A kutatóműhely keretében elvégzett tudományos vizsgálódás azt a célt tűzte maga elé, hogy a közigazgatás-fejlesztési operatív programhoz az állam és a kormányzás aktuális kérdéseinek elemzésével és az Alaptörvény, valamint az azt részletező jogi szabályozás vizsgálatával kapcsolódik. A műhely tagjai arra törekedtek, hogy az állam és a kormányzás egyes jelenlegi témaköreinek és az azok hátterét adó elméleti alapoknak a tisztázásával, továbbá az Alaptörvény és a jogi szabályozás vizsgálatával a hatékony állam mai helyzetének jobbításához járuljanak hozzá. A kutatás hipotézise az volt, hogy a jó állam és a hatékony közigazgatás egyik előfeltétele az egyes államelméleti, illetve a kormányzással kapcsolatos kérdések megalapozása és tisztázása, valamint - a teoretikus megközelítésen túlmenően - a hatályos jogi szabályozás korrigáló szándékú elemzése, továbbá a szükségesnek mondható szabályozási igények bemutatása, végül előremutató javaslatok megfogalmazása. Ebből kiindulva a kutatók az állammal és a kormányzással kapcsolatos egyes elméleti kérdések tisztázását követően az Alaptörvény utáni közjogi berendezkedés bizonyos elemeire irányuló szabályozást kritikus szemmel elemezték és értékelték, illetve a szükséges pontokon változtatási javaslatokat, esetlegesen követendő irányokat fogalmaztak meg. Ezek megfontolása az alkotmányozó és a jogalkotó számára is alapot adhat a lehetséges későbbi szabályozások alakításához. Módszerként a klasszikus jogtudományi kutatási metodika került alkalmazásra, vagyis elsősorban a nyelvtani, a logikai, illetve ahol szükséges volt, a történeti és összehasonlító módszert használták fel.
A teljesített kutatás fő csomópontja a kormányzás problematikájának körüljárása, különböző aspektusból történő megközelítésének vizsgálata, különösen alaptörvényi keretének, illetve jogi szabályozásának elemzése, a kormányzás és a jogalkotás, a kormányzás és az alkotmánybíráskodás, valamint a kormányzás egyes speciális kérdésének - az állami feladatellátás és szervezetrendszer, a gazdasági szerepvállalás, illetve az emberi jogok egy-egy elemének - a feltárása és értékelése volt. Ennek az eredménye tézisszerűen és lényegre törően az alábbiakban foglalhatók össze.
Petrétei József, a kutatás vezetője, a kormányzással kapcsolatos egyes elméleti kérdések tisztázását végezte el. Eszerint a demokratikus államokban a kormányzás alkotmányjogi rendszerét alapjában véve és fő vonásaiban az alkotmány előírásai alakítják ki. Magyarország Alaptörvénye azonban a kormányzást - mint állami alaptevékenységet - kifejezetten nem nevesíti, ami viszont nem jelenti azt, hogy a magyar alkotmányban a kormányzást érintően ne lennének olyan rendelkezések, amelyek ennek tartalmát, időtartamát, az ebben közreműködő egyes állami szervek feladat- és hatásköreit, a kormányzati döntések létrejöttét, ellenőrzését és értékelését ne szabályoznák. Az Alaptörvény alkotmányos alapelvei - különösen a jogállam és a hatalommegosztás elve -, az állami célokat és feladatokat meghatározó előírások, az egyes állami szervek feladat- és hatásköreit rögzítő normák, e szervek kapcsolatát, együttműködését szabályozó rendelkezések kijelölik a kormányzás alkotmányi keretfeltételeit, amelyek jogi kötelező erejüknél fogva behatárolják a kormányzás alkotmányos mozgásterét, és
- 186/187 -
megteremtik ennek az állami alaptevékenységnek is az alkotmányos korlátait. Az Alaptörvény expressis verbis nem határozza meg a magyar kormányzati rendszer jellegét, kifejezetten nem mondja ki, hogy Magyarországon parlamentáris kormányforma van, de különböző rendelkezései - így a miniszterelnöknek az Országgyűlés általi választása, a miniszterek kinevezésével összefüggő jogosítványa, továbbá a Kormány általános politikájának meghatározása, valamint leginkább a Kormánynak az Országgyűléssel szembeni politikai felelőssége - alkotmányjogilag a parlamentáris kormányzati rendszer legfontosabb elemeit rögzítik. Ezen túlmentően - az Alaptörvény általánosan kötelező jellegéből adódóan - a magyar parlamentáris kormányzati rendszer az Alaptörvény materiális értékrendjéhez kötött, így a jogállamiság, a hatalommegosztás, a demokrácia, az alapvető jogok érvényesítésének szolgálatában kell állnia. A parlamentáris rendszernek megfelelően a kormányzás központi, meghatározó elemét Magyarországon az Országgyűlés és a Kormány együttesen alkotja. E szervek mellett azonban a köztársasági elnököt - és bizonyos értelemben az Alkotmánybíróságot - lehet még kormányzati tevékenységet is befolyásoló szervekként jelölni, amelyek szerepe, súlya, hatalmi helyzete a kormányzás szempontjából igen különböző. Az Alkotmánybíróság kormányzati szerepét a "negatív kormányzás" meghatározással lehet jelölni: úgy vesz részt a kormányzásban, hogy egyrészt vizsgálja a törvényi (és rendeleti) formában megjelenő kormányzati döntések alkotmányosságát (normakontroll), és az e formában hozott alaptörvény-ellenes kormányzati döntéseket megsemmisítve befolyásolja a kormányzás tartalmát. Másrészt mulasztásos alkotmánysértést állapít meg, és így jelzi bizonyos kormányzáshoz tartozó intézkedések elmaradását. Az Alkotmánybíróság kormányzati szerepe azonban két okból sem érheti el soha az Országgyűlését és a Kormányét: az alkotmánybírósági döntések csak a politikai döntéshozatali folyamat alkotmányos kereteit határozhatják meg, másrészt az Alkotmánybíróság nem kapcsolódhat be saját kezdeményezésére a politikai döntéshozatali folyamatba. Bár nem folytathat direkt politikaalakító tevékenységet, illetve ezt nem is pótolhatja, ahhoz viszont hozzá kell járulnia, hogy a kormányzás is az alkotmányi keretek között maradjon. A köztársasági elnök hatalmi súlya a kormányzati döntéshozatal szempontjából a leggyengébbnek mondható, jóllehet ez nem az intézményi súlytalanságával egyenlő: egyrészt őrködik az államszervezet demokratikus működése felett - vagyis az alkotmányosság és a törvényesség betartását ellenőrzi -, másrészt közreműködik a parlament és a Kormány közötti esetleges konfliktusok fel- vagy megoldásában. E feladatai ellátásánál azonban lényegében a hatásköri szabályok szerint járhat el.
A kormányzás a kormányzati rendszert alkotó viszonyok struktúrája és mechanizmusai szerint zajlik, amelyben az egyik meghatározó elem e tevékenység alkotmányi és jogi szabályozása. A demokratikus alkotmányos jogállamban minden állami jog és minden állami tevékenység érvényességi alapja az alkotmány, mivel ezeket a jog mércéjének, a jogi mértéknek rendelik alá. A kormányzás elsősorban szintén állami cselekvés, így megítélésének egyik szempontja - ha tetszik, alkotmányossága - az Alaptörvénynek való megfeleléstől függ. Az alkotmány az államot normatív módon, az állami szervek számára kötelezően rendezi; nemcsak a legfőbb állami szervek feladat- és hatásköreinek katalógusát adja, hanem alapvető értékrendet is megtestesít. Következésképpen a kormányzati cselekvések jogilag nemcsak aszerint ítélhetők meg, hogy vajon ezek követik-e a jogi előírásokat, hanem aszerint is értelmezni kell ezeket, hogy a jogi előírások figyelembe veszik-e az alkotmányba foglalt alapvető értékeket, amelyek kötik az államhatalmat, következésképpen a kormányzást is. Az alkotmányban rögzített kormányzati modell - bármennyire egzakt és adekvát szabályozást jelent is - nem működhet a fejlettségének megfelelő politikai kultúra nélkül. A demokratikus kormányzati rendszer feltétele a demokratikus értékeket és mechanizmusokat előnyben részesítő, a kizárólagossági igényt elvető politikai mentalitás és kultúra,
- 187/188 -
továbbá a kormányzati modell gyakorlati alkalmazásához szükséges szerepek megtanulása mind a kormányzó elit, mind a kormányzottak részéről. E politikai kultúrát és szereptanulást viszont nem helyettesítheti az alkotmányi szabályozás.
Az alkotmányok általában nem rendelkeznek a kormányzás funkciójáról, vagy ha mégis, akkor ezt rendkívül szűkszavúan és legtöbbször általános meghatározással intézik el, illetve a kormánynál - legtöbbször generálklauzula formában - tesznek említést róla. Ez arra is visszavezethető, hogy az alkotmányok a kormányzást a tartalma, a terjedelme és az eszközei szerint normalizálhatják, de senki sem tudja előre a kormányzás minden aspektusát és feladatait végiggondolni és szabályozni. Ugyanakkor az egyes államok alkotmányaiban olyan előírások sora található, amelyek meghatározott tevékenységi területeket, feladat- és hatásköröket rögzítenek, amelyek a kormányzás mint tevékenység részelemeiként foghatók fel. A kormányzás magából a társadalmi létből keletkezik, a kormányzás a társadalmi rend lényegéhez tartozik, a társadalom létezési módja, ebben rejlik egyik lényeges darabja annak, ami az adott politikai közösséget állammá formálja. Minden politikai közösségnek szüksége van egység- és konszenzusteremtő vezetésre és irányításra, amelyik a céljait és feladatait meghatározza és a valóságba átülteti, amelyik előre lát és tervez, a társadalomban felmerült igényeket és elképzeléseket koordinálja, továbbá megvalósításra alkalmas kezdeményezésekké dolgozza ki, valamint az állami és a társadalmi élet válságait lehetőség szerint elhárítja vagy megakadályozza. Állam nem létezik kormányzás nélkül, cselekvőképességének lényege ugyanis a kormányzás, amely teljességgel politikai hatalom. A kormányzás ezért a politikai hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulása, tényleges politikai állami tevékenység, a politikai irányító feladatok intézése, amelyek az állami tevékenységnek irányt szabnak. Olyan önálló politikai döntési hatalmat jelent, amely a kiemelt jelentőségű közügyek állami alakításaként, formálásaként jellemezhető, vagyis célja a társadalmi együttélés irányítása. A kormányzás a politikai uralom központját jelenti az államban, komplex, önálló és szükséges állami tevékenységfajta, állami alapfunkciónak minősül, ami nélkül az állam nem állhat fenn, nem tarthatja fenn magát. A kormányzás nem a végrehajtás része, mert ez a fogalom kizárólag az államhatalom megvalósító, kivitelező, végrehajtó részét jelöli, amely az irányító jellegű feladatok szempontjából pontatlan. A kormányzás a jövőre irányuló és a közérdekre vonatkoztatott politikai célkitűzés és iránymutatás, amely aktív, kezdeményező, dinamikus integratív és jogilag csak részelemeiben szabályozható állami tevékenység. Ezt az alapfunkciót nem is lehet egyetlen állami szervhez sem hozzárendelni, mert az egyes szervek a különböző részelemek megvalósításában eltérő feladat- és hatáskörrel rendelkeznek úgy, hogy egymást befolyásolhatják, illetőleg közvetlen együttműködésre kötelezettek lehetnek, és erre is vannak kényszerítve. A kormányzásba - felelős államirányításként - minden legfőbb állami szerv tevékenysége beleértendő, amennyiben ezeknek politikai irányítási karakterük van. A kormányzás - lényege szerint alkotó, dinamikus, minden bel- és külpolitikai folyamat összességét irányító tevékenységként - alapvető döntéseket tartalmaz arról, hogy mely közügyeket, milyen cél érdekében és milyen eszközökkel alakítsanak, formáljanak, vagyis a bel- és külpolitika egészével összefüggő politikai döntések kidolgozásáról és érvényre juttatásáról van szó. A kormányzati döntések szabják meg a megvalósítandó legfontosabb állami célokat és feladatokat, ezek végrehajtásának szervezeti, személyi és dologi feltételeit, megállapítják a végrehajtás ütemét, módját és ellenőrzését, valamint meghatározzák az egész állami tevékenység irányát és tartalmát. Feladatai közé tartozik, hogy a politikai célok megvalósítása érdekében tervszerűen és felelősen szabályozzon, orientáljon, koordináljon, és kontrolláljon, így a kormányzás kezdeményezést, tervezést és alakítást kíván a társadalmi viszonyok rendezése és alakítása érdekében. A kormányzás nem nélkülözheti a politikai tervezést, a reálisan megvalósítható tervek létét. A tervezés a politikai
- 188/189 -
célokra vonatkozó cselekvési elképzelések gondolati megelőzése azzal a szándékkal, hogy a célok, törekvések és eszközök, valamint a cselekvés következményei szisztematizálásának metodikai összekapcsolása történjen meg. Ahhoz kell hozzájárulnia, hogy a kitűzött célokat optimálisan elérjék, és a társadalmi-gazdasági keret feltételeit célirányosan, szándékosan, célorientált módon alakítsák. A kormányzás feladatainak normatív meghatározását (szabályozását) nehezíti az is, hogy e tevékenység tartalma a gyakorlatban - kisebb vagy nagyobb mértékben - eltérhet a jogi szabályozástól. Ennek oka, hogy egyrészt kialakulhatnak olyan normák, illetőleg szokások, amelyek nem képezik a jogi szabályozás tárgyát, de betartásuk a kormányzás harmonikus működéséhez nélkülözhetetlen. Másrészt vannak olyan területek, amelyekre eleve nem terjed ki az alkotmányi (törvényi vagy ügyrendi) szabályozás, illetőleg előfordulhat, hogy a kormányzás során nem minden esetben veszik figyelembe a jogi előírásokat. Ezért hangsúlyozni szükséges: nem csak az alkotmányi szabályozás minősége és e szabályozásban rejlő problémák miatt lehet a kormányzati rendszer működése diszfunkcionális, hanem azért is, mivel a központi, kormányzati szervek eltérő mértékben és módon vesznek részt a kormányzásban, szerepük, súlyuk, hatalmi helyzetük is igen eltérő, így a számukra meghatározott feladatok, és az ezekhez rendelt jogkörök szintén különböznek. A kormányzati politika tartalmának alkotmányjogilag csak meglehetősen általános szinten történő körvonalazhatósága azonban nem jelenti azt, hogy a kormányzati politika tetszőleges lehet, bármit megtehet. Az Alaptörvény számos rendelkezése - az Alaptörvénybe foglalt alkotmányos értékek (alapelvek, állami célok és feladatok, alapvető jogok és kötelezettségek, alkotmányi tilalmak stb.) - normatív keretet jelentenek a kormányzati politika tartalmának és a kormányzati döntések formai kinyilvánításának. Alkotmányosan tehát nem valósítható meg olyan politika, amely ezekkel az értékekkel szembe megy, ezeket az értékeket csorbítja vagy tagadja. A konkrét kormányzati döntéseknek összhangban kell állnia az Alaptörvény értékrendjével és értékrendszerével, az intézkedések nem sérthetik az alkotmány rendelkezéseit, és nem eredményezhetnek alaptörvény-ellenes megoldásokat. Csak e keretek között, e határokon belül szabad jogilag a kormányzás.
