A sporttal összefüggő feladatok ellátása és az azokkal kapcsolatos közszolgáltatások az önkormányzati rendszerekben hagyományosan fontos szerepet játszanak. A sport, mint a tágabb értelemben vett kultúra része ugyanis a helyi önazonosság szempontjából is kiemelt jelentőségű, így az önkormányzatok feladatai között széles körben és szükségszerűen megjelennek ezek a szolgáltatások is,[2] valamint a sport az oktatás egyik fontos eszköze is, továbbá az önkormányzatok (nép)egészségügyi feladatai körében is fontos szerephez jut (elsősorban a tömegsport támogatása révén).[3] Erre is figyelemmel, elöljáróban leszögezhető, hogy a sporttal kapcsolatos feladatok körében valamennyi önkormányzati rendszerben megjelennek valamilyen módon a helyi közösségek feladatai, így lényegében ezek a feladatok az önkormányzati rendszerek egyik "legkisebb közös többszörösének" tekinthetőek. A fent jelzettek ellenére sem egységesek teljesen a helyi autonómiáknak a sporttal kapcsolatos feladat- és hatásköri szabályainak rendszerei: az önkormányzati sporttal összefüggő feladatellátás területén különféle modellek jelentek meg, amelyek kialakulása szoros kapcsolatban állt egyrészt a sportnak, mint sajátos közszolgáltatási ágazatnak a felfogásával, a sporttal kapcsolatos állami és önkormányzati feladatok értelmezésével, az államigazgatás és az önkormányzatok közötti feladatmegosztás rendszerével, valamint az önkormányzati szintek közötti feladatmegosztással. A sportigazgatás területén mindezeken túl az is fontos meghatározó tényezőt jelent, hogy milyen intézményes és informális kapcsolati rendszerek működnek az állami szereplők (az államigazgatás és a helyi önkormányzatok), valamint a társadalmak és azok fontosabb csoportjai között, ugyanis ezen a területen a hagyományos
- 265/266 -
közigazgatási szervek mellett több atipikus, a magán- és a közjog közötti köztes szerv játszik szerepet, valamint a non-profit és a for-profit szféra jelentősége is kiemelkedő.[4]
Mindezekre figyelemmel elsőként az önkormányzatok sporttal összefüggő feladatellátásának alakulásában szerepet játszó tényezőket tekintem át, majd ezt követően megvizsgálom a feladatellátás főbb modelljeit, valamint az feladatellátás jellegében az utóbbi évtizedekben lejátszódott változásokat.
Az önkormányzatok sporttal kapcsolatos feladatellátásának rendszere rendkívül összetett, ugyanis annak alakulására számos tényező gyakorolt hatást. Ezek a különféle tényezők eredményezték azt, hogy az önkormányzati feladatellátás széles köre mellett is különféle modellek alakultak ki az önkormányzati sporttal összefüggő közszolgáltatások körében.
A helyi önkormányzatok által ellátott sporttal összefüggő szolgáltatások rendszerét jelentős mértékben meghatározza az is, hogy miként értelmezi az adott állam joga, közigazgatása és az azokhoz kapcsolódó tudományok a sporttal kapcsolatos feladatok körét. Így eltérő felfogások és szerepkörök jelennek meg azon országokban, amelyek értelemszerűen a helyi önkormányzatok feladataira is hatással voltak.
A sporttal összefüggő szolgáltatások körének több, a sportigazgatás helyzetének értelmezése alakult ki. Az első kérdés egyáltalán az, hogy beszélhetünk-e elkülönült sportszolgáltatásokról, vagy az egy másik, közszolgáltatási terület sajátos (al)ágazata.
A közszolgáltatások rendszerében a sportot hagyományosan a kulturális igazgatás körébe vonták. Ezek a megközelítések a sportot, mint a testkultúra és a szabadidő eltöltésének egyik területeként értelmezték, így a sporttal, mint szabadidős tevékenységgel összefüggő kérdéseket is a kulturális igazgatás és a kulturális szolgáltatások körébe sorolták. Ez a felfogás érvényesül például
- 266/267 -
a brit rendszerben, ahol elsősorban a tömegsport intézményeit - amelyek azonban a versenysport bázisaként is szolgálnak - a kulturális feladatellátás körében vizsgálják.[5] Ehhez kötődnek azok a megközelítések, amelyek a sportot a tág értelemben vett, az oktatási szolgáltatásokat is magukban foglaló kultúra körében elemzik.[6]
A sporttal kapcsolatos feladatellátásnak azonban más értelmezései is kialakultak az egyes igazgatási rendszerekben. A szerzők ugyanis sokszor hangsúlyozzák a sporttal kapcsolatos állami feladatok területén az egészségügyi vonatkozásokat - ugyanis a sport és az egészséges életmód a népegészségügyi feladatellátásnak is fontos eleme[7]- míg mások a sport integrációs szerepét hangsúlyozzák, így vannak olyan elképzelések is, amelyek a sportot a szociális jellegű feladatellátás körében tárgyalják.[8]
Más államok a sportnak az oktatási rendszerekben betöltött szerepére tekintettel - ugyanis a mozgáskultúra, a sportolás valamennyi oktatási rendszerben fontos szerephez jut[9] - a sportigazgatást az oktatási igazgatás sajátos alágazataként tekintik, s az élsporttal kapcsolatos kérdéseket a fenti, oktatási szerepkörhöz kapcsolódó területként értelmezik, amely egyfajta "marketingeszközként" támogatja a sportoktatás helyzetét, s erre figyelemmel kell külön foglalkozni a kérdéssel.[10]
A sport területén - miként ez jellemző a tág értelemben vett kultúra kérdéseire is - jelentős mértékben megjelentek magánjogias szabályozási elemek, ahol az állami szerepkörök korlátozottak, ezért széles körben elterjedt az az értelmezés, amely a sportot egy sajátos, elkülönült szolgáltatási ágazatként kezeli, amely kötődik mind a kultúra, mind az oktatás, mind az egészségügy, mind a szociális szolgáltatásokhoz, azonban azok egyes elemeinek megjelenítése mellett mégis sajátos jelleggel rendelkezik.[11]
- 267/268 -
A sporttal kapcsolatos önkormányzati szerepkörök értelmezése körében meghatározó, hogy összességében hogyan tekintenek az egyes államok jogai a sporttal kapcsolatos jogi és igazgatási kérdésekre. Jóllehet a kérdéskör irodalma rendkívül jelentős, azonban egy rövid, vázlatos áttekintésre szükség van, hiszen ezek nélkül nehezen értelmezhető a helyi közösségek helye és szerepe is. Így kifejezetten röviden és vázlatosan, az alábbi főbb, sporttal, sportolással kapcsolatos állami szerepfelfogásokat különíthetjük el.
