"A szabályrendelet-alkotási jog (ius statuendi) az autonómia egyik lényeges alkotó része, azt jelenti, hogy az önkormányzati testület törvényes felhatalmazás alapján és annak korlátai közt jogviszonyait saját maga szabályozhatja."[1] A szabályrendelet (túlnyomó részben) jogi normákat állapít meg, amelyek bizonyos területen a hasonló jogviszonyokra irányadóak. Szabályrendeletet csak az alkotására jogosított testület, vagyis a törvényhatósági bizottság, illetve a községi képviselőtestület alkothat. A szabályrendelet megalkotása és hatályossága formaságokhoz kötött, amelyek főleg az elfogadásra és a kihirdetésre vonatkoznak. Általános érvényű önkormányzati előírást csak szabályrendelet alakjában lehet megállapítani.
"A történeti fejlődésnek jelentős és nagyszámú megnyilatkozásai voltak a vármegyei statútumok (szabályrendeletek), amelyek jogalapja főleg azon alapult, hogy a megyék alkotmányvédő önállósága fennmaradt. Az újkorban a magyar államéletet nem korszerűsíthette nemzeti abszolutizmus, és az idegen (osztrák) beolvasztási törekvések ellen nagyon is szükség volt különösen a megyei önkormányzatokra. Így a helyi jogalkotás lehetőségei szélesebbek maradtak, mint Európában, noha hangsúlyoznunk kell, sokszor korszerűtlen életviszonyokat rendeztek, és joganyaguk modernizációra szorult."[2]
A XVI. századra kialakult a megyei önkormányzatok egyik kiemelkedően fontos jogosítványa, a szabályalkotási jog. "A vármegyei szervek hatáskörének gyarapodása, a törvényi szabályozás részlegessége, majd a török háborúk idején a központi kormányzat gyengülésével felmerülő további feladatok ellátása egyre jelentősebb szerephez juttatta a vármegyéket, mind az igazságszolgáltatási, mind más teendők, valamint az ezekkel szorosan összekapcsolódó szabályalkotás terén. A megyék, területük szinte minden életviszonyát szabályozták, a nagyrészt közjogi normák mellett számos büntetőjogi, perjogi és magánjogi szabályokat is alkottak."[3] A vármegyei jogalkotásra vonatkozó első és legteljesebb szabályozást Werbőczy István Hármaskönyve tartalmazta. Eszerint csak az a nép vagy közösség rendelkezik jus statuendivel, amelyik önálló joghatósággal bír. A megyék önálló joghatóságának kiépülése a XIII. században kezdődött, amikor a megye serviensi jogot kapott arra, hogy bírát válasszon, és saját ügyeiben ítélkezhessen királyi beleegyezés alapján. A sedriák mellett a nádor, majd a megyésispán (főispán) által összehívott és tartott megyei törvénykezési gyűlések (generalis congregatio) voltak a vidéki bíráskodás színhelyei.
A XV. században Mátyás bírósági reformjának következtében a főispán által tartott közgyűlések és a megyei törvényszékek szerepe megnőtt. A közgyűlések a XV. századra főleg igazgatási feladatokat láttak el. A megyei szervek működésük során az egyedi döntések mellett általános érvényű, kötelező határozatokat is hoztak. Ezek a határozatok a megyei szervek bíráskodási tevékenységéből és gyakorlatából születtek. A bírói döntések, a konkrét ügyekben hozott határozatok úgy váltak statútummá, hogy az egyedi ügy kapcsán hozott döntést más, hasonló esetekre is kötelezővé tették. A Hármaskönyv szűkre korlátozta a vármegyék jus statuendijét, csak mező- és erdőrendészeti ügyekben, valamint a törvényszakok megállapítására vonatkozóan tette lehetővé a statútumalkotást. A Corpus statutorumban összegyűjtött szabályok alapján, főként a XVI. század közepén keletkezettek alapján, széles sávban történő szabályalkotással számolhatunk, ami arra enged következtetni, hogy már Werbőczy idején is jóval teljesebb lehetett a vármegyék szabályalkotási jogosítványa. A jus statuendi a vármegye universitását megillető olyan kollektív jogosítvány, amely az önkormányzati szervek fejlődésével és működésével keletkezett, és amelyet a nemesség testületi szerveiben gyakorolhattak. A testületi szervek közül a vármegye közgyűlésének szerepe válik elsődlegessé, ahol minden nemes megjelenhetett, sőt kötelezően részt kellett vennie.[4] A megyei testületi szervek, ezek között a közgyűlés működésének is tehát feltétele volt, hogy a vármegye minden nemese, de legalább többsége megjelenjen. A megyék elsősorban a főurak, főpapok és a módosabb birtokos nemesek részvételét kívánták meg. A megyék már a XVI. században elrendelték statútumaikban a kötelező megjelenést. Ám ettől a századtól képviselők útján vettek részt a közgyűlésben, a főispán személyes jelenlétét sem kívánták meg.
A határozatok hozatalát, a statútumalkotást, tanácskozásnak, vitának kellett megelőznie. Elfoga-
- 162/163 -
dásukhoz elég volt az egyszerű többség. Werbőczy szerint a "józanabb és előkelőbb rész"[5] döntése a meghatározó egyező számú szavazat esetén. Ebből is látható, hogy a főnemesség és birtokos nemesség súlya meghatározó volt. A statútumok semmiféle megerősítést nem igényeltek. A régebbi statútumokat érvényük, hatályuk fenntartására megerősítették, amit a megyegyűlés végzett. A kihirdetés nem volt érvényességi feltétel. A megváltoztatás, módosítás joga a közgyűlést illette meg. Büntették a szabályt szegőket, és azokat is, akik becsmérelték, és nem akarták elismerni a statútumok kötelező erejét. A Hármaskönyv szerint "a statutum nem ütközhet az ország törvényeibe és a királyi kúria bevett szokásaiba."[6] "A megyei szabályalkotás a XVI. századra bontakozik ki és válik a magyar feudális jogban jelentőssé."[7]
A XIX. században a polgári átalakulás évtizedeiben, a reformelképzelésekben az önkormányzatok modernizációjából főleg a városok szervezetének újjáalkotása jelent meg. 1848-49-ben csak a modern polgári állam, és a jogviszonyok alapjainak lerakására került sor, nem lehetett kidolgozni az egyes jogterületeket, jogintézményeket. A megyei és városi önkormányzat átalakításában a helyi jogszabályoknak is volt szerepe. A Bach-korszak megszüntette az önkormányzati életet, azonban egyes városokban fellelhetők a helyi jogalkotás maradványai. Kajtár István szerint ez "a magyar helyi jogalkotás 'túlélőképességét' bizonyítja".[8]
1861 után, amíg 1870-72-ben kiépítették a polgári korszak törvényhatósági és községi önkormányzatát, kiemelkedő szerepe volt az önkormányzatok házszabályainak, szervezési szabályrendeleteinek. Eredményeiket sok esetben feldolgozta a későbbi törvényi szabályozás.
Az 1870-72. és az 1886. évi törvényi szabályozásnak is hatalompolitikai megfontolások szolgáltak alapul. "Olyan törvényhatóságok jöttek ugyanis létre, amelyek jogosítványt kaptak, hogy az alkotmány védelmében felléphessenek az esetleges, kiegyezést támadó osztrák törekvésekkel szemben, ugyanakkor jogosítványaikat megnyirbáló intézkedéseket építettek be a törvénybe. Ennek eredményeképpen a magyar önkormányzatok jogalkotó hatásköre szélesebb mint a külföldi önkormányzatoké, de a szabályrendelet alkotási jogot a későbbiekben szűkítették, éppen az utóbb említett szempontok alapján."[9]
3.1 A vizsgált korszak első szakasza 1867-től 1871-ig tejed. Ebben az időszakban nincs tárgysorozat, tehát a közgyűlési jegyzőkönyvekben a többi rendelkezés, vita és tárgyalt ügy között lelhetők fel a szabályrendeletek, azok elfogadása, jóváhagyása, módosítása.
