Dicséretes, hogy egy kiváló kolléga példás szakmai életútjához egy nagyon színvonalas, méltó kiadvány társult! A több mint húsz ív terjedelmű, 36 tanulmányt tartalmazó kötet a pentatónia jegyében szerkesztődött. A jogtörténeti visszapillantás, az alkotmányos jogállamot; a magyar közigazgatás szervezete és működése; a területi közigazgatás, majd az önkormányzati működés problematikáját, s a közszolgálat egyes kérdései c. részek követik, s végül a közpénzügyek zárják a tudományos lau-dációt. A lektori vélemény módszertani megoldása a továbbiakban az, hogy nem csupán szerzőként vizsgálódik, hanem a tematizált fejezetek tanulmányainak összegző értékelését adja.
A bevezető jogtörténeti visszapillantás elegáns összefoglalások, és egyben jól átgondolt szerkesztői döntésként kerültek a kötet élére. Érdekesek Kajtár István joghistóriai mozaikkövei és rendkívül fontos problémákat elemez Kecskés László az állami kárfelelősség kialakulása kapcsán.
Az alkotmányos jogállam fejezet maradandó értéket képvisel, különösen a jogállam időszerű feladatai és a jogállam mint élhető állam feldolgozásban. A Rechtsstaat fogalom rohamos erodálásának korában különösen üdvös a kategória összetevő elemeinek "csokorba gyűjtése", s pl. a 10 obligát feltétel rögzítése. Ádám professzor újfent rendkívül eredetit alkotott, s ugyancsak elgondolkodtató novuma az alapkötelességek és a felelősség teljesen új aspektusú megítélése, valamint a humán biztonság formulázá-sa. Vitatom azonban, hogy a global governance világában többpólusú lenne a világhatalom (éppen ez a nagy ellentmondás, hogy jelenleg egy dominanciájú a bolygónk); s azt is opponálom, hogy a PPP finanszírozást sűrűn alkalmazni kellene, hiszen ez már a múlt eszköze, mivel erősen költségfaló intézmény.
A jelen jogállamának az alkotmányjogi, alkotmányossági összefüggéseit taglaló elemző-értékelő írás (Szigeti Péter) után a jogállam és/vagy élhető állam (Kiss László) érdekes, s igen szellemes leírása üdítő része a kötetnek, mi több, időnként fájdalmasan mosolyfakasztó. A jogállam attribútumát képező jogszabály, s ennek alkotási, közzétételi, hatályosu-lási problémái eredeti "elsőkézbeli" ismertetések. A jogalkotás zárómozzanatainak, közülük is a promol-gácionak a példázata igen tanulságos (Kodela László - Kovács Mónika). Szellemes, továbbá a deregulációs "hányavetiség" megnyilvánulásának példája: a köztársasági elnök tvr. alkotási joga; s megrettentően kifejező a 75 km "laphosszúságú normafolyam", amiből a szerzőpáros finom visszafogottsággal elhallgatta a "több raklapot kitevő" EU-joganyagot. Igen találó a költői kérdés: Melyik az a jogszabályszöveg, ami hiteles, kötelező erejű és végrehajtható? Apropó! A túlburjánzó jogállamról az arbiter elegantiae, kölni professzor (Georg Brunner) 1943-ban még nem írhatott, "életkori zsengesége" és az akkori jogállam működése okán sem.
A jogállam intézményrendszeréből kitüntetett szerepet kapott az ügyészség a legfőbb ügyész, Kovács Tamás avatott tollából. Ugyanúgy megszívlelendők lehetnek a szerzőnek az ajánlásai is a jelölésére és a választási eljárásra.
A jogállam demokrácia deficitjének kérdései fokozott aktualitásuk miatt is kiemelten szerepelnek. A népszavazási eljárás, mint a közvetlen demokrácia nem mellőzhető eszköze megszívlelendő értékelést kapott Cronowski Nóra tollából.
Végezetül rendkívül figyelemreméltó az elmúlt két évtized öt választásának "boncolása" (Horváth Csaba). Sajátos, ám inkább problematikus az a szerzői álláspont, hogy a kormányprogramot teljesíteni nem lehet. Amennyiben ez igaz, több kérdés fogalmazandó meg: akkor minek a választás, hol van a kormány, a miniszterek felelőssége? A szerzővel szemben az a felfogásom, hogy nem az az elsődleges probléma, mi szerint a pártpolitikai struktúrát tekintve Magyarország a konszenzusos modelltől egyre inkább áttér a westminsteribe, hanem az, hogy a politikai kultúra teljesen visszaszorult, s a politikai felelősség eliminálódott.
