A magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (Ápt.) módosításáról szóló 2010. évi XLIV. törvény - először a magyar jogtörténetben - bevezette az ún. "távolsági honosítás" intézményét, azaz belföldi lakóhellyel nem rendelkező külföldi állampolgár honosításának a lehetőségét. Az új előírások értelmében 2011. január 1-je után induló eljárásokban honosítható "az a nem magyar állampolgár, akinek felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását, és magyar nyelvtudását igazolja". A honosítás további feltétele a büntetlen előélet és a magyar közbiztonság sértésének a hiánya [Ápt. 4. § (3) bek.]. A törvénymódosítás értelmében a honosításkor nem szükséges az Ápt. további honosítási tényállásaiban előírt magyarországi lakóhely és a biztos belföldi megélhetés. Az új szabályozás - a nemzetközi jogi kérdéseken túl - alkotmányjogi és jogpolitikai problémákat is felvet.
Ilyen alkotmányjogi probléma, hogy magyarországi lakóhellyel nem rendelkező új állampolgár számos, a magyar állampolgárt egyébként is megillető joggal[1] nem élhet, mivel annak gyakorlása vagy igénybevétele belföldi lakóhelyt tételez fel. Ilyen jogosultságok a politikai részvételtől (aktív és passzív választójog) az állami védelem igénybevételén át, egészen a szociális ellátásig terjedhetnek. Ráadásul a külföldön lakó és egzisztenciával rendelkező magyar állampolgár Magyarországon nem adózik, így nem járul hozzá a magyarországi közterhekhez. Mindezekre tekintettel az állandóan külföldön lakó állampolgár állampolgársági státusza nagyon problémás. Ha eredetileg a belföldi lakóhellyel rendelkező állampolgár külföldre kivándorol, az adott állampolgár az Alkotmány 58. § (1) bek.-ben biztosított alapjogával él. Az ilyen helyzet létrejötte az állam számára elháríthatatlan, hiszen nem áll jogában azt megakadályozni. Az állam legfeljebb a kivándorolt állampolgár meghatározott távolléte után állampolgárságát megszüntetheti. Számos nyugat- és néhány kelet-európai ország tízéves távolléti határidőt szab az állampolgárság megszűnésére nézve[2].
Ezzel szemben a távolsági honosítás esetében nem az egyén alapjoggyakorlása okozza az előnytelen helyzetet, hanem maga az állam, ráadásul nyomós ok nélkül[3]. Hogy ez mit jelent az állampolgárság alkotmányjogi védelme szempontjából, egyenlőre még elemzésre vár.
Ugyanez áll az új törvény szövegének meghatározatlanságára is. Nem világos, hogy a magyar felmenők mellett mit jelent az a megfogalmazás, hogy a kérelmező "valószínűsíti magyarországi származását". Itt talán a normavilágosság jogállami követelménye sérül - ami főleg technikai jellegű kérdés, hiszen ha a jogalkotó rászánja magát, hogy kellő időt és figyelmet szenteljen eljárásának, akkor akaratát közérthetően és a jogállamiság elvárásainak megfelelően tudja majd kifejezni.
A második probléma jogpolitikai jellegű. Úgy három évtizede Európában és általában a nemzetközi forgalomban erősödik az a tendencia, hogy a határokon átnyúló tényállásokban az állampolgárság egyre kisebb mértékben ügydöntő tényező, és egyre inkább növekszik a lakóhely jelentősége.[4] Ez a tendencia érvényesül pl. a nemzetközi magánjogban, ahol a lakóhellyel kapcsolatos ún. "effektív polgárság" egyre nagyobb teret nyer a klasszikus állampolgársággal szemben,[5] a több állampolgársággal rendelkező személy diplomáciai védelmében, mert őt már nem minden állam védheti harmadik állammal szemben, hanem csak az az állam, ahol az illető egyén életvitelének központja van.[6] Ugyanaz a helyzet a szociális ellátásban is, ahol már a társadalombiztosítás formája a (rendszerint belföldön történő) járulékfizetéshez és nem az állampolgársághoz igazodik. Hasonló a helyzet a klasszikus értelemben vett állampolgári státuszhoz nagyon szorosan kapcsolódó politikai részvételi jogok területén is. Az Európai Unión belül az európai és a helyi választásokon minden EU-polgár lakóhelyén vehet részt, az állampolgárság azonban közömbös, amennyiben az illető valamilyen EU-tagállam polgára. Vannak olyan államok is, ahol belföldi lakóhellyel rendelkező külföldi állampolgárok még a parlamenti választásokban is szavazhatnak, pl. Nagy-Britanniában az ír és néhány más állampolgárok,[7] míg Dániában az izlandiak[8].
A vázolt alkotmányjogi és jogpolitikai kérdések érdekesek, aktuálisak, azonban meggyőző megválaszolásuk még várat magára. Mindazonáltal jelen tanulmányban kizárólag a nemzetközi jogi szempontokat vesszük górcső alá, tekintve, hogy az állampolgárságról és a honosításról mind a nemzetközi szokásjogban, mind a nemzetközi szerződésekben számos szabályt találunk.
- 70/71 -
A nemzetközi jog szerint az állampolgárság az egyes államok hatáskörébe tartozik. Eltérő tartalmú állami szabályozások összeütközésének a megelőzése érdekében a nemzetközi szokásjog néhány alapvető, koordinációs jellegű szabályt tartalmaz, amelyek bizonyos keretet adnak a nemzeti jogalkotásnak. A legfontosabb koordinációs szabály az, hogy minden állam kizárólag saját állampolgárságát szabályozhatja, más államét azonban nem.[9]
Ebből az elvből kiindulva az állampolgársági jogra vonatkozó nemzetközi szokásjogban központi jelentőségű a Nemzetközi Bíróság (NB) 1955. évi Nottebohm-döntése.[10] A NB úgy érvelt, hogy ha minden állam saját állampolgársága tárgyában kizárólag maga dönthet, úgy ebből következően köteles a többi állam állampolgársági jogaktusait (törvényeit, közigazgatási határozatait) elismerni. Ezen a téren konfliktusra leginkább a honosítás adhat okot, mert ilyenkor a honosító állam más állam polgárát saját állampolgárságával ruházza fel és így saját személyi fennhatósága alá helyezi. A Nottebohm-döntés - amely honosított személy állampolgárságáról rendelkezett - a honosítást is elvileg a többi állam részéről elismerendőnek tekintette, beleértve az eredeti állampolgárság államát is. Ennek az elismerési kötelezettségnek azonban külső határt szabott: Ha a honosító állam és a honosított egyén között nincsen meg valamilyen tényleges szál, valódi kapcsolat vagy - ahogyan a NB fogalmaz - genuine link, akkor az adott honosítást a többi állam - az eredeti állampolgárság állama, valamint bármilyen harmadik állam - elismerheti, de nem köteles elismerni. A döntés alapjául szolgáló tényállásban az állandóan Guatemalában lakó német állampolgárságú Nottebohm 1939-ben két hónapig Liechtensteinben tartózkodott, és nagyobb összeg megfizetése ellenében, a vonatkozó liechtensteini törvény mellőzésével[11] megkapta a kért liechtensteini állampolgárságot. A NB ebben a tényállásban azonban semmilyen genuine linket nem látott, amiért Guatemala Nottebohmot jogosan német állampolgárként kezelhette, a háború alatt "ellenséges külföldi" címén deportálhatta és javait elkobozhatta.
A NB nem részletezte, hogy genuine linken mit lehet és mit kell érteni. A Nottebohm-esetben világos volt, hogy a kért összeg megfizetésén kívül nem volt semmilyen szál Nottebohm és Liechtenstein között. Abból, hogy ez nem volt elég, még nem következik egyértelműen az, hogy mi az elegendő. A skála másik végén biztos, hogy a belföldi lakóhely elég: ennél erősebb genuine link nem képzelhető el. A nemzetközi jogi irodalom többségi álláspontja szerint a genuine link nemcsak a lakóhely esetében van meg, hanem más tényezők is számításba jöhetnek, ha az illető egyén nem lakik a honosító államban:[12] ilyen tényezőnek tekinthető a számottevő üzleti, vagyoni érdekek, az etnikai, vallási, nyelvi vagy hasonló szálak,[13] a családi kapcsolatok, beleértve azt is, hogy a honosított személy felmenői a honosító állam területéről származnak.[14] A NB a Nottebohm-döntésben ugyan a genuine link lehetséges formáit nem részletezte, érveléséből mégis látható, hogy a belföldi lakóhelyet nem tekinti az egyetlen lehetséges genuine linknek. Ha ezt a viszonylag széles körű felfogást vesszük alapul, akkor a magyar törvénymódosítás a Nottebohm-szabályt nem sérti. Ugyanis az etnikai magyarokat célozza meg, méghozzá olyanokat, akinek felmenői 1918-20-ig magyar állampolgárok voltak és a történelmi Magyarország területén laktak. Ezek a tényezők a szélesebb értelemben vett genuine link meglétét megalapozhatják.
