898/D/1999. AB végzés, alkotmányjogi panasz - régi büntetőeljárási törvény.
• Alkotmány 57. § (5) bekezdés - jogorvoslathoz való jog
■ 57/1991. (XI. 8.) AB határozat
• 23/1998. (VI. 9.) AB határozat
"Nem hatályos jogszabály alkotmányellenességének megállapítására csak akkor kerülhet sor, ha ennek az alkotmánysértés kimondásán túlmenő eljárásjogi következménye lehet."
1/2007. (I. 18.) AB határozat, Médiatörvény
• Alkotmány 57. § (5) bekezdés - jogorvoslathoz való jog
• Alkotmány 61. § - véleménynyilvánítási jog és sajtószabadság
• 39/2002. (IX. 25.) AB határozat
"A kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye nem értelmezhető úgy, hogy a műsorszolgáltatónak minden m?sorában minden egyes álláspontot meg kell jelenítenie."
2/2007. (I. 24.) AB határozat, titkosinformációgyűjtés
• Alkotmány 2. § (1) bekezdés - a jogállamiság elve
• Alkotmány 54. § (1) bekezdés - az emberi méltósághoz való jog
• Alkotmány 57. § (3) bekezdés - a védelemhez való jog
• Alkotmány 59. § (1) bekezdés - a személyes adatok védelméhez való jog
6/2007. (II. 27.) AB határozat, közvéleménykutatási eredmények nyilvánossága a választásokat megelőzően
• Alkotmány 61. § - véleménynyilvánítási jog és sajtószabadság
• 39/2002. (IX. 25.) AB határozat
15/2007. (III. 9.) AB határozat, népszavazás a képzési hozzájárulásról
• Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés - népszavazásra nem bocsátható tárgykörök
16/2007. (III. 9.) AB határozat népszavazás a vizitdíjról
• Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés - népszavazásra nem bocsátható tárgykörök
• 51/2001. (XI. 29.) AB határozat
1999-ben nyújtott be alkotmányjogi panaszt egy indítványozó, amelyben a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban régi Be.) 235. és 260. §-ának alkotmányellenessé nyilvánítását és konkrét ügyében való alkalmazhatóságuk kizárását kérte az Alkotmánybíróságtól. A panaszos az alapjogi sérelmet abban látta, hogy a támadott jogszabályhelyek lehetővé tették, hogy a felmentő elsőfokú ítélet után a másodfokon eljáró Legfelsőbb Bíróság bűnösnek mondja ki és pénzbüntetésre ítélje anélkül, hogy az elmarasztaló ítélet ellen jogorvoslati kérelemmel élhetett volna. Ezzel véleménye szerint sérült a védelemhez és a jogorvoslathoz való joga, és nem érvényesült az ártatlanság vélelme. Az ügy előadó bírája Erdei Árpád volt.
Az alkotmányjogi panasz benyújtását követően, 2003. július 1-jén hatályba lépett az új büntetőeljárási törvény (1998. évi XIX. törvény; a továbbiakban Be.). A Be. csak 2006. július 1-jétől biztosít kétfokú jogorvoslati rendszert, így az alkotmányjogi panasz elbírálásának időpontjában a támadott törvényhelyek már nem voltak hatályban. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy állandó gyakorlata szerint nem hatályos jogszabály alkotmányellenességének megállapítására csak akkor kerülhet sor, ha ennek az alkotmánysértés kimondásán túlmenő eljárásjogi következménye lehet.
A testület meglátása szerint büntetőeljárásokat érintő alkotmányjogi panaszok esetén is az alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (3) bekezdése irányadó, vagyis akkor van lehetőség a büntetőeljárás felülvizsgálatára, ha az elítélt még nem mentesült a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panaszos esetében, pénzbüntetésről lévén szó, a mentesítés az ítélet jogerőre emelkedése napján a törvény erejénél fogva bekövetkezett. A Be. 416. § (1) f) pontja alapján azonban abban az esetben is lehetőség van a bíróság jogerős ügydöntő határozatának felülvizsgálatára, ha a büntetőjogi szankció alkalmazására olyan büntető jogszabály alapján kerülne sor, melynek alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megállapította. A Legfelsőbb Bíróság EBH 2005. 1299. számú elvi határozata szerint a Be. imént említett rendelkezése büntető anyagi jogszabály alkotmányellenességének megállapítása esetén alkalmazható.
