző munkacsoport vizsgálata is releváns volt ebből a kérdés szempontjából. A munkacsoportok törekvéseinek gyümölcse a nemzeti parlamentek helyzetéről szóló jegyzőkönyv, valamint a szubszidiaritás és arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv volt, amelyet tartalmazott a Konvent által 2003. július 18-án az olasz soros elnökség elé terjesztett "Szerződés egy Európai Alkotmány létrehozásáról" című dokumentum. E jegyzőkönyvek az Alkotmányos Szerződés tagállamok által ratifikálásra elfogadott, végleges változatába is bekerült.
A nemzeti parlamentek részvételéről szóló jegyzőkönyv emlékezteti a szerződő feleket, hogy a nemzeti parlamentek uniós tevékenységekkel kapcsolatos, kormányuk feletti ellenőrzés gyakorlása az egyes tagállamok saját alkotmányos szervezetére és gyakorlatára tartozik. Kimondja, hogy a bizottsági konzultációs dokumentumokat (zöld könyveket és fehér könyveket, valamint közleményeket) a Bizottság azok közzététele időpontjában közvetlenül továbbítja a nemzeti parlamenteknek. A Bizottság - az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak való megküldéssel egyidejűleg - továbbítja a nemzeti parlamenteknek az éves jogalkotási programot, valamint
- 178/179 -
minden egyéb, a jogalkotási tervezésre vagy a politikai stratégia kialakítására vonatkozó dokumentumokat is,[13] és emellett rögzíti, hogy az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak megküldött jogalkotási aktusok tervezetét is továbbítani kell a nemzeti parlamenteknek. A tájékoztatási kötelezettség nemcsak a jogalkotási és döntéshozatali mechanizmusra terjed ki, ugyanis a fentieken túlmenően a Számvevőszék jelentéseinek, a tanácsi ülések napirendjének, valamint a jogalkotással foglalkozó tanácsi ülések jegyzőkönyvének továbbításáról szintén rendelkezik a jegyzőkönyv.
A nemzeti törvényhozások szempontjából az Alkotmányos Szerződés hozadéka megmutatkozott a szubszidiaritás és arányosság elvének alkalmazásáról szóló jegyzőkönyvben is.[14] A legfontosabb rendelkezése ezzel összefüggésben, hogy a nemzeti törvényhozások indokolt véleményt küldhetnek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság elnökeinek arra vonatkozóan, hogy egy jogalkotási aktus tervezete összhangban van-e a szubszidiaritás elvével. Az ilyen jellegű felülvizsgálatra a jegyzőkönyv szerint a parlamenteknek a jogalkotási aktus rendelkezésre bocsátásától számított legalább hat hét állt rendelkezésre. A tagállami parlamentek véleményét az EU intézményeinek alapvetően figyelembe kell vennie, azonban bizonyos esetben a jegyzőkönyv kötelezően előírja a tervezet megfontolását. A jegyzőkönyv ezt arra az esetre írta elő, ha a tagállami törvényhozásoktól érkező vélemények legalább egyharmada szerint az európai törvényalkotási aktus tervezete nem állt volna összhangban a szubszidiaritás elvével. A "megfontolás" alapján a kezdeményező visszavonhatja a tervezetet, azonban indokolással ellátva a nemzeti parlamentek ellenkezésével szembemenve akár továbbra is fenntarthatja a tervezetet. Ez utóbbi esetben azonban a jegyzőkönyv közvetetten megnyitja a nemzeti törvényhozások kereseti joga előtti utat. Vagyis egy tagállam által a saját jogrendje szerint nemzeti parlamentje, illetve a nemzeti parlamenti kamarája nevében hozzá továbbított keresetek elbírálására felhatalmazást kapott az Európai Bíróság.
Habár az Alkotmányos Szerződés 2005-ben tulajdonképpen - a francia és holland elutasító népszavazás eredményeképpen - megbukott, a fent említett rendelkezéseket a tagállamok a Lisszaboni Szerződésbe is átvet-
- 179/180 -
ték.[15] A két jegyzőkönyv "megmentésén" túl még a nemzeti parlamentek helyzetének árnyalatnyi erősödését is sikerült a legújabb módosító szerződésbe átvinni. A szubszidiaritás és arányosság elvéről szóló jegyzőkönyv Lisszaboni Szerződésbe illesztett változata ugyanis - holland javaslatra - két héttel hosszabb időszakot biztosít a nemzeti parlamenteknek az észrevételezéshez, nevezetesen, bármely nemzeti parlament a jogalkotási aktus tervezetének a hivatalos nyelven történő továbbításától számított nyolc héten belül küldhet indokolt véleményt az Európai Parlament, a Tanács, illetve a Bizottság elnökének.[16] Emellett a módosítás érintette az eljárási szabályokat is. Amennyiben a Bizottság úgy határoz, hogy fenntartja a tervezetet, akkor az Alkotmányos szerződéssel összefüggésben fent említettek mellett a nemzeti parlamentek és kamarák többséggel (50%+1) ismét kifejezésre juttathatja elutasító álláspontját, minek következtében a Bizottság a Tanácsnak és a Parlamentnek továbbítja a tervezetet, ahol döntés születik a jogszabálytervezet további sorsáról.
Összegezve tehát elmondható, hogy amennyiben a Lisszaboni Szerződés hatályba lép, a nemzeti parlamentek a jelenleg hatályos információs jogosultságai kiegészülnek. A nemzeti parlamentek már a folyamat nagyon korai szakaszában véleményt mondhatnak a jogszabály javaslatokról, még mielőtt azokat részletesen megvitatná az Európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa és a nemzeti törvényhozások voltaképpen a szubszidiaritás őreivé válhatnak.
Ahogyan a bevezetőben említettük, a nemzeti kormányzatok elsődleges szerepe az uniós döntéshozatalban arra terjed ki, a nemzeti érdeket hatékonyan tudja megjeleníteni. Az európai ügyek francia kezelése azért tarthat nagyobb érdeklődésre számot, mert - ahogy azt a szakirodalom
- 180/181 -
megállapítja: Franciaország "...a közösen elért eredmények révén egyfajta hatalmi multiplikátorra tesz szert Európa és az Európai Unió által." Másképpen fogalmazva: Franciaország története az integráción belül egy sikertörténet, amit egészen biztosan részben tulajdoníthatunk annak a módozatnak, ahogyan a francia adminisztráció menedzseli a brüsszeli outputokat. A francia külpolitika harmadik alaptétele (ti.: "Európán belül Franciaországnak minden adottsága megvan ahhoz, hogy vezető helyen maradjon, és elérje, hogy partnerei kövessék, osztva a francia elképzeléseket és ambíciókat.")[17] sajátos szervezési elven alapszik, amelynek az az eredménye, hogy Franciaország az Unió különböző intézményeiben "egy hangon" szólal meg, tehát a különböző szinteken nem egymással ellenkező, nem egymással feleselő francia álláspontok hangzanak el.
Ez a sajátos szervezési elv az, hogy a nemzeti álláspontok összehangolásával nem a külügyminisztérium megbízott, ahogy az több EU-tagállamban megfigyelhető, hanem egy egész hivatal, nevezetesen a Secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (SGCI), azaz az Európai gazdasági együttműködés kérdéseiért felelős tárcaközi bizottság főtitkársága. Az SGCI hármas feladatot lát el: egyfelől feladata, hogy irányítsa a tárcaközi egyeztetést az első és harmadik pillérhez tartozó területeken; másfelől felelős, hogy kialakuljon a francia álláspont (vagy előkészítse a miniszterelnök döntését), és végül a tárgyalásokhoz utasításokat küld az Állandó Képviseletnek. (A második pillérhez tartozó tárgykörökben a külügyminisztérium hatásköre a tárcaközi munka irányítása. Az SGCI csak akkor lép be, ha a közösségi politikák végrehajtásáról vagy közösségi eszközök alkalmazásáról kell stratégiai döntéseket hozni, például kereskedelmi intézkedésekről vagy közös költségvetési fedezetről.)
Az SGCI a francia álláspont kialakításánál voltaképpen a különböző minisztériumok közötti konfliktusokat kezeli; súlyosabb esetben (ha az összhangba hozatal nem sikerül, akkor "békéltet, egyeztet") döntőbírásko-
- 181/182 -
dik. [Hasonló a helyzet, ha a miniszterelnök kabinetje számára készít elő döntéseket.]