Ide tartoznak: a "Baranya vármegye részéről f. 1868-ik évi Octóber hó 5-én, s folytatólag tartott Bizottmányi Közgyűlés 1862. sz. a. kelt határozatával a megyei pandur káplárok és közpandurok számára megállapitott Fegyelmi szabályok".[10] "Baranya vármegye részéről f. 1868-ik évi octóber hó 5-én s folytatólag tartott bizottmányi közgyülés 1862. sz. a. kelt határozatával a megyei közbiztonsági közegek számára megállapított Szolgálati utasítás".[11] "Baranya vármegye törvényhatóságának Szervezési Munkálata"[12]-ban a "Szabályrendelet a megyei tisztviselők hatásköréről" "Ügyrendtartás Baranyamegye árvaszéke részére" "Ügykezelési Utasítás", melyeket "Baranya vármegye bizottmányi közgyűlésének 1871-ik évi november hó 6-án 1550/gy. sz. a. kelt határozata folytán összeállította s kiadta Frank József Baranya vármegye főjegyzője"[13].
A közgyűlési jegyzőkönyvekben megtalálhatók az egyes szabályrendeletek alkotásával kapcsolatos körülmények, illetve itt olvashatjuk, hogy a közgyűlésen mit és hogyan tárgyaltak azokról. A szabályrendeletek száma alapján lehet ezeket visszakeresni. Példaként a "megyei pandur káplárok és közpandurok számára megállapitott Fegyelmi szabályokból" idéznék, és az 1862. szám alatt kelt határozatot vehetjük. "II. A józan magaviselet egyik fő kelléke a közbiztonsági személyzetnek, mivel pandur káplár és közpanduroknak mindig szolgálat képeseknek kell lenniök, ennél fogva a részegeskedés szigoruan tiltatik:
a) ki mégis ezen parancsolatot - áthágva, lerészegedve tapasztaltatnék, a körülmények figyelembe vételével első esetben 6 órától 48 óráig terjedő böjttel sulyosbbitandó kurta vassal büntettessék, harmadszori ismétlés esetében, mint közbiztonsági szolgálatra alkalmatlan, szolgálatától tüstént megfosztandó,
b) ki azonban a rablók üldözésekor vagy épen támadás alkalmával részeg, s ezáltal a rablók menekülése történik, sőt ha ily alkalommali részegsége által vele való felyebbvalói, úgy társaival szerencsétlenség is történnék, azonnal a szolgálattóli megfosztáson felül büntető törvényszék elé állítandó.
III. A közbiztonsági közegeknek hivatása és valódi rendeltetése a gonosztevők azaz csavargó tolvajok és rablók üldözése és kézre keritése és a bíróság elé állítása lévén, valamint e czél elérésére tőlök erélyes müködés, az elfogottakra rendeltetésök helyére juttatásig szorgalmas őrködés, ugy viszont a már le-fegyverzet és ekép ártalmatlanná tett elfogottakkal emberi bánásmód és az elfogottak kezénél talált pénz, barmok, fegyverek vagy más tárgyakra lelkiisméretes gondviselés és azoknak a vizsgáló bíróságnak pontos átadása megkivántatik."[14]
- 163/164 -
Az 1862. számú határozat így szól: "1862. A megyei közbiztonsági közegek szolgálati utasításának kidolgozására, 1ső alispán elnöklete alatt kirendelt választmány m. évi 1359. számú közgyűlési határozata jelenti: miként a változott viszonyok folytán igényelt modosításokkal elfogadandónak találta azon szolgálati utasítást, mely a megyei közbiztonsági közegek számára a volt ... megyei kormányzat által 1864-ik évi Mart. Hó 1-jén 295. sz. a. kibocsátatott. A szükségesnek talált módosításokat pontonként tüzetesen kijelölvén a II-ik illetőleg a 9-ik pont után, a szolgálati utasítás részletezésekép 10-16-ig tehát 7 uj pontot indítványoz felvetetni ugy, hogy a modositás szerint a szolgálati utasitás összesen 19 pontból állandna. Minthogy még is ezen utasítás csak a szolgálatra nézve tartalmaz szabályokat, s a pandurok közt tartandó fegyelemre egyáltalán nem terjeszkedik ki, szükségesnek látta a választmány, hogy ez utóbbi tekinteben is határozott szabályok állapítassanak meg, mely szabályok tervezetét :/: alá csatolván megjegyzi, miként a választmányi modositványok, és tervezet elfogadása esetén, a szolgálati utasítás, valamint a fegyelmi szabályok ki-nyomatandók, minden ujonnan felavatott pandurnak eskü letéte elött egy példányban kézbesitendő, felovasandó, és megmagyrázandó, s ugyanez az összes legénységnek a csendbiztosok által tartandó fegyvergyakorlat, s összpontosítások alkalmával, annyiszor, mennyiszer felolvasandó, s magyarázandó volna. A felolvasott szolgálati utasítás, valamint fegyelmi rendszabályok helyeselteve, a megye közönsége részéről elfogadtatván, - kinyomtatni rendeltettek."[15]
3.2 A szabályrendelet-alkotás második szakaszát az 1870-72. évi szabályozás jelzi. A törvényhatóságokat (vármegyéket, törvényhatósági jogú városokat) szabályozta az 1972: XLII. törvénycikk. A szabályrendeletek alkotásának jogát a törvényhatósági bizottság körébe utalta. 5. §-a így szól: Szabályrendeleteket a törvényhatóság csak önkormányzati hatáskörének korlátai között alkothat.
A szabályrendeletek a törvénnyel, s a kormánynak hatályban lévő szabályrendeleteivel nem ellenkezhetnek, a községek (faluk, mezővárosok) önkormányzati jogait nem sérthetik, és csak a szabályszerű kihirdetéstől számítandó 30 nap után hajthatnak végre. 6. § A szabályrendelet, ha csupán helyi érdekű, a törvényhatóság területén, ha közérdekű: az egész országban kihirdetendő. 7. § Szabályrendeletek ellen az érdeklettek a szabályszerű kihirdetéstől 30 nap alatt az illető miniszterhez folyamodhatnak. A miniszter a törvényhatóság meghallgatása után végérvényesen határoz. A szabályrendeletet felfüggesztő, vagy megsemmisítő kormányrendelet indokolandó. A községeket (és rendezett tanácsú városokat) az 1871: XVIII. törvénycikk szabályozta. A fővárosi szabályrendeletekről az 1872: XXXVI. törvénycikk rendelkezett.
Ebben az időszakban keletkezett az általam vizsgált Baranya vármegyei szabályrendeletek nagy része. Ezekre már vonatkozott a fenti szabályozás.
Ide tartozik a fent egyszer már említett szabályrendelet A pécs-szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve (1873. aug. 11. 520/kgy.). Először a szabályrendeletből szeretnék idézni, utána a közgyűlés 520. számú határozatát mutatom be.
"Szabályrendelet a pécs-szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve.
I.
Teherszállitások a somogyi vasai, és hosszuhetényi bányákból, a pécs-szegzárdi megyei utszakaszon, a pécsi átkelési állami út érintésével, a mohács-pécsi megyei uton az üszögi vasúti állomásig s innét viszonz ugyanazon utszakaszon emlitett bányákig, a vidéken szokásos keskenytalpu kerekekkel ellátott járművekkel csak az esetben engedtetnek meg, ha a fuvarrakomány, legyen az kőszén, kő, fa, vagy bor, 10. az az Tíz méter mázsát meg nem halad.
II.
Minden szállítmány, melynek tehersúlya a 10. az az Tíz méter mázsát felűl halad, az 1.ső pontban emlitett utszaszon csak is legalább 3 1/2 az az Három és fél hüvelknyi széles keréktalpakkal ellátott járműveken továbbitható.
III.
Azon fuvaros, ki ezen szabályrendelet 2.ik pontja ellen vét, a járási szolgabíró által 2. ftol-10. forintig terjedhető pénzbüntetéssel fog a megyei közmunka alap javára büntettetni.-
IV.