A modellek körében egyes szerzők két fő modellt különítenek el: az amerikai és az európai modellt.[12] Az amerikai vagy másként piacközpontú modell az állam szerepét másodlagosnak tartja: az állam csak "éjjeliőr", az együttműködések alapvető szabályait határozza meg, illetve ellenőrzi azok betartatását. A finanszírozásban a gazdasági szféra játszik központi szerepet, ugyanis az élsport alapvetően az emberek szórakoztatását szolgáló, jelentős összegeket megmozgató szolgáltatási ág (a szórakoztatóipar része). A tömegsport is lényeges, de annak finanszírozását alapvetően az abban részt venni szándékozó személyeknek kell megoldaniuk.[13]
A szerzők ettől eltérően kezelik az ún. európai modellt. Az európai modell általános jellemzője, hogy abban a sport üzleti szerepe mellett a közösséget összetartó ereje és az egészség megőrzésében betöltött rendeltetése áll a középpontban. Az állam megjelenik, mint a sporttal összefüggő népegészségügyi és kulturális közfeladatok támogatója, valamint mint bizonyos, nem piacosítható élsportok támogatója. A piaci szempontból jelentős élsportok a szórakoztatóipar részét képezik. A tömegsport nem az élsport "szolgálóleánya", hanem éppen fordítva: az élsportot az üzleti haszonszerzés mellett a tömegsport marketingjeként kezeli. Ez a rendszer elsősorban a nyugat-európai demokráciákban terjedt el.[14]
- 268/269 -
A fenti modelltől egyes szerzők elkülönítik az ún. államközpontú (etatista) modellt, ahol a sport a közösségépítés eszköze, azonban a társadalom a sportnak nem aktív részese, hanem inkább szemlélője. Az élsport játszik kiemelt szerepet, a sportpolitika középpontjában a világversenyeken - elsősorban az olimpiákon - elért minél több érem áll. A tömegsport az ebben a megközelítésben az "élsport szolgálóleánya", annak utánpótlási bázisa, valamint a honvédelmi igazgatás egyik kiegészítő eleme (a katonakorú fiatal népesség edzettségét biztosító eszköz). A mai napig oda sorolhatjuk a legtöbb ázsiai államot.[15]
Az államközpontú rendszerek leépülését követően, a poszt-szocialista országokban egyfajta átmeneti modell alakult ki, amely az európai és az etatista modell jegyeit is tartalmazza. A legtöbb rendszerváltó kelet-közép-európai át - így hazánkat is - ide lehetett sorolni,[16] s még jelenleg is érződik ez az átmeneti jelleg.
A sporttal összefüggő szolgáltatások és feladatok körében az egyes államok önkormányzatainak feladatait az is jelentős mértékben befolyásolja, hogy miként tekintenek az állam és a helyi közösségek autonómiái feladatainak. Egyrészt a modern államokban a sport területén a nem állami szereplők jelentősége mindenütt hangsúlyos. Ez egyrészt következik abból, hogy a sport végső soron a kultúra fontos eleme, így a sport területén is érvényesül annak (belső) autonómiája.[17] Ehhez kötődően ráadásul a sport - különösen a professzionális élsport - a szórakoztatóipar integráns részének tekinthető,[18] így ennek az ágazatnak a tekintetében hangsúlyosan jelennek meg az államok piacszabályozó eszközei, illetve jelentős szerepre tesz szert a médiaigazgatási felfogások köre.[19] Mindezeken túl a globális sportvilágban a civil szervezetek hazai súlya mellett is megjelenik a nemzetközi sportszövetségek, mint sajátos
- 269/270 -
civil szervezetek kiemelkedő szerepe, amely a rendszer egészét és annak jogi szabályozását is rendkívül összetetté teszi.[20]
Másrészt a sport - bár a modern alkotmányokban általában nem jelenik meg önállóan nevesített alapjogként - azonban a kultúrához, testi-lelki egészséghez és a művelődéshez kapcsolódó alapjogokkal való szoros összefüggése miatt egyfajta állami aktivitást is megkövetel, ezért a közművelődés biztosítása érdekében szükségszerűen megjelennek az álam által nyújtott, általuk szervezett vagy támogatott szolgáltatások.[21]
Erre figyelemmel különböző állami feladatok különböztethetőek meg. Egyrészt a sporttevékenységekkel összefüggő hatósági igazgatási feladatokat részben az államigazgatás - sok esetben autonóm vagy félautonóm - szervei látják el. A sportigazgatásban hangsúlyos szerepet tölt be a sportszervezetek önigazgatása, így a helyi-területi önkormányzatisággal szemben ebben a körben hangsúlyosabban jelenik meg a testületi önkormányzati megközelítés, amely megnyilvánulhat abban, hogy egyes sportszervezeteket testületi vagy kvázi testületi önkormányzatnak tekintenek, illetve abban, hogy a civil szervezetek is széles körben elláthatnak hatósági feladatokat.[22]
Bizonyos esetekben a sportrendezvények megtartásával kapcsolatos hatósági ügyekben a települési önkormányzatok, valamint azok szervei is eljárhatnak hatóságként. Ezekben az ügyekben azonban nem a sporttal kérdések vizsgálata az elsődleges, hanem a hatóságok elsősorban a rendezvényekkel összefüggő közrendi és közbiztonsági vonatkozások miatt jogosultak eljárni.[23]
A fentiekre tekintettel a sporttal összefüggő állami tevékenység sokféle lehet. Egyrészt ez megnyilvánulhat (állami) támogatások nyújtásában, másrészt közvetlen szolgáltatói tevékenységben vagy a sportolás infrastruktúrájának biztosításában.