A nemzetközi jogi irodalomban megtalálható az a kisebbségi vélemény is,[15] amely szerint a genuine link fogalma szűken értelmezendő. Ennek következményeképpen a belföldi lakóhellyel nem rendelkező személy esetében hiányzik a genuine link, és a távolsági honosítás ellentétes a nemzetközi joggal. Ezen vélemény mellett szól az az érv, hogy a Nottebohm-esetben a honosított személy nem lakott a honosító államban. Ez az érv azonban nem kényszerítő erejű, mert Nottebohm esetében más szálak is hiányoztak, amely okból a lakóhely hiánya a NB döntését megalapozó tényezők közül csak egy volt. Más érv is szól emellett az álláspont mellett: a nemzetközi szokásjog általában és a Nottebohm-szabály különösen az államok közötti koordinációs szereppel bír. A nemzeti jog számára bizonyos kereteket meghatározva, jogi és más jellegű összeütközéseket kíván megelőzni, megakadályozni. Ennek a célnak leginkább a genuine link olyan értelmezése felel meg, amely szerint az állam csak azokat a személyeket honosíthatja, akik már állandóan a területén tartózkodnak. Ha az adott állam külföldön, eredeti állampolgársága szerinti államban állandó lakóhellyel rendelkező személyt honosít, akkor sokkal erősebben avatkozik be a másik állam személyi és területi fennhatóságába,[16] mint a már területén lévő személy honosítása esetében. Az említett koordinációs szerep akkor érvényesül leginkább, ha a nemzetközi jog ezen beavatkozások eseteit, mértékét minél erősebben korlátozza. A genuine linknek itt vázolt szűk értelmezése ellen azonban nagyon erős érv szól: ez ugyanis nem felel meg az államok gyakorlatának. Nemzetközi szokásjogban azonban az opinio iuris mellett az államok gyakorlata is jogot keletkeztető
- 71/72 -
tényező.[17] Ellentétes állami gyakorlattal szemben nem jöhet létre nemzetközi szokásjog. Európában néhány állam gyakorol távolsági honosítást: Románia állampolgárságot biztosít sok moldovai polgárnak, továbbá Görögország is viszonylag bőkezűen osztogatja az útleveleit a balkáni és fekete tenger-térségi etnikai görögök között. Számos boszniai etnikai horvát és szerb "anyaországuk" állampolgárságával is rendelkezik. Oroszország szintén számos - határain kívül, de volt szovjet köztársaságok egyikének területén élő - volt szovjet polgárt ruház fel állampolgársággal, bár az oroszországi gyakorlat nem tekinthető precedensértékűnek, mivel ez az állam szétesésének különös válfaja. Oroszország a volt Szovjetunió elsődleges utódállamának fogja fel magát, és mint ilyen, "mögöttesnek" mondható felelősséget vállal minden volt szovjet állampolgárért. Ezen sajátos pozíciója az állampolgárság területén úgy érvényesül, hogy az oroszországi állampolgárság megszerzéséhez gyakran elég a volt szovjet állampolgárság és a volt Szovjetunió utódállamai egyikében való lakóhely.[18] Mivel az orosz eset különös jellegű, fontosabb Románia és Görögország viselkedése. Eddig egyik állam sem emelt formális tiltakozást a román vagy a görög gyakorlat ellen, úgyhogy ez nemzetközileg elfogadottnak - vagy legálabbis vitatatlannak - tekinthető. Ezen érv meggyőző erejét azonban valamelyest csökkenti az, hogy Románia és Görögország diszkréten jár el, nem olyan nyíltan, ahogyan azt Magyarország tervezi. Diszkrét eljárás esetében amellett lehet érvelni, hogy az érintett államok még nem vették észre ezt a gyakorlatot, ezért még nem volt esélyük a tiltakozásra. A román és görög eljárás precedensértéke ezért nem egyértelmű.
Mindezek alapján juthatunk arra a következtetésre, hogy az államok gyakorlata a genuine link szélesebb értelmezése mellett szól, és a magyar törvénymódosítás meglévő genuine linkre támaszkodhat.
A Nottebohm-szabály kifejezetten az állampolgársági jogra vonatkozik. Emellett vannak más, általánosabb jellegű nemzetközi jogi intézmények, amelyekre szintén kihat a magyar állampolgársági jogi törvénymódosítás. Ezek közül elsősorban az állam személyi fennhatóságát és a területi fennhatóságát[19] kell kiemelni.
Az állam személyi fennhatósága (személyi fő-hatalma) azt jelenti, hogy az államnak joga van arra, hogy állampolgárait kizárólag ő maga vegye igénybe.[20] A 20. század óta ez már nem azt jelenti, hogy az állampolgár az állama alattvalója[21]. Ez a 19. században még elterjedt álláspont már összeegyeztethetetlen pl. az alapvető jogokkal, de a demokrácia intézményével is. Manapság az állam személyi fennhatósága nem annyira magával az állampolgárral szemben áll fenn, hanem sokkal inkább a többi állammal szemben. A személyi fennhatóság államok közötti koordinációs szabályt jelent, amely attribúció (hozzászámítás) útján tisztázza, hogy melyik állam jogosult elsősorban az illető egyén jogállásának a meghatározására. Az attribúció eszköze mind a mai napig - igaz csökkenő tendenciával[22] - maga az állampolgárság.
Az állam területi fennhatósága (területi felségjoga) klasszikusan azt jelenti, hogy az állam saját területének "ura", vagyis a nemzetközi szomszédjog betartása mellett azt csinálhatja területén és területével, amit akar.[23] Ez a fokozott kizárólagosság manapság már nem érvényesül, hiszen technikai fejlődések és a globalizáció néven ismert gazdasági, emberközötti, kulturális és más összefonódások egyre relatívabbá teszi az országhatárokat. A területi fennhatóság a mai napig azonban azt jelenti, hogy az állam nem köteles tűrni, hogy területét más állam vegye igénybe. Ennek értelmében az állam nem köteles tűrni saját területén külállami felségjog gyakorlását. Az állam még külállam belső aktusának a határon átnyúló hatásaitól is jogosult elzárkózni, és jogosult saját területén ezen külállami aktus hatásait semlegesíteni, sőt adott esetben meghiúsítani is. Ez konkrétan azt jelenti, hogy az állam csak akkor jogosult más állam területén felségi aktust foganatosítani: pl. közigazgatási eljárást lebonyolítani vagy közigazgatási határozatot kézbesíteni, ha a helyszín állama beleegyezik.[24]
A honosítás mindenképpen az eredeti állampolgárság államának a személyi fennhatóságába avatkozik be: elismerendő honosítás következményeképpen az eredeti állam már nem "monopolizálhatja" az érintett személyt, kénytelen ezt "megosztani" a honosító állammal, illetve vagy ha az eredeti állampolgárság a honosítás miatt megszűnik, úgy egészben megszűnik az eredeti állam személyi fennhatósága. Európában számos állam az állampolgárságot megszünteti, ha állampolgára külföldi állampolgárságért folyamodik. Ilyen értelemben az eredeti állam nemcsak kénytelen polgárát "megosztani" külföldi állammal, hanem őt teljes mértékben "elveszíti" a külföldi állam javára. Ezt a kollíziót azonban az említett Nottebohm-szabály oldja fel. A Nottebohm-szabály kizárólag az állampolgársági aktusokra vonatkozik, amiért a szélesebb vonatkozású személyi fennhatósággal szemben lex specialis. Amennyiben a Nottebohm-szabály az érintett eredeti államot saját állampolgára külállam részéről történő honosításának elfogadására kötelezi, úgy nem sérül az eredeti állam személyi fennhatósága. Amennyiben azonban a honosítás genuine link híján a nemzetközi jog szerint nem elismerendő, az eredeti állam a honosítást jogosult, de nem köteles saját sze-
- 72/73 -
mélyi fennhatóságába való beavatkozásnak tekinteni, és az elismerést megtagadhatja.
A távolsági honosítás - a bevándoroltak honosításával szemben - az eredeti állam területi fennhatóságát is érinti. Ha a magyar állampolgárságot kérő személy nem utazik Magyarországra a honosítási eljárás céljából, a honosítást a lakóhely államának a területén kell lebonyolítani, legalább amennyiben ez hivatalos iratok kézbesítésével jár. Magyar honosítás a magyar állam közigazgatási eljárását jelenti. Az ezzel járó közigazgatási cselekményeket, mint pl. hivatalos iratok megküldését, kézbesítését a lakóhely állama nem köteles tűrni, mivel ez a klasszikus értelemben vett területi fennhatóságát sértené.[25] Ez alól a főszabály alól lényegében két kivétel van: a nagykövetségen keresztül történő lebonyolítás, valamint a célország beleegyezése.