Ezen szabályrendelet, törvény szerinti jóváhagyás, és kihirdetés után azonnal életbe lép."[16] Ehhez a szabályrendelethez tartozó 520-as számú közgyűlési határozat:
"520: Tett indítvány folytán
A "Pécs-szegzárdi
megyei uton eszközlendő szén szállításra nézve, 289. sz. a. "megyei utbiztosok és uttatarozók fizetését és szolgálatát illetőleg 277., szállodák, kávéházak, italmérések, zsibárusok, zálogra kölcsönzőkre nézve 277.f. é. Május 12én alkotott szabályrendeletek kötelező ereje kimondatott, miután a ministerium életbe léptetésük iránt, tiltó rendeletet nem küldött, s felterjesztésük óta a törvényes 40. nap is elmult fen elősorolt szabályrendeletek tehát járási szolgabíráknak további mihez tartás végett kiadatni rendeltettek.-"[17] 1881-ből való Baranya vármegye szabályrendelete a lótenyésztés érdemében (1881. május 9. 193/kgy.).
1.§.
"Baranyamegye területén minden tenyésztésre alkalmazandó mén, évenként megvizsgálandó, s amelyek
- 164/165 -
alkalmasoknak találtatnak, tenyész igazolványokkal ellátandók.-
2.§.
A vizsgálatot 3 tagu bizottság teljesíti, melynek járásonkénti tagjait, évröl évre a megyei alispán nevezze ki. Szavazati joggal birnak a bizottságokban a földmüvelési ipar és kereskedelmi ministerium netáni kiküldözései is. (...)
9.§.
a) Azon mének melyek fejletlenek, s a sikeres tenyésztéshez szükséges táplálkozási korban erőben és egészségben nincsenek, a tenyésztéstől ideiglenesen eltiltandók.
b) A szabálytalan testalkatu s öröklő hibákkal terhelt mének, mindenkorra eltiltandók a fedezéstől, s ha állat-egészségi tekintetek megkivánnák, záros határidőben kiherélendők.
c) Öröklő hibák:
Havi vakság, fekete hólyag, az idegbénaság, bujakór, tüdőgümősödés, nehéz kór, csánkpók, teli talp."[18] A hozzá tartozó 193. közgyűlési határozat: "Olvastatott a megyei lótenyésztési bizottmánynak f. évi május hó 6-án 34 szám alatt kelt előterjesztése a lótenyésztés ügyében alkotott szabályrendelet iránt. A lótenyésztés emelése érdekében javasolt, és alább olvasható üdvös szabályrendelet tervezet minden módosítás nélkül egész terjedelmében elfogadtatni, és jóváhagyás végett a Nagyméltóságú földmivelés- ipar és kereskedelmi ministeriumhoz felterjeszteteni határoztatott."[19]
3.3 A harmadik szakasz az 1886. évi újraszabályozás. Az 1886:XXI. törvénycikkben a törvényhatóságok jogalkotási hatásköre lényegesen szűkült. A 12. §-ban már látható, hogy a központi akarat fokozottabban érvényesül. 12. § A szabályrendeletek ellen beadott fellebbezések érdekében az illető miniszter végérvényesen határoz, határozathozatal előtt, ha szükségesnek találja, a törvényhatóságot meghallgatja. Ha a bemutatási záradékkal való ellátás céljából felterjesztett szabályrendelettől az illető miniszter a bemutatási záradékkal való ellátást ideiglenesen, vagy véglegesen megtagadja, ez esetben határozatát indokolni tartozik. Olyan szabályrendeletekre nézve azonban, amelyeknek megalkotását valamely törvény teszi a törvényhatóság kötelességévé, joga van a kormánynak szabályrendelet hiányainak pótlására módosításokat, vagy átalakítást kívánni. Ha a szabályrendelet a törvénynek meg nem felel, vagy alaki, vagy tartalmi fogyatkozásai miatt ezután sem volna arra alkalmas, hogy jogszabályul szolgáljon, vagy a törvényhatóság a szabályrendelet alkotását megtagadná, a kormány jogosítva van rendeleti úton intézkedni. Ha a törvényhatóság később megfelelő szabályrendeletet alkot, a minősítés után a kormány szabályrendelete hatályát veszti.
Kezdetben a vármegyék, városok legtöbbször maguk döntötték el, hogy alkotnak-e szabályrendeletet. "Ilyenkor a szabályozás indoka lehetett a közbiztonság romlása, a köztisztaságra vonatkozó panaszok, a város szépítése, a gyakori kéményégetés egyrészt, másrészt annak felismerése, hogy az eddigi szabályozás elégtelen, céltalanná vált kiadásokat kell elkerülni."[20]
4.1 Kit illetett meg a szabályrendelet-alkotás joga? A törvényhatóságot és a községet illette meg, ezek egyeteme: a törvényhatósági bizottság és a képviselőtestület gyakorolta.(1872:XXXVI. tc. 58. §. a); 1886:XXI. tc. 47. §. a); 1886:XXII. tc. 21. §. a) és 32. §.)
4.2 A szabályrendeletek előkészítése többlépcsős folyamat volt. "Információbázisa mindenekelőtt kiterjedt:
- a miniszter minta-szabályrendeletére (vagy községek esetében a vármegyei előírásokra),
- más törvényhatóságok tapasztalatainak felhasználására, ebből a célból gyakran kérték meg egymás szabályrendeleteit az önkormányzatok (ez a gyakorlat városainkban és vármegyéinkben már a XIX. század elején igen elterjedt volt,
- a közgyűlés utasításaira.
4.3 A tervezet kidolgozása általában a főjegyző (vagy más szakközegek pl. főmérnök, rendőrkapitány, főügyész) feladata volt. Ki kellett kérni az illetékes szakbizottságok véleményét is, időnként egyesületeket is megkérdeztek. Az előkészített javaslat így kerülhetett a törvényhatósági bizottsági (képviselőtestületi) közgyűlés elé."[21]
4.4 A testületi szervek nagyon figyeltek arra, hogy a képviselőknek legyen ideje a javaslatokat megismerni. Ha nem így történt, elnapolták a szabályrendelet tárgyalását. Ezt tették akkor is, ha a javaslatot nem tartották eléggé megalapozottnak. A szabályrendelet megalkotásánál és átdolgozásánál a közgyűlés néha elveket is megállapított, például a költségkímélés elve, vagy a magánjogi viszonyok kímélése[22]. Volt olyan eset is, amikor úgy ítélték meg, hogy nem kell új szabályozás, elég a régi betartása. Összességében elmondhatjuk, hogy a közgyűlések résztvevőit a szabályrendelet kérdése foglalkoztatta, aktivitásuk megfigyelhető, különösen, ha mindenkit érintő kérdésről volt szó.[23] Érdekütközések is előfordultak, volt, hogy utólagosan is megfigyelhetők ilyenek, például a már elfogadott szabályrendeletek ellen érkező, külön érdeket érvényesíteni akaró fellebbezések.
- 165/166 -
4.5 A szabályrendelet-alkotás folyamatában, az elfogadás után következett a kormányhatósági jóváhagyás. A miniszteri jóváhagyás kritikus pontja lett a helyi jogalkotásnak. Sok esetben a miniszter kérésére módosítani kellett, vagy létre sem jöhetett a szabályrendelet. "A központi jogszabályok előretörését bizonyítja az is, hogy a miniszterek több ízben arra való hivatkozással tagadják meg a szabályrendelet jóváhagyását, hogy minta-szabályrendeletet készülnek kiadni, illetve megjelenés előtt áll a kérdést szabályozó törvényrendelet. A magyar szabályrendeleti jog egyik "rákfenéje" volt a hallgatólagos jóváhagyás hiánya, a felterjesztett szabályrendeletek hosszú hónapokra, évekre való elfektetése."
4.6. A szabályrendeletek közzétételének módja sokféle lehetett, a lakosság sokféleképpen szerezhetett tudomást azokról. Az eredeti példányt a kibocsátó szerv levéltárban őrizte, sokszor szabályrendeleti könyvet is létrehoztak. Ezeken alapult az, amit a hivatalos lap, a helyi lapok, néha országos lapok publikáltak. A vármegyéknek kötelező volt hivatalos lapot indítani, a városoknak csak ritkán. Másik mód volt a hirdetőtábla, kidobolás, kiplakátozás, melyeket a községekben, városokban alkalmaztak. A szabályrendeleteket ki is nyomtatták, néha több ezer példányban terjesztették.