A lényeg, tehát, hogy a francia álláspont (pozíció) meghatározásra kerüljön és az, hogy egyedül az SGCI küldhet utasításokat az Állandó Képviseletre.
A brüsszeli outputok, azaz az európai intézményektől származó anyagok (különösen a Bizottság javaslatai) az SGCI-hez érkeznek. [Profánul fogalmazva: Franciaországnak van címe, és az SGCI továbbítja az anyagokat az adminisztráción belülre. Ez a továbbítási kötelezettség terheli az SGCI-t a jogszabálytervezetek, javaslatok terén is.]
Az SGCI "kiszolgálja" a Nemzetgyűlést és a Tanácsot is. Az SGCI, ha jogszabálytervezeteket vagy egyéb dokumentumokat továbbít a francia adminisztráción belülre, határidőre kéri vissza az illetékes nemzeti hatóság válaszát. Ha valamely tárgykör több minisztériumot érint és az álláspontok divergálnak az SGCI tárcaközi ülést hív össze, ahol lehetőség van az egyeztetésre. Ha nem sikerül egyezségre jutni a tárcaközi ülésen az SGCI-nek hatásköre van a döntőbíráskodásra. Ha a miniszterelnök, vagy kabinetje, döntésére van szükség, akkor az SGCI felel az előkészítésért, alternatív megoldásokat dolgoz ki. Ha olyan döntőbíráskodásra van szükség, amely inkább politikai természetű, újabb tárcaközi ülést hívnak össze, de ezen már a miniszterelnök általános és szaktanácsadói is részt vesznek. Ezeket az üléseket a Kormány Főtitkársága szervezi. Adott esetben a Tárcaközi Bizottság Főtitkársága az érintett minisztereket is meghívja, ilyenkor az ülést a miniszterelnök vezeti le, amelyen állandó meghívott a külügyminiszter, az európaügyi miniszter és a gazdasági- és pénzügyminiszter. [Ebben az esetben tehát az SGCI egy politikai döntéshozó szerv igazgatási szerveként funkcionál. Nem játszik ilyen szerepet az SGCI az Európai Tanács üléseire való felkészítést illetően. Ezt a két közjogi méltóság kabinetjei végzik.] Noha minden minisztérium saját hatáskörében gondoskodik a közösségi jogszabályok (irányelvek) átültetéséről az SGCI felügyeli ezt a tevékenységet (az európai ügyek miniszterével közösen). A felügyelet tartalmilag azt jelenti, hogy ha az implementation során nézeteltérések adódnak a minisztériumok között, akkor az SGCI döntőbíráskodik. Abban az esetben, ha ezt a miniszterelnöki kabinet teszi, úgy az SGCI előkészíti a jogharmonizációra a szöveget, majd a döntés után, végrehajtja a kabinet határozatát. Ezután az SGCI utasítja az Állandó Képviseletet, hogy az értesítse az Európai Bizottság illetékes hivatalait a közösségi irányelvet átültető jogszabályról. Annak ellenére, hogy az Európai Parlamentbe a pártok küldik a képviselőket az SGCI "nyomon követi"
- 182/183 -
az Európai Parlament tevékenységét a minden minisztériumban kijelölt ún. "európai parlamenti megbízottak" munkájának összehangolásával. Ha a közösségi jog megsértéséért eljárás indul úgy az SGCI felel az Európai Bizottsághoz intézett válasz előzetes tárcaközi összehangolásáért. Végül az SGCI-vel egyeztetve kerülnek kidolgozásra:
- a kormány tagjai és a Bizottság illetve a Tanács soros elnökségének tagjai közti találkozók;
- a francia államigazgatás és a Bizottság szervei közötti érintkezések;
- a francia közigazgatási szervek és más tagállambeli partnereik közti kétoldalú, európai kérdésekkel foglalkozó találkozók; és
- azok a kiküldetések, amelyeknek célja információszerzés az Európai Parlamenttől, a Gazdasági és Szociális Bizottságtól, illetőleg a Régiók Bizottságától.
Amikor 1979-ben bevezették a képviselők közvetlen választását az Európai Parlamentbe, hirtelen rés keletkezett az európai intézmény és a nemzeti parlament között. "A francia képviselők bizalmatlanul tekintettek Brüsszelre, a székhelyüket átvevő EP honatyákra, s tudni akarták, mit csinálnak ott. Ugyanebben az évben fordult elő először, hogy a Nemzetgyűlés megtagadta egy az általános forgalmi adóval kapcsolatos közösségi irányelv átültetését."[18] Mindennek az volt a folyománya, hogy a 79-564. számú törvénnyel módosították a parlamenti gyűlések működéséről szóló, 1958. november 17-i 58-100 számú jogszabályt, és létrehozták külön a Nemzetgyűlés és külön a Szenátus Európai Közösségi Ügyek Delegációját. E testületek több mint tíz évig tájékoztatták a két kamarát az európai ügyek folyásáról.
Egészen 1990-ig az ún. Josselin-törvény elfogadásáig (1990. május 10.) kellett várni, hogy a Delegációk létszámát növeljék (36-ra); az általuk készített dokumentumokat elismerjék parlamenti dokumentumként, továbbá kötelezzék a Kormányt, hogy minden az Unión belüli eseményről tájékoztassa a törvényhozást, beleértve a folytatott tárgyalásokat is. [A Delegációknak kevesebb jogosítványa van, mint egy állandó bizottságnak; mind a Szenátusban működő, mint a Nemzetgyűlésben tevékenykedő Delegáció tájékoztató, kezdeményez, és figyelmeztető szerepet tölt be az Európai Unióval kapcsolatos ügyekben, de a plenáris üléshez közvetlenül nem terjeszthet be határozati javaslatokat.] A Josselin-törvény hatályát az
- 183/184 -
1994. júniusi törvény kiterjesztette a második és harmadik pillérhez tartozó dokumentumokra.
Az SGCI feladata, amint arról már szó volt, a Brüsszelből jött anyagok továbbítása, - kivéve azokét, amelyekben a Külügyminisztérium jár el -továbbá, hogy kikérje a Conseil d`État véleményét, amely az Alkotmány 34. és 37. cikke alapján eldönti, hogy rendeleti vagy törvényi úton kell döntést hozni róla. Az Államtanács határozata rendszerint egy nap alatt megszületik.[19] Ha az a döntés, hogy törvényalkotásra kerüljön sor, a Kormány Főtitkársága eljuttatja a tervezetet a Nemzetgyűléshez, és a Tanácshoz, hogy aztán azok egy hónapon belül eldöntsék szándékukban áll-e véleményt nyilvánítani.
Az SGCI munkatársai minden javaslatról (tervezetről) készítenek, terjedelmét tekintve vagy rövidebb vagy hosszabb, jelentést (rapport), továbbá egyfajta útmutatást dolgoznak ki a Delegációnak, hogy annak milyen lépéseket kell tennie a szóban forgó dokumentummal kapcsolatban. A Delegáció határozatot hoz (ami nem köti a kormányt), de amellyel az SGCI adott esetben számol a francia tárgyalási pozíció meghatározásakor. [A Delegáció csak a munkafázisban illetékes, tehát végleges, Brüsszelben a Tanács, illetőleg a Tanács és a Parlament által elfogadott jogszabályok esetében - nem. Például az előzetesen közzétett program szerint 2005. február 2-án fogja a Délégation de l`Assemblée pour l`Union européenne megvitatni a "Szolgáltatások a belső piacon" című irányelv-tervezetet.] Az SGCI feladatkörébe tartozik - egy 1994. évi miniszterelnöki körlevél nyomán - végül, hogy eljuttassa az EP dokumentumokat a törvényhozásnak.
Annak ellenére, hogy az SGCI több mint 1500 tárcaközi ülést szervez meg, a maga 150 főt alig meghaladó személyi állományával nem számított egy nagy egységnek a központi adminisztráción belül.[20] A szervezetet a főtitkár vezette és két főtitkárhelyettes irányította a 18 főosztályt. Ezek a következők voltak: pénzügyi; agrár, élelmiszeripari, tengeren túli megyékkel és területekkel foglalkozó főosztály; továbbá a bővítési, OECD, az Unió külkapcsolataival foglalkozó főosztály. Ezek mellett a szervezeti ábra tartalmazta a jogi; az ipar, telekommunikáció, környezetvédelem kérdéseiért felelős, illetőleg a parlamenti kapcsolatokért felelős főosztályt, továbbá a szociálpolitikait, ahova tartoznak a foglalkoztatást, az egészségügyet, az oktatást, kultúrát és az audiovizuális politikát érintő ügyek,
- 184/185 -
továbbá külön főosztály gondozta a közlekedést és a regionális politikát, illetőleg a kutatás, az energia és a versenyjogi ügyeket, illetve 1994-től a bel- és igazságügyi együttműködést.