Cseporán Zsolt egyetemi adjunktus a fentiekhez kapcsolódva megállapította, hogy az állam szerepvállalásának mértékére a jóléti állam liberális és konzervatív értelmezései, az egyes kormányzati módszerek és elméletitudományos felfogások különböző választ adnak. Mivel a jelen társadalmi viszonyokat makroszinten lehetetlen egységesen kezelni, ebből kifolyólag a beavatkozási formák sem lehetnek univerzális karakterűek. A "jó kormányzás" gyakorlati megvalósulása a problémakörök heterogenitása miatt kizárólag izoláltan képzelhető el. A kihívások nem csupán társadalmi jelentőségükben, hanem komplexitásukban is megnyilvánulnak. Ennél fogva az optimális és effektív államirányítás záloga az ágazati értelemben professzionális és szakszerű reakciókészség. Ennek olyan modell felel meg, amelyet az alulról építkező kormányzás paradigmája jelöl: ez az alsó- és középszintű, vertikális szintet integrálja a makropolitikai stratégiaalkotásba, mint a hatékony állami irányítás sajátos eszközét. A paradigma elnevezéséből kézenfekvően adódik, hogy az egyik releváns szereplő a kormányzat, azon belül is a mindenkori Kormány, mint állami szerv. A modell másik aktorait az autonómia közigazgatási értelmezése mutatja meg. Azokat a közigazgatási szerveket öleli fel, amelyek az adott szakpolitika területén a közfeladat ellátásában nem csupán törvényi felhatalmazással, hanem szakértelemmel is rendelkeznek, és ehhez a szakszerű feladatellátáshoz autonómia is társul. A konkrét közigazgatási szervek azonosításához magyarázatra szorulnak a definíció egyes alkotóelemei. Elsőként rögzíteni szükséges, hogy kizárólag közigazgatási szervek képezhetik a modellnek ezt a pólusát. Ezen túlmenően a fogalom kulcsa az "adott szakpolitika" terminus: ennek mentén értelmezhető ugyanis a többi komponens. A modell nem általánosságban jelöli ki aktorait, mivel ezzel saját hatékonyságát ásná alá. Ki-
- 189/190 -
zárólag adott szakpolitika esetében érvényesül, és ezáltal konkrétan meghatározható szerveket takar. Ez a determináltság az ellátandó közfeladatokban is megnyilvánul, mivel a vonatkozó közigazgatási szerv feladat- és hatáskörei között egyértelműen fellelhető az adott közpolitikára való utalás. Túl a jogi eszközökön azonban a közigazgatási szervtől az érintett területen nem csupán adminisztratív, hanem valós szakértelmet is elvár. Az alulról építkező kormányzás lényege ugyanis a funkcionális kompetencia: olyan szakértelmet feltételez, amely a Kormány eszköztárában nincs jelen, ellentétben a vonatkozó közigazgatási szervekkel. Ez alatt a döntések során nem csak formális, de tartalmi kompetencia értendő, amely az autonóm közfeladat-ellátásnak sine qua non feltétele. Itt az önállóság az érdemi döntéshozatal garanciája, amely jogilag azt jelenti, hogy az adott szerv nem utasítható. Mindebből következik, hogy az alulról építkező kormányzás elmélete egyrészt a kormányzati közpolitika, másrészt a közigazgatás és a közintézmények között kifeszíthető relációs modell. Ez intézményi oldalról két szerepkört követel meg: a Kormányt és adott szakpolitikához funkcionálisan kapcsolódó közigazgatási szerveket, vagyis helyi/kisebbségi önkormányzatokat, köztestületeket, közszolgáltató intézeteket, közintézményeket, valamint - csekély súllyal - államigazgatási szerveket. Olyan közjogi jogi személyiséggel rendelkező entitások sorolhatók tehát ide, amelyek közigazgatási feladat- és hatásköröket látnak el, vagyis a civil és a piaci szervezetek tehát kívül rekednek az alulról építkező kormányzás struktúráján. Szervezeti és institucionális értelemben így a modell a good government kormányzati felfogásához áll közelebb, elutasítva az "állam leépítésének" elvét.
Az alulról építkező kormányzás modellként sajátos mechanizmust takar, amely tevékenységek összességeként fogható fel. Ennek értelmében nem a két aktor, hanem a köztük lévő interakció képezi a paradigma fókuszát. Ebből adódóan ennek vizsgálata és értékelése statikusan nem, csupán dinamikájában lehetséges. Az elnevezés explicite utal ennek a szinergiának az irányára: mindig az érintett közigazgatási szerv(ek)től a Kormány felé ható folyamatról beszélhetünk - az ezzel ellentétes tendencia logikailag kizárt. Ennek következtében pedig szükségszerűen vertikális mechanizmust jelent, mert nem mellérendeltségi viszony áll fent a két szereplő között. Az alulról építkező kormányzás tehát olyan vertikális, egyirányú, dinamikus folyamat-modellként írható le, amelyben a közigazgatási szerv(ek) az átadó/közvetítő, míg a Kormány a fogadó fél. A rendszer origójában a kormányzat, intézményi értelemben maga a Kormány áll - azaz politológiai felfogásban a kormányzati közpolitika. Ehhez képest határozható meg a bemeneti és a kimeneti oldal. Mivel a társadalom jelenti a környezetet, az impulzusok is innen érkeznek a rendszer irányába - ez jelenti a modell bemenetét, azaz az inputot. Az alulról építkező kormányzás szempontjából ebben a fázisban a társadalmi igények és elvárások megjelenése értendő, amelyeket az adott szakpolitika terrénumában a közigazgatási szervek fognak fel. Természetesen felmerülhetnek olyan impulzusok is, amelyek nem jutnak át a bemeneti oldal szűrőjén; illetve olyan érdekek is elképzelhetőek, amik nem a közigazgatási szerveken keresztül, hanem alternatív módon artikulálódhatnak a kormányzatnál. A közigazgatási szervek funkcionális szakértelme és önállósága kettős értelemben használatos: egyrészt a törvényben rögzített feladat- és hatáskörök direkt gyakorlása (primer szint), másrészt a vonatkozó szakpolitikával kapcsolatos aktuális társadalmi tendenciák és követelmények továbbítása a kormányzat felé, mint indirekt közfeladat-ellátás (szekunder szint). Az alulról építkező kormányzás az utóbbira fókuszál, amelynek szintén két csoportját lehet megkülönböztetni: formális és informális igényközvetítést. Előbbi esetről akkor beszélhetünk, ha a jogszabály konkrétan előírja az artikulációs tevékenységet; míg utóbbi akkor áll fent, ha tételes jogi feladatkör hiányában, konzultatív módon valósul az meg. A kimeneti, output oldalhoz a kormányzati tevékenység eredménye tartozik. Az output oldalon megjelenő kormányzati tevékenységformák tartalmuk szerint egyaránt eltérőek: megkülönbözteten-
- 190/191 -
dőek a regulatív, a gazdasági és az információs instrumentumok. Első alatt az állam által megfogalmazott, kötelező érvényű előírások (jogszabályok) értendő. A második az anyagi javak juttatása, illetve visszatartását vagy megtagadását jelenti. Végül harmadik esetben meghatározott társadalmi szereplőket információk, érvek, ismeretek révén kívánja a kormányzat orientálni.
Az eredményesség és hatékonyság elemzéséhez az alulról építkező kormányzás funkcióját szükséges meghatározni. Általánosságban az alulról építkező kormányzás célja - funkciójából levezetve - abban rejlik, hogy az alsószintű, közigazgatási aktorok a szakértelmüket integrálják a kormányzati tevékenységbe. Az eredményesség tehát azt mutatja meg, hogy adott szakpolitikában az érintett közigazgatási szervek milyen mértékben képesek hatni a kormányzatra, azaz a rendszerre. A modell hatékonysága - a fentieket követve - annak mértéke, hogy a kormányzati tevékenységben, azaz a rendszer output oldalán miként jelenik meg a közigazgatási szervektől származó impulzus, azaz az input.