A tájékozódást legjobban a gyűjtemények segítették elő, bár ezek csak a vizsgált időszak vége felé jelentek meg. Főleg a vármegyék adtak ki szabályrendelet-gyűjteményt (a jelentősebb törvényhatósági jogú városok is, a rendezett tanácsú városok már ritkábban, a községek szinte alig). A gyűjteményekbe a szabályrendeleteken kívül elvi jelentőségű határozatokat, okleveleket is foglaltak.
4.7 A szabályozás tárgykörei az 1870-72. évi szabályozást követően sokszínűek lettek. Ahogy a szabályrendelet-alkotás első szakaszánál már említettem, 1867 és 1872 között Baranya vármegyében 3 szabályrendeletet találtam. 1872 után azonban megugrik a számuk és a típusaik is. Az 1872. évi XXXVI. tc. 3. §. és 6. §. és az 1886. évi XXI. tc. 3. §. és 11. §. szerint a törvényhatóságok csak saját belügyeikben, önkormányzati hatáskörön belül alkothatnak szabályrendeletet. Arról, hogy mi a saját belügy, a törvények nem adnak felvilágosítást.
"A saját belügy fogalmát ezek szerint nem lehet elvi alapon meghatározni, hanem az önkormányzat saját belügyének kell tekinteni mindazt, amit az állami főhatalom a maga igazgatása körébe nem von. Ehhez képest az önkormányzati testületek saját belügyeinek köre - a tételes törvények rendelkezéseihez képest - időről-időre módosul. Annyi kétségtelen, hogy az önkormányzati testületek saját belügye alatt csakis a közigazgatás körébe eső ügyeket, tehát csakis közügyeket lehet érteni, amiből következik, hogy tisztán magánjogi kérdések szabályozása a statútumalkotás körébe ma már rendszerint nem vonható. Az önkormányzati testületek azonban nem kötelesek belügyeik mindenikében szabályrendeletet alkotni. Ezt a kötelezettséget csak tételes törvénynek kifejezett rendelkezése állapíthatja meg."[24] Igazából azt mondhatjuk, hogy a vármegyékben a szabályrendeletek egy része a vármegyei önkormányzat kérdéseinek szabályozását jelenti (belső szervezeti, személyi, pénzügyi kérdések), más része a vármegye területén lévő községek és rendezett tanácsú városok életét szabályozza. A vármegyei szabályozásnak volt egy kis része, ami regionális szabályozás. "Ilyen a mezőgazdaság egy-egy tájegységét átfogó szabályozása (borvidék, állattenyésztési körzet, vízrendszer árvízvédelemnél)."[25]
A levéltári kutatás mutatja, hogy milyen színes tárgykörben alkottak szabályrendeleteket: Baranya vármegye szabályrendelete a hernyók és kártékony rovarok kiirtásáról (1872. évi 469/kgy.)[26] A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének megóvása tárgyában (1873. évi 469/ kgy.)[27] A pécs-szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve (1873. aug. 11. 520/kgy.)[28] A községi faiskolák felállításáról és kezeléséről (1875. évi 247. sz.)[29] A baranyamegyei állandó népnevelési bizottság szervezetéről (1877. febr. 5. 17. sz.)[30] A kisebb polgári peres ügyekben eljáró végrehajtó napidíj és fuvarszabályzata[31] Lótenyésztés érdemében (1882. május 9. 193. kgy.)[32] Baranyavármegyében létező vendéglőkben, korcsmákban, italmérési helyiségekben s a szeszses italok kicsinybeni eladásával foglalkozó kereskedésekben kiszolgáltatott szeszes italok ára iránti követelések fejében biróilag megitélhető hitelről (1883. május 15. 148/kgy.)[33] A baranyavármegyei községi és körjegyzői nyugdíj és segélyalapnak gyümölcsözőbbé tétele tekintetéből az alappénzeknek jelzálogos kölcsönökre leend kiadásáról (1882. november 13. 146/kgy.)[34] A községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők rendszeresítése tárgyában (1883. 247. kgy.)[35] A magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában (1885. febr. 16. 14. kgy.)[36] A zsibáruskodásról, a foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletekről, a kéményseprési iparról, a bérkocsi iparról (1887. évi 626. kgy.)[37] A tiszti-, segéd- és kezelő személyzet nyugdíjazása, továbbá őrt álló és tiszti hajduk s a hivatal- és háziszolgák kegydíjazása tárgyában (1886: 280/kgy.)[38] A házi és ragadozó állatok által előidézhető veszélyek ellen alkalmazandó óvrendszabályok tárgyában (1886. nov. 11. 565. sz.)[39]
4.8 A szabályrendeletek tartalma a következő kérdés. Ladik Gusztáv szerint ez azt jelenti, "hogy abban a tárgykörben, amelyre a szabályrendelet-alkotás joga kiterjed, minő rendelkezések vehetők fel
- 166/167 -
a szabályrendeletekbe. Újabb törvényeink ezt úgy fejezik ki, hogy a szabályrendeletek a törvénnyel és a kormánynak hatályban álló rendeleteivel... nem ellenkezhetnek, és a törvényhatósági szabályrendeletek a községek törvényben biztosított jogait nem sérthetik. (1872: XXXVI. tc. 6. §.; 1879: XL. tc. 7. §.; 1886: XXI. tc. 11. §.; 1886: XXII. tc. 27. §.) Nem említik sem azt, hogy közérdekbe nem ütközhetnek, sem azt, hogy mások jogait nem sérthetik. Ezeket a kellékeket pedig Werbőczy kifejezetten felsorolta."[40] Az a kitétel, hogy a szabályrendelet nem állhat ellentétben nála erősebb jogszabállyal, vonatkozik azokra a jogszabályokra, amelyek a szabályrendelet megalkotása előtt már hatályosak voltak, és azokra is, amelyeket később hoztak, és ellentétes rendelkezéseket állapítottak meg.
4.9 A szabályrendeletek alkotására, az önkormányzati testületeknek csakis egyeteme, a törvényhatósági bizottságnak (és a község képviselőtestületének) csakis a közgyűlése jogosult. Azok az alakszerűségek, amelyeket a határozatok hozatalára megkívánnak, irányadók a szabályrendeletek alkotásánál, tehát a szabályrendeletnek vannak érvényességi kellékei. A határozat érvényességi kellékein túl itt még két kellék van: a jóváhagyás, és a kihirdetés. A törvényhatósági szabályrendeleteket 1867 óta mindig felterjesztették miniszteri jóváhagyásra. A törvényhatóságok általános közigazgatási szabályrendeleteinek jóváhagyására, ha egyes törvények kifejezetten másként nem rendelkeztek, az illető miniszter hivatott, vagyis az, akinek a szabályrendelettel rendezendő kérdés az ügykörébe tartozott. A kihágásos szabályrendeleteket mindig a belügyminiszter erősítette meg. A jóváhagyás lehetett kifejezett vagy hallgatólagos. "A kifejezett jóváhagyást kell szabálynak tekintenünk, amellyel szemben a hallgatólagos jóváhagyás, mint kivétel, csak akkor következik be, ha ezt a törvény kifejezetten megállapítja. . Minthogy tehát a kihirdetés előtt törvényhatósági szabályrendelet nem léptethető életbe, a kihirdetés pedig csak a jóváhagyás után történhetik meg: kétségtelen, hogy törvényhatósági általános szabályrendelet hatálybalépését kifejezett jóváhagyásnak kell megelőznie, vagyis ilyen szabályrendelet hallgatólag jóváhagyottnak sohasem tekinthető."[41] Ezzel szemben a kihágásos szabályrendeletek hallgatólagos jóváhagyása is bekövetkezhet. A hallgatólag jóváhagyott szabályrendelet hatályosságához nem szükséges, hogy a hallgatólagos jóváhagyást a szabályrendeleten záradék formájában feltüntessék. Anélkül is egyenlő hatályú azzal a szabályrendelettel, amelyet kifejezetten hagytak jóvá. A szabályrendelet hatályosságának másik feltétele a kihirdetés. Itt meg kell különböztetni a szabályrendelet-tervezetet a már jóváhagyott szabályrendelettől. A szabályrendelet-tervezetnek, amely csak a jóváhagyás után válik szabályrendeletté, csak köztudomásra hozataláról, közhírré tételéről lehet szó. A kihirdetés viszont csak a már jóváhagyott szabályrendeletre vonatkozik.