Ehhez képest ma a főtitkárt 3 főtitkárhelyettes segíti munkájában és 23 szervezeti egységet tartalmaz az SGCI organogramja.[21] Az Unió politikáival foglalkozó szervezeti egységek száma 16, tehát 7 egység funkcionálisnak vagy inkább logisztikainak nevezhető. Külön szervezeti egység fogja össze a droggal és a csalásokkal (OLAF) kapcsolatos ügyeket; önálló szervezetet kapott az igazságügyi együttműködés; a személyek szabad mozgása: az európai biztonság; a gazdasági és pénzügyi kérdések; a mezőgazdaság ideértve az élelmiszerbiztonságot és halászatot; a bővítés, az Európai Unión kívüli országokkal való kapcsolatok, a kereskedelempolitika; az EURATOM; az ipar, a kutatás, az információs társadalom, a telekommunikáció, a környezetvédelem és az energia; a belső piac, a fogyasztóvédelem, a versenyjog, az állami támogatások; a foglalkoztatás, a szociálpolitika az egészségügy, az oktatás, kultúra, audiovizuális politika és a sport; változatlanul egy helyen van a közlekedés és a regionális politika, viszont új a "francia jelenlét az uniós intézményekben" nevű szervezeti egység.
Az említett 1994. (március 21.) évi körlevél óta még két miniszterelnöki körlevelet (circulaire) adtak ki, egyet 1999. december 3-án, amely a Nemzetgyűlés megnövekedett szerepére utalva, amit az Alkotmány kiegészítése, ti. a 88. cikk új, negyedik bekezdése tükröz, egy hónapos határidőt ad a törvényhozóknak álláspontjuk kidolgozására és ennek tiszteletben tartására hívja fel a miniszterek és államtitkárok figyelmét. A másikat 2004. szeptember 27-én küldték ki, amelyben szabályozták az irányelvek és kerethatározatok (décisions-cadres) belső való átültetésének eljárást. [Ez a körlevél, egy korábbi, az 1998. november 9-i helyére lépett.] A körlevél, a tárgyalás alatt lévő közösségi jogszabály tekintetében, hatástanulmány készítését írja elő, különös tekintettel valamely jövőbeli közösségi jog hatását a szabadságjogokra. Másodszor: a körlevél fontosnak tartja, hogy az átültetésért felelős minisztérium, az adminisztratív munkából származó nehézségek és előforduló késedelmek előzetes feltérképezése érdekében a bürokratikus tevékenységet előre programozza, ami kiterjed a tárcaközi munka tervezésére is. Harmadszor: a körlevél előírja, hogy létesüljön minisztériumközi számítógépes hálózat a transzpozícióban résztvevők között. Negyedszer: annak érdekében, hogy meg lehessen előzni a Bizottság per-
- 185/186 -
indítását, továbbá, hogy a tipikusan előforduló problémákat, nehézségeket azonosítani lehessen, a körlevél előírja a közösségi jog átvételi eljárásának szoros nyomon követését abból a célból is, hogy megtalálják az eszközöket az anomáliák megszüntetésére.
A körlevélhez három függelék tartozik. Az első a miniszterek kötelességévé teszi, hogy már a közösségi jogszabály előkészítése folyamán feltárják azokat az ellentmondásokat és nehézségeket, amelyeket a koncepciók (Fehér vagy Zöld könyvek) végrehajtása valószínűleg felszínre hoz, ti. a belső jogba való átültetése során.
A körlevél I. számú függeléke előírja, hogy a francia adminisztráció a közösségi jogi tervezeteken kérje számon a szubszidiaritás és az arányosság elvét. Minden tervezetről egy előzetes elemzést kell készíteni, amely kitér a várható jog, költségvetési, technikai vagy adminisztratív hatásokra, és ha a tervezet tárgya indokolja, a javaslat lehetséges következményeire a helyi önkormányzatokat vagy a szóban forgó ágazati tevékenységet illetően. A miniszter - az SGCI felhívására - az anyagoknak a kamarákhoz való átküldését követő három héten belül elkészít egy a jogi hatásokat bemutató rövid anyagot, amely tartalmazza azon jogszabályok listáját, amiket ki kell dolgozni vagy esetleg módosítani szükséges majd az irányelv, illetőleg a kerethatározat megjelenését követően. A munkaanyagban foglalkozni kell a szükséges jogforrási szinttel és a várható értelmezési problémákkal és lehetséges inkoherenciákkal, amelyek a közösségi jogszabály megszerkesztetlenségéből fakadnak. Az anyagnak tartalmaznia kell a nem jogi természetű hatások értékelését, és egy véleményt a vizsgált irányelv vagy kerethatározat vezérfonaláról.
Ezt követően paragrafusról-paragrafusra kimutatást kell készíteni a javasolt közösségi aktusról, illetve a módosításra kerülő nemzeti joganyagról, és föl kell mérni a technikai, költségvetési és közigazgatásszervezési következményeket, amelyeket a tervezett közösségi jog kiválthat. A hatástanulmánynak fel kell sorolnia azokat a szervezeteket, amelyekkel konzultáció céljából fölveszik a kapcsolatokat.
Amennyiben a kényes jogi problémákra derülne fény az előkészítés során a Conceil d`État felkérés nélkül is véleményt készít a szóban forgó problémákról, ahogy arról a 2003. január 30-i körlevél rendelkezett.
A II. függelék a közösségi jogi aktus átültetéséért felelősök közötti minisztériumközi hálózatot szabályozza. A kinevezett felelős vagy a minisztériumi főtitkár vagy egy magas beosztású köztisztviselő legyen. A felelős kapcsolatot tart azokkal, akik más minisztériumokban a közösségi jogi aktus átültetésén dolgoznak. A miniszter gondoskodik arról, hogy a francia
- 186/187 -
tárgyalási álláspont és az átültetendő jogszabály között kapcsolat (összefüggés) legyen.
A III. függelék azokról a nyilvántartásokról és cselekményekről rendelkezik, amelyeket azért kell felfektetni, illetve elvégezni, hogy a közösségi jogi aktus átvételének folyamata nyomon követhető legyen. Az átültetésért felelős miniszter miután megkapta a jogszabályt (ahogy a Kormány főtitkára is) az SGCI által megszabott határidőn belül, amely azonban a joganyag kézhezvételétől számított három hónapnál nem több határidőket tartalmazó jegyzéket készít az átvétel menetére nézve, hogy melyek lesznek az átültetett rendelkezések. (A joganyagban érintett miniszterek is elkészítik ugyanezt a jegyzéket.) A körlevél szerint a határidőket reálisan kell megállapítani és a menetrendnek tartalmaznia kell a szakmai szervezetekkel folytatandó egyeztetések időpontjait is, ahogy ebben a szakaszban kell felderíteni azokat a nehézségeket, amelyek a szöveg értelmezésénél előadódnak, hogy az SGCI, ha szükséges, a Külügyminisztérium Jogi Főigazgatóságához fordulhasson.
Az SGCI rendszeresen tárcaközi értekezleteket szervez, hogy ellenőrizni lehessen a jegyzékben (a munkatervben) lefektetett határidők betartását. Az SGCI nyilvántartást vezet az átvétel alatt álló irányelvekről és kerethatározatokról. Félévenként összesíti a nyilvántartást minisztériumonkénti bontásban és megküldi a Kormány Főtitkárságának és a Miniszterelnöki Kabinet tagjainak, hogy azok lássák az általuk felügyelt ágazatok hogyan állnak az előirányzott határidőkhöz viszonyítva. Az anyagot az SGCI megküldi az érintett minisztereknek és kormánytagoknak.