A nagykövetség ugyanis nemcsak politikai képviselet, hanem az állam kihelyezett közigazgatási hatósága is. Ha az adott állam más állammal felveszi a diplomáciai kapcsolatot, abba is beleegyezik, hogy a másik állam külképviselete bizonyos közigazgatási tevékenységet is kifejtsen. A nemzetközi jogi határokat a diplomáciai kapcsolatokat szabályozó szokásjog és nemzetközi szerződések[26] állapítják meg. A magyar külképviseletek a magyar állampolgárságot kérelmezőkkel érintkezhetnek anélkül, hogy az adott állam területi fennhatósága sérülne. Így a honosítási eljárással kapcsolatos levelezést a helyi magyar nagykövetségen vagy konzulátuson keresztül lehet lebonyolítani. Ezek a szervek azonban nem dönthetnek a honosítás tárgyában, hiszen az Alkotmány 30/A. § (1) bek. l) pontja szerint ez a döntés a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik.
A másik nemzetközi jogi megoldás a célország beleegyezése. A magyar törvénymódosítás esetében ez a célországi beleegyezés eddig nincs meg. A hivatalos együttműködés területén kötött számos nemzetközi szerződés az állampolgársági jogi ügyeket nem foglalja magába. Az EU-tagállamok közötti általános együttműködési kötelezettség sem terjed ki a honosításokra, ami fokozott mértékben igaz a többi EU-tagállamban ismeretlen és értékrendszerükkel össze nem egyeztethető etnikai alapú távolsági honosításra. Egészen a mai napig az egyik tagállam a másik tagállam területén csak kifejezett engedély alapján végezhet pl. beutazási ellenőrzéseket. Ezek a tagállami szuverenitás-fenntartások nemcsak az idegenrendészet területén nagyon erősek,[27] hanem az ahhoz közel álló állampolgárság területén is.
Mivel általános jellegű beleegyezés a hatályos nemzetközi jog alapján nem állapítható meg, a magyar államnak e törvény végrehajtása céljából speciális beleegyezést kell kérnie az érintett országoktól, ha területükön kívánja lebonyolítani a honosítási eljárást. Hasonló kérdések már a szintén határokon átnyúló hatású, külföldi területen közigazgatási cselekményeket igénylő ún. kedvezménytörvénnyel[28] kapcsolatban merültek fel. Ennek nemzetközi jogi oldalát a Velencei Bizottság[29] elemezte, és a bizottság okfejtései a távolsági honosítás esetére is vonatkoztathatóak. Ezek szerint a lakóhely állama köteles a külállam közigazgatási cselekményeit engedélyezni, ha a külállam különös és elismerendő érdeke fűződik a határain kívül elérni kívánt célokhoz - mint pl. a kisebbségi kultúra ápolásához való segítségnyújtás esetében. Az, hogy a lakóhely állama köteles az engedélyét megadni, nem jelenti azt, hogy hiányzó beleegyezésén a külállam túlteheti magát, hanem a külállamnak ezt a beleegyezést kell kérnie, és a lakóhely állama köteles ezt ésszerű mértékben megadni. A távolsági honosítás kérdésére vonatkoztatva ez azt jelenti, hogy Magyarország a szomszédos államokkal közigazgatási egyezményeket köthet, amelyben a két fél többek között a szomszédos államban megengedett magyar közigazgatási cselekményeket szabályozza. Ha ezek az egyezmények nem jönnek létre, a távolsági honosításra irányuló közigazgatási eljárást nem szabad az adott államok területén lebonyolítani. Eddig Magyarország ilyen egyezményeket még nem kötött, de a magyar diplomácia a törvény hatálybalépéséig ezt a mulasztást még pótolhatja. Természetesen a törvény hatálybalépését követően is köthetők ilyen közigazgatási egyezmények.
A Velencei Bizottság által megállapított kritériumrendszer értelmében a szomszédos államok akkor kötelesek a magyar engedélykérelem jóindulatú vizsgálatára, ha Magyarországnak elismerendő érdeke fűződik a távolsági honosításhoz. Ennek első feltétele az, hogy a távolsági honosítás ne legyen ellentétes a nemzetközi joggal. Az érdek nemzetközi joggal való összeegyeztethetősége azonban nem elegendő a különös és elismerendő érdek megalapozásához. Ehhez elismerést érdemlő cél kell. Az állampolgársági jog területén ilyen célok pl. a hontalanság megszüntetése vagy a bevándorlók integrálása. E két célt azonban a magyar törvénymódosítás nem kívánja elősegíteni. A távolsági honosítás "nem magyar állampolgároknak" kedvez, hontalanoknak azonban nem. Még akkor sem, ha a "nem magyar állampolgáron" hontalant is értünk. A törvény főleg más állampolgársággal rendelkező személyeket céloz meg, a hontalanság megszüntetése nem áll sem szándékában, sem hatása központjában. Bevándorlók integrálásáról sincs szó, hiszen a kedvezményezettek Magyarországon kívül maradnak. Kisebbségi kultúra ápolása szintén elismerendő cél lehet, de ehhez nem kell állampolgárság: kulturális élet és utazás[30] a mai körülmények között is teljes mértékben lehetséges, és az utazással kapcsolatos anyagi terheket a kedvezménytörvény
- 73/74 -
hivatott csökkenteni. Ezért a jogállami arányosság tesztje értelmében a kisebbségi kultúra ápolásához az állampolgárság megadása: alkalmatlan eszköz. Más racionális cél pedig nincsen. Ezért a távolsági honosítás nem olyan különös és elismerendő érdek, amely a szomszédos államokat a beleegyezésre kötelezné.
Az Európa Tanács keretében, 1997. november 6-án kelt, az állampolgárságról szóló Európai Egyezmény (a továbbiakban: Állampolgársági Egyezmény)[31] 23. és 24. cikke együttműködési kötelezettséget állapít meg. Ez azonban csak a szerződő államokra korlátozódik,[32] és az ott rögzített együttműködési kötelezettségek a távolsági honosításban való közreműködést nem tartalmazzák.
Ezek szerint a célországok nem kötelesek beleegyezni, hogy Magyarország a távolsági honosítási eljárásokat területük igénybevétele mellett foganatosítja, de jogosultak ezt a beleegyezést megadni. Most Magyarország teheti az első lépést és kezdeményezheti a beleegyezés tartalmazó egyezmények megkötésére irányuló tárgyalásokat. Még akkor is, ha Magyarország közigazgatási eljárásait nem kívánja a szomszédos államok területén lefolytatni, mégis célszerű lenne a célországokkal egyeztetni. Végül is a magyar jogalkotás a távolsági honosítással határon átnyúló, ott joghatásokat kifejteni kívánó tényállást hozott létre, és az általános nemzetközi jog szerint az ilyen törvényeket hozó államot bizonyos együttműködési kötelezettség terhel annak érdekében, hogy a célországok ezeket a hatásokat jobban kezelhessék. A politikai bölcsesség szintén a szomszédos államokkal való egyeztetés mellett szól, mert a célcsoport a célországokban kisebbségi sorban él, és ha - pl. egyoldalú, határokon átnyúló hatásokat kifejtő cselekmények miatt - az államok közötti viszony megromlik, ennek első áldozata mindig a kisebbség lesz. Az, hogy Magyarország egyoldalú aktivitásai a kedvezményezni kívánt kisebbségek hátrányával járhatnak, a kedvezménytörvény megalkotását közvetlenül követő, a szomszédos államokkal való végrehajtási egyezmények megkötéséig terjedő időszak világosan megmutatta.[33]
Az érintett személyek elődjeinek az állampolgárságáról az ún. trianoni szerződés rendelkezik, amelyet Magyarországon az 1921. évi XXXIII. törvénycikk iktatott be. A szerződés tulajdonképpen még hatályban van, mert a szerződő felek nem szüntették meg, nem függesztették fel, és újabb szerződéssel sem pótolták azt.[34] A Magyarország részéről átengedendő területek lakosságának az állampolgárságáról a szerződés 61-66. cikkei rendelkeztek, amelyek abból az alapelvből indulnak ki, hogy az átcsatolt terület lakossága az azt megszerző állam állampolgárságát szerzi meg, a magyar állampolgárság elvesztésével.[35] Ez az alapelv módosul a csak 1910 után az átcsatolt területre költözöttekre, valamint azokra nézve, akik opciós joggal élve más - legtöbb esetben magyar - állampolgárság mellett döntöttek. Aki az új állammal szemben gyakorolta opciós jogát, eme állam állampolgárságát nem szerezhette meg, vagy a már megszerzett állampolgárságot az opciós állampolgárság megszerzésével elveszítette. Ráadásul az opció jogával élőnek lakóhelyét egy éven belül el kellett hagynia, és az opciós állampolgárság államában kellett letelepednie. A fenti előírások két elven alapulnak: mindenki a monarchia utódallamai közül csak egyiknek legyen a polgára, azaz a monarchia széteséséből ne keletkezzék kettős vagy többes állampolgárság, másrészt mindenki lakjon annak az államnak a területén, amelynek állampolgárságát megkapta.