- 270/271 -
A támogatások körében sokszínű rendszer alakult ki. Egyrészt központi szinten is kialakultak jelentős támogatási rezsimek. A szerzők ugyanis kiemelik, hogy a sport teljes spektruma - annak népegészségügyi, kulturális és szociális vonatkozásaira tekintettel - a tisztán piaci viszonyok között nem működtethető, azon belül az államnak is jelentős támogatási szerepköre van.[24] Bár a sportgazdaság a modern gazdaságoknak egyre fontosabb területe, azonban itt is jelentkeznek bizonyos "piaci kudarcok", amelyek közigazgatási korrekciójára szükség lehet.[25] A sport területén jelentkező piaci kudarcok egyik korrekciós eszközét a sporttevékenység és a sportegyesületek állami támogatása jelenti. A modern államokban a helyi önkormányzatok is fontos szerepet játszanak a sporttevékenységek támogatásában.[26] Azonban a fenti, viszonylag széles - jellemzően fakultatív - önkormányzati feladatellátás ellenére meghatározó a központi rendszerek jelentősége. Figyelemmel arra, hogy a kormányzati támogatáspolitika számos kockázattal jár, amely veszélyeztetheti sportolás szabadságát és a sportolás sajátos önszabályozó rendszerének önállóságát és hatékonyságát is, az egyes modern demokráciák arra törekedtek, hogy a fenti kockázatok elhárítását szolgáló korrekciós mechanizmusokat építsenek be rendszereikbe. Ezek között fontos szerepet töltenek be a szervezeti jellegű garanciák. Ilyen intézményi garanciát jelent például az, ha a területen a forrásokat koordináló szervezet a kormányzattól viszonylag független államigazgatási szerv, vagy valamilyen sajátos, alapítványi jellegű szervezet, továbbá sajátos, közjogias testület.[27]
A szolgáltatások nyújtása körében az állami és önkormányzati szervek elsődlegesen a sportolás infrastruktúráját biztosítják, amelynek elsődlegesen az az oka, hogy a sportolás infrastruktúrájának kiépítése rendkívül tőkeigényes, s amennyiben ezt tisztán piaci alapon kezelnék, akkor egyrészt a beruházások megtérülése rendkívül kétséges lenne, másrészt az infrastruktúrához csak korlátozott személyi kör férne hozzá, így nem érvényesülhetne a népegészségügyi tevékenység, harmadrészt pedig a piaci viszonyok szintén a népegészségügyi és közösségépítési szempontokat figyelmen kívül hagyó, tiszta piaci logikát
- 271/272 -
érvényesítenék, így azok a sportágak, amelyek az előzőekben fontos szerepet játszanak, de nehezen piacosíthatók, nem jelenhetnének meg megfelelően. Figyelemmel az élsportban az államigazgatás kiemelt szerepére, a helyi önkormányzatok jellemzően a tömegsport infrastruktúrájának biztosításában játszanak kiemelt szerepet.[28]
Az állami és önkormányzati feladatellátással kapcsolatban ki kell emelni, hogy az is fontos szerepet játszik, hogy az adott állam miként tekint a szolgáltatás-szervezői szerepére és hogy hogyan tekint az állam a nem állami szervezetekre ezeken a területeken. A hagyományos, jóléti felfogásban, amely a II. világháborút követően alakult ki, a szolgáltatások megszervezéséért elsősorban az állam volt felelős, így a helyi önkormányzatok a közjogi felelősségük tekintetében saját intézményeiken keresztül látták el elsősorban a szolgáltatási feladatokat. Figyelemmel a sporttal összefüggő szolgáltatások sajátosságaira, ebben az időszakban is széles körben elterjedt volt, hogy a nem állami szervezetekkel - elsősorban az egyházakkal és a helyi civil szervezetekkel - együttműködve, az ő infrastruktúrájukra is építve, gyakran azt kiegészítve szervezték meg az ellátásokat.[29] Azaz, már a hagyományos jóléti modellben is fontos szerepet játszottak a nem állami szereplők. Ezeknek a szervezeteknek a jelentősége megnövekedett az 1980-as évektől lezajlódó, az új közmenedzsment (New Public Management - NPM) által befolyásolt reformfolyamatokban. A változások többirányúak voltak: egyrészt egyes államokban a szolgáltatókat magánosították, illetve a köteleztető versenyeztetés kiterjesztésével megnövekedett a nem állami szereplők általi, szerződés útján történő feladatellátás szerepe.[30] Más megoldást jelentett a német közigazgatásban lejátszódó ún. formális privatizáció, amikor is a korábban közintézeti formában működő, jellemzően önkormányzati szolgáltatókat alakították át gazdasági társasággá.[31] Az NPM reformok "kifulladása" - azaz az NPM paradigmájának az 1990-es évek végétől kezdődően megjelenő és
- 272/273 -
a 2000-es évek elejétől kezdődően felerősödő kritikája és átalakulása - sem csökkentette a sport területén a nem állami és önkormányzati szereplők súlyát, azaz nem került sor jelentős remunicipalizációra.[32] Az NPM után megjelenő új szolgáltatás-szervezési, közigazgatási paradigmákat követő reformok is széles körben építenek ugyanis a nem állami szereplőkre a sporttal kapcsolatos szolgáltatások terén. Így a társadalmi hálózatokkal való szoros együttműködést hangsúlyozó Good Governance modell, az új közszolgáltatás modell, valamint az egyéb hálózatos elképzelések is központinak tekintik az egyéb társadalmi aktorokkal való kapcsolattartást,[33] s bevonásukat a sporttal kapcsolatos feladatellátásba.[34]
Az egyes helyi önkormányzatok által ellátott feladatokat jelentősen befolyásolja az is, hogy melyik önkormányzati modellbe tartozik az adott ország. Itt elsősorban az adott állam önkormányzatisággal kapcsolatos felfogása játszik szerepet. Az enumerációs modellt[35] követő államokban ugyanis az önkormányzatok sporttal összefüggő feladatellátását is meghatározza a központi jogalkotás, hiszen ezekben az országokban az önkormányzatok feladat- és hatásköreit végső soron a törvényhozás határozza meg. Így az önkéntes feladatvállalás lehetőségei korlátozottabbak, amely különösen a tá értelemben vett - ezekben az országokban a sportolást is magában foglaló - kulturális területen vált kiemelt problémává, ugyanis az angolszász bírósági gyakorlat több esetben éppen ilyen kérdéskörben vizsgálta, hogy az ultra vires elv akadályát képezi-e a helyi önkormányzatok feladatellátásának.[36] A generálklauzulás modellt
- 273/274 -
követő államokban[37] az önkormányzatok általános hatásköre széles körben biztosította annak a lehetőségét, hogy a helyi közügynek tekinthető helyi sportügyi kérdésekben az önkormányzatok önállóan járhassanak el és alakíthassanak ki sajátos rendszereket.[38]
Az önkormányzatok alkotmányos jogállása mellett az önkormányzati térszerkezet, s az önkormányzati szintek száma is fontos hatással van a helyi sporttal összefüggő feladatellátásra. A területi önkormányzatok alapvetően csak azokban az országokban rendelkezhetnek feladat- és hatáskörökkel, ahol ilyen szintű egységekről beszélhetünk. Így az egyszintű, kizárólag települési önkormányzatokkal rendelkező országokban fogalmilag kizárt a területi önkormányzati feladatellátás. Az egyszintű rendszerekben is felmerülhet azonban a területi szintű önkormányzati feladatellátás, ha az egyetlen szint területi jellegű.[39] Értelemszerűen a települési szint elaprózottsága vagy annak koncentráltsága, továbbá a társulási rendszerek is jelentős hatást gyakorolnak a feladatellátásra - ahogyan azt a későbbiekben megfigyelhetjük.