Az SGCI negyedévenként ülést hív össze, amelyet a Kormány főtitkára, illetőleg az SGCI főtitkára vezet. Az ülésen áttekintik azokat a problémákat, amelyek a szövegek átültetése során felszínre kerültek. Az ülésen részt vesznek miniszterek is, illetve azok a magas rangú köztisztviselők, akiket a II. Függelék megnevezett. A meg nem oldott vitás kérdéseket a Miniszterelnök elé terjesztik. A Bizottság perindítását megelőzendő a körlevél előírja, hogy a Brüsszelbe küldendő anyagok az előírt határidőre készüljenek el. A körlevél azt is, előírja, hogy azokon az üléseken, amelyeken azokat a rendelkezéseket vizsgálják meg rendszeresen a Bizottsággal együtt, amik a közösségi jogot sérthetik, az érintett minisztériumi főigazgatóságok hatékonyan legyenek képviselve.
Összefoglalva: az SGCI fő feladata a minisztériumok közötti együttműködés megszervezése, amelynek az a célja, hogy a Brüsszelben megvédendő francia álláspont koherens legyen az Unióban folyó munka különböző szintjein. Emellett az SGCI ellátja az információk terjesztésének funkció-
- 187/188 -
ját is. Továbbá a felhalmozódott tapasztalatok miatt egyfajta szakértői szerepet is ellát a minisztériumi szervezeti egységek irányába. Végül: felügyeli a közösségi jog átültetésének eljárását ülések szervezésével, amelyeken a különböző minisztériumi álláspontok összehangolásán fáradozik.[22]
A brit rendszer, a szakirodalom szerint, a francia szisztéma Whitehall-beli leképzésének tekinthető.[23] Az európai ügyek koordinációjának letéteményese a kabinet kis kb. 15 fős részlege. A Cabinet Office három egységből áll, úgymint 1. Koordinációs és szabályozást elősegítő; 2. Teljesítmény-építési; 3. Igazgatási és számviteli. Az Európai ügyek Titkársága az első részlegen belül működik.[24] Ezek a szervezeti egységek dolgozzák fel a dokumentumokat, végzik a koordinációt és készítik a felkészítő anyagokat. Az angol közigazgatásban hagyománya van az ad hoc minisztériumközi találkozóknak, amelyeken egyeztetnek - így európai ügyeket is -, de a külügyminiszter felügyelete alatt működik egy bizottság is, amely jelentéseket készít a kabinetnek.
Az aktuális szervezeti ábrából az derül ki, hogy az elmúlt 10 évben nem volt nagy változás a Fitzmaurice által leírt helyzethez képest, de természetesen azért aktualizálódott a szervezet.[25] Megmaradt az Európai Uniós Politika Főigazgatóságon belül a két nagy részleg, mellettük azonban megjelent az Észak-adriai főosztály, továbbá olyan új tárgykörök, mint az európai alkotmány, az igazságügyi együttműködés a kül- és biztonságpolitika.
A német rendszer is külön tartja a külpolitikai és az egyéb uniós ügyek belső igazgatási koordinációját. Az utóbbit a Bundesministerium für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung[26] végzi. A minisztériumban készítik elő annak a szakbizottságnak az üléseit is, amely hetente ül össze, hogy a tárgykörben legnagyobb súllyal és felelősséggel bíró minisztérium javaslata alapján alakítsa a COREPER-be menő instrukciókat. Ez a szerv
- 188/189 -
készíti elő az anyagokat az európai ügyekben illetékes államtitkárok tárcaközi értekezlete számára. A legfontosabb uniós ügyeket a kabinet is megtárgyalja. A kancellári rendszer ellenére a német miniszterek és köztisztviselők jelentős autonómiával rendelkeznek.
A minisztériumban, amely 600 főt foglalkoztat, 3 főigazgatóságból és 47 referaturából áll, az európai uniós ügyeken (3, Főigazgatóság, Referat 303) kívül itt foglalkoznak a világkereskedelem, a globalizáció, a krízismegelőzés kérdéseivel. 1857 fő dolgozik a nagyobbik gazdasági profilú minisztériumban (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit).[27] A szervezet és feladatkör leírás szerint a munkaügyi és gazdasági szakfeladatok (12 főigazgatóság) mellett a minisztérium koordinációs feladatokat is ellát. A X. Abteilunghoz tartozik az Europapolitika, amely a minisztériumon belül négy nagy területet jelent: a belső piacot, a bővítés következményeit; a versenyjogi, foglalkoztatás; szociálpolitikai, egészségügyi kérdéseket; és végül a közlekedést, telekommunikációs és energiaügyeket.
Az olasz szisztémában több szervezet végez koordinációs tevékenységet: a Minisztériumközi Bizottság, az uniós politikák koordinációért felelős főosztály a Miniszterelnöki Hivatalban, a Comitato Interministriale per la Programmazione Economice, és a Külügyminisztérium. A Külügyminisztériumban az Európai Integrációs Főigazgatóság felel az olasz álláspontok (posizioni italiane) kialakításáért.[28] Az első főosztály a gazdasági kérdésekkel és az uniós szakpolitikákkal foglalkozik, így különösen gazdaságpolitikáról, monetáris és fiskális politikával, az Európai Unió költségvetésével, a transzeurópai hálózatokkal, a strukturális és kohéziós politikával, a versennyel és az állami támogatással összefüggő kérdésekkel, továbbá a belső piac, a tőke és a szolgáltatások szabad áramlása, ipar és fogyasztóvédelem, szociális politika és foglalkoztatás; energiapolitika, környezetvédelem, kutatás, kultúra, oktatás és képzés, mezőgazdaság és halászat európai ügyeivel. A második főosztály illetékességébe tartoznak az európai külkapcsolatok, így a kapcsolattartás az Európai Unió intézményeivel és a regionális szervezetekkel: az Unió bővítésével kapcsolatos ügyek; a csatlakozási tárgyalások, az előcsatlakozási programok; a transzatlanti kapcsolatok, az Unió kereskedelempolitikája és a közös uniós álláspont ki-
- 189/190 -
dolgozása a nemzetközi kereskedelmi tárgyalásokhoz. A harmadik Főosztály az Európai Unióval és a harmadik országokkal tartott kapcsolatokból származó pénzügyi természetű együttműködésből következő ügycsoportokkal foglalkozik. Ilyenek például a társfinanszírozási ügyek, a strukturális alapokkal összefüggő kérdések, az Európai Beruházási Bankkal való kapcsolattartás. A negyedik főosztályhoz tartoznak a közös kül- és biztonságpolitikával kapcsolatos ügyek, az ötödikhez a bel- és igazságügyi együttműködésből következők úgymint személyek szabad mozgása, a Schengeni egyezmény végrehajtása, menekült és bevándorlásügy, igazságügyi együttműködés polgári és büntetőügyekben küzdelem a szervezett bűnözés és a drogkereskedelem ellen. A hatodik főosztály a jogi és intézményi ügyek főosztálya: Ezen a főosztályon foglalkoznak az intézményi kérdésekkel, az Európai Parlamenttel való kapcsolattartással, az Unió igazságszolgáltatási szerveivel, az Ombudsmannal, összeköttetésben vannak a Tanács és a Bizottság jogi szolgálatával, az Unióban dolgozó olaszokkal, a peres eljárásokra való felkészüléssel.
Az osztrák rendszer is azt célozza, hogy a nemzeti álláspont alakuljon ki, amelyet aztán a Miniszterek Tanácsában képviselni lehet. Az álláspont a különböző ügyekért felelős miniszterek által összeállított jelentések alapján készül el, és a Ministerrat dönt, minden héten egyszer. A koordinációt a Bundeskanzleramt és a Külügyminisztérium végzi. A Kancellárián belül a IV. részleg felelős koordinációért.[29] A részlegen belül öt osztály van, ezek a szervezeti egységek végzik a gazdasági, politikai koordinációt. A Külügyminisztériumban a III. részleg felelős az integrációs és gazdaságpolitikai ügyekért illetve, az Európai Unióval kapcsolatos koordinációért.[30] Az első osztályon az Európai Unióval összefüggő alapkérdésekkel az EU intézményeivel foglalkoznak. A másodikon az Európai Tanáccsal és az Általános Ügyekkel kapcsolatos együttműködést végzik. A harmadik ügyosztályhoz tartoznak a két- és többoldalú külgazdasági kapcsolatok, az exporttámogatások, a beruházás-védelem és a nemzetközi pénzügyi intézmények. A negyedik osztály hatáskörébe tartozik az EU-bővítés és a külgazdasági kapcsolatok Közép-, Kelet és Dél-Európával. Az ötödik osztály foglalkozik a belső piaccal, a közösségi foglalkoztatással, és a szociális
- 190/191 -
kérdésekkel, és végül a hatodik osztályon intézik a közlekedési és energiaügyeket, a környezetvédelemmel kapcsolatos és az EURATOM-mal kapcsolatos dossziékat. Megjegyezzük, hogy az ötödik és a hatodik osztály referaturái szinte leképzik az EU politikákat, ti. mezőgazdaság, halászat, regionális és struktúrapolitika és a fentebb említettek.