A 2010. évi magyar törvénymódosítás tulajdonképpen többes állampolgárság létrehozásra irányul. A jogszabály megalkotását megelőző magyarországi politikai vitában "kettős állampolgárság"-ként hangoztatták a távolsági honosítás lehetőségét, és a módosító törvény javaslatához fűzött indokolás[36] szintén ezt a fogalmat használja.[37] Néhány állam polgára esetében ez a szándék eleinte meghiúsul, mert ott idegen állampolgárság megszerzése a régi állampolgárságot megszünteti. Ezen államok közé tartozik Ausztria, Szlovákia és Ukrajna. Más államok polgárai esetében azonban a törvénymódosítás által teremtett lehetőség többes állampolgárságot hoz(hat) létre, mert ott a külföldi állampolgárság megszerzése a meglévő állampolgárságot nem érinti.[38] A többes állampolgárság azonban ellentétes az első trianoni alapelvvel. Sőt, a második trianoni alapelvet is sérti a magyar törvénymódosítás, mert lehetővé teszi, hogy a lakóhely és az állampolgárság már ne képezzen egységet. A fentieket figyelembe véve megállapíthatjuk, hogy a 2010. évi állampolgársági törvénymódosítás sérti a trianoni szerződés szellemét. Kérdésként vetődik fel, hogy ez egyszerre jogsértést is jelent-e?
A trianoni szerződés mind betű szerint, mind szándéka szerint az Osztrák-Magyar Monarchia szétesésével járó kérdéseket kívánta szabályozni. A cél az volt, hogy a béke tartós legyen, azonban a többi előírás tartalma inkább csak a szerződés megkötése időpontjában fennálló vagy megvalósítandó körülményekre vonatkozott. Ezért a szerződés rendelkezései elsősorban 1920-ban és talán a rákövetkező években voltak alkalmazandók. Ha a trianoni szerződést úgy értelmezzük, hogy joghatásai az első világháborút követő évekre korlátozódnak, akkor a mai törvény ezt a szerződést már nem sértheti.
- 74/75 -
Ez a nagyon szűk értelmezés azonban a trianoni szerződés rendeltetését nem merítené ki. A trianoni szerződés békeszerződés, és a szerződő felek között tartós szerződéses rendszert hivatott létesíteni. A trianoni szerződés állampolgársági rendelkezései a történelmi Magyarország területén elhelyezkedő államoknak a többes állampolgárság kizárását, valamint lakóhely és állampolgárság közötti egységet garantálják. Ez a garancia ma már csak elvben érvényesülhet. Nem várható el, hogy tartós szerződéses rendszert létrehozó egyezmény minden általa szabályozott részletet örökre bebetonozzon, mert ez nem lenne célszerű. Ezért a növekvő időbeli távolsággal[39] a szerződésben meghatározott elvek kötőereje csökken, és az új viszonyokra tekintettel bíró eltérő megoldások egyre szélesebb körben válnak lehetségessé.[40] Le kell szögezni, hogy a magyar törvénymódosítás nem tömeges visszahonosításról rendelkezik, hanem a magyar állampolgárság megszerzését egyedi esetekben, az egyén kérelmére és szubjektív honosítási igény nélkül teszi lehetővé. Ezért a trianoni elvek megsértése legfeljebb kisebb mértékű, és az eltelt közel egy évszázadra tekintettel tolerálható.
Ráadásul a magyar törvénymódosítás alapján magyar állampolgárságot megszerző személy régi állama a trianoni elvek tiszteletben tartását úgy érheti el, hogy az "újdonsült" magyar állampolgártól a régi állampolgárságot vonja el, így többes állampolgárság keletkezését megakadályozhatja. Ezen kívül Horvátország, Szerbia és Ukrajna - mint nem EU tagállamok - az így külföldi állampolgárrá vált egyént elvileg ki is utasíthatja, ha a lakóhely és állampolgárság közötti egységet kívánja fenntartani.
Mindezekre tekintettel megállapíthatjuk, hogy az állampolgársági törvénymódosítás a trianoni szerződésben rögzített elveket sérti, azonban az állampolgársági vonatkozású rendelkezéseket nem. Ez az értelmezés azonban határmezsgyén mozog, mivel megítélése főleg a szerződések időbeli hatályosulásának igen vitatott felfogásától függ. Az itt képviselt "gyengülési felfogással" szemben van olyan álláspont is, amely szerint a növekvő időbeli távolságot nem a szerződéskötő erejének úgyszólván automatikus lazításával kell számításba venni, hanem új körülmények figyelembevételét kizárólag a szerződés módosításával lehet elérni. Tekintettel erre az álláspontra a trianoni szerződés megsértése is jogi érvekkel támasztható alá.
A trianoni szerződés mellett más államközi szerződések is állampolgársági vonatkozású rendelkezéseket tartalmaznak. Az annak idején a szocialista országokkal kötött, a kettős állampolgárság eseteinek kiküszöböléséről szóló kétoldalú szerződéseket kihirdető törvényerejű rendeleteket az 1999. évi LXI. törvény hatályon kívül helyezte,[41] és hatályuk a nemzetközi jog szintjén is megszűnt.
Más a helyzet a lakosságcseréről szóló 1946. évi csehszlovák-magyar egyezménynél,[42] amely még hatályban van. Az áttelepülő és áttelepített személyek állampolgárságáról az egyezmény 1. cikk (3) bek. és 5. cikk (3) bek. rendelkezik. Ezek szerint az áttelepüléssel az állampolgárság is megváltozott. Ez a szerződés a mai jogalkotást már nem köti, mert - a trianoni szerződéssel szemben - nem tartós békerendszert kíván megteremteni és fenntartani, hanem egy pontosan körülírt intézkedést és annak jogkövetkezményeit szabályozza. A szerződés tartalma perfektuálódott, bár formailag még ma is hatályos. A szerződés az érintett személyek állampolgársági helyzetének későbbi alakulására nézve nem tartalmaz semmilyen rendelkezést sem, ezért tartalmát a magyar törvénymódosítás nem érinti, nem is állhat vele ellentétben.
Számos régebbi többoldalú szerződés a többes állampolgárságot negatív jelenségként határozza meg, és a szerződő feleket ennek kiküszöbölésére kötelezi.[43] Ezek a szerződések azonban Magyarországot az azokhoz való csatlakozás híján nem kötötték. Ez azonban nem jelenti, hogy Magyarország annak idején nem osztotta azt a véleményt, hogy többes állampolgárság rossz és lehetőség szerint megakadályozandó, megszüntetendő. Az a) pont alatt említett kétoldalú szerződések a többes állampolgárság megakadályozását, esetei csökkentését célozták.[44]
A vázolt nemzetközi jogi álláspont Európában elavult és mára már nem irányadó. Az Európai Állampolgársági Egyezmény preambulumának 7. pontjában kifejezetten említi a többes állampolgárság kérdésében fennálló eltérő álláspontokat. Az Állampolgársági Egyezmény szerint ezek az álláspontok egyenértékűek. Ennek következményeként az a vélemény, amely szerint a többes állampolgárság rendellenes, a múlté[45]. A mai Európában az államok már nem kötelesek a többes állampolgárság ellen küzdeni.
A mai Európában az állampolgársági jog legfontosabb nemzetközi jogi keretét az Európai Állampolgársági Egyezmény[46] szabja meg. Ezért felvetődik az a kérdés, vajon a magyar törvénymódosítás összhangban áll-e ezzel a szerződéssel? Ez két vonatko-
- 75/76 -
zásban kétséges: a honosítás tényállásaival, valamint a diszkrimináció tilalmával kapcsolatban. Fent már láthattuk, hogy a többes állampolgárságnak kedvező szabályozás az Állampolgársági Egyezmény szempontjából közömbös, e szerződés megsértését nem alapozhatja meg (III. 2. b. pont).
Az Állampolgári Egyezmény 6. cikke a honosítás eseteit sorolja fel, azonban egyetlen tényállás sem vonatkozik a külföldi lakóhellyel rendelkező kérelmezőkre. Ez azt jelenti, hogy az Állampolgársági Egyezmény nem említi a távolsági honosítás intézményét.
Itt vetődik fel az a kérdés, hogy a távolsági honosítás ellentétes-e az Egyezménnyel? Ez a következtetés azonban nem vonható le. Az Egyezmény 6. cikke azokat az eseteket sorolja fel, amelyek megléte esetén - mind az államok, mind a magánszemélyek jogos érdekeit szem előtt tartva[47] - a szerződő felek állampolgársági joga mindenképpen tegye lehetővé a honosítást. A 6. cikk a minimum-szabályozás katalógusa. Mint ilyen, ez az előírás nem zárja ki, hogy a szerződő állam nagyvonalúbb legyen, mint amilyennek kötelezővé teszi az Egyezmény, és jogalkotásában a 6. cikken túl további honosítási tényállásokat is teremt. Ez már az Egyezmény 3. cikk (1) bek.-ből olvasható ki, amely szerint az állampolgársági jog szabályozása továbbra is az egyes államok hatáskörébe tartozik.