4.10 Jogorvoslatok szempontjából a szabályrendeletekre nincsenek külön szabályok, ugyanazok az általános szabályok irányadók, mint a közigazgatási határozatokra. A fellebbezések elbírálására a jóváhagyásra jogosult hatóság hivatott. A törvényhatósági szabályrendelet-tervezet ellen előterjesztett fellebbezés érdemében az illető miniszter végérvényesen határoz.[42]
4.11 A szabályrendelet hatályba lépésének idejét maga a szabályrendelet határozhatja meg, de csak azon a határidőn túl állapíthatja meg, amit a törvény a hatálybalépés minimális idejeként megállapít. Ha a szabályrendelet maga nem rendelkezik róla, akkor a törvényben megállapított időben válik hatályossá. A törvényhatósági általános szabályrendelet esetén a kihirdetéstől számított 30 nap múlva válik hatályossá, a kihágásos szabályrendelet a kihirdetést követő 4-ik napon, illetőleg sürgős szükség címén belügyminiszteri megerősítés előtt életbe léptetett rendőri szabályrendelet a kihirdetést követő 24 óra múlva.[43]
4.12 A szabályrendelet területi hatálya nem terjedhet túl annak a területnek a határain, amelyre az önkormányzati testület hatásköre kiterjed, de jogosult az önkormányzati testület a szabályrendeletének hatályát szűkebbre szorítani. Itt azonban meg kell említenünk egy kivételt: a vármegyei törvényhatóság igazgatási hatásköre a területén lévő rendezett tanácsú városokra is kiterjed, szabályrendeletének területi hatálya ezek területére mégsem terjeszthető ki mindig. A kiterjesztésben való eligazodást a szabályrendelet alkotására vonatkozó hatáskör nyújtja.
4.13 A szabályrendelet érvényességének a vizsgálata azt jelenti, hogy törvényes-e a szabályrendelet, és, hogy érvényes-e annak egyes rendelkezése. A bíróságok kapnak felhatalmazást arra, hogy a szabályrendeletek törvényességét vizsgálják.(1869: IV. tc. 19. §-a; 1879: XL. tc. 10. §-a). Ez arra terjed ki, hogy érvényes-e, törvényes-e a szabályrendelet, vagyis az arra jogosult önkormányzati testület alkotta-e, volt-e joga a szabályozott ügyben szabályrendeletet alkotni, és megfelel-e a szabályrendelet azoknak a kellékeknek, amelyek érvényességének feltételei.[44]
4.14 A szabályrendeletek érvényesülését kiterjedt szankciórendszer biztosította. A legjelentősebb a kihágás volt, az 1879. évi XL. tc., a KBTK értelmében a vármegye rendelete is kihágással szankcionált bizonyos magatartásokat. Kajtár István szerint nagyobb vármegyék esetében 40-50 kihágást megállapító szabályrendelet volt egy időben hatályban.[45]
- 167/168 -
A szankciórendszer kiterjedtebb volt ennél. A szabályrendeletek utaltak arra, hogy a cselekmény büntetőjogi szankcióval sújtható, ha túllépi a közigazgatási felelősségi szintet. Magánjogi szankció is lehetséges volt, kártérítés, vagy szerződésfelbontás formájában. Beszélhetünk még fegyelmi felelősségről a szabályrendeleteket megsértő hivatalnokok esetén, a rendészeti eljárásnak is van szankciórendszere, és vannak pénzügyi szankciók is. A megvizsgált időszak szabályrendelet alkotásából levonható néhány következtetés. A helyi érdek-összeütközések megtalálhatók a helyi jogalkotásban is, ennek megoldása a szabályrendelet-alkotás feladata. A helyi jogalkotásban is fellelhető a centralizáció és az önkormányzat közötti összeütközés. Volt olyan szabályozás, amely az egyes településeken túlmutatva térségek (régiók) viszonyait rendezte. A szabályrendeletek előkészítése, megvitatása, közzététele során olyan technikai, eljárási módok fejlődtek ki, amelyek mintaként szolgálhatnak. A szabályrendeletek az önkormányzati jogalkotás mai gyakorlatát is alakították, érdemes figyelembe venni megoldásait ma is.
Levéltári kutatásaim során, mint említettem Baranya vármegye szabályrendeleteit néztem meg 1867 és 1886 között, és ezen időszak közgyűlési jegyzőkönyveit. Egy-egy szabályrendelet alkotásának teljes folyamatát nagyon nehezen lehet végigkövetni, ennek oka, hogy tárgysorozatot 1876-tól vezettek, előtte a közgyűlési jegyzőkönyvekben a többi tárgyalt ügy között kell megkeresni a szabályrendeleteket, illetve nem írják le pontosan mindig, hogy a tárgyalás mely ponton áll, az azonban kiderül, hogy elfogadták-e, és a miniszter jóváhagyta-e. De az egyes javaslatok, az, hogy melyik képviselő hogyan látta, mit gondolt róla, nem követhető végig. Most azokat a szabályrendeleteket, közgyűlési számukat, kormányhatósági jóváhagyásukat, és a hozzájuk fűzött észrevételeket szeretném leírni, amit megtaláltam. Nagyrészt egyeznek feljebbi példákban már említett szabályrendeletekkel, de azért kerülnek megint elő, mert ezeket tudtam a legjobban nyomon követni.
Hernyók és kártékony rovarok kiirtásról szóló szabályrendelet közgyűlési száma: az 1872. évi 469/ kgy., kormányhatósági jóváhagyása: B. M. 1881. febr. 23. 54627. sz. A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének megóvása tárgyában, 1873. évi 469/kgy., B. M. 1881. febr. 23. 54627. sz. A pécs-szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve, 1873. aug. 11. 520/ kgy., B. M. 54627. sz., ehhez kapcsoltak észrevételt is: Ideiglenesen felfüggesztetett az 1880. évi május 10-i 253. sz. a., ujbol életbeléptettetett 1884. évi május 12-től 274. kgy., 1885. szept. 4-től K. M. 31587. sz. A községi faiskolák felállításáról és kezeléséről, 1875. évi 247. sz., B. M. 1881. febr. 23. 54627. sz., módosítás: 1891. évi 842. sz. A baranyamegyei állandó népnevelési bizottság szervezetéről, 1877. febr. 5. 15.sz., B. M. 1877. márcz. 2. 5594. Lótenyésztés érdemében, 1881. május 9. 193. kgy., B. M. 1882. febr. 21. 9660.
Baranyavármegyében létező vendéglőkben, korcsmákban, italmérési helyiségekben s a szeszes italok kicsinybeni eladásával foglalkozó kereskedésekben kiszolgáltatott szeszes italok ára iránti követelések fejében biróilag megitélhető hitelről, 1883. május 15. 148/kgy., B. M. 1883. május 28. 31042/III. b. szám.
A baranyavármegyei községi és körjegyzői nyugdíj és segélyalapnak gyümölcsözőbbé tétele tekintetéből az alappénzeknek jelzálogos kölcsönökre leend kiadásáról, 1882. november 13. 146/kgy., B. M. 1882. decz. 31. 71223. sz., Módosítás 1885. máj. 11 - 25456, jóváhagyva 1896. aug. 19. - 39365. sz. A községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők rendszeresítése tárgyában, 1883. 247. kgy., F. M. 1889. febr. 26. 57689/ VI. - 88. A magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában, 1885. febr. 16. 11. kgy., B. M. 1885. márcz. 24. 16324/8. sz. A zsibáruskodásról, a foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletekről, a kéményseprési iparról, a bérkocsi iparról, 1884. évi 626. kgy., K. M. 1886. április 5. 12561. sz. A tiszti-, segéd- és kezelőszemélyzet nyugdíjazása, továbbá az őrt álló és tiszti hajduk s a hivatal- és háziszolgák kegydíjazása tárgyában, 1886:280/kgy., B. M. 1886. április 5. 15639. sz., Módosítások: a) 1892. évi 275. kgy. 1892- 73418, b) 1893. évi 275. kgy. 1892- 94891, c) 1895. évi 12. kgy. 1895. évi 27771, d) 1895. évi 396. kgy. 1895. évi 76071, e) 1896. évi ápr. 13. 211. kgy. 1896. évi 75561, f) 1900. évi ápr. 9. 192. kgy. 1900. évi szept. 18. 89973/ B. M. A házi és ragadozó állatok által előidézhető veszélyek ellen alkalmazandó óvrendszabályok tárgyában, 1886. nov. 11. 565. sz., B. M. 1887. okt. 11. 65497. sz.