Az osztrák rendszer gyakorlatilag az "osztott koordináció" elvén működik, ti. a kancelláriahivatal és a külügyminisztérium mellett az ügyben illetékes miniszter is felelős a koordinációért.[31] A nemzeti álláspont kialakítására két fórumot állítottak fel. Az egyik a heti rendszerességgel tartott kabinetülés, amelyen részt vesznek a kormányzó pártok frakcióvezetői; a másik pedig az ún. minisztériumközi konferencia, amelyre meghívják a Tartományok Kapcsolattartó Hivatalát, a nemzeti Bankot, a szakszervezeteket, a Mezőgazdasági Konferencia Elnökségét. Az osztrák rendszerben a Bundeskanzlerammt IV. (Koordinációs) részlege felel az együttműködésért, de ez a szervezet maga referaturaturáival nem tölt be olyan logisztikai szerepet, mint a francia SGCI. A Nationalrat ún. Főbizottsága amúgy is komoly hatáskörrel rendelkezik személyzeti ügyekben, ti. Szövetségi Kormány csak a Főbizottság jóvá hagyásával hozhat az Európai Bizottságot, az Európai Bíróságot, az Elsőfokú Bíróságot és a Számvevőszéket érintő személyzeti döntéseket.
Anélkül, hogy a túlzott elméletieskedés hibájába esnénk annyit mégis előre kell bocsátani mielőtt a portugál rendszer ismertetését elkezdenénk, hogy az európai ügyek kezelésénél is - mint a közigazgatási ügyeknél általában - az a probléma, hogy az egyeztetéseket hogyan lehet összeegyeztetni a miniszteri felelősség elvével. A közigazgatás működése egyébként mindenütt az egyeztetésen alapszik, ha magas szintű jogszabály kiadásáról van szó. Nyilvánvaló, hogy a nemzeti álláspont kialakítása is jogszabályra irányul. Azokban az országokban, ahol a kancelláriahivatal vagy kabinethivatal befolyása nagy az ügyek eldöntésére ott a miniszteri önállóság sérül, bár köztudott, hogy ezek a rendszerek nem valamiféle abszolút vagy idealizált miniszteri felelősség alapján intézik az ügyeket.
- 191/192 -
Az egyeztetés tehát a közigazgatási jogszabály-előkészítés "lelke" ha ismerjük is nagyon markáns és hasznosnak bizonyult kivételeket. Az európai ügyek intézése során egyértelmű, hogy az egyeztetések megszervezése önálló feladattá nőtte ki magát és a portugálok jól ismerték fel (hogyha a Külügyminisztériumnál is hagyták az európai ügyek kezelését): a nem tisztakülügyi profilú ügyek intézését el kell különíteni a többitől, és erre hozták létre a Secretario de Estado dos Assuntos Europeus-t az Európai ügyek Államtitkárságát,[32] amelyen belül működik a közösségi ügyek Főigazgatósága, ami 10 szervezeti egységből áll és külön van egy szervezet, amely a Miniszterek Tanácsára felkészíti a minisztereket. A minisztériumok közötti koordinációra hozták létre a Közösségi Ügyek Tárcaközi Bizottságát, amelynek ülésein a Miniszterelnöki Hivatal köztisztviselői mellett a két autonóm régió képviselői is részt vesznek. A nagyobb fajsúlyú, koordinációt követelő ügyeket és az európapolitika prioritásait egy speciális kabinetülésen tárgyalják meg, amely az Európai Uniós Miniszteri Tanács elnevezést viseli. A Tanács havonta egyszer ülésezik. Az ülésen az érintett minisztériumok, az említett Európai Ügyek Államtitkársága és a két autonóm régió vezetői vesznek részt.[33]
Franciaország mellett Dánia az, amelyről leginkább elterjedt, hogy "egy hangon" szólal meg az Unió intézményeiben. A Bizottságtól érkező javaslatok a 31 Speciális Bizottság valamelyike elé kerül, ahol a javaslat által érintett minisztériumi köztisztviselők döntenek a dán álláspontról.[34] [Általában már ezen a szinten bevonják a döntéshozatalba a szociális partnereket.] Ha nem sikerült a Speciális Bizottságban a közös álláspont kialakítása egy a különböző minisztériumok uniós ügyekben illetékes főosztályvezetőiből álló Bizottság elé kerül a probléma. A következő szint, amelyeken általában már a politikai töltetű kérdéseket tárgyalják meg az a Külpolitikai Bizottság, amelynek munkájában 12 miniszter vesz részt a külügyminiszter elnöklete alatt. A hivatalos (kormányzati) dán álláspontot itt alakítják ki, amelyet aztán átküldenek a Folketingbe. A Folketing
- 192/193 -
európai ügyekkel foglalkozó Bizottsága pedig felhatalmazást ad (mandátumot ad) a dán álláspont képviseletére a Miniszterek Tanácsában.[35]
A szakirodalom alapján nagyon úgy tűnik, hogy a görög rendszerrel okulásképpen kell foglalkozni, ti. ez az a modell, szisztéma, amit nem szabad másolni és aminek a jelei, megnyilvánulásai ellen, ti. a koordináció terén létrejött lazaság ellen fel kell lépni. A görög nemzeti álláspont kialakítására irányuló mechanizmus ugyanis nem hatékony. Ez arra vezethető vissza, hogy az unós intézményekben a görög álláspontok (fellépések) nem összehangoltak. A legfőbb kritika a görög, most már évtizedes gyakorlattal szemben az, hogy nem dinamikusan és egységesen képviselik a nemzeti álláspontot a különböző bizottságokban és tanácskozásokon. Az is figyelemre méltó és megszívlelendő megjegyzés, hogy a belső koordináció alacsony hatékonysága miatt előfordul, hogy a görög nemzeti álláspontot a brüsszeli Állandó Képviseleten dolgozzák ki
Amúgy - magától értetődően - a nemzeti álláspont kidolgozása a kormány hatáskörébe tartozik.[36] A rendszer azért működik rossz hatásfokkal mert nincs átlátható eljárási rend, amely a kormányzatba tartozó szervezeteknek meghatározná egyértelműen a hatás- és feladatköröket az uniós ügyekben. Miután nincs európai ügyekért felelős minisztérium a koordinációt a Külügyminisztérium és a Nemzetgazdasági Minisztérium végzi.[37] A nemzeti álláspontot különböző formációjú, ad hoc módon létrehozott tárcaközi bizottságokban alakítják ki. A miniszteri szintű találkozók nem túl gyakoriak.
Írországban a Külügyminisztérium Európai Ügyek Főosztálya (European Union Division)[38] koordinálja a COREPER-ben elfoglalandó álláspontot. A kül- és biztonságpolitikával - hasonlóan más országokkal - önálló szervezeti egység, a Politikai ügyek Főosztálya (Political Division) foglalkozik.
- 193/194 -
Az egyes minisztereket a Miniszterek Tanácsának ülésére általában Brüsszelben készítik fel az Állandó Képviselet bevonásával. A kezdeti előkészítő munkát az illetékes minisztérium végzi.
Érdemes a 2004-es bővítés során taggá vált új tagországok közül is néhány modellt megvizsgálni. Az Unióhoz való csatlakozás (ti. 2004. május 1.) után a legyelek is változtattak az Urzad Komitetu Integracji Europejskiej[39] (Európai Integrációs Bizottság Hivatala) funkcióin, pontosabban azokon a területeken, amelyeken - mint korában is - az UKIE feladata volt: a koordináció megszervezése az Európai Unióhoz való csatlakozásban érintett minisztériumok és intézmények között. Az Európai Integrációs Bizottságot már 1996-ban létrehozták a 106. számú törvénnyel és e testület munkáját előkészítő szerveként a Hivatalt. Korában, az elemzők szerint,[40] igen bonyolult rendszer működött; tény, hogy az UKIE "kettős alárendeltségben" működött, nemcsak az Európai Integrációs Bizottságnak volt alárendelve, hanem az egyik külügyminiszter helyettesnek is. A minisztériumokkal - a szervezeti ábra szerint a Hivatal tartotta a kapcsolatot, de a Bizottságnak egy külön titkársága is volt.