Petrétei József foglalkozott a kormányzás és a jogalkotás kapcsolatával, és megállapította, hogy a demokratikus jogállamban a parlamenti többség és kormánya számára a cselekvési lehetőségek egyik legfontosabb módja a jogalkotás, következésképpen ez minősül a kormányzás egyik leglényegesebb eszközének is. A jogalkotás - a formális értelemben vett törvényalkotás, illetve a rendeletalkotás - olyan normaalkotó tevékenység, amire - az alkotmányi szabályozásából következően - különböző szervek jogosultak. A jogalkotás során keletkezett normák túlnyomó többségét a kormányzati (parlament, kormány) és végrehajtó (államigazgatási, önkormányzati) szervek politikai, kormányzati céljaik realizálása érdekében alkotják meg, ezért a jogalkotó tevékenységnek ez a része szoros kapcsolatban áll a kormányzás fogalmával. A kormányzati döntések jelentős része ugyanis jogszabályi formában jelenik meg (legtöbbször törvényekben és kormányrendeletekben), így a jogalkotó tevékenységet ezekben az esetekben csak fogalmilag, megjelenési formájában lehet elválasztani a kormányzástól, mivel tartalmilag itt a jogalkotás egyben kormányzást is jelent, azaz kormányzati döntéshozatalt, illetőleg e döntések formai megjelenését. Ebben az értelemben tehát a jogalkotás is materiális értelemben felfogott kormányzás, ezért a törvényhozó és végrehajtó hatalom közötti egyértelmű funkcionális elválasztás a kormányzás szempontjából alig lehetséges. A kormányzás során a jogi szabályozás mellett természetesen és nyilvánvalóan más eszközöket is alkalmaznak - mint a gazdasági-pénzügyi eszközöket (pl. fiskális eszközöket, forráselosztást), továbbá a kooperációt és a koordinációt, a különböző jellegű ösztönzéseket és egyéb orientációs formákat -, de gyakran ezek is jog(szabály)i formában jelennek meg. Éppen ezért a demokratikus jogállamokban a jogalkotás, különösen a törvényalkotás centrális jelentőségű, domináns és jellegzetes kormányzási és politikaalakítási eszköznek minősül. Egyrészt azért, mert a társadalmi együttélés alapvető kérdései jogi szabályozást igényelnek. Másrészt a megválasztott és kormányzó többség az így létrejött jogszabályokon keresztül képes leginkább a politikai elképzeléseinek és törekvéseinek tényleges megvalósítására, a kormányzás tárgyát alkotó és változó terjedelmű közügyeknek az érdekeinek megfelelő formálására, a társadalmi együttélés viszonyainak a politikai-kormányzati célok szerinti alakítására. A közfeladatokat ellátó és közhatalmi funkciókat gyakorló állam számára, amely a kormányzással a társadalom irányítását végzi, a kormányzati politika tartalmának megvalósításához a jogalkotás tehát mellőzhetetlen eszközt jelent. Alkotmányjogilag ez a kiemelkedő szerep abból is adódik, hogy mind a végrehajtás (közigazgatás), mind az igazságszolgáltatás kötve van a jogszabályokhoz. A kormányzó politikai erőknek a választási ígéreteik megvalósítása, politikai programjuk végrehajtása, kormányzati szándékaik érvényesítése érdekében jogszabályokra van szükségük, ezért rendkívül gyakran élnek a jogszabályok kezdeményezésének jogával, illetve magával a jogalkotással. A kormányzati politikai akarat jogszabályok általi megvalósításánál azonban több tényező-
- 191/192 -
re figyelemmel kell lennie. Ezek közül az egyik legfontosabb az, hogy minden jogi norma az érvényesülés igényével születik, vagyis szüksége van arra, hogy a benne foglalt előírást betartsák és kövessék, illetve ha ez nem történik meg, akkor kikényszerítsék. Ezért a jogszabályokat úgy kell megtervezni és létrehozni, hogy a potenciálisan érintettek elvileg képesek legyenek követni. Ha a demokratikus elveken nyugvó választás következtében létrejött parlament szabályozott eljárásban fogad el egy törvényt, akkor feltételezhető, hogy ezt a törvényt a lakosság elismeri, vagy legalábbis akceptálja. A jogalkotásnál a jogalkotónak is figyelnie kell az alkotmány elsődlegességére, és a jogszabályait úgy kell alakítania, hogy ezek összhangban álljanak az Alaptörvény tartalmával és értéktartalmú megállapításaival. A jogalkotó alakítási szabadságát ennyiben korlátozzák az alkotmányi alaptételek és alkotmányi rendelkezések. A jogi normák alkotása a politikai kormányzás fontos eszköze, és egyidejűleg kommunikatív társadalmi folyamat, amely meghatározott feltételek szerint, döntően szabályozott formában zajlik. A kormányzás perspektívájából nézve is fontos követelmény azonban, hogy a jogalkotó a szabályozási döntései meghozatalánál tisztában legyen a megalkotásra kerülő normák által kiváltott hatásokkal, ezért a jogszabályok hatásvizsgálata, a várható hatásmechanizmusok feltárása a modern jogalkotás megalapozottságának egyik legfontosabb feltétele és eszköze. Nem elégséges tehát a jogalkotásnál intuíciókra, "politikusi megérzésekre", megalapozatlan elvárásokra hagyatkozni, hanem ki kell deríteni a jogszabályok várható és tényleges hatásait, mert ezek ismerete nélkül a jogalkotás - mint a kormányzás egyik eszköze - kiszámíthatatlanná válhat, és diszfunkciós következményei lehetnek. A kormányzás a jogalkotás esetében is megköveteli az informatív visszacsatolást, az alkotott jogszabályok szándékolt és tényleges eredményének az értékelését.
Visegrády Antal egyetemi tanár az államszervezési és kormányzási kihívásokat a jogi kultúra és a joghatékonyság kontextusában vizsgálta. Kutatásának célja különösen két kérdéskörre terjedt ki. Egyrészt annak elemzésére, hogy miként kondicionálja jogi kultúránk az államszervezési és kormányzási kihívásokat, illetve az utóbbiak miként hatnak vissza az előbbire. A másik kutatási cél az államszervezési és kormányzási kihívásoknak a joghatékonyság szemszögéből történő elemzése volt. Megállapította, hogy a jogi kultúra, mint az általános kultúra része, szorosan összefügg más kulturális tényezőkkel pl. a politikai kultúrával, a munkakultúrával, avagy a "másokkal" és az intézményekkel szembeni bizalom kérdésével stb.. A jogi kultúra egyfelől jelöli a jog társadalmi környezetét, annak egyik meghatározó elemét jelentő entitást, másfelől viszont a jogi komparatisztikában gyakran a jogrendszer olyan mélyebb, jobbára reflektálatlan aspektusára utal, amely meghatározó szerepet játszik az adott jogrendszer alakulásában. A magyar jogi kultúra főbb történeti jellemzői a következők: a pereskedési hajlam, a szabadság tradíciója, a történeti alkotmány és annak vívmányai, a jogi népszokásoknak az állami joggal kapcsolatos speciális viszonya. A jogászi kultúra alakulását befolyásoló társadalmi érdekviszonyok napjainkban különböznek azokban a társadalmakban, amelyek a többé-kevésbé egyenletes fejlődés következtében folyamatos kontinuitást is kifejezve stabilak, szervesen alakulnak tovább, és azokban a fejlődést többször megszakított és gyors változásokkal a kontinuitást is megkérdőjelező társadalmakban, mint amilyenek pl. a keletközép európai régió társadalmai. Valószínű, hogy a társadalomból érkező impulzusok a kelet-közép európai régióban egyrészt beviszik a változáshoz tapadó értékeket a jogászi tudatba, míg másrészt az eleve konzervatívabb jellegű jogászi gondolkodásban a jogbiztonsághoz fűződő általános szakmai érdekek jelentős helyet foglalnak el. A jogi kultúra egyik összetevőjével, nevezetesen az írott joggal kapcsolatban szinte evidencia, hogy a világ legtökéletesebb környezetvédelmi törvénye sem működhet, ha nincsenek meg az alkalmazásához szükséges pénzügyi eszközök. A pereskedés, mint a jogi kultúra másik összetevője, szintén releváns ebből a szempontból. A jogi kultúrát befolyásoló normatív tényezők
- 192/193 -
közül kiemelendő, hogy a rendszerváltás tömeges jogalkotást tett szükségessé. A normaalkotásban a hangsúly a törvényhozásra helyeződött, így jött létre több mint másfél ezer hatályos törvény, de nagyfokú aktivitás figyelhető meg az átruházott jogalkotás (rendeletalkotás) terén is. Törvényeink háromnegyedét 1990 óta hozták. Az "élő jog" legfontosabb színterei a bírói precedensek. (Csak a példa kedvéért 2008 és 2010 között 46 büntetőjogi 37 közigazgatási és 24 polgári jogi precedens született.)
A politikai kultúrának nincs egyértelmű definíciója, és egyértelmű empirikus mércéi sem léteznek. A politikai kultúra a politika szubjektív oldalát jelöli, az állampolgároknak - közvetlenül vagy közvetetten - a politikára vonatkozó tudatát. Ahogyan a politikai rendszer is alakítja a politikai kultúrát, ez utóbbi - mint a környezet egyik lényeges összetevője - kondicionálja a politikai rendszer realizálódását és működését, beleértve a jogrendszer hatékonyságát is. A politikai kultúra éppen úgy történetileg alakult ki, mint a jogi kultúra, s az előbbi befolyásolja, sőt alakíthatja utóbbi jellemzőit és megvalósulását. Az átélt politikai élmények generációról, generációra továbbadva, történelmi tapasztalattá rögzülve válnak a politikai kultúra részévé. A történelmi meghatározottság abban is kifejezésre jut, hogy a politikai rendszer intézményes oldalához képest a politikai kultúra nehezebben változik/változtatható. Az ún. orientatív jogi kultúrákban nehéz helyzetben vannak a modernizációt szolgáló, tehát a változás előmozdítására törekvő jogszabályok. Elsősorban a japán jogi kultúra alakulása azonban mégis példa lehet arra, hogy megfelelő tudatossággal az új jogszabályoknak a sok szempontból tradicionális környezetében való megvalósulásával számot vetve a jogi kultúra is alakítható.
Az államszervezési feladatoknak és a kormányzati kihívásoknak a jog hatékonyságával való összefüggésrendszerével kapcsolatban megállapítható, hogy az érvényességgel és az érvényesüléssel szemben a hatékonyság célorientált kategória. A jogszabályok hatékonysága nem más, mint érvényesülésük tényleges eredménye és ama társadalmi célok közötti viszony, amelyek elérésére megalkották őket. A jogszabályok érvényesülése tehát hatékonyságuk előfeltétele. A jogszabályok hatékonyságának két szintjét, oldalát lehet megkülönböztetni: egyfelől a jogi, másfelől pedig a társadalmi hatékonyságot. Előbbi azt jelenti, hogy a címzettek magatartása megfelel a jogi normákban előírtaknak, az utóbbi pedig a jogi szabályozás által elérni kívánt társadalmi cél realizálódásában nyilvánul meg. A társadalmi struktúra mellett a csoportoknak is releváns a jog hatékonyságával összefüggő szerepjátszása.
A makro- és mikroközösségek is többszörösen összefüggenek a jog hatékonyságával, mert közvetítik tagjaik - az állampolgárok -felé a jogszabályok előírásait. Az állami befolyásolás ellenére a helyi a közösségek igyekeztek megteremteni a maguk zárt, hatékony normarendszerét, mint azt a magyar jogi népszokások kitűnően példázzák. A joghatékonyságot kondicionáló gazdasági tényezők esetében a gazdasági környezet jellege nemcsak a jogi szabályozás struktúráját befolyásolja, hanem annak hatékonyságát is. A gazdasági jogban a büntetőjogi szankciók nagymértékben hatástalanok. A gazdasági jog hatékonysága leginkább a rendeltetésének megfelelő jogi adminisztrációtól függ. Mindezeket jól példázza a magyar rendszerváltozás részeként végbemenő piacgazdaságra való áttérést célzó jogalkotás hatékonysága. Közismert, hogy nem állt rendelkezésre többek között a megfelelő szakértő gárda, illetve a kellő tárgyi infrastruktúra, ami számos anomáliát, negatív jelenséget okozott. A jog hatékonyságát befolyásoló kulturális tényezőkkel kapcsolatosan megállapítható, hogy a kultúra és a jog között állandó kölcsönhatás, sokrétű összefüggés áll fenn, amelyet két alapvető tételben lehet összefoglalni: egyfelől a jog egyik összetevője az adott társadalom kultúrájának, másfelől pedig nincsen olyan jog vagy jogrendszer sem, amelyet nem hatna át a társadalom kultúrája. A kultúra és a jog viszonyában két jelenséget kell kiemelni: a jogi kultúrát és az ún. szubkultúrákat, amelyek a fennálló jogrenddel szembeni, vagy legalábbis a jogon kívüli, azt
- 193/194 -
mellőző rendek. A szubkultúrákra jellemző az olyan belső hatalmi struktúrák léte, amelyek a maguk szankciórendszerét az általános társadalmi vagy állami szankciórendszer elébe helyezik (pl. bűnöző csoportok). A szubkultúrák keletkezésének két elengedhetetlen feltétele: a szoros összetartás és szervezett vagy nem tudatos módon funkcionáló hatalomstruktúra a csoporton belül, és a külvilág felé való zártság, mindenekelőtt az információcsere megakadályozása révén. Ezáltal a kívülről jövő hatásmechanizmus az össztársadalom vagy az állam részéről lehetetlenné válik.