A monográfia második tematikus blokkja a magyar közigazgatás szervezetét és működését tárgyazza. Az öt szerző kiemelkedő közigazgatási szakértelemmel, tudományos tevékenységgel, s közigazgatási reformtapasztalatokkal rendelkező kutató. Valamennyiük tanulmányában közös a magyar közigazgatás megújulásának követelménye, mégpedig paradigmaváltással, jövőstratégiával, a nemzetállami intézményrendszer szupranacionális formákká történő részleges átalakításával.
E fejezet a politikai igazgatás jelenkori gyakorlatában nagy tapasztalatokra szert tett Petrétei profesz-szor, a tervező állam kritériumainak számbavételével
- 224/225 -
foglalkozó igényes okfejtésével kezdődik. A politikai és a közigazgatási szervezés elemeinek vizsgálata, eredményei megszívlelendők; ámbár a közigazgatási szakapparátusra vonatkozó helyzetértékelése árnyaltabb megközelítést igényel. A politikai tervezés felelőssége az elsődleges, s csupán az alternatívák kidolgozása a szakapparátus feladata, míg az ezekből történő választás; s ennek ódiuma a politikát terheli. Szerkesztői figyelem eredményének tekintjük a soron következő munkát, amely a közigazgatási szakember és a bürokratizmus viszonyrendszerének alapos elméleti körüljárása (Horváth Imre).
A közigazgatási paradigmaváltás újabb megoldási javaslata Torma professzor írásának érdeme. Meggyőződésem, hogy az állami funkciók számbavétele, újrafogalmazása és hatékony érvényesítésének módja, a minőségileg megújuló állammodell garanciája. Ha nem is a Sommermann-féle pentaton államcélra fókuszálunk okvetlenül, megerősíthetjük, hogy a saját feladatregiszterünkben is feltalálhatók lennének egyes elemei. A szerzői propozíció, lektor által favorizált része az állami feladatok alkotmányos megjelenítésének kívánalma. Az érvek-ellenérvek generálhatják a vitát, de ezek mentén kell az eredménynek megszületnie.
Nos az állam nem képzelhető el - mint a jelenkori példa is bizonyítja - jó államigazgatás nélkül. Az államigazgatás helyi feladatellátás szervezeti, eljárási stb. rendje pedig az elmúlt másfél évtizedben torzóvá csonkult. Ennek precíz felmérését sürgetve tesz modelljavaslatokat Balázs István kiváló tanulmánya.
A közigazgatási jog dogmatikai megújulása ugyancsak követelményként jelenik meg Fazekas Marianna alapos tanulmányában. Valóban realitás a nemzetállam érintett jogintézményeinek - a megváltozott szerepjátékokban - való megkérdőjelezése. A köztestület a magyar közigazgatástörténetben jelentős, ma jelenlévő intézmény, amire a szerző már csak a közösségi jogban való közreműködésre számít a továbbiakban. Ennél is elgondolkodtatóbb a korporációk térhódítására történő utalása; s még inkább az a szerzői szkepszis, hogy: "A kétpólusú világrendszer megszűnésével ugyanis megszűnt a létalapja a területi szuverenitásra épülő európai nemzetállamoknak is". - Az állítás a tendencia helyes felismerése, de nem elméleti megerősítése. Ugyanis a nemzetállam egyik attributuma a "qute Polizey".
A területi igazgatás és Az önkormányzati működés c. fejezetek tanulmányai ékes bizonyítéka annak, hogy e FESTSCHRIFT nemcsak az ünnepeltnek, hanem az ő aktív közigazgatás-tudományi, és reformbizottsági gyakorlati munkásságán keresztül, az elmúlt közel két évtizednek is állít emléket. Ez a retrospektív expozíció azonban azt is fényesen igazolja, hogy a "terapeuta-jogász" igazgatási szakemberek "életmód-változtatási" javaslatai, az igazgatási diagnózisra ajánlott "gyógymódjai", a dilettáns politikai és gazdasági érdekvilág képviselőinél süket fülekre találtak.
A sine ira et studio írások, a felkészültek eleganciáját, az értő tudás élvezhető stílusát közvetítik, melyekből az objektív értékítéletre fogékony olvasó szinte minden lényeges dolgot megtudhat a rendszerváltás utáni évek önkormányzati jogalkotási eredményeiről a kormányzati ciklusok hatalmi "homokozó effektusairól" a középszint: a megye és a regio dezinformációs szembeállítási trükkjeiről, a decentralizáció tudatos visszafogásáról, a dekoncentráció szándékos erőltetéséről, s a finanszírozási rendszer mindmáig elégtelen formáiról. Nemcsak a kritika szintjén élvezhető a megalapozott szakmai értékítélet, hanem konkrét javaslatok formájában is. (A lektori vélemény e két fejezetet összefoglalóan, s nem a kötetben való megjelenésük, hanem az általa választott szempontrendszer alapján értékelte.)