Ezek közül néhány szabályrendeletet példaként ki szeretnék emelni, amelyekhez tartozó közgyűlési jegyzőkönyvből idéznék. Ilyen az 1877. február 5-i 15. számú jegyzőkönyvi idézet: "15. Olvastatott állandó választmánynak következő előterjesztésére. Múlt évi November 13. 548. sz. kelt határozat folytán, van szerencsénk a megyei állandó népnevelési bizottság szervezetére vonatkozó szabályrendelet tervezetét bemutatni, s azt következő felvilágosító észrevételekkel köszönni.
A népnevelési hatóságokról szóló 1876. évi XXVIII. t. cz. 8. § - a szerint a népoktatás ügyének előmozdítása és fejlesztése végett a törvényhatósági képviselőtestület, a tanügyek iránt érdeklődő, s
- 168/169 -
abban jártas egyénekből, állandó népnevelési bizottságot alakít, s ezen bizottság szervezetét szabályrendelettel állapítja meg. Ugyanazon §-ban kijelölt ugyanazon bizottságnak hivatalbeli tagjait."[46] "A községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők rendszeresítése tárgyában" című szabályrendeletről található a közgyűlési jegyzőkönyvben: "247. Olvastatott állandó választmány folyó évi Május hó 15 ik ... szám alatt kelt előterjesztésére, a községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők számára alkotott szabályrendelet tárgyában..."[47], és következik a szabályrendelet leírása.
Érdekesebb, egy módosítást mutat "A magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában" című szabályrendelethez tartozó közgyűlési jegyzőkönyvi leírás: "439. Olvastatott állandó választmánynak 71. sz. a. kelt. - a magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában alkotott törvény hatósági szabályrendeletnek, a nagyméltóságú belügyminisztérium f. év 38238/2 sz. rendelete értelmében eszközlendő módosítására vonatkozó véleményes jelentése. Állandó választmány előterjesztése, amely a hivatkozott miniszteri leiratnak teljesen megfelel, elfogadtatván, a módosított szabályrendelet 4 példányban, jelen határozat kapcsán, a nagyméltóságú belügyminiszter megerősítés végett felterjesztetni.
Ezen szabályrendelet pedig a következő: (.) "[48], és leírják a szabályrendeletet. Ehhez kapcsolódik az 1885. február 16- án tartott közgyűlés 11. számú határozata: "11. Olvastatott a Nagyméltóságú belügyminisztériumnak mult évi December hó 19én 68487/II. sz. a. kelt rendelete a vármegye törvényhatósági bizottsága által 439/kgy. 1884. sz. a. magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában alkotott szabályrendelet 5. §. ának módosítása iránt. Ezen ministeri rendelet értelmében a szabályrendelet az itt következő szöveg szerint módosítatni- és 4 egyenlő példányban a Nagyméltóságú belügyministeriumhoz megerősítés végett felterjesztetni határoztatott."[49] Itt következik a módosított szabályrendelet mind a hét paragrafusával. Tűzkár esetére szól az 1885. évi 515. számú határozat: "515. Olvastatott állandó választmánynak folyó évi November 3 án 75 szám alatt kelt következő előterjesztése: A megyebeli gyámoltak és gondnokoltak tulajdonához tartozó épületeknek tűzkár elleni biztosítása tárgyában folyo évi majus hó 11 ére tartott Közgyűlésen. 134/ kgy. szám alat hozott határozatra a nagyméltóságú m. kir. belügyministerium folyó évi augusztus hó 11 ére 4382 szám alatt kelt. f. alatt mellékelt rendeletében arról értesítvén a megye közönségét, hogy az érintett határozat csak az esetben nem esik részéről észrevétel alá, ha az azt megelőzőleg a gyámoltak és gondnokoltak épületeinek a gyámok és gondnokok által az I. magyar általános biztosító társaságról leendő biztosítása szerint a megye által alkotott szabályrendeletet az 1870 évi 42. t. cz. 5. § hoz képest kihirdettetvén s ez ellen a kihirdetéstől számított 30 nap alatt felfolyamodásra be nem utalván, jogérvénybe lépet."[50] Ezen idézeteken keresztül szerettem volna megmutatni, hogy milyenek voltak a közgyűlési jegyzőkönyvek, és néhány esetet kiemelni, amikor kicsit nyomon lehetett követni egy szabályrendelet sorsát, alakulását.
A jegyzőkönyvek nagy alakú, kemény borítású kötetek, rajtuk az évszámmal. Ebben a korban kézzel íródtak, sokszor barokkos körmondatokkal. Általában 4 évnegyedes közgyűlést tartottak, novemberben, augusztusban, májusban és februárban. A sorrend szándékosan fordított, hiszen a közgyűlési jegyzőkönyvek tárgysorozata is fordított sorrendben íródott. Ezen kívül októberben és júniusban rendkívüli közgyűlés volt. 1883. december 21-én volt alakuló közgyűlés, és december 22-én általános tisztújító közgyűlés. Tárgysorozatot 1876-tól készítettek. A jegyzőkönyvekben számok jelzik a határozatokat, 1-jétől haladnak több százig, ezerig, amennyit abban az évben hoztak. A tárgysorozatban 1882-től, egész pontosan az 1882. évi február 13-i évnegyedes rendes közgyűléstől csoportosították is a határozatokat, jelentéseket, előterjesztéseket. Így az Évnegyedes jelentések és kormányrendeletek, vagy másutt, például 1883. május 15-én Évnegyedes és alispáni jelentések, leiratok, kormányrendeletek az első csoport. Következtek az Igazoló Választmány jelentései, Állandó Választmány jelentései, néhol az Egészségügyi bizottság jelentései, az Alispán, Főszámvevő, Szolgabírák jelentései, Küldöttségi, Tiszti jelentések. Törvényhatóságok levelezései, Folyamodványok. Pótló tárgysorozatot is készítettek, ott ugyanilyen csoportosítás szerepelt, de nyilván csak a tárgysorozatból hiányzó ügyek szerepeltek benne.
A szabályrendeletek levéltári csoportosítása a következő. Művelődési ügyek, növénytermesztés- és védelem, nyugdíjügyek, pénzügy, temetkezés, vásár, vendéglátás, közigazgatás - közügy, közlekedési ügyek, bejelentkezés, cselédügyek, egészségügy, építésügy, fegyelmi ügyek, hirdetésügyek, ingatlanügyek, ipar-kereskedelem, közbiztonság, anyakönyvi ügyek, állattenyésztés, állategészségügy, árva - és gyámügyek, árvízvédelem.
- 169/170 -
I. Szervezet. Szervezési szabályrendelet, Szabály az 1870. XLII. t. cz. 44. §-a által elrendelt állandó választmány szervezéséről, A törvényhatósági választókerületekről és az egyes választókerületekben választandó törvényhatósági bizottsági tagok számáról, A közgyűlések tartásáról, az elnöklésről, az ügy- és tanácskozási rendről, a név szerinti és titkos szavazás módjáról.
II. Személyzet. A vármegyei és községi alkalmazottak nyugdíjellátása, A tiszti-, segéd- és kezelőszemélyzet nyugdíjazása, továbbá az őrt álló és tiszti haduk s a hivatal- és háziszolgák kegydíjazása tárgyában, A baranyavármegyei községi és körjegyzői nyugdij és segélyalapnak gyümölcsözőbbé tétele tekintetéből az alappénzeknek jelzálogos kölcsönökre leend kiadásáról.
III. A vármegye községeivel kapcsolatos szervezeti és személyzeti kérdések. Községi jegyzői nyugdijszabályzat, A községi kör- és segédjegyzők szabadságidejéről és az ezzel kapcsolatos helyettesítésről.
