A választásokat közvetlenül követő időszakban a közigazgatással foglalkozó szakemberek számára nemcsak az új, a korábbit némileg korrigáló, a Miniszterelnökség kibővített hatásköreivel erősebben centralizált kormányzati struktúra kialakítása jelenthetett izgalmat. A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (Mötv.) újabb, látszólag kisebb terjedelmű módosítása - amelyet az egyes helyi önkormányzatokkal kapcsolatos törvényeknek a választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2014. évi XXIII. törvény 2. alcíme rögzít - a képviselői és a polgármesteri összeférhetetlenségi szabályok módosítása, a vagyonkezelési szerződések versenyeztetése szabályainak változásai mellett jelentősen átalakította a fővárosi önkormányzati rendszert.
A fővárosi rendszer átalakítása a politikai viharok mellett a szakmában is jelentős kérdéseket vetett fel azzal, hogy végső soron a kerületek befolyását növelte meg, s a magyar modellt egyfajta társulásos rendszer irányába mozdította el. A következőkben először áttekintem a fővárosok jogállását szabályozó főbb nemzetközi modelleket, amelyek közül kiemelem a hazai reform mintájaként (is) szolgáló megoldásokat, végül pedig részletesebben megvizsgálom a módosított rendszer főbb jellemzőit.
A fővárosok sajátos jogállását azon túl, hogy ezek a települések az egyes államok politikai és kormányzati rendszerének központjai, az is indokolja, hogy ezek gyakran az adott ország legjelentősebb városai is. Ezért méretük és jelentőségük miatt általában sajátos a jogállásuk, gyakran valamely területi egységgel megegyező helyzetűek. A sajátos jogállás bizonyos esetekben kihívást is jelent, ugyanis ezzel a sajátos jogállással igazgatásilag elszakadhat egymástól a városi központ és annak egy másik területi egységhez tartozó agglomerációja. Ennek kiküszöbölésére több megoldás alakult ki. Szintén a sajátos jogállás körébe sorolható a fővárosok többszintű önkormányzati rendszere is. Bár különböző módszerek alakultak ki, gyakran ezeken a nagyobb városokon belül önkormányzatisággal is rendelkező kerületeket alakítanak ki.[1] Amennyiben a választójogi rendszerekre tekintünk, akkor azt emelhetjük ki, hogy bár vannak ellenpéldák - ahol egyéni választókerületeket vagy sajátos modellt alkalmaznak -, de sok esetben arányos, azaz "pártlistás" választásokra kerül sor. A listás választásokon belül többféle megoldás jött létre, néhol a preferenciális lista módszerével végeznek - személyi alapú - korrekciókat, másutt több körzetes listás választás jelenik meg, hogy biztosítsák a főbb egységek képviseletét.
A föderális (szövetségi) államok fővárosai körében általános tendencia - bár nem kivétel nélküli -, hogy a főváros vagy önmaga is egy tagállam, vagy a tagállamokhoz hasonló jogállású sajátos egység. Az első modellre jó példa Németország és Ausztria, ahol a fővárosok (Berlin és Bécs) önálló tartományok.[2] A tartományi választásokhoz hasonlóan ezekben az egységekben a városi tanács egyben tartományi gyűlés is, amelyet pártlistás alapon választanak. Mivel a fővárosi polgármester (Berlinben kormányzó polgármester, Bécsben polgármester és tartományfőnök) egyben a tartományi kormány feje is, ezért ezekben az országokban a főpolgármestert közvetve választja a fővárosi tanács. A parlamentáris logika alapján a polgármester itt jellemzően a győztes párt vagy pártkoalíció vezetője. Ez a két főváros kerületekre tagolódik, amelyek önkormányzatisággal rendelkeznek, s amelyek bizonyos, helyben ellátható, települési szintű feladatokat látnak el.