Az Alkotmánybíróság mindezek eredményeképp arra a következtetésre jutott, hogy a régi Be. panaszolt rendelkezéseinek alkotmányellenessé nyilvánítása, illetve az alkalmazási tilalom kimondása nem lenne hatással a panaszos büntetőügyére. Tekintettel arra, hogy a hatályos Be. már kétfokú jogorvoslati rendszert alkalmaz, így mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondásának vagy utólagos absztrakt normakontroll eljárás lefolytatásának sincs indoka. Mivel a testület szerint az indítvány okafogyottá vált, az eljárást megszüntette.
Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló indítványok alapján vizsgálta a rádiózásról és a televíziózásról szóló 1996. évi I. törvénynek (a továbbiakban médiatörvény) a Panaszbizottság működésével kapcsolatos rendelkezéseit. Az ügy előadó bírája Kukorelli István volt.
Az indítványozók az Alkotmány 61. §-ában deklarált véleménynyilvánítás és sajtószabadság jogának sérelmét látták abban, hogy a médiatörvény nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a panaszbizottság egyetlen műsorszám kapcsán vizsgálja a kiegyensúlyozottság követelményének érvényesülését. Szerintük a médiatörvény alkotmányellenesen széles felhatalmazást ad a Panaszbizottságnak
- 102/103 -
és fellebbezés esetén az Országos Rádió és Televízió Testületnek (ORTT): lehetővé teszi, hogy e testületek határozzák meg azt az időpontot és módot, ahogyan a műsorszolgáltató köteles a Panaszbizottság, illetve az ORTT állásfoglalását közölni vagy a kifogást tevő számára álláspontja kifejtésére lehetőséget adni. Az egyik indítványozó az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való joggal ellentétesnek vélte, hogy az ORTT másodfokú döntésével szemben a bírósághoz benyújtott felülvizsgálati kérelemnek nincsen halasztó hatálya.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt leszögezte, hogy a Panaszbizottság létrejötte a sajtószabadság jelentős korlátját jelenti. Azonban a tájékoztatási monopóliumok létrejövetelének megakadályozása, és így a véleménypluralizmus fenntartása alkotmányosan igazolt célja a sajtószabadság korlátozásának. A rádiós és televíziós műsorszolgáltatás véleményformáló ereje indokolttá teszi speciális előírások megalkotását annak érdekében, hogy a politikai közösség tagjai közérdekű kérdésekben a releváns vélemények tükrében alakíthassák ki álláspontjukat.
A testület megvizsgálta, hogy a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában az elektronikus médiával kapcsolatban megfogalmazott megállapításai mennyiben irányadók az időközben végbement technikai fejlődést figyelembe véve. Az alkotmánybírák arra a megállapításra jutottak, hogy a frekvenciaszűkösségre vonatkozó érvek egyre kevésbé állják meg helyüket. 1992 óta a közszolgálati rádió és televízió monopolhelyzete is megszűnt, így megvalósult a külső pluralizmus az elektronikus média teljes kínálatát illetően. Ez a sokszínű műsorkínálat azonban önmagában nem teszi szükségtelenné a kiegyensúlyozottság követelményét, a belső pluralizmus fenntartását. A véleménypluralizmus fenntartása érdekében a kiegyensúlyozottság vizsgálandó a közpénzből létrehozott és működtetett közszolgálati műsorszolgáltatók, továbbá azon kereskedelmi rádiók és televíziók esetében, amelyek véleményformáló ereje jelentős. Így nem minősül a sajtószabadság szükségtelen korlátozásának, hogy a tájékoztatás sokszínűségének vizsgálatára a jogalkotó önálló állami intézményt hozott létre.
Az Alkotmánybíróság azonban arra is felhívta a figyelmet, hogy a kiegyensúlyozott tájékoztatás követelménye nem értelmezhető úgy, hogy a műsorszolgáltatónak minden műsorában minden egyes álláspontot meg kell jelenítenie. Ez ugyanis a szerkesztési szabadság indokolatlan mértékű korlátozását jelentené, és egy idő után a műsorszolgáltatók nemkívánatos öncenzúráját eredményezné. A belső pluralizmus követelménye a műsor fajtájától függően megvalósulhat egy műsorszámon belül vagy a rendszeresen jelentkező műsorok összességében. A médiatörvény alapján a Panaszbizottság feladata ezen elvárásnak megfelelően biztosítani a kiegyensúlyozottság követelményének érvényesülését. Így a médiatörvény 49. §-a nem korlátozza aránytalanul a sajtószabadságot, ezért az Alkotmánybíróság a megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította. A határozat rendelkező részében azonban alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy a tájékoztatás kiegyensúlyozottságát - a műsor jellegétől függően - az egyes műsorszámon belül, illetve a műsorszámok összességében kell vizsgálni.
