A rovatban Ferge Zsuzsa, Koltai Luca, valamint Majtényi Balázs és Majtényi György értékeli az elmúlt évek közmunka és segélyezési gyakorlatát, jogszabályi változásait, és ezek hatását a magyarországi társadalomra, különös tekintettel a rászoruló és sérülékeny csoportokhoz tartozó személyekre.
Következő írásomban néhány gondolatot szeretnék megosztani az olvasókkal a közfoglalkoztatás szerepéről hazánkban, 2015-ben. írásomban bemutatom az elmúlt években e téren végzett kutatásaim néhány mozzanatát, és kérdéseket vetek fel a közfoglalkoztatásról. Szociálpolitikusként az elmúlt tíz évben a közfoglalkoztatást mint munkaerő-piaci eszközt vizsgáltam, így ebből a nézőpontból fejtem ki gondolataimat, első sorban a közfoglalkoztatást meghatározó célok és értékek változása kapcsán. Hiszem, hogy a rovat további szerzőivel több különböző nézőpontot tudunk bemutatni, így nem törekedtem teljességre. A Fundamentum folyóirat Fórum rovata lehetőséget teremt számomra, hogy a kutatások nyers eredményei mellett szakmai vélekedésemet is megjeleníthessem. Amikor felkérést kapok, hogy a közfoglalkoztatásról írjak, mindig fontosnak tartom megköszönni a Budapest Esély Nkft-nél korábban működő Közfoglalkoztatási Módszertani munkacsoport tagjainak, és különösen Kulinyi Mártonnak és dr. Laczkó Zsuzsának a segítségét. Ez a módszertani munka lehetővé tette a kutatások lefolytatása mellett azt is, hogy élénk szakmai viták alakuljanak ki a közfoglalkoztatás jobbítása érdekében.
A modern társadalmak történetében számos olyan időszak volt, amikor a támogatott közfoglalkoztatás szerepe megerősödött. Egy-egy gazdasági visszaesés vagy válság esetén előnyös lehet közpénzből foglalkoztatást és jövedelmet biztosítani a munkaerőpiactól eltávolodóknak. Volt, hogy ezek a munkalehetőségek közberuházásokat segítettek (pl. a Millenniumi földalatti vagy a hansági mocsarak lecsapolása). Máskor a nincstelenek jövedelemhez jutását vagy munkára kötelezését szolgálták (ínségmunkák). Optimális esetben a közfoglalkozás része egy összehangolt foglalkoztatáspolitikai eszközrendszernek, amelynek kialakításában az érintett felek (a kormányzat mellett a munkavállalók és a munkáltatók szervezetei) is részt vesznek. A csomagban a közfoglalkoztatás mellett megfelelő súllyal szerepelnek más aktív foglalkoztatáspolitikai eszközök, és minden egyes álláskereső a számára legmegfelelőbb szolgáltatásban részesül, egyéni szükségletei alapján.[1]
A közfoglalkoztatási formák igen nagy változatosságot mutatnak. Mind elnevezésüket, céljaikat és szabályozásukat tekintve nagyon eltérő modelleket találunk, ha történeti szempontból vagy a nemzetközi térben vizsgálódunk. Léteznek például olyan programok, amelyek a közösségi kötődést hangsúlyozzák; olyanok, amelyek az aktivitásra, munkavégzésre fókuszálnak, és vannak "workfare"-szemléletet tükrözőek is. Ezeket a foglalkoztatási programokat ma már nem csak állami intézmények és önkormányzatok bonyolítják, hanem sok országban akár nonprofit szervezetek, a szociális gazdaság vállalkozásai és for profit vállalkozások is. A legtöbb program alacsony fizetést kínál rövid időre valamilyen közfeladat ellátásáért. A programok időtartama változó, de általában három és tizenkét hónap közt mozog. A közfoglalkoztatási programok a fejlett és fejlődő országokban egyaránt jelen vannak; sok alacsony jövedelmű országban ez a fajta munkahelyteremtés jelenti a leginkább alkalmazott munkaerő-piaci eszközt.[2] A közfoglalkoztatási programok időben és térben különböző célok, illetve célok kombinációi mentén alakultak ki.