A fenti szempontokon kívül számos más körülmény - így a történeti hagyományok, a társadalmi struktúra - is jelentős mértékben meghatározza az önkormányzatok sporttal összefüggő feladatai ellátásának a rendszerét. Azonban az vizsgálat összehasonlító közigazgatási jogi jellegére figyelemmel a közigazgatási jogi szabályozás szerkezetére mégis ezek az elemek gyakorolták a legjelentősebb hatást. Mindezekre figyelemmel az önkormányzatok jellemzően széles sporttal kapcsolatos hatáskörökkel rendelkeznek, így a feladatellátásban a jogtudományi megközelítés elsősorban annak koncentráltsága alapján tehet különbséget.
Mindezekre figyelemmel a településközpontú, valamint a regionalizált modelleket különíthetjük el egymástól, amelyek között sajátos átmenetet teremtenek azok a rendszerek, ahol a széles körű társulásos feladatellátással a települési és a területi szintű önkormányzatok között elhelyezkedő ellátási
- 274/275 -
területű egységeket alakítottak ki. A következőkben ezeket a modelleket tekintjük át.
A települési önkormányzatok valamennyi államban széles sporttal összefüggő feladat- és hatáskörökkel rendelkeznek. A kontinentális rendszerű államokban, ahol a kötelező és a fakultatív feladatok között különbséget tesz az alkotmányos és a közigazgatási jogi szabályozás a települési önkormányzatok sporttal kapcsolatos feladatellátása jelentős részben a fakultatív feladatok körébe esik: azaz a helyi önkormányzat saját, önkormányzati hatáskörében - helyi közügyként - megszervezheti a feladat ellátását, azonban a legtöbb szolgáltatás esetében a feladatellátásra nincs központi előírás, így annak keretei, szélessége a települési önkormányzatnak a döntésén múlik.[40] Így tulajdonképpen mindegyik modellben a települések szerepe jelentős. Településcentrikus modellről beszélhetünk abban az esetben, ha az önkormányzati feladatellátás körében a területi önkormányzatok nem vagy csak szűk körben, kiegészítő jelleggel rendelkeznek sporttal összefüggő szolgáltatási, intézmény-fenntartási, szervezési és tervezési feladatokkal.
Amennyiben az egyes önkormányzati rendszerekre tekintünk, kiemelhetjük, hogy ez a modell tekinthető meghatározónak a sporttal összefüggő önkormányzati feladatellátás területén. A legtöbb európai államban az önkormányzati sporttal kapcsolatos feladatellátásban a települési szint szerepe a meghatározó. A településcentrikus modell körébe sorolom azokat az államokat is, amelyek az önkormányzati térszerkezetben megjelenő egyenetlenségeket társulások kötelező vagy fakultatív létesítésével korrigálják.