Más föderális államokban a főváros egy sajátos, egyik tagállam részét sem képező, azonban azokhoz gyakran több ponton hasonlító, közvetlen szövetségi irányítás alatt álló, sajátos egység. Ezt a megoldást választotta például Brazília (Distrito Federal Brasília), Mexikó (Ciudad de México, Distrito Federal), az Amerikai Egyesült Államok (Washington DC.), és Ausztrália (Canberra, Australian Capital Territory). Bár az egyes egységek jogállása, belső felépítése, kerületi tagozódása között jelentős különbség van, azonban itt sem része egyetlen tagállamnak sem a főváros.
A föderális államok között persze kivételekre is van példa: Svájc fővárosa, Bern az egyik kanton egyik települési önkormányzatának minősül.
Ez a mód az 1960-as, ,70-es évektől kezdve felgyorsuló regionalizációs folyamat keretében jelent meg, elsősorban az újlatin államokban. A mintaalkotó modell erre a francia megoldás. Franciaországban a főváros határai változatlanok a XIX. század utolsó harmada óta. Párizs egy sajátos, megyei jogállással rendelkező
- 5/6 -
egység, amelynek kétszintű önkormányzati rendszere van: a főváros 30 kerületre tagozódik. Mind a kerületekben, mind a fővárosban választásokat tartanak, a fővárosban a polgármestert közvetlenül választják egy kétfordulós, abszolút többségi rendszerben. A kerületek és a főváros mellett azonban egyre jelentősebb a központi régió - az Île de France - szerepe. Gyakorlatilag ez a régió jelenti Párizs nagyvárosi agglomerációját. Míg Párizs közigazgatási területén 2,5 millió fő él, a tényleges nagyvárosi agglomerációnak 10 millió lakosa van. A város és az agglomeráció az 1982-es decentralizációs törvény óta egy egységet képez, amelynek kerete ez az erős hatáskörökkel rendelkező régió, valamint a széles körben ösztönzött önkormányzati társulások.[3] Hasonló modellt választott Spanyolország is, ahol Madrid agglomerációja egy önálló tartomány, a Communidad de Madrid.[4]
Az európai államok között a tipikus megoldást az jelenti, hogy a főváros olyan sajátos település, amely a területi egységekkel azonos jogállással rendelkezik. Jellemzően ezeket a fővárosokat teljes vagy részleges önkormányzatisággal rendelkező kerültekre tagolják, azaz gyakran kétszintű a rendszerük. A fővárosi testületeket általában arányos választással választják. A fővárosi polgármesterek választása nem egyöntetű, mind a közvetlen, mind a tanács általi közvetett választásra számos példa van.
A budapesti átszervezés egyik közvetlen mintáját a londoni közigazgatás Margaret Thatcher alatti átszervezése jelentette. 1986-ban ugyanis - részben politikai indíttatásból, a kormányzattal szemben kevésbé baráti londoni önkormányzati rendszer gyengítése érdekében - 1986-ban felszámolták a Nagy-Londoni Önkormányzatot, helyette a kerületek intézményfenntartó és településüzemeltetési társulását hozták létre, amelynek tanácsában a kerületi polgármesterek ültek. A brit modell tiszta megoldást jelentett: nem a választási rendszert alakították át, hanem magát az egységes fővárosi önkormányzatot szüntették meg, s bizonyos közös ügyekre (pl. szemétszállítás, tömegközlekedés) hozták létre a laza, társulásos együttműködést. Ezzel megszűnt a főpolgármesteri poszt is. Így 1986-ra London lett az egyetlen olyan nyugati főváros, amely nem működött egységes településként, hanem azt a kerületek laza, társulásos jellegű együttműködésévé alakították. A rendszert kialakításától kezdve számos kritika érte: a társulásos keret ugyanis nagyon megnehezítette az egységes városfejlesztési koncepció érvényesítését. Így egy 1998-as helyi népszavazást követően - amelyen a résztvevők 72%-a támogatta a Nagy-Londoni Önkormányzat ismételt felállítását - az ezredforduló időszakára helyreállították a kerületek feletti egységes fővárosi önkormányzatot.[5]
Hasonló, egyfajta társulásos modellt valósított meg - igaz, nem a fővárosban, hanem az alsó középszintű területi önkormányzatok, a megyék (provincia) tekintetében - a 2014-es olasz megyei önkormányzati reform (2014/56-os törvény). Az új rendszerben a tagokat nem listás választáson választják, immáron a megyei közgyűlést a megye településeinek polgármesterei alkotják. Ők azonban nem egyenlő szavazattal, hanem lakosságszám-arányos súllyal rendelkeznek a közgyűlésből Polgármesterek Gyűlésévé váló szervezetben. Ráadásul a megyékkel szemben megerősítették a nagyvárosi önkormányzatokat, amelyekbe integrálták az agglomerációt.