IV. Adók, illetékek, díjak. Megyei pótadó. Az anyakönyvi kivonati dijak bevételezése, kezelése, elszámolása, Fürdő- illetve gyógydíjak, engedélyeztetni kért zenedíjak beszedéséről, kezeléséről, hovafordításáról.
V. Közlekedés. A pécs- szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve.
VI. Ipar, kereskedelem. A zsibáruskodásról, a foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletekről, a kéményseprési iparról, a bérkocsi iparról, A magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában, A bérkocsi iparról, Baranyavármegyében létező vendéglőkben, korcsmákban, italmérési helyiségekben s a szeszes italok kicsinybeni eladásával foglalkozó kereskedésekben kiszolgáltatott szeszes italok ára iránti követelések fejében biróilag megitélhető hitelről.
VII. Mezőgazdaság. Lótenyésztés érdemében, A házi és ragadozó állatok által előidézhető veszélyek ellen alkalmazandó óvrendszabályok tárgyában, A vármegyei apaállat biztosítási alapról, A községi faiskolák felállításáról és kezeléséről, A községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők rendszeresítése tárgyában, A hernyók és kártékony rovarok kiirtásról.
VIII. Oktatás. A baranyamegyei állandó népnevelési bizottság szervezetéről.
IX. Egészségügy. A bábaügy rendezéséről.
X. Gyámügy. Gyámügyi szabályrendelet. A gyámoltak és gondozottak vagyona, pénzügyi gyümölcsöztetéséről és a tartalék- alap javára levonható jutalékokról, Az árvaszék illetőségi körébe tartozó kiskoruak, árvák és gondnokság alatt állók vagyonának a tűzkár elleni biztosítása.
XI. Munkaviszony, munkavédelem. A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének megóvása tárgyában.
A szabályrendeletek terjedelme változatos, ezt befolyásolja az is, hogy eleinte kézzel íródtak, és később jelent meg a gépírás. Az is különbség, hogy van, ami egy-egy szál papírra került, van, ami kis füzetbe. Összességében van egy-két oldalas is, és vannak tizenöt oldalas szabályrendeletek is. Nyilván a szabályozás tárgya, az alapossága is befolyásoló tényező. A vizsgált időszakban (1867-1886) keletkezett szabályrendeletek mennyiségéről azt mondhatom, hogy ez függött a főispán személyétől is. Báró Lipthay Béla 1867. május 13-tól volt főispán, egy évig, utána Perczel Miklós következett 1868. május 24-i beiktatásától 19 évig, 1887. április 10-ig.
A polgári korszak magyar városi önkormányzatait vizsgálva a szabályrendelet-alkotásnak gazdag hagyománya, megszakítás nélküli gyakorlata volt, még az önkormányzatoknak nem éppen kedvező rendszerekben is. A városi önkormányzatokat három lépcsőben szabályozó törvények, az 1870: 42. tc., az 1871: 18. tc., 1872: 36. tc. megalkotása során a városok szabályrendelet-alkotása felértékelődött. Egységes városi törvényt nem alkottak, ehelyett a helyi jogalkotást erősítették. A megalkotott törvényekben a különböző fejlettségű és szerkezetű önkormányzatok szabályozása nem tudott igazodni a városok speciális viszonyaihoz. Így lehetőséget kellett teremteni a városi élet számos kérdésének differenciált szabályozására a városok helyi jogszabályai keretében. Az 1870: 42. tc. alapján a városok jogalkotásának széles tere volt, és a vármegyékhez képest nagyobb tere volt a belszervezet kialakításának. A rendezett tanácsú városok szabályrendeleteit az 1871: 18. tc. 29-31. §-ai szerint a vármegyéknek jóvá kellett hagyniuk, de ha a vármegye törvényhatósági bizottsága a legközelebbi közgyűlésen nem nyilatkozott, a szabályrendeletet helybenhagyottnak kellett tekinteni. Amelyik vármegyei szabályrendeletbe ütközött, meg kellett semmisíteni. A városi szabályrendeletek között is voltak szervezeti, személyzeti és működési kérdésekben kibocsátott belső normák, de a városi jog nagyobb része az állampolgárokra kiterjedően állapított meg jogokat, kötelezettségeket. Az 1870-es években alkotott szabályrendeletek lecserélődtek, újraszabályozták azokat. A történelmi előzmények
- 170/171 -
és a dualista kor közjogi viszonyai eredményezték, hogy a magyar helyi jogalkotás a polgári korszakban európai viszonylatban is kiemelt jelentőségű volt.[51]
Baranya vármegye szabályrendeletei az évek során kicserélődtek. Ezt az 1933-ban megjelent Baranyavármegye és Pécs szab. kir. város közigazgatási almanachja című könyvvel történő összehasonlítás alapján tudom mondani. A vármegyei szabályrendeletek közül megmaradtak: az 1877. évi 15. kgy. szám alatt kelt "Baranyavármegye állandó népnevelési bizottságának szervezetéről" szóló szabályrendelet; az 1880. évi 469. kgy. szám alatt kelt, 1881. 1647. alisp. szám alatt módosított "Fürdő- illetve gyógydíjak és engedélyeztetni kért zenedíjak beszedéséről, kezeléséről és hovafordításáról. Az 1880. évi 469. kgy. szám alatt kelt szabályrendelet a "Gőzcséplő - és egyéb gazdasági gépeknél alkalmazott munkások testi épségének megóvásáról"; és az 1884. évi 626. kgy. szám alatt kelt, 1886. 3587. alisp. szám alatt módosított "A zsibáruskodásról, a foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletekről, kéményseprési és bérkocsi iparról". A többi szabályrendelet helyett születtek újak, mások. A teljesség igénye nélkül szeretnék felsorolni néhány példát, ennek alátámasztására. Az általam vizsgált időszakban például nem volt szabályrendelet "A 15 éven aluli gyermekeknek a korcsmák és egyéb nyilvános mulatóhelyek látogatásától való eltiltásról". Ez csak 1907-ben keletkezett, 950. kgy. szám alatt. "Az arankaírtás eredményesebbé tételéről" (1926. évi 191. kgy.); "Állatorvosok tetendőinek beosztásáról s a vármegye állategészségügy beosztásáról" (1913. évi 488. kgy.); "A baranyavármegyei járási erdőőrök nyugdíjszabályrendelete" (1930. évi 37. kgy.); "Baranyavármegye mohácsi "László közkórház"-ának alapszabályai" (1926. évi 442. kgy.); "Baranyavármegye területén készítendő és használandó falazótégla méreteiről" (1896. évi 661. kgy.); "Építkezési szabályrendelet" (1922. évi 898. kgy.); "A fogadó-, vendéglő-, kávéház és kávémérési iparokról" (1894. évi 558. kgy.); "Az iskolai rend védelméről" (1898. évi 106. kgy.); "A villamos berendezések védelméről" (1930. évi 103. kgy.). Ebből a felsorolásból is látszik, hogy mennyire más témában is születtek szabályrendeletek, ennek nyilván oka a szabályozandó tárgykörök bővülése, a fejlődés, a modernizáció.
Igyekeztem gondolataimat objektíven, a szabályrendeletek alkotásának tényleges folyamatát megvizsgálva megírni. Dolgozatomat a következőkkel zárom. "A korporációk, önkormányzatok, autonóm szerveződések jogtörténetének világában a modern polgári közigazgatási autonómiák, a területi, települési önkormányzatok sokszorosan felkeltik a történészek, jogtörténészek érdeklődését. A közigazgatási autonómiák szervezete, gazdasági és személyi alapjai, a helyi politika, a társadalmi legitimáció mellett a kardinális kérdésekhez tartozik az autonóm jog vizsgálata is."[52]
1. Baranya vármegye részéről f. 1868-ik évi Octóber hó 5-én, s folytatólag tartott Bizottmányi Közgyűlés 1863. sz. a. kelt határozatával a megyei pandur káplárok és közpandurok számára megállapitott Fegyelmi szabályok.
2. Baranya vármegye részéről f. 1868-ik évi octóber hó 5-én s folytatólag tartott bizottmányi közgyülés 1862. sz. a. kelt határozatával a megyei közbiztonsági közegek száméra megállapított Szolgálati utasítás.