A taláros testület azonban alkotmányellenesnek találta a médiatörvény 48. § (3) bekezdését, amely a Panaszbizottság ügyrendjére hagyta az úgynevezett egyéb panaszok esetében irányadó eljárási szabályok megalkotását. Ezáltal ugyanis a médiatörvény a sajtószabadságot korlátozó szabályozás megalkotását jogszabálynak nem minősülő jogi aktussal kívánja megoldani, holott az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint alapjog korlátozása csak törvényben történhet. A médiatörvényben biztosított eljárások mellett a Panaszbizottság e hatáskörének nincs alkotmányos célja, tehát e törvényhely alkotmányossága tartalmi szempontból is megkérdőjelezhető.
Az Alkotmánybíróság szerint viszont alkotmányos a médiatörvénynek az a rendelkezése, amely szerint a Panaszbizottság határozza meg, hogy a műsorszolgáltató milyen időpontban és milyen módon köteles állásfoglalásának közzétételére. A műsorszolgáltató ugyanis a Panaszbizottság döntésével szemben megfelelő jogorvoslati lehetőségekkel rendelkezik. Nem találták az alkotmánybírák alkotmányellenesnek azt sem, hogy az ORTT másodfokú határozatával szemben benyújtott bírósági felülvizsgálatnak nincsen halasztó hatálya. A médiatörvény által biztosított egyfokú, halasztó hatályú rendes jogorvoslat ugyanis eleget tesz az Alkotmány 57. § (5) bekezdése által támasztott követelményeknek.
Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolást csatolt a határozathoz, amelyben hangsúlyozza, hogy a médiatörvény megsemmisített 48. § (3) bekezdésében foglalt egyéb eljárások olyan korlátját jelentik a véleménynyilvánítás szabadságának, amelyek tartalmilag összeegyeztethetők a vonatkozó nemzetközi jogi szabályokkal. Véleménye szerint a megsemmisítés ebben az esetben szükségképpen jogalkotási feladatot is eredményez.
- 103/104 -
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és alkotmányellenesség megállapítására irányuló bírói kezdeményezések alapján vizsgálta a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban Be.), a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban Rtv.) és a jövedéki adóról és a jövedéki termékek forgalmazásának különös szabályairól szóló 2003. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban Jöt.) titkos információgyűjtésre vonatkozó rendelkezéseit. Az ügy előadó bírája Erdei Árpád volt.
Az indítványozók szerint az alkotmányellenesség abból fakad, hogy a Be. és az Rtv. szabályai nincsenek összhangban, ráadásul mindkét törvény alig értelmezhette bizonytalan tartalmú fogalmakat használ a titkos információgyűjtés feltételrendszerének meghatározásakor. Ezáltal sérül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben deklarált jogállamiság elvéből következő jogbiztonság követelménye, és túlságosan tág lehetőség nyílik a bírói engedélyhez kötött titkos információgyűjtésre. További alkotmányossági problémát vet fel, hogy az ügyet tárgyaló bíró gyakorlatilag el van zárva attól, hogy az úgynevezett előzetes eljárásban alkalmazott titkos információgyűjtés dokumentumait a jogszerűség kérdésében ellenőrizhesse. Hasonlóképpen nem ismerheti meg az iratokat a terhelt és a védője sem. Az ügyész a bíróság és a védelem által ellenőrizhetetlen indokok alapján dönt a célhoz kötöttség, így a felhasználhatóság kérdésében. Ez a megoldás az indítványozók szerint egyszerre sérti a bírói függetlenséget, a tisztességes eljáráshoz való jogot, a védelemhez való jogot, valamint a magánlakás, a magántitok és a személyes adatok védelmének jogát.