Amennyiben a magyar fővárosi önkormányzati rendszert érintő rendelkezésekre tekintünk, akkor első ránézésre a módosítás terjedelme nem jelentős. Igazából csak a Fővárosi Közgyűlés összetételére, valamint a döntéshozatal mikéntjére vonatkozó rendelkezések változnak meg: ezek a csekély terjedelmű változások azonban a fővárosi rendszert jelentősen átalakítják.
A főváros továbbra is sajátos jogállású önkormányzat: a Mötv. 3. § (3) bekezdése alapján a főváros továbbra is (egyszerre) települési és területi önkormányzat.[6] Szintén fennmarad a főváros kétszintű önkormányzati rendszere, azaz a főváros kerületekre - valamint az egyik kerülethez sem tartozó, a főváros közvetlen irányítása alatt álló Margitszigetre[7] - tagolódik, s a kerületekben települési szintű önkormányzatok működnek. Így továbbra is fennmarad a fővárosi önkormányzat, amely a Mötv. 23. § (1)-(2) bekezdése alapján a Mötv.-ben meghatározottak szerint ellátja mindazokat a terület- és településfejlesztési, valamint területrendezési, településrendezési és településüzemeltetési feladatokat, amelyek a főváros egészét érintik, vagy amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. Ellátja továbbá a főváros egészét, több kerületét, valamint a fővárosi önkormányzat által közvetlenül igazgatott Margitszigetet érintő helyi önkormányzati feladatokat.
Szintén nem módosították a kerületi önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat közötti feladat- és hatásköri megosztást elsődlegesen szabályozó Mötv. 23. § (4)-(5) bekezdéseit. Ez azt jelenti, hogy a hatásköri megosztás is változatlan formában maradt meg.
A legjelentősebb változást a Fővárosi Közgyűlés tagjai körének változása jelentette. A korábbi, arányos, pártlistás alapon választott 34 fős közgyűlést egy új rendszer váltotta fel. A 2014. évi XXIII. törvény alapjául szolgáló törvényjavaslatban eredetileg egy tisztán polgármesterekből álló közgyűlés képe rajzolódott ki. A T/146. számú törvényjavaslat eredeti szövege alapján ugyanis a Fővárosi Önkormányzat Közgyűlése a 23 kerületi polgármesterből, valamint a továbbra is egyfordulós rendszerben, relatív többséggel, közvetlenül megválasztott főpolgármesterből állt volna. A törvényjavaslat vitája során komoly észrevételek fogalmazódtak meg azzal kapcsolatban, hogy a kerületi polgármesterek azonos szavazati súllyal történő részvétele sérti a választás egyenlőségének elvét. A főváros kerületeinek lakónépessége között jelentős eltérések vannak, így a legnépesebb XI. kerület (Újbuda) lakossága nagyjából hétszerese a legkisebb lakosságú XXIII. kerület (Soroksár) lakosságának, miközben ugyanúgy egy szavazattal rendelkeznének a Fővárosi Közgyűlésben. A fenti aránytalanság kiküszöbölésére két megoldást alkalmazott a (sarkalatos) parlamenti többség. Egyrészt kialakítottak egy, a kerületek lakosságát is figyelembe vevő kompenzációs rendszert, amely a 23 kerületi polgármester mellett egy 9 fős kompenzációs listát is kialakított [Mötv. 22. § (3a) bekezdése]. Ez részben korrigálta a lakosságszámban megmutatkozó aránytalanságot, de azt nem küszöbölte volna ki. Ezért a Mötv. 47. § új szövegének (3) bekezdése rögzítette, hogy a Fővárosi Közgyűlésben akkor minősül elfogadottnak a döntés, ha az egyszerű vagy a minősített többség mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint a felét kitevő lakosságszámú fővárosi kerületek polgármesterei is igennel szavaztak. Ez egy sajátos és bonyolult rendszert teremtett, amelyet a következő táblázatban foglalok össze.