Ami a jog hatékonyságában szerepet játszó politikai faktorokat illeti, azokon belül kiemelendő a politikai kultúra. Ahogy a jogi kultúrában, úgy a politikai kultúrán belül is vannak politikai rész- vagy szubkultúrák. Áttérve a jog hatékonyságára, a jognak a politikai döntések megvalósulási folyamatában való közrehatását sokféle tényező kondicionálja. Nem csupán a jog hatékonyságát, hanem a jogalkotás folyamatát is befolyásolják ezek a tényezők. Ilyenek pl. az adott társadalom kulturális viszonyai, politikai és gazdasági fejlettségének a szintje, valamint azok a hagyományok, amelyek beépülve az adott ország jogrendszerébe a jogalkotás módját, és a jogalkotó gondolkodását formálják. A fejlett ipari társadalmakban tendencia, hogy egyre növekszik a szabályozási igény, ugyanakkor stagnál vagy csökken a politikai rendszer (és ezzel a jog) szabályozási képessége. A jog hatékonyságát befolyásoló jogi jelenségek között meghatározó az optimális, azaz a minőségi jogalkotás. A jogalkotás minősége tartalmi oldalról azt jelenti, hogy milyen sikerrel tudta megoldani a jogalkotó a rendezendő társadalmi relációk, helyzetek, szituációk olyan sajátos, különös, tipikus vonásainak, mozzanatainak kiemelését, megragadását, amelyek elérését és biztosítását a jogalkotó a maga számára kitűzte. Formai értelemben pedig a jogalkotás minősége döntően attól függ, hogy mennyiben sikerült a jogalkotó tevékenységben az új társadalmi - jogi tartalomnak megfelelő sajátos egynemű közeget, jogi formákat kidolgozni. A jogalkotónak ügyelnie kell az adekvát szabályozási módszerek, jogforrási forma, definíciók, fogalmak, kategóriák, szankciók megválasztására is. A törvényhozási etika érvényesülése sem közömbös a minőségi jogalkotás szempontjából. A törvényhozásban a politikai és szakmai elemnek harmóniában kell lennie. Kiemelendő a jogpolitika szerepe is. A minőségi jogalkotás kellő színvonalon történő végzéséhez szükség van a jogalkalmazói gyakorlat ismeretére és bekapcsolására. A jogtudomány hozzájárulása is jelentékenynek mondható a joghatékonyságát negatíve befolyásoló, patologikus jelenség a túlszabályozás, amely a deregulációval korrigálható, így szolgálva a jog hatékonyságát is.
A kormányzást meghatározó alaptörvényi keret garantáltan csak akkor érvényesül, ha az alkotmányi előírásoknak akár a kormányzati hatalommal szemben is érvényt lehet szerezni. Ezért van kiemelkedő jelentősége annak, hogy milyen szabályozás vonatkozik az Alkotmánybíróságra, továbbá érvényesül-e, és ha igen, akkor hogyan a kormányzás feletti kontroll.
Tilk Péter habilitált egyetemi docens, tanszékvezető a kormányzás feletti alkotmánybírósági és bírói kontroll sajátosságait vizsgálta, különös tekintettel az Alkotmánybíróság hatásköreire. Figyelemmel arra, hogy kormányzás feletti alkotmánybírósági kontroll alakulását nem pusztán a hatáskörök megváltoztatása alakította, röviden érintette és áttekintette az ezzel összefüggő aspektusokat is. Magyarországon a 2010. évi országgyűlési választásokat követően a kormányt alakító, kétharmados többséggel rendelkező politikai erő elképzelései megvalósításakor találkozott az Alkotmánybíróság által végzett alkotmányossági kontrollal és annak következményeivel. Érezhetővé vált, hogy az új parlamenti többség esetenként hajlamos a társadalmat érintő vagy érdeklő probléma megoldáskor az alkotmányosság érvényesülésének követelményét némileg háttérbe szorítani. Ez ugyan lehetővé tette a politikai elképzelések végrehajtását, viszont az alkotmány - vagy annak értékrendje - érvényesülésén csorba eshetett. Az Alaptörvény hatályba lépésének eredményeként az Alkotmánybíróság mozgástere és lehetőségei szűkültek, ezzel párhuzamosan viszont a kormányzó erők mozgástere - az alkotmá-
- 194/195 -
nyossági szempontok megfelelő alakítása következtében - tágabbá vált. Ennek fontosabb mozzanatai a testület létszámának bővítése, a bírák hivatali idejének növelése, a hatáskörkorlátozás és behatárolás (a pénzügyi tárgyú törvények esetében), a hatáskör-egyértelműsítés (az Alaptörvény vizsgálati lehetősége csak eljárási okból lehetséges), valamint a kötelező alaptörvény-értelmezési szempontok Alaptörvénybe foglalása. Ez utóbbi alaptörvényi rendelkezéssel kapcsolatban megállapítható az, hogy e szabály az Alkotmánybíróság eljárásába (is) esetlegesen egyfajta bizonytalansági elemet kódol be. A bizonytalan tartalom hatása azonban éppen az alaptörvényi rendelkezések "céljával" ellentétes eredményre vezethet: az Alkotmánybíróság ugyanis megteheti, hogy e szabályt egyszerűen nem érvényesíti a döntéshozatalában. Végső soron ugyanis az Alkotmánybíróság döntésétől függ, hogy mit tekint e körökbe tartozónak, illetve ezeknek mi a tartalma.
Az Alaptörvényből az is következik, hogy az Alkotmánybíróság a döntéshozatalakor köteles figyelemmel lenni Magyarország kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodása elvének érvényesítésére. A kérdés azonban az, hogy ez milyen igazodási pontot ad az Alkotmánybíróságnak: ha ugyanis az a célja, hogy az alkotmányossági szempontok mellett költségvetési szempontok is alakítsák a döntéseket, esetenként meg is előzve a más alkotmányossági érveket, akkor ez nehezen elfogadható. Ehhez az indokolás sem nyújt érdemi segítséget, így a nem kellő pontossággal meghatározott előírás komoly problémaforrássá változhat. Figyelmet érdemel az is, hogy ez az elvárás éppen az Alkotmánybíróság esetében gyakran végrehajthatatlan lesz. A testület ugyanis - bizonyos kivételektől eltekintve - eleve nem is vizsgálhatja a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját alkotmányjogi panasz, konkrét és absztrakt utólagos normakontroll eljárásban. E korlát alapvetően kihúzza ugyan a probléma méregfogát, mégis a vizsgálat alá eső törvények, illetve a korlátozás által nem érintett jogszabályok kontrolljánál az Alkotmánybíróság eseti mérlegelésére van bízva, hogy miként értelmezi e rendelkezést. Kérdéses továbbá az is, hogy ki (mely szerv) állapítja meg: vajon az Alkotmánybíróság tiszteletben tartotta-e a nevesített elvet, és nemleges következtetés esetén milyen következménye lehet az Alkotmánybíróság "mulasztásának".
Az utólagos normakontrollal kapcsolatban megállapítható, hogy az absztrakt utólagos normakontroll bárki általi kezdeményezési lehetőségének megszűnését visszalépésként lehet értékelni: a politikailag befolyásolt szervek jogalkotói tevékenysége inkább igényli a tág kezdeményezői körrel összekapcsolt vizsgálati lehetőséget, mint a kizárólag szakmai alapon döntéseket hozó bírói fórum ítélkező tevékenysége. A szűkített kezdeményezői kör további aggályokat is felvet. Ez főleg azt veti fel, hogy vajon a Kormánytól mennyiben várható el a mögötte álló parlamenti többség által megalkotott törvény, továbbá a saját maga által kibocsátott kormányrendeletet, vagy a tagja által hozott miniszteri vagy miniszterelnöki rendeletet megtámadása az Alkotmánybíróság előtt. Figyelemmel arra, hogy az aggályosnak vélt kormányrendeletet, illetve a kormány tagjának rendeletét maga a Kormány módosíthatja, illetve hatályon kívül is helyezheti, a törvényt pedig a mögötte álló többség segítségével szintén korrigálhatja, reálisan a korábbi ciklusokban meghozott kétharmados törvények esetében merülhet fel ennek lehetősége (amennyiben az aktuális Kormány mögött nem áll kétharmados többség).
A pénzügyi tárgyú törvényekkel kapcsolatos vizsgálat megállapította, hogy az Alaptörvény egyes részeinek kiemelése az alkotmánybírósági kontroll alól, jelentős problémát okoz a vizsgálatot lehetővé tevő, az Alaptörvényben felsorolt alapvető jogok körében is, mivel az Alkotmánybíróság megsemmisítési (és vizsgálati) joga csak akkor áll fenn e törvényekkel szemben, ha azok a nevesített jogok valamelyikét sértik. E jogok - talán az emberi méltósághoz való jogon kívül - a pénzügyi tárgyú törvényekkel alig elképzelhető módon
- 195/196 -
kerülhetnek csak kapcsolatba. Nem tekinthető ugyanis tipikusnak, hogy valamely adótörvény, a költségvetés vagy a zárszámadás a "gondolat, lelkiismeret és vallás szabadságát", vagy a "személyes adatok védelméhez való jogot" lényegében érintse. Ugyancsak valószínűtlen, hogy e törvények az élethez való jogot sértsék. A legelképesztőbb azonban az állampolgársághoz kapcsolódó jogok sérelmét elvárni a pénzügyi tárgyú törvényeknél, mivel igen ritka esetnek számítana az, ha a költségvetés vagy valamely adótörvény sértené a magyar állampolgárnak például azt a jogát, hogy nem lehet Magyarország területéről kiutasítani, továbbá, hogy külföldről bármikor hazatérhet. Másrészt, ha a "magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogok" köre alatt az "állampolgári jogokat" kell érteni, akkor a korlátozó szabály részben kiüresedik, mivel valamennyi, állampolgári jog szóba hozható. Más jogok - kivéve a kifejezetten nevesített emberi méltóság - sérelme azonban nem alapozza meg az Alkotmánybíróság megsemmisítési (és vizsgálati) lehetőségét. Kimaradtak tehát azok az alapvető jogok, amelyek a pénzügyi tárgyú törvények esetén valóban relevánsak lehetnek, azaz a gazdasági alapjogok köre (tulajdonhoz való jog, vállalkozás szabadsága, a szerzett jogok védelme), az egyenlő bánásmód követelménye vagy a tisztességes eljáráshoz való jog (ezen keresztül a jogállamiság és jogbiztonság elve). Arra azonban nem gondolt az alkotmányozó, hogy az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot más alapjogok ún. "anyajogaként" kezeli. Ennek értelmében valamennyi alapvető jog levezethető belőle, illetve minden esetben hivatkozási alapként szolgálhat, ha az Alaptörvényben nincsen az adott helyzetre vonatkoztatható, kifejezetten nevesített alapvető jog. Eszerint az Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jog sérelmét minden esetben megállapíthatja, ha más, az alkotmányban nem nevesített, ám releváns jogot sért a nevezett körbe tartozó törvények valamelyike. Az emberi méltósághoz való jog tehát kitörési pont lehet a korlátozó szabály alól, paradox módon éppen az Alaptörvény védelme érdekében.
Az igazságszolgáltatás kormányzás feletti kontrolljánál különösen a közigazgatási bíráskodással kapcsolatos átalakulások érdemelnek említést. Az államhatalom feletti bírósági kontroll kiemelkedő szereplői a közigazgatási és munkaügyi bíróságok. A velük kapcsolatos alapvető kérdés, hogy milyen szervezetrendszerben működjenek. A bírósági szervezet átalakítása egyfelől alaptörvény-módosítást, másfelől a bíróságok szervezetét és igazgatását meghatározó sarkalatos törvény módosítását követeli meg. Az Alaptörvény hetedik módosítása a kérdést lényegében eldöntötte. Eszerint a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. Bíróság a rendes és a közigazgatási bíróság. A közigazgatási bíróságok döntenek közigazgatási jogvitákban és törvényben meghatározott egyéb ügyben. A közigazgatási bírósági szervezet legfőbb szerve a Közigazgatási Felsőbíróság, amely biztosítja a közigazgatási bíróságok jogalkalmazásának egységét, a közigazgatási bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz. Ennek az alaptörvényi rendelkezéseknek megfelelően elkezdődhet a szükséges törvényi szabályozás előkészítése is, ami megteremti az önálló közigazgatási bíróságok szervezetrendszerét és eljárását.
Az alkotmánybíráskodás és a kormányzás összehasonlító és alkotmányelméleti elemzése szintén meghatározó jelentőségű a kormányzás és az alkotmányos berendezkedés szempontjából.