Pálné Kovács Ilona az európai környezeti hatások elegáns analizálásával, a neoliberális paradigma el-sekélyesedésével, s ennek mielőbbi meghaladási igényével, s nemkülönben az új államszervezési elvek formulázásával irányítja tanulmányára a figyelmet. Feltétlenül továbbgondolandó a szubszidiaritást megtestesítő decentralizációs elv és az igazgatási-közszolgáltatási feladatokkal adekvát szervezet létrehozásának kívánalma.
Az önkormányzatoknak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt helyét vizsgáló tanulmány (Sükösd), s az önkormányzati szintek megújhodási variánsainak kreatív számbavételét, a rendszer paradigmaváltásának esélyeit figyelemre méltó módon tárgyaló tanulmányt (Csefkó) mellett Horváth és Bércesi dolgozatai - a régiók és a területi igazgatás kérdéseivel foglalkoznak - továbbá a "Mi lesz veled középszint?-re adott szellemes válaszokkal: Bozsó és Balogh írásai tűnnek ki. Kéki Zoltán figyelemre méltó gyakorlati tapasztalatokat ad közre a kistérségi közigazgatás eddigi működéséről.
Nemkülönben kiemelendő, a tiszteletbeli jogász-szá avanzsált: Tóth József egyetemi tanár, kiváló földrajztudós számsorokkal, táblázatokkal gazdagon illusztrált és meggyőzően argumentált tényleírása: az agglomerálódásnak a kistelepülésekre gyakorolt differenciáló hatásáról. Igen elgondolkodtató a professzor prognózisa, miszerint a jövőben egyre inkább nem a települések nagysága fogja befolyásolni a települések népesedésének a trendjét, hanem egyre inkább a települések elhelyezkedése. Noha egy település mai lélekszáma egy korábbi pozícióhoz kötött mennyiségi felhalmozódás eredményeképpen jön létre, addig egy mostani recens folyamatok során kialakuló új helyzet viszont ettől eltérő folyamatokat indukálhat.
- 225/226 -
Nos a nem leépülő, hanem éppen megerősödő kistelepülések önkormányzásának jövőképe így különösen felértékelődik, amiért is az autori kérdésre: Koncentráció vagy autonómia? - telitalálat Kóbor Gyula meggyőző írása. Ennek a témának pedig logikus továbbvitele Lászlóné Kovács Ilona dolgozata a helyi referendum intézményfejlődéséről (2003-2007 között), amely gazdagon illusztrált, alapos analízis.
Visszatérve a régiók, területi igazgatás problematikára, fontosnak tűnik a régió definíció Horváth Gyula által kommentált változata. Azok az érvek azonban, amelyek a szubnacionális szint alatti formáció mellett voksolnak, nem haladják meg a széles körű szakirodalomban rögzítetteket. A szerző pedig egyenesen azt állítja, hogy a regionalizmus lehet a modernizációt ösztönző új erő Magyarországon a XXI. század elején. A régió fogalmi elemei a szerzőnél alapvetően a gazdagság fenntartható növekedését biztosító finanszírozási formákkal rendelkező autonóm területi egységet jelentik. Ez a felfogás azonban az EU-tagállami viszony sajátos szerepkörének megnyilvánulása. A fenntartható növekedésnek van egy másik olvasata is. A legfrissebb irodalmi eredmények ugyanis a közszolgáltatások fenyegetettségéről szólnak. Azaz, a nemzetállami határokat meggyengítő tőkelogika megkérdőjelezte azt a társadalmi konszenzust, mely korábban kiemelte a piaci közvetítésű javak köréből a közszolgáltatásokat. A leépíteni kívánt - azaz minden szegmensében piacosítandó államot regio-nalizálni ugyancsak blődség. Ám az Ulrich Beck által hirdetett transznacionális állam modelljében már egyenesen kívánatos lehet a regionális szuverenitás, de nem a szupranacionális kormányzati szint egyik horizontjaként. "A transznacionális nemzetállamok a globalizációra adott válaszként összefognak, és ezáltal fejlesztik ki regionális szuverenitásukat és identitásukat, túl a nemzeti kereteken. Ezek kooperációs és önálló államok, amelyek kooperációs államként léteznek. Az állami összekapcsolódás új cselekvési teret nyit meg a posztnacionális önálló államok előtt. Ezek a kezdeményezések lehetővé teszik, hogy az egyes államok - a világpiaci és a világtársadalom körülményei között - visszaszerezzék önálló cselekvési képességüket (l. konvergenciaprogram, azaz Európai Növekedési és Stabilitási Paktum!), és megújíthassák szuverenitásukat.
