Az új büntetőeljárási törvény tervezetének (a továbbiakban: Tervezet) egyik leghangsúlyosabb újítása a bűnüldözési célból folytatott titkos információgyűjtés átfogó szabályozása. A Tervezet szemléletformáló kodifikációs megoldásának elfogadása esetén egyértelművé válna, hogy e tevékenység a büntetőeljárás szerves részét képezi, azaz információk mellett eredendően bizonyítékok megszerzésére is irányul. A Tervezet - figyelemmel az új büntetőeljárási törvény kodifikációs irányelveire - olyan rendszer kialakítását célozza, amely e különleges nyomozási tevékenységet egyszerűen, átláthatóan, és a többi büntetőeljárási rendelkezéssel koherensen szabályozza.
A Tervezet által kialakított rendszer célja és a kodifikáció által választott megoldás leginkább a titkos információgyűjtés hatályos szabályozásának anomáliái ismeretében értékelhető, amelyekre a jogalkalmazás mellett számos szakmai publikáció és kutatás hívta fel rendszeresen a figyelmet.[1] Nem mellőzhető tehát annak rövid ismertetése, hogy pontosan mely okok vezettek a jogalkotói beavatkozás szükségességéhez és a kodifikáció által választott megoldásokhoz. Az értekezés ezt követően tér ki a jogalkotás kereteit meghatározó alkotmányos, és nemzetközi elvárások bemutatására, majd a szabályozás összefüggéseire.
A jogalkalmazás számára az egyik fő problémát az jelenti, hogy a titkos információgyűjtés során megszerzett adatokat a büntetőeljárás során gyakran ki kell rekeszteni a bizonyítékok köréből. E körben ugyan nem áll rendelkezésre reprezentatív és nyilvános statisztikai adat, azonban e megállapítást a jogalkalmazói tapasztalatok egyértelműen megerősítik.[2] Az információszerzés magas hatásfoka ellenére az adatok bizonyít ékként való csekély mértékű hasznosulása a titkos információgyűjtés hiábavalóságának érzetét erősíti, amely elfogadhatatlan annak tudatában, hogy az egyik legkomolyabb jogkorlátozó tevékenységről van szó. Ha a jogalkalmazói problémák oka a normaanyag hibáira vezethető vissza, akkor a helyzeten a jogalkotás lehet képes segíteni.
Az általános értelemben vett titkos információgyűjtés hatályos szabályozásának elméleti kategorizálása eltérő lehet, így az Alkotmánybíróság alapvetően bűnüldözési és nem bűnüldözési célból folytatott titkos felderítés között tesz különbséget.[3] A meglévő jogalkalmazási problémák megértése miatt érdemes az elhatárolást úgy megjeleníteni, hogy e különleges tevékenységet az arra feljogosított szervek nemzetbiztonsági és bűnüldözési célból, valamint az utóbbit kiegészítő, azzal gyakorta összefonódó, leginkább bűnözéssel kapcsolatos veszélyhelyzetek felderítésére és elhárítására irányuló célból végezhetnek. Az egyszerűség kedvéért nevezzük ez utóbbi összetett célokat rendészeti[4] célú felderítésnek, amely összefoglaló kategóriának egy konzervatív felfogású büntetőeljárásban történő jogalkotói és jogalkalmazói kezelése szüli a legtöbb anomáliát.
Az elemzést rövid, jogtörténeti visszatekintéssel kezdve látható, hogy a jogalkotás a büntetőeljárásról szóló 1998. évi
- 35/36 -
XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) megalkotásakor a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályait sem rendezte egységes koncepció alapján. Egyes szabályok a Be. nyomozásról rendelkező IX. Fejezetének titkos adatszerzésről szóló V. Címe alatt találhatók, mások pedig - és ezzel sajnálatos módon a büntetőjogi jogalkalmazók látóköréből és gondolkodásából kikerülve - a nyomozó hatóságok ágazati törvényeiben[5] maradtak. Utóbbiakra a Be. 178. §-a csupán utal, mégpedig a nyomozó hatóság egyéb adatszerző tevékenységeként. Inkoherenciát okoz, hogy a jogalkotás a normaanyagot úgy osztotta el a törvények között, illetve a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés komplex eszköz- és célrendszerének egyes elemeit úgy emelte ki és helyezte el a büntetőeljárási kódexben, hogy eközben a büntetőeljárás dogmatikájában további, koncepcionálisnak tekinthető változtatásokat is végrehajtott.
Ilyen, a téma szempontjából kiemelt változásnak tekinthető, hogy a Be. elfogadásával a büntetőeljárás megindításának alapja az "alapos" gyanúról az "egyszerű" gyanúra szállt le.[6] Ugyanakkor a jogalkotó a titkos információgyűjtés ágazati jogszabályokban és a büntetőeljárási törvényben meghatározott normáit a cél- és eszközrendszer szintjén nem igazította e változáshoz, azokat nem hangolta össze a büntetőeljárás jogintézményeivel. Ennek eredményeként az ágazati jogszabályokban megmaradt rendelkezések látszólag lehetővé teszik a gyanú és az alapos gyanú megállapítása közötti időszakban, a büntetőeljáráson kívüli, mégis a büntetőeljárás fő céljainak elérésére is irányuló titkos információgyűjtő tevékenység folytatását.