Drinóczi Tímea egyetemi tanár kismonográfiájában megállapította, hogy az alkotmánymódosítások alkotmánybírósági kontrollja vitatott ugyan, de ennek ellenére kialakulóban van az alkotmányellenes alkotmánymódosítások tana is. Az alkotmányértelmezéssel megvalósított informális alkotmánymódosítások gyakorlata mellett nem lehet eltekinteni a nem alkotmánybírósági alkotmányértelmezéssel megvalósuló esetektől sem, különösen a kormányzással való kapcsolatra koncentrálva. Magyarországon jellemzően csak az alkotmányértelmezésben megnyilvánuló informális alkotmánymódosítások fordulnak elő, a téma azonban ennél jóval tágabb is lehet: a vita önmagában arról is szólhat, hogy hogyan
- 196/197 -
azonosíthatók az informális alkotmánymódosítások, lehet-e egyáltalán jogilag közelíteni ehhez a témához, mennyire alkotmányelméleti vagy alkotmánytani, vagy pedig alkotmányjogi a terület. A rendelkezésre álló külföldi irodalom - a téma újszerűsége miatt - nem jelentős, a gyakorlatok gyűjtését nehezítik a nyelvi korlátok, így az egyes államokra jellemző informális alkotmánymódosítások feldolgozása és értékelése egyenetlen. Az egyes államok alkotmánybíróságai által követett irányzat fő jellemzői azt mutatják, hogy egyfajta értékrendszert követ a német, és követett a lengyel alkotmánybíróság, kreatív értelmezést is alkalmaz az ír bíróság, az olasz alkotmánybíróság pedig a nyitott textúra doktrínáját dolgozta ki. A luxemburgi bíróság - a hatásköri kötöttségek miatt - tartózkodik a dinamikus értelmezéstől, a vizsgált északi államok pedig hasonló okokból és a már említettek miatt meglehetősen tartózkodnak a felülvizsgálattól. Az államok szerinti bemutatás alapján meg lehet határozni, hogy általában milyen tárgykörökben, miért és hogyan, adott esetben milyen korlátok között alakulnak ki az informális alkotmánymódosítások. Egyéni értékeléstől és preferenciától függően adott "túlterjeszkedő" értelmezési eredmény felfogható "szöveg-kiegészítésnek" vagy a meglévő alkotmányi szöveg tág/aktív/kreatív értelmezésének is. Vannak egyértelmű esetek, és vannak olyanok, amelyek besorolása vitatható. Különösen az alapjogok esetében nehéz megítélni, hogy a nem nevesített alapjogok egy-egy alkotmányi rendelkezésből történő levezetése valóban szövegkötötten következik-e - és az annak csak egy precízebb megfogalmazása -, vagy azt egyáltalán nem veszi figyelembe, és így ez már az alkotmány túlterjeszkedő értelmezése, ami egyben az áttörését is jelenti. Egyértelmű a helyzet annak értékelésekor, hogy az Alkotmánybíróság mikor tekint el az alkotmányi szövegtől, és mintegy deregulálja azt, annak ellenére, hogy lenne pozitív jogi alapja a döntésének.
Az alkotmányi szöveg figyelembe nem vétele mindegyik esetben felveti a hatalommegosztás és - a kiszámíthatatlansága miatt - a jogbiztonság sérelmének a vádját. Minden olyan esetben, amikor az (alkotmány)bíróság az értelmezésével ilyen eredményre jut, a hatályos alkotmányi szöveghez valami "újat" tesz hozzá, azt pontosítja, egészíti ki, az alkotmány változásához (alkotmány)bírósági jogkeletkeztetéssel/jogfejlesztéssel járul hozzá. Ezzel az alkotmány alkotmányozó hatalom által elfogadott szövegét informális úton megváltoztatja. Természetesen vitatható, hogy az alkotmányértelmezésre vonatkozó szabályokat minden ilyen esetben átlépik-e. A szövegkötöttség be nem tartását viszonylag könnyű detektálni, de az már erősen megoszthatja az értékelőket, ha azt kell megítélni, vajon a kialakított értelmezési eredmény az alkotmány értelmének, céljának vagy egységességének, esetleg a nemzetközi és uniós kötelezettségvállalásoknak megfelel-e. Ugyancsak - a szubjektivitása miatt - erősen vitatható annak alapján megítélni az egyes értelmezési eredményt, hogy a bírák milyen értelmezési módszert vagy irányzatot alkalmaztak. Emiatt talán érdemesebb az egyes bíróságok által megfogalmazott, saját magukra irányadó korlátokat megvizsgálni, illetve figyelemmel kísérni azok betartását, vizsgálva, hogy a politikai döntéshozónak van-e lehetősége az informális módosításra pozitív jogi választ adni, és ezzel a lehetőséggel hogyan és miért él.
Lehetőségként és korlátként is megfogalmazható az a német álláspont, miszerint az alkotmányértelmezésnek a társadalmi valóságot kell követnie. Ugyancsak értelmezési korlátként fogható fel az az interpretációs gyakorlat is - főleg, ha a precedens jelleget alkalmazzák - amikor a testület maga állapítja meg az alapjogok közötti hierarchiát (az ír bíróság), vagy a kiolvasztott alapjog korlátait, vagyis - más oldalról - a jogalkotó hatalom lehetőségeit (az ír és a magyar bíróság), és jelenti ki, hogy ugyan a bíróság az alkotmány végső értelmezője, de önmagában, indítvány nélkül nem tud eljárni. Az informális alkotmánymódosítással szemben tehát adottak az (alkotmány)bíróságok működését meghatározó eljárási szabályok. Ide tartozik továbbá a bírák alkotmányos rendszerben elfoglalt helye, illetve az is, hogy adott ügyet a bíróság - idővel - politikai kérdésként ítél-e meg. Előbbi a
- 197/198 -
svájci gyakorlatban merül fel kifejezetten nevesített korlátként, utóbbi pedig az ír és az olasz gyakorlatban, főleg a szociális jogokkal összefüggésben. A "nem nevesített alapjogok" további - egyesek szerint talán illegitim - alkalmazásával szembeni garanciákat fogalmaz meg a svájci gyakorlat, amikor azt vizsgálja, hogy az ilyen alapjogok széles körben elterjedtek-e, azok alkotmányos valósággá váltak-e, és széleskörű konszenzus áll-e fenn velük kapcsolatban. Ez hasonlít a szokásjoghoz, amelynek nagy szerepe és jelentős dogmatikai háttere van az Egyesült Királyságban és Dániában. A francia Alkotmánytanács alkotmányértelmezése tette lehetővé, hogy a francia alapjogvédelem ellássa azt a feladatot, amelyet korunkban el kell látnia. Erről a saját hatáskörük értelmezésével és kreatív alapjogi forrás-értelmezéssel gondoskodtak. Egyik informális alkotmánymódosítás sem maradt észrevétlen a politikai hatalomgyakorlók körében. Az alkotmány kiterjesztése (az 1946. évi alkotmány preambulumának abszorbeálása) és a "valódi" alkotmánybíráskodás megalapozása idővel pozitív jogi megerősítést kapott. Az ír formális alkotmánymódosítások jelentős hányada korábbi bírósági döntés megváltoztatása érdekében vagy éppen amiatt került elfogadásra, mert a döntések egyértelművé tették, hogy a jogalkotó által kívánt hatás az alkotmány módosításával érhető el. Az alkotmány tartalmáról azonban végső soron a nép dönt, akár az Legfelső Bíróság álláspontjával ellentétben is. Magyarországon az alkotmány értelmezésének számos módja van, ezek közül az informális alkotmánymódosítás abban az esetben szokott előfordulni, amikor az alkotmány a különböző tárgyú kérdésekre nem, vagy csak általánosan fogalmaz meg előírásokat. A politikai döntéshozók a legtöbb esetben e változásokat elfogadták, vagy más módon reagáltak rájuk.
Az alkotmányváltozás hosszabb távon rendszerint nem eredményezheti az alkotmányi jelentéstartalom lényegének erózióját, mivel az előbb vagy utóbb a szövegben realizálódik. Ennek kiváló kifejezője a svájci alkotmányjogi terminológia: az alkotmányi szövegközelítés (az alkotmányi szöveg kiigazítása a korábbi íratlan változások figyelembe vételével). Más értelmezett szabályok nem kerültek be az alkotmányokba, de az értelmezésnek megfelelő jogalkotást indítottak el, vagy annak megfelelően alakul a politikai és bírói gyakorlat. Empirikus vizsgálat mutatja tehát, hogy az informális módosítások miatt, azok "formalizálása" érdekében az alkotmányértelmező (alkotmány)bíróságok és a politikai döntéshozó között dinamizmus és párbeszéd zajlik. Mindez időt vehet igénybe, nemcsak a formális szabályok által támasztott követelmények folytán, hanem azért is, mert a politikai döntéshozónak adott tárgykörök iránt esetleg lassabban támad fel a politikai érdeklődése. E jogalkotási vagy alkotmánymódosítási folyamat maga is időigényes, de amíg erre társadalmi vagy gazdasági szükség, illetve jogi és politikai lehetőség van, és a politikai döntéshozó ezzel a lehetőséggel tud és képes élni, addig a hatalommegosztás nem feltétlenül szenved sérelmet. Következésképpen a kormányzás megmarad a politikai döntéshozó terrénumán. A mindenkori társadalmi, gazdasági és politikai érdekeknek és szükségességeknek megfelelő politikai döntéshozatalnak az alkotmány keretei között tartását az (alkotmány)bíróságok segíthetik akár kreatív értelmezési, vagyis jogfejlesztő tevékenységükkel. Mindezzel összhangban van a Velencei Bizottság véleménye is, amely szerint az alkotmányok dinamikus értelmezése annak alkalmazása közben az alkotmányi tartalom fejlesztésének legális és elfogadott módja, de az alkotmány módosításának a megkívánt formája a deliberatív döntéshozatali eljárásban történő és politikai jellegű formális módosítás.
Az látszik, hogy az informális alkotmánymódosítás alkalmazása - és így értékelése - államfüggő, vagyis azt jelentősen befolyásolja az alkotmányfejlődés, a jogi kultúra, a jogrendszer sajátosságai, a bírósági felülvizsgálat jellege, az alkotmányfelfogás stb.. Fontos tényező, hogy milyen jellegű alkotmánybíróságról van szó, mikor született az alkotmány, és mi volt a megfogalmazóinak az elképzelése a szükséges absztrakciós fokról, mivel ezek meghatározzák a szövegezést és a tartalmat is:
- 198/199 -
az alkotmány vagy nem terjed ki valamilyen életviszonyra, mert a későbbi fejlődés során merült fel, vagy olyan általános és homályos megfogalmazásokat tartalmaz, amelyeket mindenképpen értelmezni kell. Fontos a megközelítésünk is: nem mindegy, hogy adott nemzeti megoldást alapjában az informális módosításokhoz kapcsoljuk-e vagy sem. Az is megközelítésbeli különbséget jelenthet, hogy az alkotmányváltozást (az alkotmányos rendszer változását), vagy az informális alkotmánymódosításokat (szövegszerű változás áll-e be) kutatják. Ez azt is mutatja, hogy érdemes az alkotmányváltozás és az informális alkotmánymódosítás kérdését szétválasztani, különösen amiatt, mert az előbbi a materiális, míg az utóbbi a formális alkotmányt érinti. Az informális alkotmánymódosítás tehát csak az alkotmányszöveget érintő probléma, annak kiegészítését, kicserélését, vagy egyes szabályok figyelmen kívül hagyását vonja maga után. Mindez azonban a párbeszéden alapuló hatalommegosztás rendszerében, amikor a politikai döntéshozó akar és tud reagálni az (alkotmány)bírósági jogfejlesztésre, nem sérti a hatalommegosztás elvét, mivel az adott alkotmányi jelentéstartalom kialakításában és a társadalom alkotmánynak megfelelő irányításában mind a politikai, mind az alkotmányossági szempontokat elsődlegesen figyelembe vevő hatalmi tényező részt vesz.
A kormányzás szempontjából fontos kérdés, hogy az állami feladatok ellátása milyen szervezetrendszeren keresztül, milyen intézményi megoldásokkal történik. Különösen fontos ez akkor, ha az állami feladat az alapvető jogok érvényesítésével, vagy az államhatalom ellenőrzésével függ össze.