A területi szint hiányára figyelemmel értelemszerűen a településközpontú modellbe sorolhatóak az egyszintű önkormányzati rendszerű államok. A települési önkormányzatok feladatai azonban itt is eltérőek, s jellemzően a sportolás infrastruktúrájának biztosítására terjednek ki. Így például az osztrák tartományokban - bár a települések is biztosítanak a sportszervezetek számára bizonyos támogatásokat - az egyszintű, települési önkormányzatok felelősek a sportolás - azon belül is elsősorban a tömegsport, valamint az
- 275/276 -
amatőr sport - infrastruktúrájának fenntartásáért és működtetéséért.[41] Az osztrák tartományokban a sportinfrastruktúra - azon belül is a télisportokkal kapcsolatos infrastruktúra - működtetése a települési turisztikai feladatok és a települési gazdaságfejlesztés tekintetében is fontos szerepet tölt be, elsősorban az alpesi területek kistelepüléses tájegységeiben, ahol a gazdaságnak is fontos szegmentést jelenti a sportturizmus. Az ilyen területeken gyakran - az infrastruktúra működtetésének nagyobb költségeire is figyelemmel -társulásos megoldások is megjelentek.[42]
A kontinentális államokban különbségek jelennek meg abban a tekintetben, hogy ezek a feladatok kötelező vagy önkéntes jellegűek-e. A kétszintű rendszerekben is sok esetben meghatározó a települési szint szerepe. A fenti rendszerre az egyik legjobb példa Dánia szabályozása, ahol a kulturális feladatellátás részeként kezelt, a sportlétesítmények működtetésével kapcsolatos feladatok a települési szintű önkormányzatok (kommune) hatáskörei közé tartoznak. A fenti feladatot ezek az önkormányzatok önállóan látják el, figyelemmel arra is, hogy a 2007/2008-as területi reformok során Európa egyik legkoncentráltabb önkormányzati rendszere jött létre a települési önkormányzatok összevonásával, így ezek az egységek képesek arra, hogy a fenti feladataikat ellássák.[43]
Ide sorolható Svédország modellje is, ahol a sporttal összefüggő feladatok ellátása alapvetően fakultatív (önként vállalt) önkormányzati feladat, amely elsősorban a svéd települési önkormányzatok (kommuner) hatásköreibe tartozik. A sporttal kapcsolatos feladatok a svéd rendszerben elsősorban a kulturális feladatellátás körében jelennek meg. A svéd területi önkormányzatok (län) is nyújtanak bizonyos sporttal összefüggő szolgáltatásokat, elsősorban azokat, amelyek az egészségügyi rehabilitációval és az egészségfejlesztéssel függenek össze, figyelemmel arra, hogy a svéd önkormányzati rendszerben az egészségügyi intézmények fenntartása a területi önkormányzatok kizárólagos hatáskörébe tartozik.[44] A svéd rendszerben az önkormányzatok feladatellátásában az önálló teljesítés a meghatározó, tekintettel az erősen
- 276/277 -
összevont rendszerre, ugyanis Svédországban - 9,3 millió fős lakosságszám mellett- jelenleg 290 települési önkormányzat működik, amelyek jellemzően önállóan is képesek ellátni feladataikat.[45] Szintén meghatározó a települések sporttal összefüggő feladatellátása a különféle belga régiók rendszereiben: valamennyi belga régió - Flandria, Vallónia és Brüsszel - tekintetében a helyi sport támogatása, a sport infrastruktúrájának működtetése a települési szintű önkormányzatok (Vallóniában a commune, Flandriában a gemeente) kötelező feladata.[46]
A településközpontú modellen belül sajátos altípust jelentenek azok a rendszerek, ahol a települési önkormányzati rendszerek fragmentáltságából eredő egyenetlenségeket önkéntes vagy kötelező társulásokkal ellensúlyozzák. Így bár a rendszer településközpontú, hiszen a közjogi kötelezettség az egyes településeket terheli, azonban a társulások révén a tényleges szolgáltatási egység sokszor a települési szintnél nagyobb, településközi jellegű.
A fenti modellbe sorolhatóak részben az osztrák tartományok már fent említett megoldásai is, azonban talán a legjellegzetesebb példát a német tartományok jelentik, amelyek jogában jellemzően a sport infrastruktúrájának fenntartása önként vállalt (fakultatív) feladat, azok ellátására nézve nincsenek általános törvényi előírások, felvállalásukról a települési önkormányzatok szabadon döntenek.[47] Ezt a szabadságot a német közjogban a helyi közügyekben való önkormányzás jogából vezetik le. A települési önkormányzatok meghatározó szerepe mellett - amely a Szövetségi Alaptörvény (Grundgesetz) 28. cikkének az önkormányzáshoz való jogot megállapító rendelkezéseiből is fakad -egyes tartományokban a területi önkormányzatok, a járások (Landkreise) is rendelkeznek - a települési hatásköröket kiegészítő - sporttal kapcsolatos feladat- és hatáskörökkel. Akárcsak más közszolgáltatási területeken, a sportügyi feladatellátás körében is széles körben lehetővé teszi a német jog a kötelező és önkéntes társulások alakítását a megfelelő feladatellátás
- 277/278 -
érdekében. Szintén a kötelező társulásos megoldás érvényesül például Rajna-vidék - Pfalz tartományban, ahol a települési önkormányzatokat (Gemeinde) kötelezően létrehozandó társulásokba, a községszövetségekbe (Gemeindeverband) szervezték, így lényegében a járási jogú városok (kreisfreie Städte) kivételével valamennyi település esetében ezek a kötelező társulások látják el a települési feladatokat.[48] A német önkormányzatok feladatellátásban a sport infrastruktúrájának működtetésével kapcsolatos feladatokat hagyományosan közvállalati formában látták el, azonban az NPM reformok hatására kialakuló, das neue Steuerungsmodel[49] hatására a települési feladatellátásban - elsősorban a városokban - előtérbe kerületek a városi tulajdonú gazdasági társaságok.[50]
Szintén a településközpontú modellbe sorolható a cseh sporttal kapcsolatos feladat-ellátás is, ahol a települési önkormányzatok fakultatív feladataiként határozzák meg a helyi kulturális igazgatás és szolgáltatások részeként kezelt sportügyi hatásköröket. Jóllehet ezen feladatok ellátása nem kötelező, azonban a cseh költségvetési törvények az ellátáshoz külön költségvetési támogatásokat biztosítanak, ezzel is ösztönözve az önkormányzatok aktivitását. A cseh rendszerben - a fragmentált önkormányzati rendszerre tekintettel -sok esetben társulásokat alakítottak ki ezeknek a feladatoknak az ellátására.[51]
Szintén ebbe a körbe sorolhatjuk a magyar megoldást is. A sportról szóló 2004. évi I. törvény a legtöbb sporttal kapcsolatos feladat- és hatáskört a települési önkormányzatok feladatiként határozza meg. Jóllehet a megyei és a fővárosi önkormányzatok is rendelkeznek bizonyos hatáskörökkel, azonban ezek elsősorban koordinációs jellegűek, az önkormányzati sportinfrastruktúra működtetése 2012. óta a települési szint kizárólagos feladata.[52] Jóllehet a társulások szerepe a helyi közszolgáltatások területén visszaszorult a 2012/13-as közszolgáltatási reformok óta,[53] a sport infrastruktúrájának fenntartásával