A Jöt. titkos információgyűjtésre vonatkozó rendelkezéseinek konkrét normakontrollját azért kezdeményezte az eljáró bíró, mert meglátása szerint a vámhatóságot olyan titkosszolgálati eszközök alkalmazásra hatalmazzák fel, amelyekhez a Be. bírói engedélyt kíván meg.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat részben megalapozottnak találta. Az alkotmánybírák megítélése szerint a titkos információgyűjtés alkalmazása az állami büntetőhatalom érvényesítése érdekében nem tekinthető alkotmányosan szükségtelen eszköznek. A jogállamiság és az alapjogok védelme azonban megköveteli, hogy ezen eszközök felhasználásának rendjét a jog részletesen és differenciáltan szabályozza. Mivel a titkos eszközök és módszerek igénybevétele súlyos beavatkozást jelent az egyén életébe, ezért alkalmazásuknak csupán kivételesen, átmeneti, végső megoldásként lehet helye. Ebből következik, hogy a titkos eszközök esetében a nyilvános eljárásokra vonatkozó szabályozáshoz képest szigorúbb mérce érvényesül.
Az Alkotmánybíróság határozatában röviden ismertette azokat a demokratikus országokban kidolgozott megoldásokat, melyek a titkosszolgálati eszközök alkalmazását hivatottak objektív feltételekhez kötni. Az Rtv. azonban nem tartalmaz objektív szükségességi kritériumokat, csupán az általános bűnüldözési célokat jelöli meg a titkos információgyűjtés feltételeként. Így a hatóság a bűncselekmények megelőzésétől az elkövetők kilétének megállapításán át az igazságszolgáltatásban részt vevők védelméig szinte bármire hivatkozhat. A Be. ennél némileg szűkebben határozza meg e különleges eszközök legitim célját. A Be. szerint a titkos adatszerzés az elkövető kilétének, tartózkodási helyének megállapítására, elfogására, valamint bizonyítási eszköz felderítésére irányulhat. Emellett mind az Rtv., mind a Be. főszabályként a súlyos bűncselekmények esetében teszi lehetővé a titkosszolgálati eszközök alkalmazását. A Be. szerint az öt év vagy ennél súlyosabb szabadságvesztéssel fenyegetett bűncselekmények esetén van mód titkos adatgyűjtésre, az Rtv. azonban semmilyen útbaigazítást nem ad a súlyos bűncselekmény fogalmának meghatározását illetően. Ezen túl mindkét törvény felsorolja azon bűncselekmények körét, melyek esetében a büntetési tételre tekintet nélkül lehetőség van titkosszolgálati eszközök igénybevételére. Mindkét felsorolásban több bizonytalan tartalmú, nehezen meghatározható fogalom szélesíti ki a lehetséges értelmezési tartományt, meg nem engedhető jogalkalmazói szubjektivizmusnak adva terepet. Összességében megállapítható, hogy a titkos eszközök és módszerek igénybevételének általános szükségességi feltételrendszere meghatározatlan. Ez alapvető ellentétben áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvével, mert a támadott törvényhelyek bizonytalan normatartalmuk miatt sértik a jogbiztonság követelményét.
A titkos információgyűjtés súlyosan érinti a magánszférához való jogot, amely az általános személyiségi jog részeként az Alkotmány 54. § (1) bekezdésének védelmét élvezi, és melynek egyes részjogosítványait az Alkotmány 59. § (1) bekezdése külön is
- 104/105 -
nevesíti. Az állam büntető igényének érvényesítése szükségessé teheti az alapjogok korlátozását, azonban a korlátozás arányosságát és a magánszféra hatékony védelmét az eljárási törvényeknek kell biztosítaniuk. Az Alkotmánybíróság meglátása szerint a titkosszolgálati eszközök alkalmazásának indokoltságára vonatkozó általános törvényi mérce hiánya és a törvények által használt bizonytalan fogalmi rendszer éppen ez ellen hat.
Az Alkotmánybíróság a Be. és az Rtv. érintett rendelkezéseit 2007. december 31-ei hatállyal semmisítette meg. A pro futuro megsemmisítést azzal indokolta a taláros testület, hogy a közbiztonság és a közrend fenntartására, valamint a meglévő nemzetközi kötelezettségekre tekintettel nem tartja kívánatosnak a titkos információgyűjtés lehetőségének időleges teljes kizárását.