A hatályos szabályozás következtében a bűnügyi és rendészeti felderítés egyfajta versenyzése[7] alakult ki, hiszen a felderítő tevékenységet folytató szerv dönthet arról, hogy a bűncselekmény felderítése, bizonyítékok beszerzése a nyomozó hatóságok ágazati törvénye[8] vagy a Be. rendelkezése alapján történjen. Emiatt a veszélyforrás felkutatására és elhárítására irányuló rendészeti felderítés a célján gyakran túlterjeszkedve átveszi a büntetőeljárás - konzervatív felfogása szerinti - feladatát, és a múltbeli esemény vizsgálatába bonyolódik. Másként fogalmazva a rendészeti felderítés alanya a gyanú fennállása után a Be. 6. § (1) bekezdésében, a 170. § (1) bekezdésében és a 171. § (2) bekezdésében írt rendelkezések ellenére nem indít időben büntetőeljárást.
A kialakult helyzet részben a bűnüldöző szakma azon - érthető és támogatható - igényéből fejlődött ki, amely a bűnözés egyes formáival szembeni fellépéshez (pl. bűnszervezetek) a valós idejű felderítés eszközrendszerét látja a leghatékonyabb megoldásnak. Azaz kimutatható egy olyan feszültség, amely a változó bűnözéssel szembeni hatékony fellépés igénye és az elmaradt büntetőeljárási eszközrendszer alkalmazásának kényszere között lép fel.
A büntetőeljáráson kívüli, tehát az ágazati törvények alapján folytatott titkos információgyűjtés eredményének felhasználását illetően tapasztalt problémák további forrása az a szükségszerű "validálási" eljárás, amely a beszerzett adatok büntetőeljárásban történő felhasználását lehetővé teszi. A titkos információgyűjtés eredménye sok esetben a Be. 206/A.§-ban szabályozott "validálási" eljárás következtében semmisül meg. Ezen eljárás egyik sokat vitatott eleme a Be. 206/A. § (1) bekezdésének b) pontjában megfogalmazott nyombaniság követelménye. A kifejezés a merev határidők helyett valóban rugalmasabb eljárást tesz lehetővé, de éppen ezért e jogintézmény terén elfogadhatatlan bizonytalanságokat hordoz, amelyet a joggyakorlat sem tudott megnyugtatóan kezelni.[9] A bizonytalanságot tovább tetézi, hogy az ágazati törvények szerint folytatott tikos információgyűjtés eredményének felhasználhatósága tárgyában hozott nyomozási bírói döntést az ítélkező bíró felülbírálhatja.
Összefoglalva az eddigieket, rendszerszinten a szabályozás párhuzamossága és a bűnüldözési céltól eltérő célból folytatott titkos információgyűjtés eredményének büntetőeljárásban történő felhasználása a leginkább beavatkozást igénylő területek. Hangsúlyozni kell, hogy ezek a problémák nem a szabályozás egyes elemeiben gyökereznek, hanem gyakorta egymásból és a szabályozás egészéből következnek, másként fogalmazva a problémák rendszerszintűek. Annak ellenére, hogy az egyes részproblémák szintjén[10] további számos jogértelmezési vita, bizonytalanság jellemzi magát a titkos információgyűjtés, illetve adatszerzés folyamatát is, egyértelmű, hogy megoldást csak koncepcionális tervezés nyújthat.
Annak ellenére, hogy az Alkotmánybíróság által is megfogalmazott[11] egyik legfontosabb jogállami kritérium a megfigyelés feletti megfelelő külső kontroll léte, a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés bírói engedélyhez kötött eszközeinek alkalmazásánál az igazságügyi feladatkörbe tartozó döntés nagyrészt kimerül az engedély megadásában vagy megtagadásában, amelyekhez hatékonynak mondható felügyeleti funkció nem társul. A felderítés jelentős részével az igazságszolgáltatás - főként az ügyészség, mint a büntetőeljárási bizonyítás fő kötelezettje és a vádelőkészítés törvényességének felelőse -nem találkozik.
- 36/37 -
Az, hogy a megszerzett ismeret alacsony hatékonysággal hasznosul, részben annak is a következménye, hogy a nyomozásról rendelkező ügyészség késedelmesen szerzett és nem teljes körű ismerettel rendelkezik a büntetőeljáráson kívüli tevékenységről és így kénytelen rendelkezni a nyomozásról.[12] Emiatt a felderítés esetleges hibáit az ügyészség már nem tudja korrigálni, amelynek egyenes következménye lehet az igazság érvényesülésének elmaradása annak ellenére, hogy a felderítés feltárta az igazságot. A jogalkalmazói tapasztalatok szintén azt az igényt vetik fel, hogy a felderítést folytató szervek és az ügyészség kapcsolatát a titkos információgyűjtés kezdetétől fogva az együttműködés kellene, hogy jellemezze.[13]
A "titkos bizonyítékok" egyes típusai esetén - amelyek pl. a fedett nyomozók eljárása vagy a lehallgatásokat végrehajtó szakszolgálat eljárása során keletkeznek - az adatforrás azonosításának hiánya, vagy annak félig absztrakt meghatározottsága az eljárási bizonyításra nézve számos olyan kihatással lehet, amely az adatok bizonyítékként történő értékelésének kizárásához vezethet, akár formai, akár tartalmi okok miatt.[14] Ha a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés egyik feladata bizonyítékok megszerzése, akkor ezen - részben - kriminalisztikai tevékenység az eljárásjog garanciális szabályainak működését is igényli, hiszen anélkül a relevancia és a hiteltérdemlőség követelményeit nem tudja kielégíteni.[15] Noha a Be. nem tesz különbséget a bizonyító erőben, a büntetőeljárás során beszerzett bizonyítékok hitelessége és meggyőzőképessége az adott garanciarendszer miatt is erősebb, mint a titkos információgyűjtés során beszerzett bizonyítékok esetén.