- 278/279 -
kapcsolatos korábbi kiterjedt társulásos együttműködések[54] a reformokat követően is széles körben fennmaradtak.[55]
Szintén a társulásos modell körébe sorolható a francia rendszer is, jóllehet ez a megoldás egyfajta átmeneti jellegű, ugyanis a területi önkormányzati szintek (a megyék - département - és a régiók - région) is számos, elsősorban a sport infrastruktúrájának fenntartásával, valamint a sport támogatásával kapcsolatos hatáskört gyakorolnak. Mégis, a kiterjedt területi önkormányzati hatáskörök ellenére a meghatározó intézmény-fenntartási és támogatási feladatokat a települési szintű önkormányzatok (commune) és különösen azok egy- vagy többcélú társulásai látják el. Az 1990-es évek erősödő önkormányzati koncentrációs folyamatai során is folyamatosan bővültek a társulásos feladatellátás támogatásai a sporttal összefüggő feladatok terén is, így a települések ezeket a hatásköröket ma elsősorban a társulásaikon keresztül gyakorolják.[56]
2011-et követően a településközpontú és a területi önkormányzat meghatározó szerepével működő rendszerek közötti sajátos átmenetként lehetett értelmezni a szlovén rendszert, ahol a települések fakultatív feladatai közé tartozik a helyi sport támogatása és az infrastruktúra fenntartása. A szlovén önkormányzati rendszerben a legjelentősebb települések[57], az ún. városi önkormányzatok (mestna občina) kötelező feladatiként határozzák meg a sport és szabadidő intézményrendszerének működtetését és az azok infrastruktúrájának fenntartásával kapcsolatos feladatokat.[58]
- 279/280 -
Az I. pontban már jelezem, hogy a sporttal kapcsolatos feladatellátás terén az önkormányzati szféra valamennyi modern rendszerben fontos szerepkörrel rendelkezik. Az is közös ezekben a sporttal összefüggő feladatellátás terén, hogy a helyi közösségek önazonosságának biztosításában betöltött szerepére valamint a sportolás lakóhelyhez közeli jellegére tekintettel a települési szint minden esetben rendelkezik bizonyos hatáskörökkel. Azonban a különféle rendszerek között különbséget tehetünk abban, hogy a sporttal kapcsolatos feladatellátás terén melyik szint tekinthető meghatározónak. A területi önkormányzat központú rendszerekben a területi önkormányzatok szerepe elsődleges az infrastruktúra működtetése, a helyi sport támogatása terén, amelyhez gyakran tervezési és koordinációs feladatok is kapcsolódnak. Az előzőekben már bemutattam, hogy a sporttal kapcsolatos feladatellátást nem elsősorban a választott önkormányzati modell határozza meg, így nem meglepő, hogy ebbe a modellbe rendkívül eltérő önkormányzati rendszerrel rendelkező államok sorolhatóak.
Egyértelműen a területi önkormányzat központú modellek körébe sorolható a brit rendszer, ahol a területi önkormányzatok (megyei önkormányzatok - county councils), valamint a területi és települési önkormányzati feladatokat egyaránt ellátó (nagyvárosi) egységes önkormányzatok (unitary councils) felelősek a sportolás és a szabadidő eltöltésének, a rekreáció infrastruktúrájának fenntartásáért, ők az elsődleges fenntartói a helyi-területi sport- és szabadidő létesítményeknek. Kulturális feladataik körében széles körben látnak el hatósági feladatokat is, így a brit modellben a sporttal összefüggő feladatkörök közé sorolják a (sport)szerencsejáték engedélyezésével kapcsolatos megyei önkormányzati hatásköröket is. Mindezeken túl ezeknek az autonóm szervezeteknek széles körben biztosítottak tervezési és koordinációs hatásköröket is.[59]
Ezt az angolszász modellt alkalmazzák az egyes amerikai tagállamok önkormányzati rendszerei is, azzal az eltéréssel, hogy bár főszabály szerint a megyei önkormányzatok (county councils) és a települési, valamint területi önkormányzati feladatokat is ellátó városi önkormányzatok (city councils, egyes tagállamokban a town councils) felelősek a sport és a rekreáció intézményrendszerének működtetéséért és a tervezési, valamint a hatósági feladatokért is, azonban a sporttal összefüggő feladatellátásba - jellemzően a
- 280/281 -
sportlétesítmények fenntartásába - olykor bekapcsolódhatnak a sajátos, a megyei szint mellett kiépülő, de attól független, városkörnyéki egységek (townships), valamint gyakran egyes részfeladatokat a települési és a megyei szinttől elkülönülő sajátos, egycélú önkormányzati egységekre, a különleges körzetekre (special districts) telepítik.[60] Az amerikai sportmodell jellegzetességeire figyelemmel a helyi sporttal kapcsolatos feladatok megszervezésében fontos szerepet látnak el a lényegében egycélú önkormányzatoknak tekinthető, a köznevelés intézményrendszerének működtetéséért és fenntartásáért felelős iskolakörzetek (school districts), amelyek a tömegsport mellett az professzionális élsport egyik fontos utánpótlásbázisát is jelentik a középiskolai sportbajnokságokkal és az ahhoz kapcsolódó feladatellátással.[61]
A sporttal összefüggő szolgáltatások területe - a sokak szerint a sportot is magában foglaló kulturális igazgatás mellett - az egyik leginkább kiegyenlített az önkormányzati feladatellátásban. Mindemellett a szolgáltatás-szervezés modelljei is rendkívül hasonlóak: a helyi közösségekkel együttműködő, az állam, a helyi önkormányzatok és a helyi civil szféra, valamint részben a gazdálkodó szervezetek közötti feladatmegosztásra épülő modellt követnek az egyes államok. Bár a feladatmegosztásban jelentkeznek bizonyos hangsúlybeli különbségek, azonban a főbb szolgáltatásszervezési megoldások jelentős konvergenciát mutatnak. A feladatellátásban leginkább ott láthatunk különbséget, hogy mennyiben jutnak szerephez a területi önkormányzatok. Ez a szerepvállalás nem a választott önkormányzati modelltől, hanem elsősorban a területi önkormányzatok hagyományos szerepkörétől függ. Azokban az államokban, ahol nagyobb hagyományai vannak az erős és széles hatáskörű területi önkormányzatiságnak, ott a sport területén is jelentősebb a szerepük, míg másutt meghatározóak a települési szint hatáskörei. ■
JEGYZETEK
[1] A cikk a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült.
[2] A sport, mint a kulturális igazgatás részeként is értelmezhető területnek a helyi önazonosság megteremtésében és így az önkormányzatiságban játszott szerepe tekintetében l. részletesebben: Teles, Filipe: Local Governance and Inter-Municipal Cooperation, Basingstoke (UK) - New York (NY), Palgrave Macmillan, 2016, 68.