Az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezésre megvizsgálta a Be. 2006. június 30-ig hatályos 206. §-át, amely lehetővé tette a titkos adatgyűjtés eredményének az eredeti bírói engedélytől eltérő, lényegében korlátozás nélküli felhasználását. Az alkotmánybírák meglátása szerint a Be. vizsgált rendelkezésének következményeként ellenőrizhetetlenné vált, hogy megvoltak-e a titkos adatszerzésnek a Be. által megkívánt feltételei. Ezzel a megszerzett adatok utólagos felhasználását maga a törvény oldotta el a bírói engedély kereteitől, kiüresítve ezáltal a bírói engedély jogintézményét. Mindez a tisztességes eljárás alkotmányos követelményének sérelmét okozhatja. Az Alkotmánybíróság elvi éllel mondta ki, hogy a bizonyítékok értékelése, törvényes módon való beszerzésük és hitelt érdemlőségük, valamint a résztvevők jogainak indokolatlan korlátozásával való megszerzésük vizsgálata az ügyben döntésre jogosult bíró eljárásjogi és hivatalbeli kötelezettsége. A bírói eljárás nem lehet pusztán formalitás, a tényleges döntési jogkör a bírói döntést igénylő esetekben nem kerülhet át a bíróságon kívüli szervezetek kezébe. Hasonlóképpen az Alkotmány 57. § (3) bekezdésében deklarált védelemhez való jog alapján sem fosztható meg a védelem attól a lehetőségtől, hogy a titkos adatszerzés törvényességét ellenőrizze. Mivel a szabályozás nem biztosította a titkos adatszerzés szükségességének és arányosságának ellenőrzését, sérül az Alkotmány 59. § (1) bekezdéséből következő információs önrendelkezési jog is. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság kimondta a támadott jogszabályhely alkotmányellenességét és alkalmazhatatlanságát a bíróság előtt lévő konkrét ügyben.
Szintén bírói kezdeményezésre vizsgálta az Alkotmánybíróság a Jöt. 111. § (2) bekezdés g) pontját, amely feljogosította a vámhatóságot, hogy bírói engedély nélkül jövedéki termék felkutatása érdekében pusztán valószínűségre alapozva csomagküldeményeket vizsgáljon át. Az alkotmánybírák elvi éllel mondták ki, hogy a közteherviselésre vonatkozó rendelkezések érvényesülése érdekében nem szükségképpen alkotmányellenes a különböző helyszínek, helyiségek, szállítóeszközök átvizsgálására feljogosító jogszabály. Azonban az így okozott alapjogkorlátozásnak minden esetben meg kell felelnie a szükségesség és arányosság követelményének. Az olyan jellegű titkos eszközök alkalmazása azonban, amelyek más esetekben bírói engedélyhez kötöttek, szükségtelen és aránytalan korlátozásnak minősül. Az Alkotmánybíróság ezért ezt a rendelkezést is alkotmányellenesnek találta, és a határozat kihirdetésének napjával megsemmisítette, valamint kimondta alkalmazhatatlanságát a kezdeményező bíróság előtt folyamatban lévő konkrét ügyben.
A határozatban az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban Ve.) több rendelkezésének utólagos alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az indítvány a Ve. három rendelkezését támadta: a 8. § (1) bekezdése megtiltja közvélemény-kutatási eredményeknek a választás napját megelőző nyolc napon belüli nyilvánosságra hozatalát, míg a Ve. 40. § (2) bekezdése és a 41. § a kampánycsendet szabályozza. Ezek a szabályok az indítványozó szerint kényszerítő ok nélkül korlátozzák az Alkotmány 61. §-ában deklarált véleménynyilvánítási és sajtószabadságot.
Az Alkotmánybíróság emlékeztetett arra, hogy a kampánycsend alkotmányosságáról már a 39/2002. (IX. 25.) AB határozatában állást foglalt. E szerint a választójog védelme és a demokratikus jogállamiság követelménye szükségessé teheti a kampánycsend intézményét, ezáltal a véleménynyilvánítási és a sajtószabadság korlátozását. A kampánycsend a minimum 84 napos választási kampány időtartamának elenyésző töredékére, mindössze 86 órára vonatkozik. A kampánycsend rövidsége és általános érvénye miatt az alapjog-korlátozás a célhoz képest arányosnak minősül. Az Alkotmánybíróság tehát az indítvány
- 105/106 -
kampánycsendre vonatkozó kérelmét ítélt dolognak minősítette és az eljárást megszüntette.