A bírói gyakorlat egy iránya a felhasznált titkos információgyűjtések esetén egyes szabályok értelmezését már közelíti a Be-hez, és ezzel szűkíti a felderítés lehetőségeit a titkos információgyűjtés keretein belül. Másként fogalmazva a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés átfedései és különbözőségei miatt a büntetőeljárás során olyan bírói gyakorlat kialakulása figyelhető meg, amely a büntetőeljárás feltételrendszere szerint vizsgálja a titkos információgyűjtés eljárását.
Egy példával megvilágítva a helyzetet, a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) alapján a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtés során a különleges eszköz alkalmazásának legfeljebb kilencven napos törvényes tartama kilencven nappal ismételten meghosszabbítható. Az Rtv. szövegezése alapján vitatott, hogy az "ismételten" jelző egy alkalmat vagy a többszöri meghosszabbítás lehetőségét jelenti.[16] Ezzel szemben a büntetőeljárás során legfeljebb kilencven napig folytatható titkos adatszerzés, amely egyértelműen csak egy alkalommal, legfeljebb kilencven nappal meghosszabbítható. A bírói gyakorlat egyik erősödő - vagy talán már megszilárdult - iránya a titkos információgyűjtés tartamára vonatkozó rendelkezést a büntetőeljárási törvényi keretei szerint úgy értelmezi, hogy a titkos információgyűjtés is csak legfeljebb kétszer kilencven napig folytatható.
Talán nem minden alapot nélkülöző jóslat, hogy a joggyakorlat a Tervezet elfogadásának hiányában is eljuthat odáig, hogy a titkos információgyűjtésnek pl. az Rtv. 63. § (1) bekezdésében írt céljai közül a bűncselekmény felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, bizonyítékok megszerzése, kizárólag akkor alapozhat meg törvényes titkos információgyűjtő tevékenységet, ha a bűncselekmény gyanúját már megállapították és a nyomozást elrendelték.
Az Alkotmánybíróság kezdetektől fogva az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: Bíróság) gyakorlatára is figyelemmel alakította ki álláspontját[17] a titkos információgyűjtés alapelvi kereteit illetően, ezért a vonatkozó alkotmánybírósági határozatok ismertetésétől eltekintve főként a Bíróság joggyakorlatára érdemes kitérni.
A Bíróság a közelmúltban a Szabó és Vissy v. Magyarország[18] ügyben és a Roman Zakharov v. Oroszország[19] ügyben hozott ítéleteiben foglalta össze átfogóan a titkos információgyűjtésre vonatkozóan szabályozási elvárásait. Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy ezen döntések a Bíróság összetett gyakorlatát foglalták össze, így a Bíróság által elfogadhatónak tartott szabályozási megoldások konkrét elemeit csak a teljes bírósági gyakorlat további vizsgálata alapján, a többi vonatkozó ítélettel összevetve lehet megállapítani.[20]
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 32/2013. (XI. 22.) AB határozatában is kiemeli, a Bíróság a rejtett nyomozáshoz kapcsolódó ügyeket alapvetően az Emberi Jogok Európai Egyezményének (a továbbiakban: Egyezmény) a magánélet szabadságát védő 8. cikkén keresztül vizsgálja. Ugyanakkor a fedett nyomozókra vonatkozó szabályozás egyes elemeit- így például az álvásárlást vagy a provokáció tilalmát - illetően
- 37/38 -
az Egyezmény 6. cikkének, azaz a tisztességes eljárás alapelvének is jelentősége van.
A Bíróság az ítéleteiben rámutatott arra, hogy a 8. cikk (1) bekezdésében garantált jog egy demokratikus társadalomban csak a 8. cikk (2) bekezdésében meghatározott törvényes keretek között, az ott rögzített célokból, a szükségesség igazolása mellett korlátozható. A törvényesség a Bíróság gyakorlatában nem csupán azt jelenti, hogy a korlátozás lehetséges eseteinek törvényben meghatározottnak kell lennie, a szabályozásnak meg kell felelnie a jogállamiság elveinek is. Minthogy a titkos információgyűjtés szükségképpen kizárja a hatékony jogorvoslat lehetőségét, elengedhetetlenül fontos, hogy az alkalmazást lehetővé tevő eljárás kellő garanciát nyújtson az egyén jogainak védelmére. Minderre tekintettel az információgyűjtés három szakaszát kell ellenőrzésnek alávetni: a beavatkozás elrendelését, a végrehajtását, és a befejezést követő eljárást. Elsősorban az állandó, folyamatos és kötelező ellenőrzés a garancia arra, hogy a konkrét ügyekben nem sértik meg az arányosság követelményét.
A beavatkozás belső jogi alapjául szolgáló jogszabálynak általánosan hozzáférhetőnek kell lennie, a szabályozásnak pedig előreláthatóan és kiszámíthatóan kell felépülnie annak érdekében, hogy a jogszabály mindenki számára kellően világosan meghatározza azt, hogy a titkos információgyűjtésről milyen esetekben és milyen körülmények között dönthetnek az arra jogosult szervek.