[3] Princzinger Péter: Sportjog I. A sport közjoga, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010, 8990.
[4] A sport területén a civil szervezetek, az üzleti szereplők kiemelt szerepe tekintetében l. részletesebben Sárközy Tamás: Magyar sportjog az új Polgári törvénykönyv után, Budapest, HVG-ORAC, 2015, 17-25.
[5] Arden, Andrew - Baker, Christopher - Manning, Jonathan: Local Government Constitutional and Administrative Law. London, Sweet & Maxwell, 2008, 284-285.
[6] Fechner, Frank - Arnhold, Johannes - Brodführer, Michael: Sportrecht. Tübingen, Mohr Siebeck, 2014, 20.
[7] Davis, Timothy: What is Sports Law? In: Lex Sportiva: What is Sports Law? The Hague, TMC Asser Press, 2012, 7-8.
[8] Ezen értelmezések tekintetében l. például Epstein, Adam: Sports Law. Mason (OH, USA), South-Western, 2013, 199-201.
[9] Frank, Anna Marie: Sports and Education. A Reference Handbook. Santa Barbara (CA, USA) - Denver (CO, USA) - Oxford (UK), ABC Clio, 2003, 3-6.
[10] Ez a felfogás tükröződik abban az igazgatási megközelítésben is, amely számos európai államban a sportügyeket az oktatási ügyekért felelős miniszterek portfóliójába sorolja. L. Princzinger i. m. 72-73.
[11] Nafziger, James A. R.: International Sports Law. In: International Sports Law. Cheltenham (UK) - Northampton (MA, USA), Edward Elgar, 2011, 3-4. A magyar szakirodalomban hasonlóan: Rixer Ádám - Téglási András: A sport igazgatása. In: Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből III. kötet. Humán közszolgáltatások igazgatása. Budapest, CompLex, 2013, 314-315., Princzinger i. m. 13-19. Sárközy Tamás az erőteljes magánjogi vonatkozásokra is tekintettel a sportjogot, mint sajátos vegyes szakjogágat értelmezi. L. Sárközy i. m. 25-33.
[12] Sloane, Peter J.: The European model of sport. In: Handbook on the Economics of Sport. Cheltenham (UK) - Northampton (MA, USA), Edward Elgar, 2005, 299-301.
[13] Sloane i. m. 300-302.
[14] Fechner - Arnhold Brodführer; i. m. 17-23.
[15] Stanton, Andrea L.: Syria and the Olimpics: National Identity on an International Stage. The International Journal of History of Sport, 2014, 31(3), 295-300.
[16] Bukta, Zsuzsanna: Sport in Hungary: The Relationship between the Governmental and Civil Sphere in Sport on a Local Level. In: European Integration and Sport, Münster, LIT Verlag, 2004, 29-33.
[17] Rowe, David: Sport, Culture and Media. The Unruly Trinity. Maidenhead (UK), Open University Press 2003, 7-8.
[18] Williams, Jack F.: The Coming Revenue Revolution in Sports. In: The Business of Sports. Sudbury (MA, USA), Jones & Bartlett Learning, 2011, 186-187.
[19] Princzinger i. m. 252-254.
[20] Siekmann, Robert C. R.: Introduction to European and International Sports Law. The Hague, TMC Asser Press, 2012, 12-15.
[21] Rixer - Téglási: i. m. 318-319. és Fechner - Arnhold Brodführer; i. m. 26-28.
[22] Sárközy i. m. 17-21. és 175-178.
[23] Tipikusan a településeken tartandó sportrendezvények vagy azok egy kiemelt köre vonható ide. Ezekben az ügyekben a települési önkormányzati szervek mind államigazgatási, mind önkormányzati hatóságként eljárhatnak, s jellemző, hogy a rendészeti feladatokat ellátó hatóságok is közreműködnek ezekben az ügyekben, figyelemmel az eljárás közbiztonsági, közrendvédelmi gyökereire. Ilyen ügy például Alsó-Ausztriában a rendezvények megtartásának a tudomásulvételével kapcsolatos eljárások, ahol a kizárólag egy települést érintő rendezvényeknél a települési önkormányzat (Gemeinde) önkormányzati hatóságként jár el, a körzet több települését érintő ügyekben a körzeti elöljáróság (Bezirksverwaltungsbehörde), a tartomány több körzetét érintő ügyben pedig a tartományi kormány (Landeregirung) jár el, a különböző szintű tartományi rendészeti szervek bevonásával [NÖ Veranstaltungsgesetz, LGBl. 7070-0, Art 10.).
[24] Epstein: i. m. 198-202.
[25] Gratton, Chris - Taylor, Peter: Economics of Sport and Recreation. London (UK) - New York (NY, USA), Spoon Press, 2002, 103-105.
[26] Így a kisvárások széles körben nyújtanak sporttal és kultúrával összefüggő támogatásokat a modern önkormányzati rendszerekben. L. részletesebben: Duxbury, Nancy: Shifting strategies and context for culture in small city planning. In: Cultural Political Economy of Small Cities. London - New York, Routledge, 2012, 162-164.
[27] Chappelet, Jean-Loup: Autonomy of sports in Europe. Strasbourg, Council of Europe Publishing, 2010, 11-17.
[28] Gratton Taylor i. m. 104-110.
[29] Németország tekintetében l. részletesebben: Hoffman István: A városi kormányzás keretei a német nyelvű államokban. ACTA FACULTATIS POLITICO-IURIDICAE UNIVERSITATIS SCIENTIRARIUM BUDAPESTINENSIS DE ROLANDO EÖTVÖS NOMINATAE, 49. évfolyam (2012) 8-9.
[30] Ezt a modellt alkalmazta az Egyesült Királyság az 1980-as évek konzervatív (tory) kormányzatainak közszolgáltatási reformjainak időszakában. A sporttal összefüggő közszolgáltatásoknál is megjelent ez a módszer, amely azonban nem ért el tartós eredményeket számos szerző szerint, ugyanis a fenti megoldásokkal végül nem sikerült valódi piacot kialakítani a helyi sporttal kapcsolatos közszolgáltatások terén. Gratton - Taylor: i. m. 103-107.