Az Európai Integrációs Bizottság helyére egy miniszterelnöki rendelettel (2004. március 23.) létrehozták a Kormány Európai Bizottságát, amelyben megvitatják és megállapítják a lengyel kormány álláspontját az európai ügyekben. (A végső döntést a Kormány hozza, de a Bizottság "hozza felszínre" a minisztériumközi konfliktusokat, illetve - ha egyetértésre jutnak - az álláspontot javaslat formájában juttatják el a kormányülésre. A Bizottság ügydöntő határozatot hoz azokban az ügyekben, amelyekben nincs a Kormánynak kizárólagos hatásköre. A két testület munkarendje között az a különbség, hogy a Bizottság hetente nem egyszer, hanem kétszer ülésezik [kedden és pénteken]).
A Bizottság egyrészt tájékoztatást nyújt, másfelől pedig döntésre terjeszt fel az anyagokat a Kormány elé. Ilyen anyagok különösen: az uniós jog átvételére vonatkozó ütemterv és annak végrehajtásának állásáról szóló jelentés; olyan uniós jogi aktusok javaslata, amelyek később bekerülnek a lengyel jogba; tájékoztató anyagok a Miniszterek Tanácsába folyó jog-
- 194/195 -
alkotásról; javaslatok az EU költségvetési hitelek és egyéb külföldi pénzeszközök elosztására. Döntésre terjeszt fel anyagokat a Miniszterek Tanácsában, illetőleg a COREPER-ben képviselendő lengyel álláspontról. Az EU szakpolitikákra, illetőleg intézményekre vonatkozó reformokkal kapcsolatos lengyel álláspontra és az EU jogi aktusaira vonatkozólag javaslatot terjeszt elő a lengyel álláspont kialakításához. Felterjeszti véleményét az Európai Tanács munkatervét, a Bizottság jogalkotási munkatervét illetően, illetve értékeli az európai Parlament és a Miniszterek Tanácsa éves jogalkotási tervét.
A Bizottság kialakítja álláspontját a nem kötelező erejű EU jogi aktusokkal kapcsolatban, így különösen a gazdaságpolitikát, a monetáris uniót és a foglalkoztatást érintő irányvonalakra tett javaslatokról. A Bizottság döntést hoz azokról az anyagokról, amelyek az Európai Bíróság előtt folyó eljárásban felhasználnak. Végül felterjeszti az európai ügyek intézésével kapcsolatos, a minisztériumokban és az egyéb központi költségvetési szerveknél tervezett létszámbővítések dokumentumait, továbbá a csatlakozás hatásairól szóló információs programokat és az uniós jog fordításáról szóló jelentést.
Az európai ügyek kezelésének részleteiben nem látszik nagy különbség az eddig ismertetett országokéval. Felső szinten azonban - legalábbis a közzétett organogram[41] szerint - "kétfejűnek" tűnik az irányítási rendszer két okból is.
Nemcsak a miniszterelnök primátusa állapítható meg, hanem az európai integrációs, emberi és kisebbségi jogi miniszterelnök helyettes nagy befolyása az európai ügyek kezelésére. Ez különösen hangsúlyos épp az általunk vizsgált tárgykörben, tehát az állami szervek koordinációjának megszervezése tekintetében, ti. az Európai Integrációs Főosztály közvetlenül a miniszterelnök-helyettes alárendeltségében működik.
Az Európai Integrációs Főosztály csak egyik főosztálya a Miniszterelnöki Hivatalon belül működő Európai Ügyek Főigazgatóságának. A Főigazgatóságon belül működik még a Kommunikációs stratégiai és Továbbképző illetve a Regionális politikai és strukturális intézkedésekkel foglalkozó Főosztály, továbbá a Főigazgatósághoz tartozik még egy a segélyekkel foglalkozó részleg. Érdekességként megjegyezhető, hogy a továbbképzésre
- 195/196 -
még egy intézetet is létrehoztak, ahol a köztisztviselők nyelvekre oktatását végzik és a tárgyalástechnikát tanítják. A Főigazgatóság kommunikációs részlege felelős a kommunikációs politika kidolgozásáért és gyakorlati kivitelezéséért. A Miniszterelnöki Hivatalon belül működik továbbá a Jogharmonizációért felelős Főigazgató is, amelynek egy részlege a Központi Fordítói Főosztály. Azonban a jogharmonizáció koordinálásáért az Európai ügyek Főigazgatósága felelős.[42]
A magyar közigazgatás európai ügyekkel foglalkozó szerkezete alaposan átalakult a 2004-es struktúrához viszonyítva A személyei állomány is megváltozott, ismert, hogy a csatlakozás idején több, mint száz köztisztviselő hagyta el az apparátust Brüsszelbe vagy közvetítő szervhez távozván. A minisztériumi munkateher nem csökkent, mert az Európai Ügyek Hivatala egyes feladatokért "első helyi felelős". Nyilvánvaló, hogy az integráció előre vitele magyar oldalról nagy kreativitást igényel. A koordináció az Európai Ügyek Hivatallal megoldottnak látszik, bár Kiss 2004-es szavai "az eredményes munkának feltétele, hogy a minisztériumok már előre jól megválasszák, pontosan mik azok a kérdések, ahol fontos magyar érdek van." - szerintünk ma is aktuálisak.
A 2004. évi csatlakozás után megváltozott a magyar közigazgatás viszonya az uniós joghoz, ti. ő maga is aktív alakítója lett annak. A kormányzati struktúra változása bizonyos mértékig átalakította a Budapest-Brüsszel kapcsolatokat, de voltaképpen abban semmi különös nincs (Nagy-Britanniában is megtették), hogy a munkakapcsolatokat átrendezik. Végül is a haza szakértők "újratermelődnek"; azaz a brüsszeli munkát itthonról irányiíják. Az Állandó Képviselet a Tanács Munkacsoportjaiban nem önálló álláspontot visz, és így van ez a COREPER II.,COREPER I. és PSC[43] szinten is. Például a Gazdasági és Közlekedései Minisztérium felelős az európai ügyek halmazán belül a közlekedés, az energiapolitika, a távközlés, hírközlés és információs technológiák, innováció és kutatás-fejlesztés témájáért.
- 196/197 -
A közigazgatás - ezen belül a Kormány - határozza meg az európai jogpolitikát; az már más kérdés, hogy "A Kormány Európa-politikai stratégiájának irányai és feladatai" című dokumentum tartalmára melyik kormányzati szervnek volt a legnagyobb hatása. A magyar álláspont teljesen világos a jogpolitikát illetően, ti. az Unió belső gazdaságliberalizációja prioritás számunkra, tehát a szolgáltatások liberalizációja és egy ilyen tartalmú irányelv.
Jól bizonyítja tételünket a Külügyminisztérium Nemzetközi és Európai Uniós Közjogi Főosztály feladatait felsoroló dokumentum j) pontja, amely szerint az Osztály: "Figyelemmel kíséri és szükség esetén véleményezi az EU Kül- és Biztonságpolitikájának jogi, intézményi és pénzügyi kérdéseit, egyezteti és kidolgozza a külkapcsolati tanácsosok (Relex), illetve a Külkapcsolati Tanácsosok szankció (Relex/Sanctions) tanácsi munkacsoport üléseken képviselendő magyar álláspontot és szükség esetén részt vesz az üléseken."
Természetesen - de ez már egy másik kérdés a jogalkotás-jogpolitika meghatározottsága és a munkamegosztás leírása szempontjából-, hogy az Igazságügyi és Rendészeti Minisztérium Európai Uniós Jogi Főosztálya az, amely véleményezi (az érintett főosztályok bevonásával) azokat a tervezetek, amelyek az Európa Unió alapját képező szerződéseket, az Európai Unió jogrendjét, intézményeinek státusát, működését érintik. A Főosztály egyébként az, amely az l) pont szerint a szabályozás minőségének fejlesztésével összefüggő tevékenységben való részvételt koordinálja, ide értve a kormányzati álláspont kialakítására ható együttműködést. Nyilvánvaló, hogy a (magyar) közigazgatás dolgozza ki mind a döntés előkészítést (új közösségi jog) mind a döntés végrehajtás előkészítés (harmonizáció) tervezeteit. Az is magától értetődik, hogy a derogáció-kérést vagy valamiből való kimaradást (opt-out) a jogalkotásba beletartozó aktusok, azaz minden uniós szintű döntésre vonatkozó álláspont (ha az normatív) a jogalkotás tartományába tartozik, ha pozitív, ha negatív tartalmú is a jövendő közösségi jog szempontjából.