További kiemelt szabályozási garancia az információgyűjtés időtartamának korlátozása és a határidők egyértelmű meghatározása. A szabályozásnak pontosan kell meghatároznia, hogy az információgyűjtés mennyi ideig folytatható, hány alkalommal és milyen időtartamban hosszabbítható meg. Arra vonatkozóan is szükséges rendelkezni, hogy a megfigyelést meg kell szüntetni, ha az már nem szükséges. A törvényességi garanciák sorában rendelkezni kell az információgyűjtés során keletkezett adatok tárolásáról, kezeléséről, törléséről és mindezek eljárásrendjéről.
Az információgyűjtés engedélyezése kapcsán a Bíróság két körülménynek tulajdonít jelentőséget: az egyik az engedélyező kiléte, a másik az engedélyezés során vizsgálandó körülmények. Az önkényesség elleni garanciaként az engedélyezésről főszabályként a végrehajtó hatalomtól független szervnek kell döntenie. A Dumitru Popescu v. Románia[21] ügyre hivatkozva a Bíróság úgy foglalt állást, hogy az információgyűjtést vagy bíróságnak, illetve független testületnek kell engedélyeznie, vagy az engedélyező testület tevékenységét kell bíróságnak vagy független testületnek ellenőriznie. Az engedélyezés során az engedélyező vizsgálatának ki kell terjednie arra, hogy fennáll-e az információgyűjtés elrendelését megalapozó, tényekkel alátámasztott ésszerű ok, továbbá hogy a megfigyelés az Egyezmény 8. cikk (2) bekezdésének megfelelően, szigorúan értelmezve szükséges-e egy demokratikus társadalomban.
Az információgyűjtés végrehajtása kapcsán megfelelő felügyeleti mechanizmusokat kell biztosítani arra, hogy a hatóságok betartsák a megfigyelés végrehajtásra, illetve az adatok feldolgozására, tárolásra és megsemmisítésre vonatkozó törvényi rendelkezéseket. A végrehajtás törvényességi felügyelete kapcsán is szempont a végrehajtó hatalomtól való függetlenség. A Bíróság olyan felügyeleti szerveket talál megfelelőnek, amelyek elrendelhetik a megfigyelés azonnali megszüntetését és a beszerzett adatok megsemmisítését.
A jogorvoslatok hatékonysága szorosan összefügg az érintettek tájékoztatásának kérdésével, ezért fontos kiemelni, hogy a Bíróság több ítéletében is megerősítette az érintett utólagos értesítésének a kötelezettségét.[22] Azt a Bíróság is elismeri, hogy az érintett utólagos értesítése ugyan nem minden esetben kivitelezhető, de amint ez megtehető az eredeti korlátozás céljának veszélyeztetése nélkül, az érintettet tájékoztatni kell arról, hogy korábban megfigyelték.
Hangsúlyos szabályozási szempont az információs önrendelkezéshez való jog további elemeinek érvényesülése is. Az információs önrendelkezési jog egyik legfontosabb biztosítéka az információgyűjtés és az adatkezelés célhoz kötöttsége, amely alól a titkos eszközök alkalmazására vonatkozó szükségesség elismerése sem adhat további feltételek nélkül általános érvényű felmentést. A célhoz kötöttségből következik, hogy a meghatározott cél nélküli, készletre történő, előre nem meghatározott jövőbeni felhasználásra való adatgyűjtés és tárolás alaptörvény-ellenes, a titkos eszközöknek a célhoz kötöttségtől történő teljes eloldása, az alkalmazás kivételességére és átmenetiségére vonatkozó szabályozás hiányával együtt e jog aránytalan, így alkotmányosan elfogadhatatlan korlátozását jelenti.[23]
Könnyen belátható, hogy a felsorolt problémák rendszerszintűek, ezért a megoldás is csak koncepcionális jelentőségű döntések útján volt kialakítható. A kodifikáció során felmerült egyik verzió szerint a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályrendszerét egységesen és komplexen kell integrálni a büntetőeljárásba. A másik verzió szerint a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés egyes szabályai továbbra is az ágazati törvényekben maradnak, de azokat ügyészi felügyelet kialakítására vonatkozó szabályokkal kell kiegészíteni. A cél- és eszközrendszer következetes elválasztása azonban egyik esetben sem mellőzhető.
- 38/39 -
A kodifikáció az első megoldást választotta abból a megfontolásból, hogy a fentebb kifejtett bizonyítási és eredményességi deficit felszámolását és az információgyűjtés során megszerzett adatok bizonyítékként történő hatékonyabb felhasználást a Be. komplex garanciarendszere biztosíthatja, amelyet az ágazati törvények rendszerébe telepített igazságszolgáltatási felügyelet intézménye egyedül nem válthat ki.
E koncepció következetes érvényesítéséhez természetesen az ágazati törvények módosítása is szükséges.[24] A Tervezet által kijelölt cél és eszközrendszer alapján az ágazati jogszabályokban kizárólag a konkrét bűncselekmény gyanújához nem kapcsolódó információgyűjtés szabályrendszere maradhat, így a fentebb rendészeti célú felderítésként jelölt tevékenység cél- és eszközrendszerének továbbra is az ágazati törvényekben (Rtv., Navtv.) lenne a helye.[25] Az újraszabályozás tehát nem szüntetné meg a rendészeti célból alkalmazott titkos információgyűjtés lehetőségét, hanem egyértelműen meghatározná annak körét. A világos jogi szabályozás kialakítása érdekében elengedhetetlen annak tisztázása, hogy a rendszer mikor, milyen célból, milyen eszközök alkalmazására és mely törvény alapján biztosít lehetőséget. A cél- és eszközrendszer elosztására olyképpen kerül sor, hogy a nyilvánvalóan konkrét bűncselekményhez kapcsolódó célból történő megfigyelésre, illetve bűncselekmény gyanúját feltételező eszközök alkalmazására csak a büntetőeljárás során lenne lehetőség. A rendészeti és bűnüldözési célú információgyűjtés következetes elhatárolásához az is szükséges, hogy a rendészeti célú információgyűjtés eredménye csak szigorú feltételek teljesülése esetén válhasson bizonyítékká a büntetőeljárásban.