Érdemben elbírálta azonban a Ve. közvéleménykutatás közzétételének tilalmát kimondó rendelkezését. Az alkotmánybírák mindenekelőtt megállapították, hogy a Ve. által felállított tilalom valóban korlátozza a véleménynyilvánítás szabadságát, amely alapjognak az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint kitüntetett szerepe van. Az AB ezt követően megvizsgálta, hogy a jogkorlátozás kiállja-e a szükségesség és arányosság tesztjének próbáját. Az alkotmánybírák meglátása szerint a választások zavartalan lebonyolítása legitim cél az alapjog-korlátozás szükségességéhez, azonban a Ve. által megszabott nyolcnapos tilalom aránytalan korlátozás e célhoz képest. Tehát a Ve. 8. § (1) bekezdése nem szükségtelenül, de aránytalanul korlátozza a véleménynyilvánítás és a sajtó szabadságát, ezért az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést megsemmisítette. A határozat közzétételét követően a közvélemény-kutatási eredmények nyilvánosságra hozatalára mint a választói akaratot befolyásoló közlésre a Ve. kampánycsendre vonatkozó rendelkezéseit kell majd alkalmazni.
Kovács Péter a határozathoz különvéleményt csatolt. Ebben arra figyelmeztet, hogy a közvéleménykutatás az objektív mérce és tájékoztatás helyett a politikai célok egyik segédeszközévé vált. Európában ezért több helyen találunk példát nyilvánosságra hozataluk szigorúbb szabályozására, és az e kérdésben megengedőbb jogrendszerek is szigorú szabályozást kényszerítenek ki a tömegtájékoztatási intézményektől. Így ahol nem olyan részletező az állami szabályozás, ott pontos és hatékony önszabályozással találkozhatunk. Az alkotmánybíró meglátása szerint az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának (99) 15. számú ajánlása is inkább e szabályok szigorításának szükségességét támasztja alá. Emlékeztet arra is, hogy az Európa Tanács Demokráciával a Jogért Bizottsága sem kifogásolta a magyar választási rendszer vizsgálatakor a közvélemény-kutatások nyilvánosságra hozatalára vonatkozó moratórium hosszúságát. Mindezek alapján Kovács Péter szerint e jogkorlátozás nem lépte túl az arányosság határait.
Az Országos Választási Bizottság (OVB) 566/2006. (XI. 20.) OVB határozatával megtagadta a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését. Az ellenzéki pártok a következő kérdést kívánták feltenni a választópolgároknak: "Egyetért-e Ön azzal, hogy az államilag támogatott felsőfokú tanulmányokat folytató hallgatóknak ne kelljen képzési hozzájárulást fizetniük?" Az ügy előadója Paczolay Péter alkotmánybíró volt.
Az OVB határozatában a hitelesítés megtagadását azzal indokolta, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének f) pontja kizárja a kormány programjáról tartott népszavazást. E tilalom nemcsak azt jelenti, hogy a konkrét dokumentum a maga egészében nem lehet referendum tárgya, hanem azt is, hogy annak egyes világosan felismerhető, lényeges elemei sem bocsáthatók népszavazásra. Az OVB határozata megállapította azt is, hogy a népszavazásra vonatkozó hatályos alkotmánybeli rendelkezések alapján nem dönthető el, mennyi időre kötelezné a népszavazás eredménye a törvényhozást, ezért a kérdésben kiírt országos népszavazás eredményessége esetén burkolt alkotmánymódosítást eredményezne, amennyiben a kérdés szabályozása - az alaptörvényben nem létező "kizárólagos népszavazási tárgyként" - a továbbiakban kikerülne az Országgyűlés hatásköréből.
Az OVB határozata ellen a népszavazást kezdeményezők nyújtottak be kifogást. Ebben előadták, hogy csak a kormányprogram egészéről tartandó népszavazás képezi tilalom tárgyát. Továbbá rámutattak arra is, hogy valamely jogintézmény szabályozási hiányossága nem képezheti vizsgálat tárgyát valamely népszavazási kérdés hitelesítése során; így nem lehet egy konkrét népszavazás akadálya az, hogy a népszavazás intézményének szabályozása során esetleges alkotmányos probléma merült fel.
Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt leszögezte: az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésében meghatározott tiltott tárgyköröket megszorítóan kell értelmezni, továbbá figyelemmel kell lenni a kormányforma sajátosságaira. A parlamentáris kormányformából adódóan a kormányprogram feletti népszavazás érintené a miniszterelnök és a kormány alkotmányos pozícióját. Az Országgyűlés egyszerre határoz a kormányprogram elfogadásáról és a miniszterelnök megválasztásáról, így a kormányprogramról tartott népszavazás szükségképpen érinti a miniszterelnök személyét. Tehát a kormányprogram felvétele a tiltott tárgykörök listájára tartalmilag a miniszterelnök személyéről szóló népszavazást zárja ki. Mindebből az következik, hogy a kormányprogram egészéről nem tartható népszavazás, annak egyes tartalmi elemeiről azonban igen, hiszen az nem érinti a miniszterelnök, a kormány és az Országgyűlés kapcsolatát.
- 106/107 -
Az Alkotmánybíróság nem osztotta az OVB-nek a burkolt alkotmánymódosításra vonatkozó aggodalmát sem, mivel az eredményes népszavazásból az Országgyűlésnek nem keletkezne olyan jogalkotási kötelezettsége, amely csak az alkotmány módosításával teljesíthető. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés f) pontja alapján az aláírásgyűjtő ív hitelesítését nem lehetett volna megtagadni, ezért az OVB határozatát megsemmisítette és a testületet új eljárásra utasította.
Holló András alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz, mert meglátása szerint sem a kormányprogram egészéről, sem egyes elemeiről nem tartható népszavazás. Ugyanakkor a kormányprogram országgyűlési hatáskörben történő végrehajtásának egyes elemei népszavazásra bocsáthatók. A képzési hozzájárulás kérdése ezen az alapon lehet tárgya népszavazásnak.
Bragyova András alkotmánybíró szerint viszont helyben kellett volna hagyni az OVB határozatát. Különvéleményében kifejti, hogy a képzési hozzájárulásról legalább három, egymástól független okból nem tartható népszavazás. A kérdés amellett, hogy érinti a kormány programját, nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, és érinti a költségvetésről szóló törvény tartalmát. Álláspontja szerint a kormányforma sajátosságaiból a többségi indokolástól eltérő következtetések vonhatók le. A parlamentáris demokráciában a kormányprogram az Országgyűlés és a kormány közötti alkotmányos kapcsolat, a "bizalom" alkotmányos-politikai tartalmát fejezi ki, azt, aminek megvalósításában az Országgyűlés többsége - jogilag ez az Országgyűlés döntése [Alkotmány 24. § (2)] - a kormányt támogatja. Márpedig az Országgyűlés és a kormány közötti kapcsolat egy eleme sem tartozik a népszavazással eldönthető kérdések közé. Ez megfelel az Alkotmánybíróság által régóta kimondott elvnek, a képviseleti demokrácia elsődlegességének. Ráadásul a szabad mandátum elvéből következően az eredményes népszavazás is csak az Országgyűlésre mint állami szervre kötelező, a képviselő jogilag nem köteles meghatározott módon szavazni. Ezért (ebben az értelemben) az Országgyűlés számára a népszavazás eredménye éppúgy politikai kötelezettséget hoz létre, mint maga a kormányprogram (mely jogilag szintén nem kötelező). Az eredményes népszavazás az országgyűlési képviselők többségét olyan döntés meghozatalára kötelezné, amelynek éppen az ellenkezőjére vállaltak politikai kötelezettséget a program megszavazásával.
Bragyova András meglátása szerint az Országgyűlést valaminek a nem tevésére - azaz nem döntésre - kötelező népszavazási kérdés nem megengedett, mert a népszavazási kérdés csak egyes meghatározott döntésekben korlátozhatja az Országgyűlés hatáskörét, nem pedig meghatározatlan számú és tárgyú, a jövőben meghozandó döntésben. A népszavazási kérdésnek ezért egy esetre szóló, az Országgyűlés egy aktusával teljesíthető kötelezettséget kell meghatároznia. A népszavazás eredményeként az Országgyűlés nem tilthatja meg sem önmagának, sem az összes jövendő Országgyűlésnek a képzési hozzájárulás visszaállítását. Ez ugyanis nem része a törvényhozás jogának, éppen ellenkezőleg: a törvényhozási hatáskör elvonását jelentené. Mivel a képzési hozzájárulás az állami költségvetés bevételi jogcíme, így erről népszavazást az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontja alapján sem lehet tartani.
