A 2003-as romániai alkotmánymódosítás alapjaiban alakította át a törvényhozási eljárást. A kérdés időszerűsége indokolja, hogy röviden áttekintsük a törvényhozási eljárás 1991-2003 közötti alkotmányos szabályozását, a felmerült problémákat, az alkotmánymódosítás indokait, és az alkotmánymódosító törvény által körvonalazott megoldásokat. (az alkotmánymódosító törvényt 2003. október 18-19-én népszavazás hagyta jóvá).1
a) A régi és az új törvényhozási eljárást is szükséges áttekinteni, annál is inkább, mert jelenleg a kétkamarás román Parlament átmeneti időszakban van, amely alatt a régi és a módosított törvényhozási eljárást - egymással párhuzamosan - alkalmazzák. A módosított Alkotmány átmeneti rendelkezései szerint ugyanis "a törvényhozás folyamatában levő törvénytervezeteket és törvényjavaslatokat a módosító törvény hatályba lépése előtti alkotmányos rendelkezések szerint vitatják meg és fogadják el."2
b) Az alkotmánymódosítás előkészítésének szakaszában, és a módosító törvény hatálybalépése óta eltelt rövid idő alatt is bizonyosan kiderült, hogy a törvényhozási eljárás a 2003-as romániai alkotmánymódosítás egyik legfontosabb - elméleti és gyakorlati jelentőségű - vitatémája.3 A 75. cikk (4) bekezdése, amelyre később visszatérek, nem világosan értelmezhető, ezért az alkotmányos keretek között két alapvetően eltérő törvényhozási eljárási modell állítható fel. Az alkotmánymódosító törvény szándékát a Képviselőház és a Szenátus házszabályai részletesen szabályozták, és így hivatalos értelmezéssé tették. Az Alkotmány alapján, a pontatlan fogalmazás következtében, más típusú eljárási rend is felépíthető lenne. A tanulmányban megpróbálom a két lehetséges modellt összehasonlítani, "ütköztetni".
Az államszocialista diktatúra bukása után Romániában új alkotmányt fogadtak el (1991-ben). Az Alkotmány szerint a Parlament a Képviselőházból és a Szenátusból áll,4 vagyis a Parlament kétkamarás szerkezetű. A törvényhozás bikamerális jellege lényegesen meghatározza a törvényhozási eljárást. 1991-ben Romániában történelmi, politikai és jogi érvekre hivatkozva döntöttek a kétkamarás Parlament mellett. Sőt, a döntés tulajdonképpen korábbi, mert a rendszerváltás után az Ideiglenes Nemzeti Egységtanács kétkamarás Parlamentet szabályozott,5 és az első szabad választásokon, 1990 áprilisában, megválasztották a Képviselőházat és a Szenátust. A két kamara együttes ülésen Al-kotmányozó Gyűléssé alakult (ugyanakkor a rendes törvényhozó szerepét is ellátta). Az 1991-es Alkotmány tehát az 1990-ben kialakított helyzet folytonosságát biztosította, legitimizálta, alkotmányerőre emelte.
A kétkamarás szerkezet ellen szintén több érvet felhoztak a vitákban, ezért szükséges az érvek és ellenérvek rendszerének áttekintése.
a) Romániában 1864-től kétkamarás parlamentet vezettek be (ekkor még az ország az Egyesült Fejedelemségek nevet viselte), és ugyanezt a szerkezetet őrizték meg az 1866-os, az 1923-as és az 1938-as alkotmányok. A második világháború után, noha formálisan a kétházas parlamentet szabályozó 1923-as alkotmányt helyezték vissza hatályába, csak a Képviselőházba szerveztek választásokat (1946). Az államszocialista alkotmányok az államhatalom legfelsőbb szerveként egykamarás képviseletet, a Nagy Nemzetgyűlést határozták meg.6 A rendszerváltás után a kétkamarás parlament bevezetése a történelmi hagyományokhoz való visszatérést, a szélsőbaldali diktatúrával való szakítást is jelképezte.