Ezt az egyértelműnek tűnő következtetést azonban finomítanunk kell. Ugyanis nem véletlen, hogy az Állampolgársági Egyezmény a távolsági honosítás intézményét nem említi. Épp ellenkezőleg, a honosítással kapcsolatban hangsúlyozza annak fontosságát, hogy mindenki a lakóhelye szerinti állampolgárságot megszerezhesse és megtarthassa.[48] A demokrácia szempontjából is előnyös, hogy mindenki, aki az államban életvitelszerűen lakik, és ott hozzájárul a közterhekhez, így az állami, gazdasági, társadalmi és kulturális élet alakításában közreműködik, részt vehessen a közügyekben való döntéshozatalban is. Ezért az Állampolgársági Egyezmény szoros kapcsolatot teremt az állampolgárság és megszerzése, valamint a lakóhely között. A távolsági honosítás az Egyezmény ezen alapvető tendenciájával és az ezzel összhangban álló európai állami gyakorlattal áll ellentétben.[49]
Az említett kapcsolat az egyezmény rendelkezéseiből olvasható ki, de az szerződéses jogokat és kötelezettségeket nem teremt. Azért mondhatjuk, hogy a magyar törvénymódosításban szabályozott honosítási tényállás ellentétes az Állampolgársági Egyezmény szellemével, de szó szerinti előírásaival nem.
Az Állampolgársági Egyezmény 5. cikk (1) bek. az állampolgárság szabályozásában minden diszkriminációt tilt, többek között a "nemzeti vagy etnikai származáson alapuló" diszkriminációt is. Ezzel szemben a magyar 2010. évi törvénymódosítás által teremtett távolsági honosítás lehetősége feltételezi, hogy a kérelmező "felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását", és hogy "magyar nyelvtudását igazolja".
Az első feltétel - a magyar felmenők vagy származás - az 1920-ban elvesztett területekre vonatkozik. Magyar állampolgárságú felmenőkkel minden olyan személy rendelkezik, akinek családja 1920 előtt az akkori Magyar Királyság területén lakott, azaz Szlovákia, Kárpátalja, Erdély, Vajdaság, Muraköz, Burgenland és - attól függően, hogyan értékeljük a Horvát-Szlavónország, Fiume és a szűkebb Magyarország közötti viszonyt[50] - Horvátország (Dalmáciát leszámítva) majdnem teljes lakossága is ide számítható. Ezen igen széles kört az igazolt magyar nyelvtudás követelménye szűkíti le. Ez a követelmény biztosítja, hogy az 1920-ban elvesztett területek lakossága közül csak a magyar etnicitású kérelmezők részesülhessenek távolsági honosításban.
A magyar távolsági honosítás a "nemzeti vagy etnikai származáson alapuló" különbségtételt alkalmazza. Ezzel kapcsolatban azonban figyelembe kell venni, hogy számos államban a nyelvtudás a honosítás feltétele, vagy legalábbis a honosítást leegyszerűsíti. Ilyen igen elterjedt és általánosan elfogadott ismérv alig lehet ellentétes az Egyezményben rögzített diszkrimináció-tilalommal. A magyar távolsági honosítással szemben azonban a többi ország rendelkezései a belföldi lakóhellyel rendelkező emberekre korlátozódnak. A belföldön lakó külföldi állampolgár esetén a honosító állam nyelvének az ismerete esetleg mutathatja, hogy a leendő új polgár beilleszkedett vagy a jövőbeni beilleszkedéshez szükséges alapvető ismeretekkel rendelkezik[51]. A magyar esetre ezek az érvek nem vonatkoznak[52], mert a távolsági honosítás külföldi lakóhellyel rendelkező személyekre irányul. Ezért szó sem lehet a magyarországi viszonyokba való beilleszkedésükről. Külföldön lakó kérelmezők esetében a nyelvtudás követelménye mögötti szándék kizárólag az etnikai különbségtétel lehet, ami egyébként a törvényjavaslathoz fűzött előterjesztői indokolásból is kitűnik ("származás szerinti különbségtétel"). Ezért a magyar törvénymódosítás az etnikai különbségtétel tényállását valósítja meg.
További kérdésként merül fel, hogy ez az etnikai különbségtétel tiltott diszkriminációnak minősül-e? A távolsági honosítás lehetőségének bevezetésére irányuló állampolgári kezdeményezés ügyében ho-
- 76/77 -
zott 2004. évi alkotmánybírósági döntés szerint az annak idején elérni kívánt, a mai törvénymódosítástól némileg eltérő, de nagyjából azonos tartalmú szabályozás az Állampolgársági Egyezmény 5. cikkével nem ellentétes.[53] Az Európa Tanács keretében kidolgozott kommentárra[54] hivatkozva a magyar Alkotmánybíróság úgy érvelt, hogy az 5. cikk kizárólag a diszkriminációt, azaz hátrányos állami cselekvéseket tiltja, de az állampolgárság adományozása előnyt és nem hátrányt jelent, ami miatt a diszkrimináció már fogalmilag is kizárt. Ez azonban nem valós érv, amely egyébként a hivatkozott kommentárban sem szerepel úgy, ahogyan az Alkotmánybíróság használja. Az előny és hátrány közötti különbség csak látszólagos: ugyanis ha valaki etnikai hovátartozása miatt nem kapja meg a kért honosítást, az elutasító határozat (valamint az alapjául szolgáló szabályozás) az adott egyén szempontjából hátrányt jelent. Ezen kívül az Alkotmánybíróság érvelése a nyelvtudással járó kedvezmények európai elterjedtségére, azaz arra hivatkozik, hogy a honosító ország nyelvéhez, kultúrához tartozók könnyebben (általában rövidebb várakozási idő után) érhetik el a honosítást. Ugyanazt az érvet találjuk a módosító törvény javaslatához fűzött kormányzati indokolásban, amely egyébként az alkotmánybírósági határozatra is utal. Ahogyan láttuk, a külföldi példákra való hivatkozás más esetet érint: bevándorolt, azaz a honosító államban lakóhellyel rendelkező kérelmező esetében a nyelvtudás racionális okon alapul, mert a beilleszkedés megtörténtének, illetve elvárhatóságának a garanciája, így nem az etnikai különbségtételt mozdítja elő, hanem a beilleszkedést. Aki már bevándorlásakor az új lakóhelyén uralkodó nyelvet és kultúrát ismeri, attól különösen gyors beilleszkedés várható.[55] Ezen kívül az Alkotmánybíróság és a Kormány érvelése nem említi, hogy a többi európai országban a meglévő nyelvtudás megkönnyíti a honosítást anélkül, hogy ezt más kérelmezőktől megtagadja, miközben a magyar szabályozás kirekesztő hatású: aki nem tud magyarul, az a távolsági honosítás lehetőségével egyáltalán nem élhet. Ezért az Alkotmánybíróság 2004. évi, valamint a Kormány 2010. évi álláspontjával szemben a nyelvi, azaz alapjában véve etnikai különbségtételen alapuló távolsági honosítás diszkriminatív jellegű és diszkriminatív hatású, ami miatt nem áll összhangban az Állampolgársági Egyezmény 5. cikk (1) bek.-ével.[56]
Az Állampolgársági Egyezmény nem az egyetlen, nyelvi, etnikai és nemzetiségi tényezőkön alapuló diszkriminációt megtiltó nemzetközi szerződés.
Amennyiben ezek a szerződések hatálya az állampolgársági jogra kiterjed, a magyar törvénymódosítás ezeket a szerződéseket is megsérti. Ezekkel az általánosabb tartalmú szerződésekkel szemben az Állampolgársági Egyezmény lex specialis. Ezért a többi szerződéses diszkrimináció-tilalom elemzésétől itt eltekinthetünk.
Az Európai Unió joga nem a strictu sensu vett nemzetközi joghoz tartozik. Mégis a távolsági honosítást európai jogi szempontból is szükséges megvizsgálni.
A magyar távolsági honosítás az európai jogot azért érinti, mert kihatással van az uniós polgárságra. Az uniós polgárság nem önálló jogintézmény, hanem a tagállami állampolgársághoz járulékosan kapcsolódik: Az Európai Unió működéséről szóló szerződés 20. cikk (1) bek. 2. mondata értelmében uniós polgár az, aki valamely tagállam állampolgára. Az uniós polgárság nem keletkezik külön aktussal, hanem automatikusan, amikor valaki valamely tagállami állampolgárságot szerez, vagy születéssel, vagy honosítással, vagy más jogcímen.[57]
A magyar törvénymódosítás azzal a következménnyel járhat, hogy magyar honosítással az uniós polgárságot megszerezhetik olyan egyének, akik különben tagállami állampolgársággal és az uniós polgársággal járó kedvezményekkel nem részesülnének. A törvénymódosítás célországai között néhány nem tagállam is van, mint Ukrajna, Szerbia és - átmenetileg - Horvátország.[58] Ezen államok polgárának honosításával Magyarország az érintett egyéneket pl. a letelepedés jogával ruházná fel, és mivel ez a jog nemcsak Magyarországra vonatkozik, hanem - a magyar állampolgárokat terhelő átmeneti korlátozások 2011. évi megszűnését követően - minden EU-tagállamra, a többi tagállam érdekeit is érinti a magyar honosítási politika.
Ennek főleg politikai jelentősége van, azonban jogi értelemben Magyarország szabadon döntheti el, hogy kinek adja meg az állampolgárságot. Amikor a tagállamok bevezették az uniós polgárságot, azt a tagállami állampolgárság függvényévé tették, és így elfogadták, hogy az egyik tagállam talán olyan személyt vagy személyeket honosít, aki(k)nek a honosítása a többi államnak esetleg nem tetszik.