Az Országos Választási Bizottság 568/2006. (XI. 21.) OVB határozatával megtagadta a Fidesz - Magyar Polgári Szövetség és a Kereszténydemokrata Néppárt által benyújtott országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítését. Az ellenzéki pártok a következő kérdést kívánták feltenni a választópolgároknak: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a háziorvosi ellátásért, fogászati ellátásért és a járóbetegszakellátásért továbbra se kelljen vizitdíjat fizetni?" Az ügy előadója Paczolay Péter alkotmánybíró volt.
Az OVB az aláírásgyűjtő ív megtagadását azzal indokolta, hogy a kérdés közvetlenül érinti a költségvetést, és így az Alkotmány 28/C.§ (5) bekezdésének a) pontjába ütközik, mivel a 2007. évre vonatkozó költségvetési törvényjavaslat (T/1145.) ebből a forrásból 22 milliárd forint bevételt tervez az Egészségbiztosítási Alap javára.
Az OVB határozatával szemben a népszavazást kezdeményezők nyújtottak be kifogást. Meglátásuk szerint az eredményes népszavazásból nem következne okszerűen a költségvetési törvény módosítása, illetve a kérdés nem arra irányul, hogy a választópolgárok pontosan határozzanak meg jövőbeli költségvetési törvényben szereplő egyes kiadásokat, így az aláírásgyűjtő ívet az OVB-nek hitelesítenie kellett volna.
Az Alkotmánybíróság már az 51/2001. (XI. 29.) AB határozatában is kifejtette, hogy a népszavazás tiltott tárgyköreit megszorítóan kell értelmezni. Ebből kö-
- 107/108 -
vetkezik, hogy az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szereplő rendelkezés konkrét törvények, többek között a költségvetésröl, a költségvetés végrehajtásáról szóló törvény tartalmát vonja ki a népszavazás jogintézménye alól. Tehát egy kérdés akkor nem bocsátható népszavazásra, ha az a költségvetési törvény módosítását tartalmazza, vagy abból okszerűen következik a tiltott tárgykörként megjelölt törvények megváltoztatása. Az Alkotmánybíróság esetenkénti mérlegelés alapján dönt arról, hogy a népszavazási kérdés a költségvetési törvényben szereplő egyes bevételi vagy kiadási tételekkel közvetlen és jelentős kapcsolatban áll-e.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az OVB határozatának meghozatalakor vizitdíjról költségvetési törvény nem rendelkezett, csupán a költségvetési törvényjavaslat mellékletében szerepelt. Jövőbeli költségvetésre, valamely költségvetési törvényjavaslatra hivatkozva az aláírásgyűjtő ív hitelesítése megalapozottan nem tagadható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a támadott OVB-határozatot megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra utasította. Az alkotmánybírák iránymutatása szerint a megismételt eljárásban az OVB-nek azt kell megvizsgálnia, hogy a népszavazás érinti-e a hatályos költségvetési előirányzatot.
Bragyova András különvéleményében kifejti, hogy a vizitdíjról a hatályos költségvetési törvény rendelkezéseitől függetlenül nem lehet népszavazást tartani, mert az mindenképpen az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdésének a) pontjába ütközik. A vizitdíj népszavazásra bocsáthatóságának megítélése meglátása szerint azon múlik, hogy miként határozzuk meg a költségvetés és a vizitdíj fogalmát. Szerinte ha abból az általánosan elfogadott definícióból indulni ki, mely szerint a költségvetés az állam meghatározott időtartamra előirányzott kiadásainak és bevételeinek tételes felsorolása és mérlege, akkor a költségvetésről szóló törvény tartalmán mindazt érteni kell, ami a költségvetés bevételeinek és kiadásainak jogcímét érinti. A költségvetési ciklus folyamatos, az állam életének velejárója, így az nem azonosítható egy adott időpontban érvényes törvénnyel vagy törvényekkel. A vizitdíj bevételi jogcímet keletkeztet, ezáltal közvetlenül befolyásolja a költségvetés egyenlegét. A vizitdíjról szóló népszavazási kérdésnek a fenti értelemben vett költségvetés tartalmát érintő jellege tehát független a mindenkori tételes jogi helyzettől. ■
Visszaugrás