Kocsis Miklós habilitált egyetemi docens az Alaptörvény által létrehozott, a kulturális jogok között szereplő művészet szabadságának intézményi garanciarendszerében szerepet játszó új szervezetet vizsgálta. Az Alaptörvényben ugyanis kifejezetten nevesítésre került a tudomány akadémiája - a Magyar Tudományos Akadémia (MTA) - mellett a művészet akadémiája, a Magyar Művészeti Akadémia (MMA). Az új intézmény a kormányzás szempontjából jelentős változást eredményezett a művészet állami igazgatásában, a kormányzati elképzelések alakításában és megvalósításában. Az MMA létrehozásával megszűnt az az egyoldalúság, ami az Alkotmányt jellemezte: az egyaránt védett tudomány és művészet mellett csak az egyik szféra részére volt biztosított a köztestületi forma, annak minden szakmai és pénzügyi előnyével együtt. Az Alaptörvény megalapozta a művészetnek a tudománnyal való, ebben a tekintetben is egyenrangúként és azonos fontosságúként való kezelését, komolyan véve a biztosítási kötelezettség teljesítését. Az MMA-ról szóló törvény és annak módosításai alapján megállapítható, hogy a jogalkotó hasznosította az MTA kialakult szabályozási megoldásait, sőt, az ahhoz vezető, közel kétszáz év tapasztalatait is. Konzekvens módon, lépésről lépésre igyekezett biztosítani az MMA-nak a kulturális életben köztestületi szervként betöltendő szerepéhez igazodó feladat- és hatásköröket, valamint az ahhoz rendelt eszközöket. Rögzíthető, hogy az MMA működésének megkezdése óta aktív, kezdeményező szerepet vállal a kultúraszervezés területén, és az ennek hátteret biztosító jogi szabályozás előkészítésében is, így fontos kormányzati funkciók alakításában működik közre. Az optimális jogalkotás jogbölcseleti követelménye, azaz a joghatékonyság kívánalma magas fokban realizálódik, amelyet a jogalkalmazás szempontjából az alkotmánybírósági álláspont szintén megerősít. A művészeti köztestület 2013. évi májusi közgyűlése elfogadta az úgynevezett társadalmasítási elveket, illetve kodifikációs szövegtervezetet. Ennek értelmében - illetve a vonatkozó törvénymódosítás 2014. március 1-jei hatályba lépését, s az arra alapuló májusi alapszabály-módosítást követően - megkezdődhetett a nem akadémikus köztestületi tagság kialakításának köre. A jogszabály és a köztestület által kialakított díj- és elismerésrendszer alapján - hasonlóan az MTA köztestületi tagi struktúrájához - az akadémikusi körbe nem tartozó művészek és művészetelméleti szakemberek felvételüket kérhetik a művészeti köztestületbe, a továbbiakban e tagsági kör választott képviselőin keresztül vesznek részt a tagozatok, illetve a közgyűlés munkájában.
- 199/200 -
A hazai kulturális igazgatás intézményi struktúrájának felvázolása és részletes elemzése olyan rendszerezett képet nyújt a XXI. századi kultúra és az állam között relációról, amely európai mértékkel szemlélve is egyedi irányokra enged következtetni. A magyar kultúraigazgatás szervezetrendszerével kapcsolatban hármas felosztásba tömöríthető az egyes intézmények funkciója. Ez a triász a központi államigazgatási szintet, a szakmai-közintézeti modellt, illetve a helyi kulturális feladatokat tartalmazza. Az egyes igazgatási platformok szerepéről, azt feladat- és hatáskörök mentén vizsgálva, valamint egységes rendszerbe ágyazva, a következők szűrhetők le.
- A kormányzati kulturális feladatok felelős irányítója az emberi erőforrások minisztere, akinek kompetenciái e körben az egyes ágazatok függvényében sajátosan alakulnak. Le kell szögezni ugyanis, hogy a tudomány és a művészet igazgatása, valamint az oktatásügyi szervezési feladatok között eltérések mutatkoznak. Míg az előbbi ágazatokban a miniszter alapvetően koordináló és együttműködő funkciót tölt be, addig az utóbbiban érdemi jogosítványokkal rendelkezik. Ezen túl természetesen kiemelendő, hogy a kultúraigazgatás egészére nézve, országos szinten a legjelentősebb normatív hatalom az emberi erőforrások minisztere számára biztosított, ami a rendeletalkotási felhatalmazásban testesül meg.
- A központi államigazgatási szinten a közelmúltban létrehozott Innovációs és Technológiai Minisztérium nélkülözhetetlen tényezőjévé kezd válni a hazai kultúra, azon belül is a kutatási innováció stratégiai tervezésében: többnyire tervezési, illetve pénzügyi támogatási feladatok mentén mozogva igyekszik elősegíteni a kormányzat által megfogalmazott közép- és hosszú távú innováció hatékony gazdasági, valamint nemzetközi érvényesítését.
- A központi igazgatási szervektől elszakadva, de még az országos hatókörben maradva a szakmai-közintézményi struktúra jelenléte a következő szint. A hazai kulturális szféra állami részvételének sajátossága az a tendencia, hogy az érdemi és kulturális szaktudást igénylő kérdésekben az állam nem kíván döntő befolyást gyakorolni a területre, hanem a közfeladatok ellátására a köztestületi modellt tartja a legalkalmasabbnak. E körben a két alkotmányos intézmény, az MTA és az MMA rendelkezik a szükséges alaptörvényi, illetve törvényi felhatalmazással.
- Végül a legalsóbb szinten, immár nem országos és nem szakmai igazgatási paraméterekkel jellemezhető helyi önkormányzati rendszer említhető. Itt a közigazgatási feladatok a helyi közügyekhez igazodva a kulturális tevékenységek infrastruktúráját és támogatását biztosító szerepvállalást írják elő.
- Az alkotmányjogi és igazgatástudományi következtetések további kutatások kiindulópontjaként szolgálhatnak annak érdekében, hogy a huszonegyedik századi alkotmányos jogállam által a központi állami szervezetrendszer szintjén ellátandó feladatokat, azok jellegét és az igénybe vehető eszközrendszert korszerű módon értelmezni lehessen.
A kulturális jogok területére vonatkozó alkotmányjogi és igazgatástudományi kérdéseket más társadalomtudományi diszciplínák eredményeivel összevetve az állami feladatellátás rendszerében az alábbi következtetések állapíthatók meg. A kulturális jogok közös jellemzője, hogy nem csupán a mindenkori hatalom tartózkodását igénylik, hanem érvényesülésük érdekében az államnak tevőleges módon, támogatási formák kidolgozásával kell segítenie megvalósulásukat, vagyis ebben az értelemben aktív kormányzati tevékenység iránti igény jelentik meg. E támogatási formák eltérő igazgatási mechanizmusok kifejlesztésére, illetőleg kifejlődésére adnak lehetőséget, ennek okán a kulturális alapjogok megvalósításáért és érvényesítéséért felelős igazgatási szerveknek, illetve a támogatás formáinak csoportosítása többféle módon történhet, ami-
- 200/201 -
ről való döntés az állam diszkrecionális hatáskörébe tartozik. Ennek megfelelően az egyes államokban eltérő modellek alakulnak ki, amelyek azonban illeszkednek adott állam egyéb állami, szervezeti stb. struktúrájához, illetve értelemszerűen a kulturális jogokkal kapcsolatos közpolitikáihoz.
Magyarországon a tudomány szabadságával szoros kapcsolatban álló felsőoktatási jog esetében a magyar jogalkotás iránya centralizációs jellemzőket mutat. A kutatás kiinduló hipotézise az volt, hogy az alkotmányjogtudomány által egységében kulturális jogokként kezelt oktatási jog, valamint a tudomány és művészet szabadsága eltérő szabályozási jellemzőket mutat: míg a felsőoktatási jog területén centralizációs, addig a tudomány és művészet szabadsága esetében decentralizációs törekvések fedezhetők fel. A tudomány és a művészet szabadságával összefüggésben a következő eredmény állapítható meg.
- Az alapjogi dogmatikában elfoglalt helyük és jellegük alapján mindkét jog azonos felépítéssel rendelkezik, az egyetlen eltérő vonás a jogi tárgyukban lelhető fel. Ezen kívül azonban a tudomány és a művészet szabadságát egyaránt ugyanaz a normaszerkezet jellemzi. E körből is kiemelendő viszont az az alapjogi kettősség - ti. a szabadságjogi és a kulturális jogi jelleg -, ami differentia specificáját adja.
- A két alapjog egyik markáns része a szabadságjogi jelleg, amely az első generációs "anyajogból" eredeztetve az alapvető jogok elhárító és védelmet biztosító oldala. Ez az aspektus az egyén szemszögéből értelmezhető, amennyiben jogi oltalom formájában funkcionál.
- Mind a tudomány, mind pedig a művészet szabadságának másik aspektusa a kulturális jogi elem. Ez az állam oldalán értelmezhető, az aktív szolgáltatási tevékenységet jelenti. Ez pedig azt az alkotmányjogi alapot teremti meg, amelyre az állami kulturális igazgatás felépül.
- Végezetül, egyfajta "záró biztosítékként" lehet utalni a két alapvető jog korlátozásának határaira, amelyek bezárják azt a kört, amit az esetleges állami szerepvállalás, különösen a kulturális igazgatás intézményrendszerén keresztül célként tűzhet ki.
Korszakunkban a társadalmakat fenyegető súlyos veszélyek nélkülözhetetlenné teszik, hogy a tudomány művelői a rendelkezésükre álló erőforrásokat a fejlődés szolgálatába állítsák. Ennek érdekében alaptörvényi szinten sem elegendő annak biztosítása, hogy a tudomány művelői élhessenek a szabadságjogaikkal: az államnak garantálnia kell azt is, hogy ez a tevékenység a társadalom céljainak megvalósulását szolgálja. Ez a tudomány-filozófiai alapvetés a tudomány szabadságának új megközelítését követeli meg. A társadalmi célok megvalósulása érdekében az államnak az a feladata, hogy megtalálja a tudomány szabadságát biztosító intézmények - így például az autonómia - új kereteit. Tisztában kell lenni azzal a ténnyel is: a tudomány funkciója nem pusztán az, hogy egyedi ügyekben segítse a politikai döntések meghozatalát, hanem sokkal inkább az, hogy hosszú távú fejlesztési koncepciók kidolgozásával a társadalom fejlődését előbbre vigye. Nehézséget okozhat, hogy a tudományos kutatások eredményei gyakran nem mutatkoznak meg azonnal, hanem hosszabb távú befektetést, illetőleg ráfordításokat igényelnek. Ezt ugyanakkor sem a társadalom, sem az állam nem fogadja el, ezek működését ugyanis nem tudományos siker elérése, hanem közvetlen és akut érdekek határozzák meg. A szükséges intézményi garanciák mellett tehát ki kell munkálni azokat a konstitucionális megoldásokat és azokból következő politikai és joggyakorlati technikákat, amelyek leginkább biztosítják a társadalmi szempontból hasznos tudományos célok elérését.
A tudomány és a kutatás társadalmi funkciójának kérdése napjaink egyik legizgalmasabb szakpolitikai területe: az állami beavatkozás mértékének és jogi kereteinek tisztázatlansága számos érdemi diskurzus eredője. Alkotmányjogi szempontból a dilemma úgy értékelendő, hogy mennyiben kell korlátozni a tudomány szabadságának intézményesült formáit - így többek között a felsőoktatási
- 201/202 -
autonómiát - annak érdekében, hogy a tudomány művelői ennek a társadalmi elvárásnak meg tudjanak felelni. Ésszerűnek látszik az a következtetés, hogy a korlátozásokat a tudomány művelői a tudomány szabadságának korlátozásaként fogják értékelni. Ez az elsőre kézenfekvő reflexió azonban csak annyiban igazolható, amennyiben a korlátozás tényleges tudományos tevékenységre vonatkozik; a "felelős szabadság"-felfogásának megteremtését célzó kísérletek nem tekintendőek e körbe tartozónak. A közérdek érvényre juttatása és a társadalmi szükségletek kielégítése a tudomány szabadságát biztosító intézményesült tevékenységi formák - alkotmányos - korlátozásához is vezethet. Hangsúlyozandó: ez nem a tudomány szabadságának korlátozása, hanem az állam objektív intézményvédelmi kötelezettségének aktív oldala: biztosítania kell azt, hogy az az intézményrendszer, amelyet a kulturális jogok érvényesülésének érdekében maga hozott létre, megfeleljen rendeltetésének. Ez az elv egyben a beavatkozás korlátainak terjedelmére is választ kínál. Az esetleges állami beavatkozásnak szükségesnek és arányosnak kell lennie, módozatainak kialakításánál a kockázatok és a megszüntetendő káros hatások egyensúlyára kell figyelemmel lenni, különösképpen azért, mert a túlszabályozott, bürokratizált társadalmi berendezkedés, a hatalom önmagánál fogva és önmagával szemben váltja ki az ellenállást.