Az EU-tagállamok szolidaritással tartoznak egymásnak. A szolidaritás elvéből azonban nem vezethető le, hogy a magyar törvénymódosítás ellentétes az EU-tagsággal járó kötelezettségeivel. Még nem tudjuk, hogy Ukrajnában és Szerbiában (átmenetileg Horvátországban is) hányan fognak élni ezzel a lehetőséggel, és ezen új uniós polgárok közül hányan
- 77/78 -
vándorolnak majd más tagállamokba. Csak ha ezek a számok nagyarányúak lesznek és kiderül, hogy ezek az új uniós polgárok más tagállamok szociális ellátásait veszik igénybe vagy más módon terhelik a többi tagállam közpénzeit vagy más érdekeit, szóba jöhet a szolidaritás elve. Ez az elv adott esetben esetleg kötelezné Magyarországot további honosításoktól való eltekintésre, ami a törvénymódosítás értelmében lehetséges, mert ez nem ad szubjektív jogot a honosításra ("honosítható", nem "honosítandó"[59]).
A nemzetközi jogi helyzet elemzését követően egyetlen kérdés maradt megválaszolatlanul: mik lehetnek a jogkövetkezmények?
A Nottebohm-szabályban rögzített nemzetközi szokásjog megsértése esetében a többi állam nem köteles az adott állampolgársági jogi aktus elismerésére. Ha a többségi álláspontot képviseljük, amely szerint a magyar távolsági honosítás a Nottebohm-szabállyal nem ellentétes, akkor a többi állam - sem a meglévő állampolgárság állama, sem harmadik állam - a Nottebohm-szabályra való hivatkozással nem tagadhatja meg az egyedi honosítás elismerését. Ha pl. román állampolgár az új törvény lehetőségével élve megszerzi a magyar állampolgárságot, akkor elvileg mind Románia, mind pl. Bolívia köteles ezt a személyt magyar állampolgárként (is) elismerni. A Nottebohm-szabállyal való összeegyeztethetőség természetesen nem azt jelenti, hogy a külföldi államok már ne hivatkozhatnának más nemzetközi jogi forrásokból - pl. az Állampolgársági Egyezmény megsértésétől - eredő jogkövetkezményekre. Illetve a Nottebohm-szabállyal való összeegyeztethetőség nem akadálya annak, hogy az érintett állam, azaz az eredeti állampolgárság állama, azzal a szabályozással reagáljon, hogy külföldi állampolgárság megszerzésével a régi állampolgárság vagy törvény erejénél fogva megszűnjön, vagy közigazgatási határozattal megszüntethető vagy megszüntetendő legyen. Ezért a magyar törvényre való reakciónak felfogható szlovák törvénymódosítás, amely szerint külföldi állampolgárság megszerzése a szlovák állampolgárságot minden további nélkül megszünteti,[60] teljes összhangban áll a nemzetközi joggal,[61] sőt, az európai gyakorlattal is, hiszen a legtöbb európai állam állampolgársági törvényében megtalálható ez a megszüntetési ok.[62]
Ha azonban a vázolt érvek ellenére a genuine link értelmezésével kapcsolatban a kisebbségi álláspontot képviseljük és a távolsági honosítást a Nottebohm-szabály megsértésének fogjuk fel, akkor a többi állam nem köteles az egyedi honosításokat elismerni, elfogadni. Azt az álláspontot képviselhetik - de nem kötelesek képviselni -, hogy az érintett személy kizárólag a régi állampolgárságával rendelkezik, magyarral azonban nem. A Nemzetközi Bíróság szándékosan nem nyilatkozott arról a kérdésről, hogy a nemzetközi szokásjog megsértése a honosítás érvényességét megszünteti-e vagy sem. Kizárólag az elismerésre való kötelezettséggel foglalkozott. A nemzetközi joggal ellentétes egyedi közigazgatási aktus érvényessége olyan kérdés, amely a nemzetközi jog és a nemzeti jog határmezsgyéjén áll. A távolsági honosítás esetében a Nemzetközi Bíróság hallgatása miatt a nemzetközi jog nem ad egyértelműen megállapítható választ. És nem utolsósorban mit mond a belső, azaz a magyar jog? A nemzetközi jog belföldi jogállását és joghatását mindenekelőtt az Alkotmány 7. § (1) bek. szabályozza. Itt felvetődnek azok a kérdések, hogy nemzetközi szokásjogot megsértő törvény egyben alkotmányellenes is? Az ezen a jogszabályhelyen alapuló közigazgatási határozat semmis? Vagy pl. bíróság előtt megtámadható? Esetleg megtámadható az eredeti állampolgárság állama részéről is? Ezek a kérdések azonban jelen nemzetközi jogi tanulmányon túl mutatnak.
A törvénymódosítás az Állampolgársági Egyezmény 5. cikk (1) bek.-ben rögzített diszkrimináció-tilalommal ellentétes. Ez az Egyezmény különösen súlyos megsértését jelenti, mert a diszkrimináció-tilalom a szerződés egyik legfontosabb elve.[63] Ezért ez a jogsértés fenntartás útján sem küszöbölhető ki. Az Állampolgársági Egyezményhez fenntartások fűzhetők,[64] de az Egyezmény 29. cikk (1) bek. értelmében néhány alapvető rendelkezés, beleértve a diszkrimináció-tilalmat is, nem lehet fenntartás tárgya.
A szerződés megsértéséből azonban mi következik? Maga az Egyezmény a megsértés jogkövetkezményeiről nem rendelkezik. Az Európa Tanács szabályzata sem szabályozza az Európa Tanács keretében aláírt szerződés megszegésével járó következményeket. Speciális szabályozás híján a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május 23-án kelt szerződés[65] az irányadó. A Bécsi Egyezmény 26. cikke szerint nemzetközi szerződéseket be kell tartani. A belső jogra való hivatkozás nem mentesítheti a feleket ettől a kötelezettségtől (Bécsi Egyezmény 27. cikke). A szerződés megszegésével járó következményeit a Bécsi Egyezmény csak részben szabályozza: a jogsértő felet ki lehet zárni (Bécsi Egyezmény 60. cikke).
- 78/79 -
A szokásjog szerint a szerződésszegés a nemzetközi felelősség egyik esete. Jogsértés esetében az állam köteles a jogszerű helyzet visszaállítására.[66] Ha a jogsértés abból áll, hogy az állam belső joga ellentétes a szerződéses kötelezettségével, több megoldás létezik. Először az állam a belső jogát összhangba hozhatja a szerződéssel. Adott esetben Magyarország a távolsági honosítást vagy úgy alakítja át, hogy a honosítás a kedvezményezettek etnikai hovátartozásától függetlenül adományozhatóvá válik, vagy a távolsági honosítás intézményt megszünteti. Másodszor az állam a nemzetközi szerződés módosítását eszközölheti. Kétoldalú szerződés esetében ez a cél újjátárgyalásokkal érhető el, többoldalú szerződés esetében - és az Európai Állampolgári Egyezmény ilyen - sokkal nehezebben valósítható meg. Nem várható el, hogy a többi részes fél egyetért a diszkrimináció-tilalomnak az egyezményből való törlésével. Ez még inkább az etnicitáson alapuló diszkrimináció tilalmára áll, mert a kontinenst a XX. század első felében sújtott katasztrófáktól Európa azt a következtetést vonta le, hogy etnicitáson alapuló politika, különbségtétel csak visszásságot szül. Ezért a nemzeti és etnikai hovátartozáson alapuló diszkrimináció tilalma, nemzeti és etnikai tényezők figyelmen kívül hagyása a modern Európa egyik központi eszméje, politikai identitásának egyik alappillére; ettől az elvtől a többi szerződő állam nem fog eltérni. Marad harmadszor, hogy a Magyar Köztársaság az Állampolgári Egyezményt mondhatja fel. Ez a lépés jogilag akadály nélkül lehetséges, és ha az adott egyezmény Magyarországot már nem köti, az eltérő magyar belső jog már nem sértheti a szerződést. Magyarország kilépésével a többi állam részéről történő kizárását - amihez a szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény 60. cikke értelmében joguk van - megelőzheti. Mind a kilépés, mind a kizárás jogilag lehetséges, de magas a politikai ára: Magyarország elszigetelődése. Az Állampolgársági Egyezmény talán nem az Európa Tanács legfontosabb szerződései közé tartozik, ennek ellenére Magyarország világosan mutatja, hogy az Európa Tanácsban testet öltő összeurópai értékrendszert hagyja fel, ha etnikai különbségtételen alapuló politikája miatt már nem tarthatja be szerződéses kötelezettségeit. Ez a következmény azonban már nem jogi jellegű, hanem a politika birodalmába mutat. ■
JEGYZETEK
[1] Ezekről a jogokról ld. Halász Iván / Schweitzer Gábor in: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja, Budapest 2009, II. kötet, 69. § 32-33. margószám.