A Tervezet egy külön "rész"-ben helyezte el a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésként folytatott tevékenységre vonatkozó valamennyi lényeges szabályt. Ennek következtében a konkrét bűncselekményre irányuló, bűnüldözési célú titkos információgyűjtés különleges eszközeinek és módszereinek alkalmazására mindvégig és kizárólag büntetőeljárási keretek között, igazságszolgáltatási felügyelet mellett történhetne. A leplezett eszközök alkalmazásának általános célja az adott eljárási szakasz céljához kapcsolódik: az előkészítő eljárás vagy a nyomozás céljaihoz. A fentiekből az is következik, hogy megszűnik a titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés megkülönböztetése és külön szabályozása. Az új eljárásrendben egységesen, a teljes büntetőeljárás során ugyanazon elnevezés (leplezett eszközök) alatt és ugyanazon garanciális keretek között lenne mód az információgyűjtésre szolgáló eszközök, módszerek és erők alkalmazására. Az egyes leplezett eszközök alkalmazására az eljárás előrehaladásával egyre szélesebb körben nyílna lehetőség, figyelemmel arra, hogy az előkészítő eljárás és a nyomozás céljai nem feleltethetők meg egymásnak.
Koncepcionális változás, hogy a rendszer alapvetően az információgyűjtéshez alkalmazott eszközök, módszerek és erők egységeire épít, és szakít azzal a hatályos felfogással, hogy az információgyűjtés egy elkülönült folyamat, egy külön eljárás az eljáráson belül. A "leplezett eszközök" összefoglaló elnevezés is ezt hangsúlyozza, a Tervezet a bizonyítási eszközök és bizonyítási cselekmények rendszerezéséhez hasonló katalógust állított össze.
A három csoportosítás, az engedélyhez nem kötött, az ügyészi vagy bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök között felsorolt eszközök, módszerek és erők közül több a hatályosnál részletesebb szabályozást kapott. Mindezzel a törvényesség erősítése mellett a jogalkalmazók számára egyszerűbbé válhat a leplezett eszközök kombinatív alkalmazása is. Az egyes leplezett eszközök alkalmazásának eredménye nem feltétlenül egy egységes, a folyamatot lezáró feljegyzésben ölt testet, hanem az egyes eszközök alkalmazása külön-külön is bizonyítási eszközt (tárgyi bizonyítási eszközt stb.) eredményezhet.
A Tervezet új eszközként határozza meg a pénzügyi monitoringot (fizetési műveletek megfigyelése) amelynek alkalmazását ügyészi engedélyhez köti. A megfigyelés alapelemeként a leplezett eszközök alkalmazására feljogosított szerv a pénzügyi szolgáltatási vagy kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységet végző szervezetet arra kötelezi, hogy valós időben, meghatározott időszakban rögzítsen, őrizzen meg és továbbítson fizetési műveletekkel kapcsolatos adatokat. E kötelezés alapján a pénzügyi szolgáltatási vagy kiegészítő pénzügyi szolgáltatási tevékenységet végző szervezet az egyébként szolgáltatási körébe tartozó tevékenységet kontrollált keretek között folytatja.
Az adatok kiértékelését jelentő passzív megfigyelés mellett a leplezett eszköz alkalmazása aktív intézkedéssel kombinálható, a beavatkozás meghatározott fizetési számlák vagy személyek közötti fizetési művelet teljesítésének felfüggesztésére is kiterjedhet: belföldi fizetési művelet esetében legfeljebb két munkanapig, nem belföldi fizetési művelet esetében legfeljebb négy munkanapig. A felfüggesztés lehetővé teszi, hogy ha a felfüggesztett fizetési művelet további nyomon követése szükséges, az elrendelő más szolgáltató tekintetében is elrendelje a fizetési műveletek megfigyelését, vagy zár alá vétellel biztosítsa a vagyont.