Amennyiben alaposabban megvizsgáljuk ezt a szabályozást, láthatjuk, hogy az új modell sokban hasonlít az önkormányzati társulások rendszerére. A társulásoknak a Mötv. IV. fejezete alapján a társulási tanács a központi szerve, amelyben a társulást létrehozó önkormányzatok képviselői - a magyar társulási gyakorlatban jellemzően annak a polgármesterei - vesznek részt, s ahol a tanácsnak a minősített (valamint a nagyobb létszámú tanácsok esetében valamennyi) döntéseihez a tagok többségi döntésén túl meghatározott lakosságszám meglétét is előírja a Mötv. szabálya. (Igaz, ezek a rendel-
- 6/7 -
kezések részben diszpozitívak, így annál szigorúbb szabályokat a társulási megállapodásban el lehet fogadni.)
| Döntés | Képviselők száma | Lakosságszám feltétel | Elfogadott / elutasított |
| Egyszerű többség | jelenlevő képviselők több mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának több mint felét fogják át | ELFOGADOTT |
| jelenlevő képviselők több mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának kevesebb mint felét fogják át | ELUTASÍTOTT | |
| jelenlevő képviselők kevesebb mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának több mint felét fogják át | ELUTASÍTOTT | |
| Minősített többség | összes képviselő több mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának több mint felét fogják át | ELFOGADOTT |
| összes képviselő több mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának kevesebb mint felét fogják át | ELUTASÍTOTT | |
| összes képviselő kevesebb mint felének igen szavazata | az igennel szavazó polgármester képviselők a főváros lakosságának több mint felét fogják át | ELUTASÍTOTT |
Így, ha erre a szabályra tekintünk, akkor a főváros egyfajta társulásos jellegű szervezethez hasonló képet mutat. A modell azonban nem ennyire tiszta: míg az 1986-os londoni modell a fővárosi önkormányzatot felszámolta, addig az új budapesti rendszerben a hagyományos értelemben vett társulásoktól eltérően - azonban bizonyos, új típusú nyugat-európai együttműködési formákhoz hasonlóan[8] - továbbra is egy közvetlenül választott egyszemélyi, operatív vezetőt, a főpolgármestert intézményesíti.
Azaz, ebben a rendszerben végső soron egy jelentős eltolódásra került sor: a Fővárosi Közgyűlés tagságának radikális átalakítása a kerületek befolyását erősítette a fővárossal szemben, s a főváros sok tekintetben a kerületek sajátos, kötelező társulásához hasonlóan működhet majd.
Az új rendszer a viták kereszttüzébe került, s végül - részben ellenzéki összefogással - a törvényt az országgyűlési képviselők több mint negyede az Alkotmánybíróság előtt megtámadta. A törvény kritikusai vitatják egyrészt, hogy ebben a rendszerben, ahol a közgyűlési képviselők többsége polgármester, sérül a választás közvetlenségének elve, ugyanis a kerületi polgármester tisztségénél fogva kerül be a fővárosi testületbe. A viták során a törvény megalkotói jelezték, hogy álláspontjuk szerint nemhogy sérül a közvetlenség, hanem még jobban érvényesül az: álláspontjuk szerint a polgármesteri tagság nem közvetett választás, hanem egyidejű, közvetlen döntés a kerületi polgármester és a fővárosi képviselő személyéről.
Bár a döntéshozatali mechanizmust részben korrigálták a parlamenti viták során, azonban a rendszer egyenlő jellegével kapcsolatban további kifogások fogalmazódtak meg: ugyanis, ha a képviselők kevesebb mint fele támogat egy javaslatot, azonban a támogatók mögött a fővárosi lakosság többsége áll, a javaslatot a szavazatok többségének hiánya miatt elutasítják. Ráadásul a lakosságszám megállapításánál értelemszerűen csak a polgármestereket veszik figyelembe, így ezek a képviselők fontosabb szerepet töltenek be, mint a listáról bekerültek. A törvényt megalkotók álláspontja szerint a lakosságszám-feltétel beillesztésével kezelték az arányossági kérdést.