Munkaerő-piaci integráció: A közfoglalkoztatási programok elsődleges célja lehet az, hogy segítse a résztvevők integrációját/reintegrációját a nyílt munkaerőpiacon. A munkaerő-piaci szemlélet alapja az, hogy a modern társadalmakban a munkanélküliség nem az egyének viselkedéséből, hanem a gazdaság működéséből adódik.[3]A foglalkoztatáspolitika eszköztárának alkalmazása, a reintegrációt segítő egyéni szolgáltatások, képzések, kompetenciafejlesztési programok célja lehet az, hogy az álláskeresők az elsődleges munkaerőpiacon is megtalálják a helyüket. E programok jellemzően személyi fejlesztési, képzési elemeket tartalmaznak, és változatos munkalehetőségeket kínálnak. A reintegrációra fókuszáló közfoglalkoztatás olyan befogadó munkakörülményeket és elvárásokat teremt, amely a legközelebb áll a piaci munka-
- 68/69 -
helyekhez; akár a szociális gazdaság keretein belül is működhet.
Aktivitás fenntartása, fejlesztése: A munkaerőpiactól legtávolabb lévők munkaszocializációjának fenntartása/fejlesztése, valamint a munkára kész állapot megteremtése vagy éppen megőrzése ugyancsak célja lehet a közfoglalkoztatási programoknak. A munkanélküliek a gazdaság tartalékseregének tekinthetőek, akik mozgósíthatóak helyi vagy nemzetgazdasági szintű gazdasági fellendülés esetén.[4] Az ezen a megközelítésen alapuló programok szabályozottak, a résztvevőknek sokszor valamilyen formájú együttműködési kötelezettsége van a munkaerő-piaci intézményrendszerrel. A közfoglalkoztatás munkateszt lehet a potenciális munkaadóknak, az új befektetőknek is lehetőséget nyújt a megfelelő munkakészséggel rendelkezők kiválogatására, kockázatmentes alkalmazására.
Szegénységenyhítés: A szegénységenyhítés során az elsődleges cél a jövedelemszerzési lehetőség biztosítása a résztvevők számára, jövedelmi szegénységük időleges enyhítése. Ez a cél magába foglalhatja a mélyszegénységben élők támogatását, de a tartós munkanélküliségben élők szegénységi küszöb felett tartása is cél lehet. Az e célt szolgáló programok jellemzően nem számolnak nyílt munkaerő-piaci kimenetekkel; alacsony, de széles körben elérhető jövedelmet biztosítanak a legszegényebbeknek, akik számára a nyílt munkaerő-piaci elhelyezkedésre az adott gazdasági helyzetben nincs esély. E célnak egyik eklatáns példája az indiai Nemzeti Vidéki Foglalkoztatási Garancia Program (NREGA), amely valószínűleg a világ legnagyobb közfoglalkoztatási programja (2008-2009 során 21 millió ember vett részt benne).
Együttműködésre kötelezés: Sok közmunkaprogramban megjelenik az együttműködésre kötelezés eleme is, vagyis az álláskeresők a támogatás vagy segélyjogosultság megszerzése és fenntartása érdekében kötelesek bizonyos mennyiségű közmunka végzésére. E szemlélet történeti hátterét az ínségmunka és a dologházak jelentik. A Mária Terézia által bevezetett rabdolgoztató házak - később dologházak - egyszerre működtek regulázó és szociális intézményként.[5] A XX. század elején viszont már egyre nagyobb hangsúlyt kapott a kényszer helyett a szükség; 1932-ben a Nemzeti Munkaterv az ínségmunka kapcsán már a "segélyért munkát"-elvet tartotta szem előtt.[6] Ez a kötelezés tért vissza az "Út a munkához" program során, majd azóta is egyre nagyobb szerepet kap. De ez a kötelezés a "workfare"-modellek egyik alapja is.
A workfare-szemléletben a jóléti ellátások kondicionálisak, és ezek a kondíciók sok esetben a munkaerő-piaci esélyek javításához kapcsolódnak (önkéntesség, képzésben való részvétel stb.).