A Tervezet a fedett nyomozók eljárására vonatkozó valamennyi, törvényi szintű rendelkezés összefoglalására törekedett. E cél érdekében rendezte a gyakorlatban felmerült és vitatott kérdéseket, így például a fedett nyomozó és a bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök kombinatív alkalmazását, vagy a fedett nyomozó által bűnüldözési érdekből elkövetett bűncselekmények értékelésének kérdését. A Tervezet - amennyire a törvényi szinten lehet - az Egyezmény
- 39/40 -
6. cikkének és a Bíróság gyakorlatának[26] megfelelően, egyértelműen rendezi a fedett nyomozó eljárásának korlátait, tételesen megjeleníti a jogalkalmazás során több esetben hivatkozott[27] provokáció tilalmát. A Tervezet rendezi a fedett nyomozó eljárási státuszát. A fedett nyomozó - személyi biztonságának legmesszemenőbb eljárásjogi biztosítása mellett - tanúvallomást tehet, ezzel lehetővé válik az adatforrás hitelt érdemlőségének ellenőrzése is, ami fokozottan hangsúlyos az anonim tanúktól származó bizonyítékok esetén.[28]
A bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök alkalmazását illetően a Tervezet az engedély egységének elve alapján alakítja ki az engedélyezés rendszerét. A Tervezet egyértelműen kifejezi, hogy egy adott személlyel szemben egy engedély alapján lehet bírói engedélyhez kötött leplezett eszközöket alkalmazni, amely engedély az időközben felmerült adatok alapján kiterjeszthető, korlátozható, meghosszabbítható. Egy adott érintett személlyel szemben végső soron legfeljebb háromszázhatvan napig alkalmazható bírói engedélyhez kötött leplezett eszköz. A rendelkezésre álló időkereten belül pedig az első engedélyben engedélyezetthez képest további leplezett eszközök alkalmazására, vagy a már engedélyezett eszközök alkalmazásának megváltoztatására is sor kerülhet.
A legfeljebb háromszázhatvan nap időtartam hosszabb ugyan, mint a Be. által lehetővé tett száznyolcvan[29] napos időkeret, azonban nem szabad elfeledni, hogy a Tervezet egységesen tartalmazza a teljes bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályait. A jelenlegi állapotból kiindulva, az ágazati törvények alapján folytatott titkos információgyűjtés és a Be. alapján folytatható titkos adatszerzés tartamának maximumait összegezve, az időtartam legfeljebb háromszázhatvan napban történő meghatározása nem tekinthető eltúlzottnak és alaptalannak. A Tervezet ezen újítása azzal a garanciális környezettel egészül ki, hogy egy adott személlyel szemben a leplezett eszközök alkalmazása mindvégig egy engedély alapján és ugyanazon bíró felügyelete mellett történhet.[30] Ezen egységes bírói felügyelet felelősségteljes ellátása megfelelő biztosítéka lehet az első látszatra kiterjesztett időtartam mértékletes alkalmazásának, a szükségességet és arányosságot a legmesszebbmenőkig tiszteletben tartva.
A titkos információgyűjtés integrálása miatt a kodifikációnak rendeznie kellett egy jelentős dogmatikai kérdést, amely a büntetőeljárás megindításához, pontosabban a bűncselekmény gyanújához kapcsolódik. Ennek megoldása egy, a nyomozást megelőző új eljárási szakasz, az ún. előkészítő eljárás kialakítása. A büntetőeljárás főszabály szerint továbbra is bűncselekmény gyanúja alapján indul, azonban a büntetőeljárás proaktív képességének kialakítása érdekében a Tervezet az előkészítő eljárással lehetőséget biztosít - a bűncselekmény tárgyi súlyától függően - legfeljebb hat vagy kilenc hónapig tartó előzetes felderítésre, amelynek célja a bűncselekmény gyanújának megállapítása, illetve kizárása.
A büntetőeljáráson belül a leplezett eszközök alkalmazhatósága éppen ezért fokozatos. A "paletta" a gyanú megállapítására szolgáló előkészítő eljárás szakaszától a nyomozásig bővül, hiszen azok a leplezett eszközök, amelyek alkalmazása konkrét bűncselekmény gyanúját feltételezik - pl. a csapda, az álvásárlás egyes formái - az előkészítő szakaszban értelemszerűen nem alkalmazhatók.
Az előkészítő eljárás folytatása nem szélesíti a leplezett eszközök alkalmazásának időbeli kereteit, az alkalmazás garanciális szabályai így minden esetben ugyanazon hatékonysággal tudnak érvényesülni. A kodifikáció ezen megoldása - amellett, hogy lehetőséget teremt a gyanú előtti felderítésre -a gyanú értelmezését is befolyásolja, arra ösztönözve az előzetes felderítés alanyát, hogy a nyomozás keretein belül folytassa tevékenységét, ezzel elmozdulva a valós idejű büntetőeljárás folytatása felé.
Koncepcionális cél volt az igazságszolgáltatási felügyelet kialakítása egyrészt a garanciális elemek erősítése, másrészt a hatékonyság növelése érdekében. A Tervezet az előkészítő eljárás és a nyomozás feletti ügyészi felügyelet kialakításával megteremtette annak lehetőségét, hogy az ügyészség és a nyomozó hatóság az eltérő funkcióiknak és felelősségi körüknek megfelelően, de együttműködve folytathassák működésüket. Az új rendszerben az ügyészségnek a kezdetektől fogva rálátása van valamennyi leplezett eszköz alkalmazására, amely amellett, hogy magasabb garanciális szintet biztosít, a hatékonyságot is növeli.
A bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök körében a garanciális szabályok további erősítéseként értékelhető, hogy az igazságszolgáltatási felügyelet immár a büntetőeljárás kezdetétől fogva - az előkészítő eljárástól kezdve - ugyanazon nyomozási bíró személyében biztosítható. A bíróság emellett megerősített jogköröket kapott a bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök végrehajtásának ellenőrzésére, amelyre példa, hogy a végrehajtás során beszerzett adatok bemutatásának elmulasztása az engedély visszavonását eredményezi.