1. Az egyes szereplőket általánosságban vizsgálva jól látható, hogy a nemzeti parlamentek szerepe a legkiterjedtebb az uniós jogalkotás területén. Egyrészt, a nemzeti parlamentek szerepet töltenek be az unió jogalkotási folyamat előkészítése során. Itt mindenek előtt a nemzeti álláspontok hazai
- 197/198 -
koordinációjára gondolhatunk, amelyben minden tagállami parlament - a saját koordinációs modelljének megfelelően - vesz részt. A folyamat e szakaszában az aktív részvétel mellett kiemelkedő a saját kormányzatuk irányában kifejtett ellenőrző tevékenység, ami kiterjedhet a nemzeti álláspont következetes képviseletének kikényszerítésére is - de természetesen itt csak a nemzeti politikai-közjogi dimenzió adta keretek között. A nemzeti parlamentek uniós jogalkotási folyamat során betöltött pozícióját - miként fent látható volt - különböző szempontból közelíthetjük meg. Ha a nemzeti szuverenitás nézőpontjából tekintünk az elmúlt évtizedek integrációs folyamatára, akkor kétségtelen, hogy a szupranacionális intézményrendszer fokozatos hatáskörbővülése a nemzeti parlamentek oldalán hatáskörvesztést eredményezett. Viszont a hatáskörök - mondjuk úgy - átcsoportosítása a tagállami és a szupranacionális szint között az integrációs szervezet, a közösségi modell sajátossága, amely értelemszerűen más szerepet kíván meg a nemzeti parlamentektől is. Persze lehet ezzel szemben is kritikákat megfogalmazni, azonban azzal magának az integrációnak a lényegével is szembe kellene mennünk. Ez utóbbi a nemzeti parlamentek oldaláról nézve nehezen védhető álláspont lenne, hiszen az elmúlt évtizedeket - és a bővülő hatáskörtranszfert - szegélyező alapszerződés-módosításokat a nemzeti parlamentek minden esetben megakadályozhatták volna, mivel azok életbe léptetéséhez a nemzeti törvényhozások hozzájárulása is szükséges. Voltaképpen a nemzeti parlamentek helyzetét ezért nem a szuverenitás irányából, hanem másik nézőpontból: az integrációs szervezetben betöltött új szerepük szemszögéből tettük elemzésünk tárgyává a fenti tanulmányban. Miként látható volt, a nemzeti parlamentek új szerepe nem más, mint a közösségi szervek döntéshozatalának és működésének ellenőrzése a rájuk ruházott jogkörök gyakorlása során. Ebből a szempontból a tanulmány első felében bemutatott folyamat a nemzeti parlamentek szemszögéből kifejezetten előnyösnek értékelhető: az a közvetett információs jogoktól vezet el egészen a Lisszaboni Szerződéssel bevezetni kívánt új eljárásokig, amelyek az uniós jogalkotásban a nemzeti parlamentek helyét - talán nem túlzás állítani - kvázi "második kamaraként" határozzák meg. Így összegezve, a nemzeti parlamentek a jogalkotás folyamatára - uniós szinten - már intézményesített keretek között gyakorolhatnak befolyást (ld. információs és véleményezési jog, majd a Lisszaboni Szerződés alapján pedig közvetett kereseti lehetőség az Európai Bíróság előtt), ami mellett továbbra is számolni lehet az egyéb csatornák által biztosított lehetőségekre. Ezek közül talán legfontosabb a fent is elemzett COSAC, azonban ma már az információáramlás szem-
- 198/199 -
pontjából kiemelkedő szerepet tölt be az ún. Interparlamentáris Információcsere (IPEX)[44] kezdeményezése. Végül a nemzeti parlamentek az uniós jogalkotást követő, más szóval a végrehajtási fázisban is szerepet kapnak. Ezzel mindenek előtt azoknál az uniós jogalkotási aktusoknál kell számolni, melyek tagállami végrehajtást igényelnek. Itt többnyire - ha törvényalkotási tárgykörről van szó - a nemzeti törvényhozások szintén szerepet kapnak (pl. irányelv átültetése).
2. Akárhonnan is közelítjük meg témánkat, azaz az uniós jogalkotás tagállami szereplők - ezen belül a nemzeti parlamentek és a nemzeti kormányzatok - kérdéskörét, összegzésképpen és tárgyilagosan csak azt írhatjuk, olyan entitásokról van szó, melyek között szövetség áll fenn.[45] E szövetség formailag a tagállamok által kötött szerződésekben és az uniós szerveken keresztül kiadott jogszabályokban már sokszor manifesztálódott, megnyilvánult. Nem csak a közös szervek, a Bizottság, a Miniszterek Tanácsa, vagy a Bíróság léte jelzi azt, hogy tagállami kapcsolatokra nem elhamarkodott a "szövetség" jelző használata, hanem az is, hogy a tagállamok több közösen elérendő célt is megfogalmazhatnak - közvetlenül
- 199/200 -
vagy közvetetten. Nem vitás az sem, hogy a tagállamok között folytatódik a geopolitika síkján már régóta zajló játszma és az sem, hogy az uniós intézmények között éppúgy több ütközetet lehet regisztrálni az Unió történetében,[46] ahogy a tagállami intézmények - ideértve az alkotmánybíróságokat - és az uniós intézmények közötti kapcsolatok sem voltak konfliktusmentesnek nevezhetők. De konfliktusok kontúrjai rajzolódhatnak ki a nemzeti törvényhozó és végrehajtó hatalom között is az uniós ügyeket illetően. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy Európa életében a nemzeti kormányzatok közötti együttműködésnek számos jele van, és ahogy az a fentiekben látható volt, a tagállamon belüli miniszteriális koordinációs mechanizmusok a kialakított modellektől függetlenül lehetnek jól szervezettek. Nem tagadható: az intézményi hatalommegosztás tekintetében a Lisszaboni Szerződés után továbbra is lesznek súrlódások, mint ahogy maga a Lisszaboni Szerződés is változtatott az uniós szervek, de a nemzetállami szervek befolyásán az uniós jogalkotás tekintetében.
* * *
by Endre Ferenczy-Balázs Horváthy
Although the legislation in the European Union is based at firs sight on supranational co-operation between the European institutions, also significant actors on Members States' level are involved in this mechanism. In this respect, the essay attempt to analyse the role of the national parliaments and the governments in the EU's law making procedure. The first part of the article describes the position of the national parliaments within the original Monnet-model, and the evolution of their control powers in the pre-Maastricht period. The subsequent section of the first part evaluates the role of the parliaments after the Maastricht amendments introduced the right to information, and gives an overview of the Amsterdam and Nice Treaty which formalised the control mechanism on the Union's legislation. In the last section
- 200/201 -
of the first thematic part, the reader can get an insight into the relevant modifications of the Lisbon Treaty in this field. The second part of the article examines the function of the national governments in developing the national standpoints, holding it in the Union's level and their role in the implementation of EU's decisions with comparative analyses of 12 models of Members States including the Hungarian framework of co-ordination. Finally the conclusion of the article makes an effort to describe the legislation of the European Union as an institutional framework which efficiently can solve the conflicts between the actors of the national level as well as the potential divergence between Member States.■
- 201 -
JEGYZETEK
[1] Ferenczy E.-Horváthy B.: Az uniós jogalkotás mechanizmusa. Állam- és Jogtudomány, XLIX. évfolyam, 2008/4. szám 429-455.
[2] Judge, D.: The Failure of the National Parliaments? In: Hayward, J.: The Crisis of Representation in Europe. Frank Cass Ltd., London, 1995. 79.
[3] 1958-tól "Európai Parlamenti Gyűlés", majd 1962-től "Európai Parlament" néven ismert.
[4] A Közgyűlés 78 képviselőből állt. Az NSZK, Francuaország és Olaszország 18-18, Belgium és Hollandia 10-10, Luxemburg nemzeti parlamenti képviselőt delegált a szervezetbe, ld. VÁRNAY E.-PAPP M.: Az Európai Unió joga. KJK-Kerszöv, Budapest, 2005. 42.
[5] Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l'Union européenne.