Hazánkban e célok a különböző időszakokban különböző hangsúllyal jelentek meg a jóléti intézkedések történelme során. Nem állíthatjuk, hogy lineáris történeti fejlődésnek lehetünk tanúi, hiszen bizonyos elemek időről időre visszatérnek, vagy gyengülnek (ilyen például a kötelezés eleme).
Egy, az Esély Labor Egyesület által 2012-ben folytatott kutatás a közfoglalkoztatást szervező, közfoglalkoztató szervezetek szempontjait vizsgálta.
A válaszadók szerint e foglalkoztatás célja elsősorban az olcsó munkaerő biztosítása az önkormányzatok számára, valamint a segélyezettek szűrése, aktiválása. Ugyancsak magas volt az egyetértés abban, hogy a közfoglalkoztatás csökkenti a munkanélküliek, illetve a segélyezettek számát. Bár a tartós munkanélküliség kezelését nem várják el a közfoglalkoztatók, de egyértelmű, hogy amíg közmunkán van a személy, addig megtakarítható a számára kifizetendő segély. A leginkább elutasított célállítás az volt, hogy a közfoglalkoztatás "alkalmas a tartós munkanélküliség kezelésére".[7] Egy korábbi felmérés, amely az "Út a munkához program" idején készült, megállapította, hogy a felmérés résztvevőinek 6%-a találta a közfoglalkoztatást a tartós munkanélküliség kezelésére alkalmas eszköznek, 67%-uk szerint viszont csak átmeneti megoldást nyújthat.[8] Ugyancsak nagy elutasítással találkozott az az állítás, hogy a közfoglalkoztatás hozzájárul a későbbi elhelyezkedéshez.
A közfoglalkoztatottakra vonatkozó, 2012 és 2014 közt zajló panelkutatásunkban azt vizsgáltuk, hogy mik lehetnek a közfoglalkoztatás céljai az egyes szereplők számára. Megpróbáltuk bemutatni, hogy miként élik meg maguk a résztvevők a közfoglalkoztatást. A közfoglalkoztatás legnagyobb előnyeként a megélhetést, a többletjövedelmet emelték ki a résztvevők. 61%-uk szerint fontos, hogy ezzel a jövedelemmel hozzájárulnak a család bevételeihez; a megkérdezettek közel fele ezzel a jövedelemmel megélhetést biztosított családja számára. Így a közfoglalkoztatás a családfenntartói státuszt is erősítette esetükben, valamint ténylegesen magasabb jövedelmet biztosított számukra az elérhető segélyeknél. (Persze nem szabad figyelmen kívül hagynunk, hogy csak azok számára elérhető ez a jövedelem, akik bekerülhetnek a programokba.) Többen jelezték, hogy nyugdíjszer-
- 69/70 -
ző időnek minősül, így közelebb kerülhetnek a biztonságot jelentő nyugdíjba vonuláshoz.
A válaszadók tehát a közfoglalkoztatás szegénységenyhítő funkcióját tartották a legfontosabbnak. Ugyancsak előkerült, hogy a foglalkoztatást helyettesítő támogatásra való jogosultságához 30 nap munkaviszonyt kell igazolni, ami a közmunkával teljesíthető. Vagyis a kötelezés is komoly szerepet játszik a közmunka elvállalásában.
"Azért jó a közmunka mert több a keresetem, mint 22 500Ft, és gyűlnek a nyugdíjas évek, meg amúgy sincs más munkahely."
"Nekem jó így, mert nem segélyből kell élni. A gyermeket el lehet tartani. Tudok rezsitfizetni is."
A közfoglalkozottak csak kevés hosszú távú lehetőséget láttak. A közfoglalkoztatás reintegrációs funkcióját nagyon jelentéktelennek tartják. Sőt, néhányan egyenesen romboló hatásúnak vélték maguk is a közmunkát. Többségük nem is gondolja, hogy a közfoglalkoztatásnak bármennyi köze is lenne a piaci munkahelyekhez, hiszen a közfoglalkoztatók sokszor kifejezetten versenytársai a piaci munkaadóknak.