3. Baranya vármegye törvényhatóságának Szervezési Munkálata-ban a.
4. Szabályrendelet a megyei tisztviselők hatásköréről. Ügyrendtartás Baranyamegye árvaszéke részére. Ügykezelési Utasítás", melyeket "Baranya vármegye bizottmányi közgyűlésének 1871-ik évi november hó 6-án 1550/ gy. sz. a. kelt határozata folytán összeállította s kiadta Frank József Baranya vármegye főjegyzője .
5. Baranya vármegye szabályrendelete a hernyók és kártékony rovarok kiirtásáról (1872. évi 469/kgy.)
6. A gőzcséplő és egyéb gazdasági gépek körül foglalkozó munkások testi épségének megóvása tárgyában (1873. évi 469/kgy.)
7. A pécs-szegzárdi megyei uton eszközlendő szénszállításra nézve (1873. aug. 11. 520/kgy.)
8. A községi faiskolák felállításáról és kezeléséről (1875.évi 247. sz.)
9. A baranyamegyei állandó népnevelési bizottság szervezetéről (1877. febr. 5. 17. sz.)
10. A kisebb polgári peres ügyekben eljáró végrehajtó napidíj- és fuvarszabályzata.
11. Lótenyésztés érdemében (1881. május 9. 193. kgy.)
12. Baranyavármegyében létező vendéglőkben, korcsmákban, italmérési helyiségekben s a szeszes italok kicsiny-beni eladásával foglalkozó kereskedésekben kiszolgáltatott szeszes italok ára iránti követelések fejében biróilag megitélhető hitelről (1883. május 15. 148/kgy.)
13. A baranyavármegyei községi és körjegyzői nyugdíj és segélyalapnak gyümölcsözőbbé tétele tekintetéből az alappénzeknek jelzálogos kölcsönökre leend kiadásáról (1882. november 13. 146/kgy.)
14. A községi faiskolák részére járási faiskola felügyelők rendszeresítése tárgyában (1883. 247. kgy.)
15. A magánhirdetmények megrongálása és eltávolításának meggátlása tárgyában (1885. febr. 16. 14. kgy.)
16. A zsibáruskodásról, a foglalkozást közvetítő és cselédszerző üzletekről, a kéményseprési iparról, a bérkocsi iparról (1884. évi 626. kgy.)
17. A tiszti-, segéd- és kezelő személyzet nyugdíjazása, továbbá őrt álló és tiszti hajduk s a hivatal- és háziszolgák kegydíjazása tárgyában (1886: 280/kgy.)
18. A házi és ragadozó állatok által előidézhető veszélyek ellen alkalmazandó óvrendszabályok tárgyában (1886. nov. 11. 565. sz.)
19. Baranya vármegye szabályrendelete a gyámoltak és gondnokoltak tulajdonához tartozó épületeknek tűzkár elleni biztosításáról (1885. évi 515. sz.)
- 171/172 -
20. Baranyavármegye állandó népnevelési bizottságának szervezetéről (1877. évi 15. kgy.)
21. Fürdő - illetve gyógydíjak és engedélyeztetni kért zenedíjak beszedéséről, kezeléséről és hovafordításáról (1880. évi 469. kgy.)
22. A 15 éven aluli gyermekeknek a korcsmák és egyéb nyilvános mulatóhelyek látogatásától való eltiltásról (1907. évi 950. kgy.)
23. Az arankaírtás eredményesebbé tételéről (1926. évi 191. kgy.)
24. Állatorvosok teendőinek beosztásáról s a vármegye állategészségügy beosztásáról (1913. évi 488. kgy.)
25. A baranyavármegyei járási erdőőrök nyugdíjszabályrendelete (1930. évi 37. kgy.)
26. Baranyavármegye mohácsi "László közkórház"-ának alapszabályai (1926. évi 442. kgy.)
27. Baranyavármegye területén készítendő és használandó falazótégla méreteiről (1896. évi 661. kgy.)
28. Építkezési szabályrendelet (1922. évi 898. kgy.)
29. A fogadó-, vendéglő-, kávéház és kávémérési iparokról (1894. évi 558. kgy.)
30. Az iskolai rend védelméről (1898. évi 106. kgy.)
31. A villamos berendezések védelméről (1930. évi 103. kgy.)
Béli Gábor, Vármegyei statútumalkotás a XVI-XVIII. században, In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből XVIII. (Szerk. Ádám Antal) Janus Pannonius Tudományegyetem, Pécs 1987. 69-84. o.
Csizmadia Andor, A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Akadémiai Kiadó, Budapest 1976
Kajtár István, A polgári modernizáció közigazgatási autonómiáinak jogtörténeti keretei. In: Autonómiák magyarországon 1848-1998 tanulmányok. (Főszerkesztő: Gergely Jenő, Szerk. Strausz Péter - Zachar Péter Krisztián) ELTE Történelemtudományok Doktori Iskola Új- és Jelenkori Magyar Történeti Program, Budapest 2004. 25-39. o.
Kajtár István, Magyar városi önkormányzatok (1848-1918) Akadémiai Kiadó, Budapest 1992
Ladik Gusztáv, A szabályrendeletek. Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, Budapest 1912
Sarlós Béla, Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest 1976
Baranya vármegye szabályrendeleteinek gyűjteményei 1867-1886 (BmL.)
Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyvei 1867-1886 (BmL.) ■
JEGYZETEK
[1] Ladik Gusztáv, A szabályrendeletek. Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, Budapest 1912. 1. o.
[2] Kajtár István, A polgári modernizáció közigazgatási autonómiáinak jogtörténeti keretei, 25-39. In: Autonómiák magyarországon 1848-1998 tanulmányok. (Főszerk. Gergely Jenő, Szerk. Strausz Péter - Zachar Péter Krisztián, ELTE Történelemtudományok Doktori Iskola Új- és Jelenkori Magyar Történeti Program, Budapest 2004), 26-27. o.
[3] Béli Gábor, Vármegyei statutumalkotás a XVI-XVIII. században, 69-84. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből XVIII. (Szerk. Ádám Antal, Janus Pannonius Tudományegyetem, Pécs 1987. 69. o
[4] Ibid, 70.
[5] Ibid, 76.
[6] Ibid, 78.
[7] Ibid, 80.
[8] Kajtár István,vj., 2., 27.
[9] Ibid
[10] Ld. Függelékben 1.
[11] Ld. Függelékben 2.
[12] Ld. Függelékben 3.
[13] Ld. Függelékben 4.
[14] Ld. Függelékben 1.
[15] Tekintetes nemes Baranya vármegye közgyűlési jegyzőkönyv 1868, 1862. sz. határozata.
[16] Ld. Függelékben 7.
[17] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1873, 520. sz. határozata.
[18] Ld. Függelékben 11.
[19] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1881, 193. sz. határozata.
[20] Ibid, 32.
[21] Ibid, 32-33.
[22] Ibid, 33.
[23] Ibid, 33-34.
[24] Ladik Gusztáv, vj., 1., 11-12.
[25] Kajtár István, vj., 2., 35.
[26] Ld. Függelékben 5.
[27] Ld. Függelékben 6.
[28] Ld. Függelékben 7.
[29] Ld. Függelékben 8.
[30] Ld. Függelékben 9.
[31] Ld. Függelékben 10.
[32] Ld. Függelékben 11.
[33] Ld. Függelékben 12.
[34] Ld. Függelékben 13.
[35] Ld. Függelékben 14.
[36] Ld. Függelékben 15.
[37] Ld. Függelékben 16.
[38] Ld. Függelékben 17.
[39] Ld. Függelékben 18.
[40] Ladik Gusztáv, vj., 1., 14.
[41] Ibid, 40-41.
[42] Ibid, 63.
[43] Ibid, 69.
[44] Ibid, 73-74.
[45] Kajtár István, vj., 2., 37.
[46] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1877, 15. sz. határozata.
[47] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1883, 247. sz. határozata.
[48] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1884, 439. sz. határozata.
[49] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1885, 11. sz. határozata.
[50] Tekintetes nemes Baranya vármegye gyűlési jegyzőkönyv 1885, 515. sz. határozata.
[51] Kajtár István, Magyar városi önkormányzatok (1848-1918) (Akadémiai Kiadó, Budapest 1992), 107.
[52] Kajtár István, vj., 2., 25.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