b) A kétkamarás rendszernek már a XIX. században megvoltak az ellenzői. Öt évvel az 1866-os Alkotmány elfogadása után írta A. D. Xenopol, a kor neves jogásza, filozófUsa és történésze: "Érdekes volna megtudni, mi késztette politikusainkat arra, hogy elfogadják a kétkamarás rendszert. Ez a rendszer tudomásunk szerint máshol sem járt haszonnal, de létezik az angoloknál, ami a sajátos angol helyzettel függ össze. Tőlük kölcsönözték a franciák, anélkül, hogy tudták volna miért, a franciáktól aztán kölcsönözte az összes többi nép, többé-kevésbé lemásolva a francia intézményeket. Így jutottunk mi oda, hogy van egy nehézkes testületünk..."7 Xenopol véleménye szerint, ha megbízatásuk forrását tekintve és funkcióikban a második kamarák el is térnek a brit arisztokratikus felsőháztól, tulajdonképpen annak felesleges átvételei, másolatai.
c) A kétkamarás szerkezetű parlament mellett általánosan több jogi és politikai érvet fel lehet hozni. A kétkamarás parlament melletti érvek központi eleme a második kamara ellensúly jellege, a törvényhozó hatalom megosztása a két szervezetileg elkülönült ház között, és ezáltal a törvényhozó hatalom korlátozása. John Stuart Mill szerint a második kamarák létrehozásának oka az a "rossz hatás, melyet a hatalom birtokosainak, legyen az egy egyén vagy egy gyűlés, szellemére gyakorol az az öntudat, hogy magán kívül senkit sem kell kérdeznie, vagy tekintetbe vennie", a többség ekkor ugyanis könnyen erőszakossá és elbizakodottá válhat.8 A kétkamarás törvényhozás mellett szól a társadalom tagoltságainak, törésvonalainak, érdekrendszereinek megjelenítése. Ez szoros összefüggésben van a kamarák tagjainak megválasztásával, kijelölési módjával. Szintén a bikamerális parlament létrehozását támogató érv a jogalkotás minőségének javítása: a két kamara által történő megtárgyalás kidolgozottabb törvények elfogadását, különböző szempontok figyelembevételét9 eredményezi. Az ilyen eljárás mérsékli a jogalkotás sebességét, csökkentve azt a lehetőséget, hogy elsietett és nem eléggé megfontolt jogszabályok jöjjenek létre.
d) Az ellenérvek a következők: Sieyés abbé szerint10 "a törvény a nép akarata; a népnek nem lehet ugyanazon időben két különböző akarata ugyanazon tárgyban; azért a törvényhozó test, mely a népet képviseli, lényegében csak egy lehet." Sieyés, csakúgy, mint Rousseau, nyilvánvalóan nem létező homogén jellegű népakaratot feltételez. A társadalom többszörösen differenciált, kevés az általánosan "jó", egységes megoldás, sokkal inkább jellemző az érdekek, célok és álláspontok pluralizmusa. A korábbiakban idézett John Stuart Mill azt is megírta, hogy "mi engem illet, én csekély értéket tulajdonítok a korlátnak, melyet egy második kamara képezhet az egyéb által nem korlátozott democratia előtt, és hajlamos vagyok azt gondolni, hogy ha minden más alkotmányos kérdések helyesen vannak megoldva, aránylag csekély fontosságú, hogy a parlament egy vagy két kamarából áll-e".11 A rendszerváltó államokban a feladat a jogrendszer megújítása és demokratikus alapokra helyezése, és ez nagyméretű jogalkotó munkát kíván. Ebben az esetben a kétházas rendszer lassúsága akadálya a megfelelő ütemű jogi reformnak. "Az uni-kameralizmus hívei általában azzal érvelnek, hogy a második kamara alkotmányos és politikai ellensúlyozó szerepe bizonyos parlamenti technikákkal kiváltható, azaz a kétkamarás rendszer előnyei, a szervezési és működési renden keresztül egykamarás törvényhozásnál is éppúgy elérhetők."12 Jellegzetesen romániai ellenérv, hogy két túlméretezett parlamenti kamara léte mesterségesen "duzzasztja" és "hígítja" fel a politikai osztályt.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