Mivel az Alaptörvény általánosan kötelező jellegéből adódóan a magyar parlamentáris kormányzati rendszer az Alaptörvény materiális értékrendjéhez kötött, így a kormányzásnak - többek között - az alapvető jogok, következésképpen a gazdasági alapvető jogok érvényesítésének szolgálatában is kell állnia.
Kovács Ildikó doktorandusz ezért az állam megváltozott gazdasági szerepvállalásának következményeit és ennek a kormányzással kapcsolatba hozható aspektusait, vagyis a kormányzás gazdaságba való beavatkozásának kontrollját tanulmányozta. Ennek keretében kitért az Alkotmánybíróság megváltozott szerepfelfogására is. Elsőként a devizahitelekkel összefüggő alkotmánybírósági döntéseket vizsgálta, különösen a (deviza)hitelezéssel járó törlesztőrészletek ugrásszerű megnövekedéséhez vezető makrogazdasági és pénzügyi okokat. Ezek közül azt a törvényi szabályozást és az azzal kapcsolatos alkotmányossági kérdéseket boncolgatta, amely a helyzet kezelésére a szerződések tisztességtelenségének törvényi vélelmezésével törekedett. Elemzése foglalkozik a tisztességes eljárás követelményével és a törvény előtti egyenlőség (egyenlő bánásmód) problémájával, a bírósághoz fordulás jogával, továbbá a bírói függetlenségnek, a jogorvoslathoz való jognak és a jogállamiság elvének sérelmével, a jogbiztonság és a visszaható hatály problematikájával. A jogállamiság elvének sérelmén belül taglalja az egyes normák egyértelműségének és az egyes jogintézmények működése kiszámíthatóságának követelményével összefüggésben felmerült alkotmányossági aggályokat, mégpedig az Alkotmánybíróság érvrendszerének korrelációjában. Kifejtette, hogy a Deviza-törvény szabályrendszere alkotmányossági szempontból számos vonatkozásban kifogásolható, így az alaptörvényi elvek alapján is lehetett volna a szabályok megsemmisítése, főként arra figyelemmel, hogy a jogalkotónak lehetősége lett volna ezt a jelentős társadalmi problémát a jogállami garanciákat is betartva, megnyugtató módon kezelnie.
A vizsgálódás második kérdésköre az állam gazdasági szerepvállalásának bemutatása érdekében a takarékszövetkezet-integrációval, a szerencsejátékkal, továbbá a trafiktörvény kérdéskörével kapcsolatos szabályozást és alkotmánybírósági gyakorlatot fejtegette. Felhívta a figyelmet arra, hogy a jogalkotó által kellően igazolt közérdekből bevezetett szabályozás, ami szerint valamely terület kiválasztása és valamilyen indokkal való megtiltása (vagy tevékenység végzésének áthelyezése) mögött más indokok, pontosabban érdekek is rejtőzhetnek. Veszélyes érveléstechnikának minősül az a gyakorlat, hogyha a jogalkotó a közérdek vagy a nemzetbiztonsági kockázat fogalma alá sorolható jogalkotói célra hivatkozik, akkor az Alkotmánybíróság csupán ennek tudomásulvételét teheti meg, mert nincs érdemi lehetősége a közérdek "valós", "reális" fennállásának vizsgálatára. Ám ez a
- 202/203 -
jogalkotó részéről akár visszaélésekhez is vezethet, ennélfogva az alapjogok, alaptörvényi értékek revideált kezeléshez új utakat nyithat meg.
A nemzeti vagyonról szóló törvény és az ún. trafiktörvény vizsgálatáról hozott alkotmánybírósági határozat a tulajdonhoz való alapjog és a vállalkozáshoz való jog sérelme szempontjából került taglalásra. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a tulajdonhoz való alapjog nem garantálja a vállalkozások/vállalkozók által a vállalkozási tevékenység végzéséhez szükséges és annak megkezdésekor eszközölt beruházások és beszerzett eszközök piaci értékállóságát. A testület szerint a törvényalkotó szabadon dönthet arról is, hogy mely tevékenységeket sorol az állam kizárólagos gazdasági tevékenységei közé. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság érvelésrendszere nem állja meg helyét akkor, ha a többség az alkalmazott eszköznél enyhébb korlátozást jelentő szabályozás lehetőségének létét eleve figyelmen kívül hagyja, azaz a szükségesség vizsgálatát csupán látszólagosan végzi el.
A szövetkezeti hitelintézetek integrációjáról és egyes gazdasági tárgyú jogszabályok módosításáról szóló törvény rendelkezéseinek vizsgálata során meghozott alkotmánybírósági határozatok érvelésrendszerén keresztül bemutatható a közjogi érvénytelenség, a kihirdetést követő napon történő hatálybalépés problémája, valamint a véleményezési jog gyakorlásának elmaradása (kiüresedése). Ezeken túlmenően megvilágítható az egyesülés szabadsága, a tulajdonhoz való jog, a vállalkozás szabadsága és a kisajátítással összefüggő problémakörök, a hivatkozott diszkrimináció tilalmába ütköző rendelkezésekre adott testületi válasz, a jogorvoslathoz való jog, a bírósághoz fordulás joga körében adott alkotmánybírósági érvelés, továbbá a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog és jó hírnévhez való jog vonatkozásában felmerült alkotmányossági problémák. Az Alkotmánybíróság határozata nem hagy(hat)ta figyelmen kívül azt a tényt, hogy az indítványokban kifogásolt integrációs folyamat alkotmányossági megítélésének lényegi kérdése tulajdonképpen az állam gazdasági szerepvállalása (annak indokoltsága, mértéke és módja, azaz a szükségessége és arányossága). Ezért a testület döntésében röviden visszatekintett ennek történetére, továbbá figyelembe vette a globális gazdaság és az európai integráció jelen kihívásait, a társadalmi rendszer egészén belül a gazdasági és a pénzügyi, valamint a jogi alrendszerek egymáshoz való viszonyát, amelyek a kormányzás szempontjából is meghatározók. Az Alkotmánybíróság egyes törvények alkotmányosságának vizsgálata során nem eliminálhatja a törvény megalkotását indukáló sajátos gazdasági-pénzügyi helyzetet, azonban ebből az a negatív gyakorlat felerősödése következhet, amely végeláthatatlan alapjogkorlátozásokat alaptörvény-konformnak nyilvánít, mindenféle közérdekre visszavezethető okokra hivatkozva, továbbá állami ellentételezésért cserébe, vagy esetleg anélkül. Megállapítható e döntés alapján is, hogy egyes alapjogok esetében körvonalazódik a védelem szintjéből való "visszalépés", figyelemmel a gazdasági-pénzügyi válság által fenyegetett szektorokra. Az Alkotmánybíróságnak megszorítóan kellene elfogadni a közérdekre hivatkozással végbement alapjog-korlátozás alaptörvény-konformnak való kimondását. Megállapítható ugyanis, hogy az Alkotmánybíróság a jogalkotó által meghatározott célokat, ésszerű indokokat lényegében nem képes ellenőrizni, ezáltal tulajdonképpen comme il faut módon elfogadja a jogalkotó érveit, mint közérdeket alátámasztó indokokat.
A tőkepiac stabilitásának erősítése érdekében tett egyes kárrendezési intézkedésekről szóló törvénynek a befektetési szolgáltatással, illetve a kárrendezéssel összefüggésben meghozott két nagy alkotmánybírósági döntés lényege az államnak az a kormányzati intézkedése, amely a pénzügyi szempontból bajba került polgárok jogalkotói beavatkozással történő "megmentésére" irányult. Mivel az nem volt kétséges, hogy az állam részéről ex gratia juttatásról van szó (azaz a befektetők egyikének sem volt alanyi joga kártalanításra), a szabályozás technikai megoldásai, az diszkrimináció tilalma, a visszaható hatály tilalma, a kellő felkészülési idő követelménye lehettek
- 203/204 -
hivatkozási alapok, illetve azok részéről (BEVA), akiknek ehhez valamilyen módon hozzá kellett járulniuk, a tulajdonhoz való jog sérelme is. Ezek miatt az Alkotmánybíróság a szabályozás több elemét is megsemmisítette (például a kellő felkészülési idő hiánya miatt is). Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a törvény diszkriminatív módon határozta meg a kárrendezésre jogosultak körét. Különbség mutatkozott a kártalanítás idejében (soronkívüliség vs. felszámoló vizsgálatának bevárása) és a mértékében is. A testület szerint a jogalkotónak azonos módon kell kezelnie minden, összehasonlítható helyzetben lévő károsultat, ugyanakkor a jogalkotónak a döntésében megfogalmazott alkotmányossági szempontok figyelembevételével lehetősége van a kárrendezés újraszabályozására. Ennek során a jogosultak körének, a kárrendezés módjának, feltételeinek és mértékének a meghatározása - gondos és körültekintő mérlegelés után - a törvényhozó döntési kompetenciájába tartozik. E kérdés tipikusan valamely kormányzati intézkedés alkotmányossági követelményeknek való megfelelését veti fel. A jogalkotó általi korrekciót követően megszületett alkotmánybírósági határozat viszont az új jogszabályi megoldást alkotmányosnak találta és az új indítványokat elutasította.
Rögzíthető azonban, hogy az Alkotmánybíróság nagyon súlyos alapjog-korlátozások elfogadásánál túlzottan megengedően bánik a "közérdek", "nemzetgazdasági érdek", "össztársadalmi érdek" kategóriák alkalmazásával. Nem biztos, hogy a gazdasági szereplők szívesen tekintenek olyan helyzetre, ahol a jogalkotó "lehetővé teheti pénzügyi forrásaiknak időleges igénybe vételét" azzal, hogy az voltaképpen kölcsönnek tekinthető, ami valóban "a tulajdonhoz való jog korlátozásának minősül", de közérdekből történik, és adott esetben a "korlátozást az Alkotmánybíróság emellett arányosnak is találja". Megállapítható az is, hogy az Alkotmánybíróság bizonyos alapjogoknál (pl. tulajdonhoz való jognál, a vállalkozáshoz való jognál) a korábban biztosított védelmi szintről visszalép. Az elemzett határozatokban az indítványozók szinte kivétel nélkül ugyanazokra az alapvető jogokra és más alaptörvényi szabályokra hivatkoztak, az Alkotmánybíróság pedig a gyors, egyes esetekben kétségtelenül fennálló társadalmi probléma kezelésére tett kormányzati-jogalkotói erőfeszítések esetlegesen alaptörvény-sértő jellegét - a jogalkotó által hivatkozott ellenőrizhetetlen érveket elfogadva - a közérdekre, nemzetbiztonsági érdekre, vagy hasonlóan tág fogalmakra alapozva negligálta.
Akceptálva azt, hogy az Alkotmánybíróság a közérdek "valódi létét" ténylegesen nem képes vizsgálni, viszont az nem fogadható el, hogy a közérdek körében elvont kategóriákra hivatkozva - mint pl. gazdasági szükséghelyzet, szociális, egészségügyi és gazdasági okok, nemzetbiztonsági kockázat stb. - kimondottan alapjogokat korlátozó, kiüresítő jogszabályi rendelkezéseket alaptörvény-konformnak minősítsen. Ehelyett a testületnek jogalkotói mulasztást kellene megállapítania azért, hogy a közérdekre való hivatkozás hátterét köteles legyen kidolgozni és megfelelő részletességgel megindokolni. (Pl. a közérdekre hivatkozást milyen módszerekkel, megoldásokkal, részletes statisztikai adatokkal, vizsgálatokkal lehet ellenőrizhetően megtenni.) Ez a jogi háttér már alapját adhatná az alkotmánybírósági vizsgálat során is annak, hogy a konkrét ügyben tett jogalkotói hivatkozást elfogadja-e, vagy sem. A vizsgált esetekben a jogalkotó az ilyen irányú érvelését egyetlen esetben sem támasztotta alá.
A kormányzás alkotmányosságának megítélése függ attól is, hogy az államhatalom gyakorlása - különösen a végrehajtás - mennyiben felel meg az alaptörvényi követelményeknek. A kormányzásnak ugyanis tisztában kell lennie azzal, hogy demokratikus és alkotmányos hatalomgyakorlásnak csak az minősül, amelyik eleget tesz az alapvető jogokban megfogalmazott értéktartalmaknak.