[2] Ez a megszűnési ok a magyar jogban is egészen 1948-ig érvényesült: a magyar állampolgárság megszerzéséről és elvesztéséről szóló 1879. évi L. törvénycikk 31. §-a tízéves határidőt szabott. Az ezt helyettesítő, a magyar állampolgárságról szóló 1948. évi LX. törvény 17. § (1) bek. 2. pontjában már a szocialista felfogás nyert teret, és állampolgárságát csak az veszítette el, aki jogellenesen elhagyta az országot, éspedig nyomban, távolléti határidő nélkül.
[3] A vonatkozó nemzetközi jog értelmében az állandóan a honosító állam területén kívül tartózkodó személyek állampolgársággal való felruházására nyomós okot főleg a hontalanság más módon el nem érhető megszüntetése vagy megakadályozása jelentheti, hiszen az államokat - beleértve Magyarországot - a hontalanság megszüntetésére irányuló nemzetközi szerződési jogi kötelezettség terheli. A kedvezményezett személyek kisebbségi helyzetéből nem vezethető le nyomós ok, mert a schengeni rendszerben is szabadon utazhatnak Magyarországra, ott tartózkodhatnak, amiért a magyar kultúrájuk ápolása szempontjából nagyon fontos kapcsolattartás az "anyaországgal" magyar állampolgárság nélkül is biztosított: Küpper, Herbert: Kisebbségek, kapcsolattartás és a nyugati integráció, Kisebbségkutatás 1/2000, 59-77.
[4] Ezt a tendenciát átfogóan elemzi Graser, Alexander: Gemeinschaften ohne Grenzen? Zur Dekonzentration der rechtlichen Zugehörigkeiten zu politischen Gemeinschaften, Tübingen 2008
[5] Az osztrák Oberster Gerichtshof a 2006. november 21-én kelt ítélében (4 Ob 189/06, Zeitschrift für Rechtsvergleichung, Internationales Privatrecht und Europarecht 2007, 33) osztrák-liechtensteini kettős állampolgár ügyében úgy döntött, hogy az osztrák hatóságok az adott személyt osztrák állampolgárnak nem tekinthetik, mert lakóhelye és megélhetése Liechtensteinben van. Az "effektív állampolgárság" értelmében az életvitel központja sokkal többet számít, mint a sima állampolgárság, amiért az illetőt osztrák útlevele ellenére kizárólag külföldinek (liechtensteini állampolgárnak) kell tekinteni. E kérdésről ld. Wopera Zsuzsa: A Hadidi-ügy. A kettős állampolgárság megítélése a házassági perek joghatósági szabályaiban, Jogesetek Magyarázata 2010/1, 66-76.
[6] Az állandó lakóhely állama akkor is részesítheti az illetőt diplomáciai védelemben harmadik állammal szemben, ha az nem rendelkezik a lakóhely államának az állampolgárságával: Brownlie, Ian: Principles of Public International Law, 5. kiad., Oxford 1999, 406-407. Ez nagyon világosan mutatja, hogy a diplomáciai védelem területén is gyengül az állampolgárság szerepe, és növekszik a lakóhely jelentősége.
[7] Az 1949. évi brit Írország-törvény (Ireland Act) 2. szakasza, az 1983. évi brit Népképviseleti törvény (Representation of the People Act); ld. de Smith, Stanley / Brazier, Rodney: Constitutional and Administrative Law, 8. kiad., London 1998, 236-237, 414.
[8] Az 1953. évi dán alkotmány 87. §-a.
[9] Ezt az alapvető szabályt nemcsak a nemzetközi szokásjogban találjuk, hanem a vonatkozó nemzetközi szerződésekben is, pl. az állampolgársági törvények összeütközéseire vonatkozó egyes kérdéseiről szóló 1930. évi hágai egyezmény 1. cikke. Magyarország ezt az egyezményt nem ratifikálta, de mivel az 1. cikk általános szokásjogot kodifikál, ugyanaz a szabály irányadó az egyezményben részt nem vevő államokra, így Magyarországra is.
[10] ICJ Reports 1955 No. 4.
[11] Annak idején a liechtensteini állampolgársági törvény módot adott a hercegnek, hogy ezt egyedi aktusban mellőzze. Nottebohm ügyében a herceg élt ezen előjogával. Ezért a liechtensteini honosítás a helyi jog mellőzésével, de nem megsértésvel járt.
[12] Brownlie (6. j.), 401-403; Dahm, Georg: Völkerrecht I, Stuttgart 1958, 456-460. Seidl-Hohenveldern, Ignaz: Völkerrecht, 8. kiad., Köln 1994, 283, azon a véleményen van, hogy a genuine linktől egyáltalán el kell tekinteni, szerinte elég az, hogy az egyén honosítási kérelmét kényszer nélkül benyújtotta, és hogy a honosító állam ezt a kérelmet elfogadja. Ezen, a Nottebohm-szabályt erősen kritizáló véleményből azonban nem lett többségi álláspont.
[13] Bár Nottebohm esetében a közös német nyelv nem minősült genuine linknek; még szóba se jött.
- 79/80 -
[14] Ez nem nyúlhat vissza a túlságosan távoli múltba: Nottebohm német állampolgár volt, Liechtenstein azonban egészen 1806-ig a Német Birodalom tagállama volt. Ez a közös múlt azonban egy 130 évvel később foganatosított honosításban már nem teremthetett genuine linket.
[15] Ezt a véleményt Nottebohm-ügyben néhány nemzetközi bíró osztotta: Brownlie (6. j.), 401-403. Ráadásul az államok gyakorlatában a tartósan külföldön tartózkodó kérelmezők honosítása nagyon ritkai eset, leginkább a honosító állam (diplomáciai vagy katonai) külszolgálatába belépő személy esetében található: Dahm (12. j.).
[16] Erről a II. 2. pont alatt még szólni fogunk.
[17] A Nemzetközi Bíróság alapszabálya 38. cikk (1) bek. b) pontja; az alapszabályt az 1956. évi I. törvény ratifikálta. Már a római jogtudomány szerint szokásjogot az opinio iuris (opinio necessitatis) és a longa consuetudo együttese hozott létre.
[18] Ahogyan a Grúziával, de közép-ázsiai államokkal szembeni gyakorlat mutatja, az orosz útlevelek kiadása nem korlátozódik emberbarát "mögöttes" gondviselésre, hanem külpolitikai, "új-imperialista" törekvéseknek is szolgál alapul: Brubaker, Rogers: Zufällige Diasporas und externe ,Heimatländer' in Mittel- und Osteuropa, in: Conrad, Christoph / Kocka, Jürgen (szerk.): Staatsbürgerschaft in Europa. Historische Erfahrungen und aktuelle Debatten, Hamburg 2001, 115-143.
[19] Az angol és francia nyelvhasználathoz igazodva a "személyek feletti szuverenitás" és "terület feletti szuverenitás" fogalmait is használhatjuk.
[20] Ipsen, Knut: Völkerrecht, 4. kiad., München 1999, 291-292; Seidl-Hohenveldern, Ignaz (szerk.): Lexikon des Rechts. Völkerrecht, Neuwied 1985, 204-205.
[21] Ezért már nem tartható fenn Haraszti György/ Herczegh Géza/Nagy Károly: Nemzetközi jog, 2. kiad. Budapest 1979, 171. oldalán közzétett állítása, hogy az állampolgárság nemzetközi jogi értelmében "az egyén államával szemben alávetettségi helyzetben van". A mai felfogásról ld. pl. Kis János: Népszuverenitás, Fundamentum 2006/2, 1-54.
[22] Erről ld. a bevezetést (I. pontot).
[23] Ipsen (20 j.), 244-247; Seidl-Hohenveldern (20. j.), 92-94.
[24] Brownlie (6. j.), 301-321; Ipsen (20 j.), 245-247.
[25] A német Bundesverfassungsgericht, BVerfGE 63, 372, úgy döntött, hogy osztrák vámigazgatási határozat Németországban történő kézbesítése német beleegyezés híján a nemzetközi jogot sérti, ha ezt az akkor még hatályban lévő német -osztrák vámügyi együttműködési egyezmény nem fedi.
[26] Főleg a diplomáciai kapcsolatokról Bécsben, 1961. április 18-án aláírt nemzetközi egyezmény, 1965. évi 22. törvényerejű rendelet (erről ld. az 1994. évi LXXX. törvényt is), valamint a konzuli kapcsolatokról Bécsben, 1963. április 24-én elfogadott egyezmény, 1987. évi 13. törvényerejű rendelet.
[27] Ezen kérdés aktuális elemzését tartalmazza Ryan, Bernard/ Mitsilegas, Valsamit (szerk.): Extraterritorial Immigration Control, Leiden 2010.
[28] A szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény. Az annak idején köznyelvben használt "státusztörvény" kifejezésétől eltekintünk, mivel a törvény külön státuszt nem létesít: Halász/ Schweitzer in Jakab, Alkotmánykommentár (1. j.), 69. § 27. margószám. Ezért ezen kifejezés nem helytálló, hanem félrevezető.