- 40/41 -
A Tervezet rendszerében a bírói engedélyhez kötött leplezett eszközök törvényes alkalmazásának eredménye ab ovo bizonyítási eszközzé válik. Ezzel a Tervezet a jelenleg hiányzó processzuális perkontroll bizonyítási alapjainak megteremtésére is törekszik, amelynek a titkos információgyűjtés és adatszerzés jelenlegi "okiratosítása" nem felel meg.[31]
Az ágazati törvényekben szabályozott bűnüldözési célú titkos információgyűjtés integrálása okán szükségtelenné vált a jelenleg a Be. 206/A. §-ban meghatározott "validálási" teszt fenntartása. A rendészeti és a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés esetén, az ezekből származó adatok bizonyítékként történő felhasználásáról kizárólag a vádért felelős ügyészség és az ítélkező bíróság dönt. A törvényesség objektívvé tett feltételrendszerének kialakításával a Tervezet rendszerszinten zárja ki a hatályos szabályozásban szükséges, mégis bizonytalanságokat hordozó elemeket.
A leplezett eszközök alkalmazásának eredménye főszabály szerint annak a bűncselekménynek a bizonyítására és azzal az érintett személlyel szemben használható fel, amely miatt és akivel szemben az alkalmazást a bíróság engedélyezte. A készletező adatgyűjtés lehetőségének kizárása érdekében bevezetett garanciális újítás, hogy a megszerzett adatok az engedélytől eltérő bármely esetben csak akkor használhatók fel bizonyítási eszközként, ha meghatározott határidőn belül az engedélyben nem megjelölt személy illetve bűncselekmény vonatkozásában a büntetőeljárást megindították, vagy a már folyamatban lévő büntetőeljárás kiterjesztéséről döntöttek.
Jelentős újítás, hogy az engedélyben nem szereplő személynek az engedélyben nem megjelölt bűncselekménye vonatkozásában is lehetővé válik a megszerzett adat bizonyítási eszközként való felhasználása. Indokolt erre az esetre olyan feltételek meghatározása, amelyek ezen új lehetőséget további garanciákkal veszik körbe. A kellően szigorú és következetes szabályozási mintát a titkos információgyűjtés eredményének felhasználására vonatkozó eljárásrend jelenti. Ennek megfelelően a felhasználni kívánt adat megszerzését követően rövidebb, nyolc napos határidőhöz kötött a büntetőeljárás kezdeményezésének, illetve elrendelésének kötelezettsége, másrészt minderről tájékoztatni kell a leplezett eszközt engedélyező bíróságot. A bíróság így megfelelő időben képes ellenőrizni a leplezett eszközök alkalmazásának jogszerűségét.
A Tervezet felépítése miatt a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés szabályai külön-külön és összességükben olyan rendszert alkotnak, amely a leplezett eszközök alkalmazását magasabb garanciális szint mellett biztosítja, és így teszi hatékonyabbá az alkalmazás eredményének felhasználását.[32] Ugyanakkor önmagában a Tervezet elfogadása még nem teszi teljessé a bűnüldözési célú titkos információgyűjtés reformját. Ahhoz a normarendszer szintjén nélkülözhetetlen a vonatkozó ágazati törvények cél- és eszközrendszerének fent említett korrekciója, és ami nagyobb kihívás, az egyes alkalmazási területeken a jogalkalmazás szemléletváltása is szükséges. Csak e három komponens ötvözete lehet a jogállami keretek tiszteletben tartása mellett titkos információgyűjtést alkalmazó igazságszolgáltatás hatékonyságának záloga. ■
JEGYZETEK
[1] A teljesség igénye nélkül pl. Nyeste Péter: A titkos információszerzés szükséges és lehetséges reformja. Belügyi Szemle, 63. évf. 2015. 1. sz. 59-79. p., Nyeste Péter: A bűnüldözési célú "titkos információszerzés" és a büntetőeljárás kapcsolata. Nemzetbiztonsági Szemle, 2013. 1. sz. 20-38. p., Mészáros Bence: Fedett nyomozás a bűnüldözésben Doktori értekezés 2011., Czine Ágnes: A titkos információgyűjtés néhány jogértelmezési kérdése. Fundamentum, 2006. 1. sz. 119-125. p., Bejczi Alexa: A titkos információgyűjtés és a titkos adatszerzés hazai szabályozásának útvesztőjében. Belügyi Szemle, 58. évf. 2010. 11. sz. 44-58. p.
[2] Miskolczi Barna: Titkos információgyűjtés és adatszerzés helyett titkos nyomozás. Ügyvédvilág, 2016. 1. sz. 25. p.
[3] Ld. legutóbb a 32/2013. (XI. 22.) AB határozatot.
[4] A megnevezés azért leegyszerűsített, mivel pl. a Nemzeti Adó- és Vámhivatal a Rendőrséghez képest kevesebb célból ugyan, de ágazati törvénye alapján még így is széles körben folytathat titkos információgyűjtést a bűncselekmény gyanúját megelőzően. Tovább bonyolítja a helyzetet a Rendőrség különleges feladatait ellátó szerveinek (NVSZ, TEK) tevékenysége is. A bűnözéssel kapcsolatos veszélyhelyzetek felderítésére és elhárítására irányuló tevékenységi kört a rendészeti célon belül nevezhetjük akár bűnügyi hírszerzésnek is.
[5] Ezek a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény, a Nemzeti Adó- és Vámhivatalról szóló 2010. évi CXXII. törvény, és az Ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény. Természetesen a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény is tartalmaz a bűnüldözési célú titkos információgyűjtésre vonatkozó rendelkezéseket, de azok a fent érintett probléma tárgyalásában nem relevánsak.