[6] 13. Nyilatkozat a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről. Szerződés az Európai Unióról, HL "C" 191 (1992.07.29.) 100. Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11992M/word/11992M.doc (2009.08.30.).
[7] 14. Nyilatkozat a Parlamentek Konferenciájáról. Szerződés az Európai Unióról, HL "C" 191 (1992.07.29.) 101.
[8] Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről. Amszterdami Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés, az Európai Közösségeket létrehozó szerződések és egyes kapcsolódó okmányok módosításáról, HL "C" 340 (1997.11.10.) 113. Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/11997D/word/11997D.doc (2009. 08.30.).
[9] Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről. I. rész 2. pont.
[10] A jelenleg hatályos, konszolidált változatú alapszerződésben ld.: (9.) Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről (1997.), Az Európai Unióról szóló Szerződés és az Európai Közösségeket létrehozó szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata. HL "C" 321 (2006.12.29.) 227. Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:HU:pdf (2009.08.30.).
[11] 23. Declaration on the future of the Union. Para. 5. Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties establishing the European Communities and certain related acts. OJ "C" 80 (10.3.2001) 86. o. Magyarul nem elérhető. Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/12001C/pdf/12001C_EN.pdf (2009.08.30.).
[12] Hörcsik R.: A nemzeti parlamentek szerepe az új Európai Alkotmányban. Európai Tükör, 2005. 3. szám, 52.
[13] 1. Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről. 1. cikk. Szerződés európai alkotmány létrehozásáról, HL C 310 (2004. december 16.) 204. Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:HU:HTML (2009.08.30.).
[14] 2. Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról. Szerződés európai alkotmány létrehozásáról, HL C 310 (2004. december 16.) 207.
[15] Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról. HL C 306 (2007. december 17.) Letölthető: http://eur-lex.europa.eu/hu/treaties/dat/12007L/htm/12007L.html (2009.08.30.).
[16] Ld.: 1. Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről. 4. cikk. Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról. HL C 306 (2007. december 17.).
[17] BÁRÁNY P.: Az Európai Unió francia elnöksége. Külpolitika. 2001. tavaszi szám, 77-98. Azt, hogy Franciaország az Európai Uniót eszközként használja több szakirodalmi forrás megerősíti: "...de Gaulle az EU szakpolitikáit - a mezőgazdasági politikát is ideértve - nem hasznuk alapján ítélte meg, hanem az alapján, mennyiben képesek a francia nagyhatalmi státust, a grandeur-t hirdetni." - írja Takács Viktória Ágnes. Ld. Takács V. Á.: Francia külpolitika a második világháborút követően. MTA Politikai Tudományok Intézete, Budapest, 2004. 27. Szemlér Tamás tanulmányában egyenesen "nagyhatalmi illúziók"-ról ír. Szemlér T.: Franciaország Európa-politikája az ezredfordulón. Külpolitika, 1998. 2. szám. 40.
[18] GYŐRI E.: A francia törvényhozás és az európai integráció. Külpolitika, 1998. 2. szám. 46.
[19] GYŐRI: i. m. 49.
[20] KOVÁCS Á.: A francia Európa-politika intézményi háttere, a nemzeti álláspont kidolgozásának mechanizmusa. Európai Tükör, 1998. április, 107-111.
[21] www.sgci.gov.fr (2009.08.30.).
[22] www.premier-ministre.gouv.fr (2009.08.30.).
[23] FITZMAURICE, J.: A nemzeti politikai dimenzió. In: Európai közjog és politika (szerk.: Kende T.). Osiris-Századvég, Budapest, 1995. 75.
[24] www.cabinetoffice.gov.uk (2009.08.30.).
[25] www.fco.gov.uk (2009.08.30.).
[26] www.bmz.de (2009.08.30.).
[27] www.bmwa.bund.de (2009.08.30.).
[28] www.esteri.it (2009.08.30.).
[29] www.bka.gv.at (2009.08.30.).
[30] www.bmaa.gv.at (2009.08.30.).
[31] HÖLL, O.: Austria: Domestic change through European integration. In: Fifteen into One? The European Union and its member states (eds.: Wessels, W. et al.). Manchester University Press, 2003.
[32] www.min-nestrangeiros.pt/mnel/pessoas (2009.08.30.).
[33] SEABRA, M. J.: Portugal: one way to Europeanisation. In: Wessels et al. (eds.): i. m. 255-368.
[34] LAURSEN, F.: Denmark: in pursuit on influence and legitimacy. In: Wessels et al. (eds.): i. m. 92-114.
[35] Európai közjog és politika (szerk.: Kende T.-Szűcs T.-Jeney P.). Complex, Budapest, 2007. 169.
[36] FRANGAKIS, N.-PAPAYANNIDES, A.: Greece: a never-ending story of mutual attraction and estrangement. In: Wessels et al. (eds.): i. m. 337-354.
[37] www.minpress.gr/web/eur_union/default.htm (2009.08.30.).
[38] www.foreignaffairs.gov.ie (2009.08.30.).
[39] www.ukie.gov.pl (2009.08.30.).
[40] PYSZNA, D.-VIDA, K.: The management of accession to the European Union in Poland and Hungary. Institute for World Economics. Working Papers, 2002. No. 128. 79. A szervezeti ábrát a 40. oldalon közli Pyszna.
[41] www.government.gov.sk/english (2009.08.30.).
[42] www.wlada.gov.sk/eu/Sez/en_sez.shtm (2009.08.30.).
[43] Politikai és Biztonsági Bizottság.
[44] www.ipex.eu (2009.08.30). Az IPEX a parlamentek közti együttműködés ösztönzésére létrehozott honlap, lehetővé teszi minden EU-val kapcsolatos hivatalos információ cseréjét, és egyben az uniós politikákkal kapcsolatos hivatalos dokumentumok tára.
[45] Az a körülmény, hogy az európai államok egy részének (jelenleg 27-nek) a szövetsége az Európai Unió, nem hasonlít, vagy nem teljesen ugyanolyan, mint az amerikai államoké - mármint a mostani Amerikai Egyesült Államoké -, nem teszi vitássá, hogy ez egy szövetség. A szövetség nem formákhoz kötött, nincs rá nézve nemzetközi jogi előírás. Az államok közötti szövetség tartalma a lényeges, ami az Unió jogforrásaiban és céljaiban jut kifejezésre. Itt csak egyet említünk meg közülük: a mezőgazdasági politikát, amelynek fundamentuma a táj megőrzése, a vidéken való élet lehetőségének a biztosítása, ti. hogy elkerülhető legyen az életlehetőségtől megfosztott mezőgazdasági lakosság városokba vándorlása, ahogyan erre számos példát láthatunk más kontinenseken. Megjegyezhetjük, hogy az sem egyedülálló, hogy egyes vitás kérdések megoldására két egymástól jól elhatárolható rendszerhez kötődő bírósági fórum állt rendelkezésre: ahogy az equity és common law bírósági szférája is elkülönült, úgy határolhatók el egymástól egyes nemzeti alkotmánybíróságok (pl. a Bundesverfassungsgerichtshof) és az Európai Bíróság. Előbbi egyes kérdésekben a nemzeti jog primátusának talaján áll, míg utóbbi a közösségi jog elsőbbségét vallja. Annak érzékeltetésére pedig, hogy a szövetség formája milyen gazdag, hadd utaljunk az elzászi városállamok szövetségére, a Coupôle-ra, a szakirodalomból pedig Simon R.: A Korán világa. Helikon, Budapest, 1987. 441. o. Az antik szövetség- és békekötés, valamint hadüzenet kérdéséhez és szimbolikájához lásd Nótári T.: Duellum sacrum - gondolatok a legis actio sacramento in rem eredete kapcsán. Állam- és Jogtudomány XLVII. évfolyam 2006/1. 87-113. valamint Uő.: Die Lanze als Macht- und Eigentumssymbol im antiken Rom. In: Studia Iuridico-philologica I. Studies in Classical and Medieval Philology and Legal History. Hungarian Polis Studies 14. Debrecen, 2007. 97-128.
[46] Ferenczy E.: Az Unió döntési mechanizmusának jogintézményéről. MTA JTI, Budapest, 2004. 233.
Lábjegyzetek:
[1] Ferenczy Endre, Tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, Országház u. 30., E-mail: ferenczy@jog.mta.hu; Horváthy Balázs, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, Országház u. 30. egyetemi adjunktus, Széchenyi István Egyetem, Győr, E-mail: balazs_horvathy@freemail.hu
Visszaugrás