[29] A 2001. október 19./20-n kelt "Report on the Preferential Treatment of National Minorities by Their Kin-State", CDL-INF (2001) 19. Ezt a jelentést átfogóan elemzi Voigt, Katrin: Der Schutz nationaler ungarischer Minderheiten durch ihren Ursprungsstaat aufgrund des ungarischen Statusgesetzes und dessen Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht, Frankfurt/Main 2005
[30] Az utazás és kapcsolattartás lehetősége a törvényjavaslathoz fűzött kormányzati indokolásban (irományszám: T/ 29, kelt 2010. május 17.) áll előtérben. Az utazási lehetőségekkel kapcsolatban ld. a 3. j.
[31] Kihirdette a 2002. évi III. törvény.
[32] Magyarország szomszédjai közül (2010. évi június 25-i állás szerint): Ausztria, Románia, Szlovákia, Ukrajna. Horvátország aláírta, de még nem ratifikálta, amiért erre az országra nézve még nem hatályos.
[33] Küpper, Herbert: Grenzüberschreitende Minderheiten im Karpatenbecken: Die Fürsorge Ungarns für die magyarischen Minderheiten in den Nachbarländern, in Hufeld, Ulrich / Müller-Graff, Peter-Christian / Okruch, Stefan (szerk.): Nachbarschaften innerhalb der Europäischen Union, Baden-Baden 2007, 159-183 (164-169).
[34] Az 1947. évi párizsi békeszerződés, amelyet az 1947. évi XVIII. törvénycikk becikkelyezett, a trianoni szerződés érvényességét nem érinti. Az Alkotmánybíróság is a 48/2008. (IV. 28.) AB sz. határozatában (ABH 2008, 479) abból indul ki, hogy mind a trianoni szerződés, mind a párizsi szerződés még érvényes és Magyarországot köti.
[35] A magyar állampolgárság elvesztésén későbbi események sem változtattak, az elcsatolt területeken élők ma nem tekinthetők magyar állampolgárnak: Legfelsőbb Bíróság Legf. Bír. Kfv. II. 37.852/2009. számú döntése, Bírósági Határozatok 2010, 199.
[36] Ld. 30. j.
[37] Első említésekor még idézőjelben szerepel, aztán azonban simán használja az indokolás, mintha odavaló fogalom lenne.
[38] Ez különösen igaz Romániára, mert a román alkotmány 5. cikk (2) bek. a születéssel megszerzett román állampolgárság elvonását megtiltja. Ezen előírás pontos jelentősége természetesen az "elvonás" (a román eredeti szövegben: fi retrasa) értelmezésétől függ, de részletes elemzés nélkül is megállapíthatjuk azt, hogy az osztrák, szlovák vagy ukrán joghoz hasonló megoldás Romániában súlyos alkotmányjogi kérdéseket vetne fel.
[39] Általánosságban ld. Fiedler, Wilfried: Der Zeitfaktor im Recht der Staatensukzession, in Staat und Recht. Festschrift für Günther Winkler, Wien 1997, 217-236; Winkler, Günther: Zeit und Recht, Wien 1995
[40] Ipsen (20 j.), 122-124.
[41] A 2010. évi törvénymódosítással érintett országokra tekintettel a magyar-szovjet (1958. évi 2. tvr., 1963. évi 21. tvr.) és a magyar-csehszlovák (1961. évi 6. tv.) szerződés bír jelentőséggel.
[42] Becikkelyezte az 1946. évi XV. törvénycikk.
[43] A legfontosabb az 1963. május 6-i keltésű, a többes állampolgárság eseteinek csökkentéséről szóló egyezmény.
[44] Haraszti/Herczegh/Nagy (21. j.), 173, szerint a kettős vagy többes állampolgárság "rendellenes állapot".
[45] Halász/Schweitzer in Jakab, Alkotmánykommentár (1. j.), 69. § 24-27., 34-36. margószám; Kimminich, Otto: The Conventions for the Prevention of Double Citizenship and their Meaning for Germany and Europe in an Era of Migration, German Yearbook of International Law 39 (1995) 224-248. Ezt hangsúlyozza a törvényjavaslathoz fűzött előterjesztői indokolás is.
[46] Ld. 31 j.
[47] Így az Állampolgársági Egyezmény preambulumának 3. pontja.
[48] 6. cikk (1) bek. b. pontja, (2) bek., (3) bek. (legfeljebb 10 évi tartózkodás után), (4) bek. e.-g. pontja; 7. cikk (1) bek. e. pontja; 8. cikk (2) bek.; 9. cikk; 18. cikk (2) bek. a., b., d. pontja.
[49] Állami szinten ritkaságszámba megy a belföldi lakóhelytől eltekintő szabályozás vagy ilyen, kifejezett szabályozásra nem támaszkodó gyakorlat; a fent említett példák felsorolása (Görögország, Románia és más jelleggel Oroszország és Bosznia-Hercegovina) kimerítő. Az európai állampolgársági törvényekben általában található megszerzési okok: származás állampolgártól, születés az állam területén, családjogi okok, belföldi lakóhely: Weil, Patrick: Zugang zur Staatsbürgerschaft.
- 80/81 -
Ein Vergleich von 25 Staatsangehörigkeitsgesetzen, in: Conrad/ Kocka (18. j.), 92-111.
[50] Az 1868. évi XXX. törvénycikk által becikkelyezett magyar-horvát kiegyezés 10. §-a szerint az állampolgárság csak részben közös magyar-horvát ügy volt.
[51] Erről ld. van Oers, Ricky/Ersbøll, Eva/Kostakopoulou, Dora (szerk.): A Re-definition of Belonging? Language and Integration Tests in Europe, Leiden 2010. Ez a kötet mutatja, hogy még bevándoroltak esetében sem vitathatatlan a nyelvtudás követelménye, mert az etnikai diszkriminációhoz közel állhat, vagy azt eredményezheti.
[52] Ugyanabból az okból nem helytálló a törvényjavaslathoz fűzött kormányzati indokolásban említett magyar történelmi példára, az 1886. évi IV. törvénycikkre való utalás sem. A Kormány szerint ez a törvény azonos lehetőséget teremtett a csángók javára. Az 1886. évi IV. törvénycikk azonban csak azoknak biztosított egyszerűsített honosítási lehetőséget, akik már Magyarország területén laktak, ahogyan már a törvénycikk címe mutatja: "a tömegesen visszatelepülők honosításáról". A mostani törvénymódosítás lényege azonban abban rejlik, hogy kizárólag tartósan Magyarországon kívül tartózkodó személyek igénybe vehetik az új lehetőséget; a Magyarországra áttelepülő etnikai magyarok már régóta kedvezményes körülmények között - 2005 óta várakozási idő nélkül - kaphatják a magyar állampolgárságot.
[53] 5/2004. (III. 2.) AB, ABH 2004, 76, 82.
[54] Explanatory Report to the European Convention on Nationality, ETS no. 166.
[55] Ezért Magyarországon 2005 óta etnikailag magyar külföldiek közvetlenül a magyarországi letelepedést követően, várakozási idő nélkül honosíthatók: Ápt. 4. § (3) bek. Erről ld. Küpper in Hufeld/Müller-Graff/Okruch (33. j.): 181-182.
[56] Ezt a véleményt osztják Kukorelli István és Holló András alkotmánybírák az 5/2004. (III. 2.) AB-határozathoz fűzött különvéleményében , ABH 2004, 89.
[57] Kluth, Winfried in: Calliess, Christian/Ruffert, Matthias (szerk.): EUV/EGV. Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta. Kommentar, München 2007, 525-526.
[58] Románia esetében azt lehetne figyelembe venni, hogy az átmeneti korlátozások magyar állampolgárokra nézve korábban befejeződnek, mint a románokra.
[59] A módosító törvényjavaslathoz fűzött indokolásban azonban az előterjesztők abból indulnak ki, hogy a törvényjavaslat - elfogadása esetén - igényt teremt a kedvezményezettek javára.
[60] A 40/1993 Z.z. számú szlovák állampolgársági törvény 9. § (1) bek. a) pontja, (16)-(22) bek. a 250/2010. Z.z. számú módosító törvény által megállapított szövegezésben.
[61] Így pl. az Európai Állampolgársági Egyezmény 7. cikk (1) bek. a) pontjában az idegen állampolgárság megszerzése az első helyen említett megszüntetési ok.
[62] A magyar szomszédok közül pl. az osztrák és az ukrán jog már régóta úgy szabályozza az állampolgárságot megszüntető okokat (ld. az 1985. évi az osztrák állampolgárságról szóló szövetségi törvény 27. §-a), de pl. a német állampolgárság is külföldi állampolgárság kérelem alapján történő megszerzése esetében törvény erejénél fogva megszűnik (az 1999-ben újból kihirdetett állampolgársági szövetségi törvény 25. §-a).
[63] Preambulum 5. pontja.
[64] Magyarország több fenntartást is fogalmazott.
[65] Kihirdette az 1987. évi 12. törvényerejű rendelet.
[66] Ipsen (20 j.), 534-551; Kimminich, Otto/Hobe, Stephan: Einführung in das Völkerrecht, 7. kiad. Tübingen 2000, 207.
Lábjegyzetek:
[1] Der Autor ist von der Institut für Ostrecht München.
Visszaugrás