[31] Hoffman: i. m. 29. lj. 17-19.
[32] A remunicipalizáció és annak fő területei tekintetében l. részletesebben: Marcou, Gérard - Wollmann, Hellmut; From public sector-based to privatized service provision. Is the pendulum swinging back again? Comparative summary. In: The Provision of Public Services in Europe. Between State, Local Government and Market. Cheltenham (UK) - Northampton (MA, USA), Edward Elgar, 2010, 242-256.
[33] Pollitt, Christopher - Bouckaert, Geert; Public Management Reform. Oxford, Oxford University Press, 2011, 21-24.
[34] Sárközy i. m. 175-178.
[35] Az enumerációs modell jellemzését illetően l. részletesen: Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015, 57-64.
[36] Erre figyelemmel például az Angliában a helyi önkormányzatok általános hatáskörét intézményesítő Localism Act 2011 éppen a (tág értelemben vett) kulturális feladatellátás terén hozott jelentős változásokat, amikor is széles körben elismerték az önkormányzatok cselekvési lehetőségeit - többek között a sportolás és annak infrastruktúrájának biztosítása terén. L. részletesebben: Elliott, Marki Thomas, Robert: Public Law. Oxford, Oxford University Press, 2017, 317-318.
[37] L. részletesebben Hoffman; i. m. 33. lj. 64-77.
[38] A helyi önkormányzatok általános hatásköréből fakadó széles körű sporttal kapcsolatos feladatellátása tekintetében l. részletesebben: Kuhlmann, Sabine - Wollmann, Hellmut: Introduction to Comparative Public Administration. Cheltenham (UK) - Northampton (MA, USA), Edward Elgar, 2014, 74-75.
[39] Erre jó példát jelent Skócia 1996-ot követően kiépült önkormányzati rendszere, ahol az egyetlen szintet jelentő - összesen 32 darab - "unitary authorities" alapvetően területi egységnek tekinthető. L. részletesebben: Chisholm, Michael: Structural reform of British local government. Rhetoric and Reality. Manchester, Manchester University Press, 2000, 27-28.
[40] Kuhlmann - Wollmann i. m. 75.
[41] Ringler, Fabian - Mayer, Martin: Finanzierungsproblematik aufgrund der Marketingdefiziten im (Sport-) Vereinsmanagement, Hamburg, Diplomica, 2002, 148-149.
[42] Nöckler, Daniel: Tourismuspolitik in Österreich. Der Einfluss des Bundes und der Bundesländer auf Tourismus, Hamburg, Disserta Verlag, 2014, 68-69.
[43] Blom-Hansen, L. Jens - Heeager, Anne: Denmark: Between Local Democracy and Implementing Agency of the Welfare State. In: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford, Oxford University, 2011, 226-227.
[44] Madell, Tom: Local Government in Sweden. In: Local Government in the Member States of the European Union, Madrid, INAP, 2012, 644-645.
[45] L. részletesebben: Lidström, Anders: Sweden; Party-dominated Subnational Democracy Under Challenge? In: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford, Oxford University, 2011, 267-268.
[46] L. részletesebben: Wayenberg, Ellen - de Rynck, Filip - Steyvers, Kristof - Pilet, Jean-Benoît: Belgium; A Tale of Regional Divergence? In: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford, Oxford University, 2011, 81-83.
[47] Baden-Württemberg tartomány tekintetében l. részletesebben: Müller i. m. 33-35. o. Bajorország tekintetében l. Gemeindeordnung (GO) Bayern Art. 57.
[48] L. részletesebben Bogner, Walter: Mehrstufige kommunale Organisationseinheiten. In: Handbuch des kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1 Grundlagen und Kommunalverfassung, Berlin - Heidelberg - New York Springer, 2007, 250-251.
[49] Részletesebben l. Horváth M. Tamás: Közmenedzsment. Budapest - Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2005, 58-60.
[50] Fechner - Arnhold Brodführer i. m. 25-26.
[51] L. részletesebben: Kadečka, Stanislav: Local Government in the Czech Republic. In: Local Government in the Member States of the European Union. Madrid, INAP, 2012, 119-125.
[52] Sárközy i. m. 248-249.
[53] Hoffman István - Rixer Ádám - Szilvásy György Péter: Közigazgatási jog, Budapest, Novissima Kiadó, 2013, 71-73.
[54] Princzinger i. m. 90-92.
[55] Balázs István - Balogh Zsolt Péter - Barabás Gergely - Danka Ferenc - Fazekas János -Fazekas Marianna - F. Rozsnyai Krisztina - Fürcht Pál - Hoffman István - Hoffmanné Németh Ildikó - Kecső Gábor - Szalai Éva: A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata, Budapest, HVG-ORAC, 2016, 324-325.
[56] del Prete, Didier: Le rôle des collectivités territoriales en matière de sport. In: Le modèle sportif français - bilan et perspectives, Paris, Lavoisier, 2011, 162-163.
[57] A legalább 20 000 lakossal és a település közigazgatási területén legalább 15 000 álláshellyel (amelyek legalább fele szolgáltatási jellegű) rendelkező települések minősíthetőek városi településsé. 2012-ben a 210 szlovén települési önkormányzatból 11 minősült ilyen, városi önkormányzatnak: Celje, Koper, Kranj, Ljubljana, Maribor, Muraszombat (Murska Sobota), Nova Gorica, Nove Mesto, Ptuj, Slovenj Gradec és Velenje. Grad, L. Franc: Local Government in Slovenia. In: Local Government in the Member States of the European Union. Madrid, INAP, 2012, 579.
[58] Grad i. m. 580.
[59] Arden, Andrew - Baker, Jonathan - Manning, Christopher: Local Government Constitutional and Administrative Law, London, Sweet & Maxwell, 2008, 284-293.
[60] L. részletesebben Bowman, Ann O'M. - Kerney, Richard C.: State and Local Government. Boston (MA, USA), Wadsworth, 2011, 276-292.
[61] Hums, Mary A. - Maclean, Joanne C.: Governance and Policy in Sport Organizations, Abingdon (UK) - New York (NY, USA), Routledge, 2013, 92. és Frank i. m. 134-135.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, ELTE ÁJK.
Visszaugrás