[6] A korábbi büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény 12. §-a a büntetőeljárás megindítását még az alapos gyanúhoz kötötte, az azt felváltó 1998. évi IV. törvény 6. § (2) bekezdése ezzel szemben az "egyszerű", vagyis jelző nélküli gyanút tette meg a büntetőeljárás megindításának alapjaként.
[7] Miskolczi i. m. 25.
[8] Pl. az Rtv. 63. § (1) bekezdésére hivatkozással.
[9] A kifejezés értelmezésének szemantikai korlátait a helyes gyakorlat kialakítására törekvő 74/2009. BK vélemény sem tudta vitathatatlanná tenni.
[10] Rendszeresen visszatérő jogalkalmazói probléma például a magánlakás fogalmának értelmezése. Lásd erről részletesen Solti István: A (magán) lakás meghatározásának jelentősége a hazai titkos információgyűjtés rendszerében. Belügyi Szemle, 2015. 1. sz. 80-94. p.
[11] Ld. a 32/2013. (XI. 22.) AB határozat [114] bekezdését, amely szerint a titkos információgyűjtés elrendelésének és végrehajtásának alapvető garanciális eleme a külső ellenőrzés.
[12] Miskolczi i. m. 25.
[13] Kiss Anna: Kerekasztal-beszélgetés az ügyészség és a rendőrség együttműködéséről, valamint az ügyész és a nyomozó kapcsolatáról. Ügyészek Lapja, 2010. 6. sz. 113-119. p.
[14] Tremmel Flórián: Bizonyítékok a büntetőeljárásban. Budapest-Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2005. 167. p.
[15] Bócz Endre (szerk.): Kriminalisztika II. Budapest, BM Duna Palota és Kiadó, 2004. 981. p.
[16] Az Alkotmánybíróság a 32/2013. (XI. 22.) AB határozat [46] bekezdésében az Rtv. titkos információgyűjtés határidejére vonatkozó szabályozását úgy értelmezi, hogy az - a Be-vel szemben - nem tartalmaz korlátozást a határidő meghosszabbítását illetően.
[17] Ld. a 2/2007. (I. 24.) AB határozatot vagy a 32/2013. (XI. 22.) AB határozatot.
[18] Szabó és Vissy v. Magyarország, no. 37138/14. 2016. január 12.
[19] Roman Zakharov v. Oroszország, no. 47143/06, 2015. december 4.
[20] Pl. Dumitru Popescu v. Románia, no. 71525/01, 2007. április 26., Valenzuela v. Spanyolország, 1998. július 30., Klass és mások v. Németország, 1978. szeptember 6., Kennedy v. Egyesült Királyság, no. 26839/05, 2010. május 18.
[21] Dumitru Popescu v. Románia, no. 71525/01, 2007. április 26.
[22] A Szabó és Vissy v. Magyarország ügy mellett ld. a Weber and Saravia v. Németország (dec.), no. 54934/00., § 135., és Roman Zakharov v. Oroszország, no. 47143/06, § 287. 2015. december 4. hivatkozott bekezdéseit.
[23] Ld. a 2/2007. (I. 24.) AB határozat indokolását.
[24] A szabályozás átalakítása ugyanakkor nem érinti a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtésnek a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvényben található rendelkezéseit.
[25] A célrendszert illetően pl. az Rtv-ben meghatározott cél maradhat a bűncselekmények elkövetésének megelőzése, a körözött személy felkutatása, a büntetőeljárásban résztvevők védelme, a törvényben meghatározott költségvetési szervek bűnmegelőzési célú ellenőrzése.
[26] ld. Teixeira de Castro v. Portugália, 1998. június 9., Khudobin v. Oroszország, no. 59696/00. 2006. október 26., Ramanauskas v. Litvánia Application, no. 74420/01., 2008. február 5.
[27] Kovács István: A provokáció hatására történt bűnelkövetés értékelése a bírói gyakorlatban. In: Gál István László (szerk.): Tanulmányok Tóth Mihály professzor 60. születésnapja tiszteletére. Pécs, 2011. 369-378.
[28] Tremmel i. m. 176-177.
[29] A Be. 203. § (5) bekezdése alapján a titkos adatszerzés legfeljebb kilencven napra engedélyezhető, ez ismételt indítványra egy alkalommal legfeljebb kilencven nappal meghosszabbítható.
[30] A büntetőeljárásban a Be. 207. § (2) bekezdés b) pontja alapján a nyomozási bíró dönt a titkos adatszerzés engedélyezéséről, a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtést - az Rtv. 71. § (1) bekezdése, a NAV tv. 64. § (3) bekezdése alapján - az engedélyt kérő szerv székhelye szerint illetékes járásbíróságnak a törvényszék elnöke által kijelölt bírája engedélyezi. Jelenleg tehát az engedélyezés és a felügyelet elvileg megosztott lehet két bírói kör között az engedélyek különbözősége miatt, adott bírák mindkét feladatkörre történő kijelölése esetén is.
[31] Tremmel i.m. 173-175.
[32] Miskolczi Barna: Leplezett eszközök az új Be.-ben. Konferencia előadás, elhangzott: Balatonalmádi (2016. szeptember 23.) XIII. Magyar Jogászgyűlés.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD, beosztott ügyész, jogi szakreferens, Igazságügyi Minisztérium - Büntető Eljárásjogi Főosztály.
Visszaugrás