A közfoglalkoztatás hátrányai közül legtöbben a kevés fizetést emelték ki (29%), amit árnyaltabban kell értelmeznünk. Hiszen a fizetés valóban alatta marad a minimálbérnek: sok közmunkás korábban ugyanezért a munkáért magasabb fizetést kapott (hiszen sokan akár már évek óta dolgoznak a közfoglalkoztatásban). De többségük számára csak szociális jövedelmek lennének elérhetőek közmunka hiányában, és bizony azokhoz képest a közmunka is több pénzt hoz (ha nem is sokkal). Az elmúlt években csökkenő segély összegéhez képest (ráadásul a segélyhez való hozzáférés is egyre nehezebb) a közfoglalkoztatás keretében megszerezhető jövedelem akár áhítottan magasnak is tűnhet. Többen ki is emelték, hogy így azért többet tudnak keresni, mint amennyi a segély. A fizetés csökkenését különösen azok nehezményezik, akik már hosszabb közmunkás múlttal rendelkeznek, és a jelenlegi jövedelmük nagyságát a korábban tapasztalt szinthez hasonlítják.[9]
Orbán Viktor 2015. március 6-ai beszéde[10] plasztikusan mutatta be azt a kormányzati tendenciát, amely a közfoglalkoztatás (aktuálisan) elsődleges célját a szegénységenyhítés és a kötelezés irányába mozdítja. Vagyis - a miniszterelnök mondatai szerint - a segélyezést felváltja a közfoglalkoztatás. (Akárcsak az 1932-es Nemzeti Munkatervben.) Ezzel kimondottan is a szegénységenyhítő funkciót helyezi előtérbe. Ez a szemlélet a közfoglalkoztatást kiemeli a munkaerő-piaci eszközök köréből, és a szociális ellátórendszer részévé teszi; mindezt úgy, hogy a kötelezés és a helyi függőségi viszonyok erősödése egyre kiszolgáltatottabbá teszi a szegénységben élőket. Ezt a tendenciát tovább erősíti egyes normatív segélyek (pl. a lakásfenntartási támogatás) települési hatáskörbe irányítása. A közfoglalkoztatásra fordított összeg ugrásszerűen nőtt az elmúlt években, ezzel párhuzamosan a többi aktív foglalkoztatáspolitikai eszköz támogatása csökkent, vagyis a foglalkoztatáspolitika jelentős részét egy (a jelen formájában) nem kifejezetten foglalkoztatási célú eszköz határozza meg.
Ezzel mintegy konkurens programként továbbra is jelen van a Start-munka programok termelési célja is, amely a munkaerő-piaci integrációt befogadó szociális vállalkozási modellek létrehozását ösztönzi. "A kistérségi Start-munka mintaprogram mezőgazdasági projektjében részt vevők esetében az önellátás lehetőségének biztosítását, majd a védett környezetben (szociális szövetkezet), szakmai segítséggel történő munkavégzést követően elérhető cél a nyílt munkaerőpiacra történő kilépés" - tájékoztatta a Népszabadságot a felelős minisztérium.[11] A Start-munka programok céljaikban és eszközeikben is jelentősen különböznek a többi foglalkoztatáspolitikai kezdeményezéstől, és előremutató jó gyakorlatoknak adnak teret; sajnos, csak kis számban.
A közfoglalkoztatás szervezői és a közfoglalkoztatottak körében a nyílt munkaerő-piaci integráció célja egyre inkább háttérbe szorul, szinte el is tűnik. A közfoglalkoztatók - az egyre növekvő létszám nyomása alatt - igyekeznek minél több helyi lakost bevonni, ezzel a szegénységet enyhíteni, tesztelni az érdemes, "munkára hajlandó szegényeket",[12] valamint költségkímélő módon munkaerőt biztosítani közfeladataik ellátására. Számukra a közfoglalkoztatás munkaerő-piaci funkciói nem relevánsak, nem reálisak. A közfoglalkoztatók nem érzik azt, hogy ez a fajta foglalkoztatás olyan készségeket, kompetenciákat fejlesztene, amelyek elvezetnek az elhelyezkedéshez. Nem is rendelkeznek munkaerő-piaci képességeket fejlesztő erőforrásokkal. Valójában a jól teljesítő közmunkások megtartása az érdekük, különösen az értékteremtő, termelő közfoglalkoztatásban.