Zeller Judit egyetemi adjunktus a végrehajtó hatalom preventív kontrolljaként is működő ombudsman egyik hatáskörét, mégpedig a kínzás megelőzésének lehetőségét vizsgálta. Ez az intézmény csupán néhány éve - a 2012, illetve gyakorlati működését tekintve 2015 óta - létezik Magyarországon, és nemzetközi viszonylatban is viszonylag rövid múltra tekint
- 204/205 -
vissza. A prevenciós rendszer sajátos működési móddal igyekszik a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés tilalmának érvényesülését elősegíteni.
Az ENSZ kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni Egyezménye (UNCAT) abszolút tilalomként fogalmazza meg a kínzás tilalmát. Annak érdekében, hogy hatékonyabb módon is biztosítsák a kínzás megelőzését, ne csupán az időszakos jelentések és felülvizsgálatok révén, jelentős viták és kompromisszumok eredményeképpen kidolgozták és 2002-ben elfogadták az UNCAT fakultatív jegyzőkönyvét, az OPCAT-et, amelyet Magyarország 2011-ben ratifikált. Az OPCAT abban a meggyőződésben jött létre, hogy "a szabadságuktól megfosztott személyeknek a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetés elleni védelmét megelőző jellegű, nem bírósági eszközökkel lehet megerősíteni, amelyek a fogvatartási helyek rendszeres látogatásán alapulnak". Az OPCAT tehát valójában egy operatív egyezmény, amely nem új sztenderdeket állapít meg, hanem egy olyan mechanizmust hoz létre, amely az UNCAT - és részben más egyezmények - által megállapított sztenderdek érvényesítését segíti elő sajátos eszközzel, a helyszíni látogatások megvalósításával. Az államok utólagos beszámoltatása és szankcionálása helyett a megelőzésre helyeződik a hangsúlyt, vagyis nem a jogsértések kivizsgálását végzik el, hanem ehelyett már a jogsértés veszélyére is felhívják a figyelmet, sőt azt is mérlegelik, hogy bizonyos helyzetek vagy körülmények mennyiben hordozzák magukban a jogsértés - konkrétan a kínzás vagy rossz bánásmód - esélyét.
A kínzás - mint társadalmi jelenség - valamennyi történelmi időszakban jelen volt az emberi társadalmakban, szerepe és megítélése azonban az egyes korokban jelentősen eltért. Kezdetben a kínzás teljes mértékben intézményesített, sőt az államhatalom által elismert és intenzíven alkalmazott jelenség volt. A XIX. században fordulat zajlott le a társadalomban, egyre erősebben jelentek meg az államhatalommal szemben az egyént védő alapvető jogok, így a büntetések és szankciók terén is változás állt be. Megszülettek a börtönök, ahol már nem a testi fájdalom okozása, a bűncselekmény súlyosságának fizikai szankcióban való kifejezése, hanem a szabadság elvonása vált a legjelentősebb büntetéssé. A kínzás a XIX. század után sem szűnt meg, de tekintettel arra, hogy jogellenes cselekménnyé alakult át, a továbbiakban már csak zárt ajtók mögött valósult meg. A zárt ajtók mögötti kínzás vagy rossz bánásmód pedig nem csupán a büntetés-végrehajtás intézményeire volt jellemző, hanem valamennyi olyan intézményre, amelynek struktúrája és működésmódja a börtön hierarchikus és a folyamatos ellenőrzésre alapozott rendszerével egybevág. Az OPCAT ezeket az intézményeket nevezi fogatartási helyeknek. Az OPCAT kidolgozása és elfogadása, valamint a nemzetközi közösséggel való elfogadtatása nem volt egyszerű. A részes államoknak ugyanis két alapvető elemet kellett integrálniuk működésükbe: a nemzetközi szintű és a nemzeti szintű monitorozást. Mindkettő jelentős beavatkozást jelent az állami szervek működésébe. Az OPCAT kétszintes monitorozó rendszerének nemzetközi pillére az ENSZ Kínzásmegelőzési Albizottsága (SPT), amely nemzetközi összetételű szakértői testület, és tagjai jogosultsággal rendelkeznek arra, hogy a részes államok fogvatartási helyein látogatásokat végezzenek. Bár ezek a látogatások előre bejelentettek, a részes állammal egyeztetettek, ám ilyen keretek között is részletes betekintést engednek adott állam belügyeibe. Az SPT tagjai a látogatásokról jelentést készítenek, és ebben ajánlásokat tesznek a részes államnak a helyzet javítása érdekében, amelyre a kormányzati tevékenység szintjén is reagálni kell. A monitorozó rendszer másik eleme a nemzeti megelőző mechanizmusok (NMM) szintje: ezek a testületek nemzeti szakértőkből állnak. Az OPCAT felsorolja azokat az alapelveket és garanciákat, amelyek a nemzeti megelőző mechanizmusok működésére irányadók. E garanciák mindegyike azt hivatott biztosítani, hogy az NMM-ek függetlenül tudjanak működni a részes államon belül. A függetlenség elsősorban azt
- 205/206 -
jelenti, hogy az NMM-nek más állami szervektől, különösen a végrehajtó hatalom szerveitől függetlenül kell működnie. A függetlenség azonban nem pusztán az államtól való függetlenséget jelent, így nyilvánvalóan nem tartozhat az NMM a kormány (vagy prezidenciális modellekben az elnök), illetve valamely miniszteriális szerv irányítása alá. Az NMM nem köteleződhet el politikai irányzatok vagy ideológiák irányába sem. Így természetesen azoktól a szervezetektől (elsősorban pl. pártoktól) is függetlenül kell működnie, amelyek erőteljesen képviselnek egy adott politikai irányzatot vagy ideológiát. Az NMM bírósági szervezetrendszertől való függetlenségének is érvényesülnie kell. Különös kiemelést érdemel továbbá az, hogy az NMM nem lehet szoros szervezeti vagy funkcionális kapcsolatban a büntetőeljárásban résztvevő egyik szervvel sem. Az NMM-nek kellő szakértelemmel kell rendelkeznie ahhoz, hogy saját hatáskörét megfelelően képes legyen ellátni. A nemzeti emberi jogi intézményekre vonatkozó Párizsi Alapelvekkel összhangban az NMM pénzügyi autonómiája kulcskérdés a független működés során. Az NMM munkája alapvetően operatív, helyszíni jellegű terepmunka, a látogatások lefolytatása pedig nem ritkán igen költséges, személyi és tárgyi feltételei drágák. A látogatások megtervezése és megvalósítása nyilvánvalóan nem valósulna meg független módon, ha költségeik viseléséhez valamely más szerv hozzájárulására vagy egyetértésére lenne szükség. A magyar NMM ombudsmani intézmény (az ombudsman maga pedig nemzeti emberi jogi intézményként funkcionál Magyarországon). Az NMM-kénti funkcionálás során az ombudsman főszabályként az általános törvényi előírások szerint jár el, az NMM működésre vonatkozó kivételek figyelembe vételével.
A fogvatartási helyek monitorozásának jelentősége elméleti szinten a következőkben fogalmazhatók meg. Egyrészt a fogvatartás az egyik legsúlyosabb állami beavatkozás az egyén alapvető jogaiba, az egyéni szabadságot vonja el. A fogvatartás valójában az állami erőszak legerősebb megnyilvánulása. Másrészt a szabadság elvonása révén a fogvatartott személy - jogait, de valójában teljes egzisztenciáját tekintve - egyértelműen függőségi helyzetbe kerül a hatóságoktól és azoktól a személyektől, akik a hatóság hatáskörét gyakorolják, illetve feladatait ellátják. Harmadrészt a fogvatartott személy lehetősége arra, hogy saját sorsát befolyásolja, rendkívül korlátozott, olykor teljesen lehetetlen. Végül a fogvatartási helyek fogalmilag zártak és a bennük tartózkodókat kívül tartják a társadalom látókörén. Mindezeket figyelembe véve a szabadságuktól megfosztott személyek mindig nagyobb mértékben szembesülnek a rossz bánásmód, sőt a kínzás kockázatával. Ez már eleve indokolja, hogy az ilyen intézmények folyamatosan külső, független ellenőrzés alatt álljanak.
Az NMM által végzett látogatás megvalósítása soklépéses folyamat. Az APT iránymutatásai szerint a monitorozás négy fő lépésen alapul: a fogvatartás körülményeinek megfigyelése és dokumentációja, az információ összevetése a nemzetközi és nemzeti sztenderdekkel, továbbá ajánlások megfogalmazása és végül az ajánlások megvalósításának utánkövetése. Ez a négy lépés azonban feltétlenül kiegészítendő a monitorozás előkészítésének szakaszával, amelynek jelentősége rendkívül nagy; alapos előkészítés nélkül a sikeres monitorozás elképzelhetetlen. A látogatások megtervezése, a konkrét intézmény, az időpont, illetve a monitorozási fókusz kijelölése többféle módon történhet, több tényezőtől függhet. A helyszín kiválasztásának, a monitorozó team összetétele meghatározásának, a látogatás időtartama és időpontja kijelölésének, valamint a látogatás szempontjai és fókuszpontjai megállapításának kiemelt jelentősége van abban, hogy a monitorozás sikerrel mehessen végbe. A monitorozó látogatás során az NMM három alapvető módon szerezhet információt: az intézmény bejárásával, a dokumentáció áttekintésével, valamint a személyes interjúk készítésével. A három forrásból származó információkból tevődnek össze azok az állítások és megállapítások, amelyeket az NMM jelentésében összefoglal. A jelentés legfontosabb része az állami szerveknek megfogalmazott ajánlások köre, amelyeknek sajátos -
- 206/207 -
szakmai szervezetek által kidolgozott - kritériumrendszernek kell megfelelniük ahhoz, hogy jól megvalósíthatóak, alkalmazhatóak és utánkövethetőek legyenek.
A magyar NMM-nek - a jövője szempontjából - egyrészt törekednie kell a függetlenségre finanszírozási szempontból is. Tekintettel arra, hogy az ombudsmani hivatal költségvetésében nincs elkülönített forrás az NMM számára, az NMM működését jelentősen befolyásolja, hogy az ombudsmani hivatal milyen prioritásokkal és milyen elvek alapján osztja el a rendelkezésére álló költségvetési támogatást. A látogatások megtervezése és kivitelezése szempontjából a magyar NMM-nek rugalmasabban kell működnie abban, hogy külső jelzések - akár a média, akár a partnerként funkcionáló civil szervezetek, akár egyéni panaszok - nyomán látogatásokat kezdeményezzen. Az éves látogatási terv, amely tartalmazza az adott időszakban monitorozandó intézményeket, nem elég flexibilis ahhoz, hogy biztosítsa az NMM prompt reagálásának megvalósulását. Az NMM-nek szorosabbra kéne fűznie kapcsolatát a civil társadalom szervezeteivel, mivel ezek a szervezetek szakmai szempontból jelentősen képesek lennének hozzájárulni a monitorozási és egyéb tevékenységekhez is. Végül a magyar NMM-nek különös gondot kellene fordítania arra, hogy ajánlásai milyen mértékben, mikor és hogyan valósulnak meg. Ehhez szükség lenne a meglévő utánkövetési rendszerek szisztematikus alkalmazására, illetve saját utánkövetési rendszer kidolgozására.
A fentebb vázolt kutatási anyagok alapján összefoglalásként megállapítható, hogy a kormányzás - mint államirányítás/államvezetés - rendkívül összetett tevékenység, amely a társadalmi együttélés szinte valamennyi területére döntő, számottevő vagy alakító befolyást gyakorol. Az Alaptörvény - mint a demokratikus és jogállami kormányzás legfontosabb kerete - ennek az állami funkciónak a számára konstitutív normákat határoz meg. A kormányzás politikai jellegéből is adódik, hogy az államirányítás teljes egészében nem normalizálható. Megkövetelhető azonban, hogy a kormányzás az alkotmányba foglalt jogállami értékeket, elveket és alapvető jogokat elismerje és garantálja. Hogy ez a gyakorlatban ténylegesen milyen mértékben sikerül, az lényegében az alkotmányvédelem szintjétől, intézményrendszerétől és működésétől függ. Az intézményi megoldások mellett azonban mellőzhetetlen a demokrácia szintjének megfelelő politikai és jogi kultúra is, ami az Alaptörvénybe foglaltak érvényesülését végső soron kikényszerítheti. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány a KÖFOP-2.1.2.-VEKOP-15-2016-00001 "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" c. projekt keretében elnyert, "Államszervezési és kormányzási kihívások Magyarországon az Alaptörvény hatályba lépését követően" című, 2017/96/PTE-ÁJK azonosítójú NKE Államtudományi Kutatóműhely program keretében valósult meg.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, PTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