A fővárosi önkormányzat szerkezete a látszólag kis terjedelmű módosítás ellenére jelentősen átalakul: a kerületek szerepe az új modellben erősödik. Ezek a szervezeti változások egyfajta társulásos jellegű modell irányába mutatnak, azonban ennek a logikának az ellenpontjaként fennmarad a főpolgármester közvetlen választása is. Mindezek mellett a főváros hatáskörei nem változtak, s nem alakult át a kerületek és a főváros közötti munkamegosztás sem. Kérdéses, hogy ezzel a reformmal lezárult-e a főváros helyzetével kapcsolatos évtizedes politikai és szakmai vita.
1. Martín Bassols Coma: Administración Pública de la Comunidad de Madrid. In: Martín Bassols Coma (ed.): La Administración Pública de las Comunidades Autónomas. INAP, Mad-rid 2004., 785-799. old.
2. Barry Cullingworth - Vincent Nadin: Town and Country Planning in the UK. Routledge, London 2002.
3. Paul Kantor - Christian Lefevre - Asato Saito - Andy Thornley: Struggling Giants. City-Region Governance in London, New York, Paris and Tokyo. University of Minnesota Press, Minneapolis 2012.
4. Janice Morphet: Modern Local Govern-ment. SAGE, London 2008.
5. Andreas Musil - Sören Kirchner: Das Recht der Berliner Verwaltung. Springer, Berlin - Heidelberg 2012.
6. Nagy Marianna - Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-Orac, Budapest 2014.
7. Hans Neuhofer: Gemeinderecht. Springer, Wien 2012.
8. Rozsnyai Krisztina: A területszervezésre vonatkozó szabályok a Mötv.-ben. Új Magyar Közigazgatás 6. évf. (2013), 7-8. sz., 37-48. old.
9. Veres Enikő: A városi kormányzás közjogi eszközei. In: Horváth M. Tamás (szerk.): Jelenségek - a városi kormányzás köréből. Dialóg Campus Kiadó, Budapest 2013., 137-152. old. ■
JEGYZETEK
[1] L. Janice Morphet: Modern Local Government. SAGE, London 2008. 7-8. o.
[2] Berlin tekintetében l. Andreas Musil - Sören Kirchner: Das Recht der Berliner Verwaltung. Springer, Berlin - Heidelberg 2012. 37-39. o. Bécs tekintetében l. Hans Neuhofer: Gemeinderecht. Springer, Wien 2012. 118-120. o.
[3] L. Paul Kantor - Christian Lefevre - Asato Saito - Andy Thornley: Struggling Giants. City-Region Governance in London, New York, Paris and Tokyo. University of Minnesota Press, Minneapolis 2012. 167-170. o.
[4] L. Martín Bassols Coma: Administración Pública de la Comunidad de Madrid. In: Martín Bassols Coma (ed.): La Administración Pública de las Comunidades Autónomas. INAP, Madrid 2004. 785-789. o.
[5] L. Barry Cullingworth - Vincent Nadin: Town and Country Planning in the UK. Routledge, London 2002. 63-66. o.
[6] Nagy Marianna - Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-Orac, Budapest 2014. 43-44. o.
[7] L. Rozsnyai Krisztina: A területszervezésre vonatkozó szabályok a Mötv.-ben. Új Magyar Közigazgatás 6. évf. (2013) 7-8. sz. 44-46. o.
[8] A hagyományos és az új típusú társulások tekintetében l. részletesen: Veres Enikő: A városi kormányzás közjogi eszközei. In: Horváth M. Tamás (szerk.): Jelenségek - a városi kormányzás köréből. Dialóg Campus Kiadó, Budapest 2013. 140-146. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD., dr. habil.egyetemi docens, ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