A közfoglalkoztatottak képe hasonló. Jövőképük sok esetben beszűkült, és kevesen látnak kitörési le-
- 70/71 -
hetőséget a közfoglalkoztatásban. Számukra a közmunka könnyen elérhető és a segélyezésnél magasabb jövedelmet biztosító lehetőséggé vált, amelyből tulajdonképpen nem is szükséges kitörni. A legnagyobb igény a tartósság iránt mutatkozik, vagyis a közfoglalkoztatás a résztvevők többsége számára olyan munkaforma, amely elfogadható jövedelmet nyújt (amíg van), és még mindig kiszámíthatóbb, mint például a szürke foglalkoztatásban való részvétel a nyílt munkaerőpiacon. Így a közfoglalkoztatás az álláskeresés és a piaci elhelyezkedés tekintetében ellenösztönzővé válik.
A bemutatott tendenciák is alátámasztják a közfoglalkoztatás teljes funkcióváltását. Immár nem a foglalkoztatáspolitika eszközeként tekintenek a szereplők a közfoglalkoztatásra, nem jelenik meg a nyílt munkaerő-piaci integráció igénye, hanem a szegénységenyhítés és a segélyért cserébe elvárt aktivitás kerül előtérbe. Ez a folyamat minden szereplőben csökkenti annak igényét, hogy aktív lépéseket tegyen az elhelyezkedés érdekében. Ezt mutatja azon kutatási eredményünk is, amely szerint a megkérdezett közfoglalkoztatottak álláskeresési aktivitása drasztikusan visszaesett 2013-14 során. Az Esély Labor Egyesület kutatásában részt vevő közfoglalkoztatottak közül az utolsó kérdezési hullám idején (2014. február-március) már csak 15%-uk keresett munkát az egy évvel korábbi 42%-al szemben, 13%-uk nézett álláshirdetéseket (ez az arány korábban 47%-os volt), és csak 8% jelentkezett valamilyen állásra (a korábbi 33%-al szemben). Állásinterjúra gyakorlatilag már senki nem ment el, pedig korábban minden ötödik megkérdezett (19%) jelezte, hogy ezt is megtette egy piaci munka reményében.[13] ■
JEGYZETEK
[1] Közfoglalkoztatási ismeretek, szerk. Kulinyi Márton, Budapest, Budapest Esély Nkft., 2013.
[2] Gordon Betcherman - Karina Olivas- Amit Dar: Impacts of Active Labor Market Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and Transition Countries Washington, The World Bank, 2004.
[3] William H. Beveridge: Unemployment. A Problem of Industry, Longmans Green, London, 1909.
[4] Bánfalvy Csaba: A munkanélküliség, Budapest, Magvető Kiadó, 1989.
[5] Friedrich Engels: A munkásosztály helyzete Angliában Budapest, Szikra, 1954.
[6] Gyáni Gábor: Közmunka a Horthy-korban, História, 2011/7, 30-33.
[7] Koltai Luca - Kulinyi Márton: A közfoglalkoztatást szervezők értékei, Budapest, Esély Labor Egyesület, 2013.
[8] Petz Raymund: Aktív munkaerő-piaci politikák komplex értékelése kutatáshoz önkormányzati felmérés készítése és értékelése, Budapest, MP 2002 Gazdaság-és Társadalomkutatási Kkt., 2011.
[9] Koltai Luca: A közfoglalkoztatottak jellemzői, Budapest, Esély Labor Egyesület 2013
[10] Orbán: A közmunka kiütötte a szocializmust, jöhet a teljes foglalkoztatottság, HVG.hu, 2015. március 6.
[11] Nyolcezren kapnak végzettséget Népszabadság Online, 2012. február 14.
[12] Forrás: Interjú egy kistelepülés polgármesterével, 2013.
[13] Koltai Luca: Közfoglalkoztatási körülmények és aktivitás, Budapest, Esély Labor Egyesület, 2014.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző szociálpolitikus, Habitat for Humanity, Magyarország.
Visszaugrás