Végezetül újfent ismételni szeretném, hogy e fejezetek tanulmányainak olvasói ritka kegyelmi pillanatokat élhetnek át az értékelések olvasásakor, mivel az ünnepelt és a laudálók az elmúlt évtizedek igazgatási, jogalkotási történéseinek megjelenítésekor - az elméleti és a gyakorlati szakemberek szemüvegén keresztül ugyanazt - a gondolkodva cselekvés teljes hiányát láttatták.
A közszolgálat egyes területei címszó alatt összegyűjtött tanulmányok tematikai eklektikájukkal tűnnek ki. A tradicionális közszolgálat csupán a jogviszony, a vezetői felelősség analízisében jelennek meg. Az ide sorolt, s a nyelvhasználatról, annak is csupán a Ket. által érintett problémakörének aspektusairól (Kaltenbach) írott munka színezi a fejezetet; továbbá a közrend, közbiztonság főként fogalom és rendszertani összegzése gazdagítja ismereteinket (Cserép), s nem utolsósorban a gyermekek jogainak védelmével foglalkozó dolgozat (Rózsás) reprezentál. Az érintett intézményes rendszer bemutatása mellett a gyermekjogi képviselő, a gyermekjogi biztos (de lege ferenda) és a jövő nemzedékek országgyűlési - (alias) "zöldügyi" biztosa szerepel az érdekes okfejtésben.
A címadó fejezet tematikus tanulmánya Kiss György professzor tollából született, elegáns jogsza-bálytani és dogmatikai értékelésként. Stílusgyakorlati könnyedséggel, ám a tények szigorú felmutatásával láttatja a Ktv. és a Kjt. párhuzamos együttélését, illetve a közalkalmazotti jogviszony fokozott leépítését. Rendkívül szemléletes a közszolgálati reformok humánpolitikai torzóinak bemutatása, melyek egyértelműen a közszolgálat biztos leépüléséhez, s a "kontraszelektált gyűjtőhellyé" alakulásához vezettek. Az elégséges szakmai ismeretekkel sem párosult irányítói magabiztosságból hiányzik a modern munkajog alapjainak megértése. Nem említve azt az evidenciát, hogy a közszolgálat meghatározó normája a kogens norma, amely a szolgálatot vállalónak a garanciális jogait biztosítja, s ezek a jogok szélesebb kört ölelnek fel, mint a magán-munkajog munkavállalóié. "A biztonságnak, a kiszámíthatóságnak, a sokat hangoztatott ún. életpálya-modelleknek pedig jóval nagyobb szerep jutott mint a versenyszférában. A védelem és a biztonság mértéke, területei természetesen lehetnek vita tárgyai, egyes elemek felválthatók más típusú ösztönzőkkel akár, az azonban a közszolgálatiság végét jelenti, ha a közszolgálatban foglalkoztatottakat mintegy felemás módon szervezik ki a magánszférába" - hangsúlyozza a kiváló tanulmány szerzője, diszkréten megjegyezve, hogy a jogalkotónak nem kell merőben új konstrukciókat kitalálnia, mivel néhány modell átvétele a régi magyar közigazgatásból - átsegítheti az irányítót az állandósult nehézségein. Ehhez kapcsolódik szorosan Fábián Adrián dolgozata, mely a vezető felelősségét tárgyalja. A munka több elemző részlete feltétlenül figyelmet érdemel, ám hic et nunc csupán a 301/2006. (XII.23.) Korm. rendeletre, s ennek alkalmazásával a szerző kétségeire szeretném irányítani az olvasó érdeklődését.
A jól megkomponált, szakmailag különösen igényes Festschrift zárófejezete a Közpénzügyek-et taglal-
- 226/227 -
ja. Itt is több szerző munkája reprezentál, melyekben eredeti megközelítési módokkal találkozunk, így példaként a költségvetés "alkotmányhoz kötöttségével", (Drinóczi) az állandósult kritikai hangvétel mellett a pénzügyi tartalom sajátosan védett önkormányzati alapjog problematikával (Tilk), az előzetes döntéshozatali eljárást "megjárt" HIP szindrómával (Horváth), a hatásában át nem gondolt, s csupán önös bevételi forrásként kezelt ingatlanadóztatási rendszerrel (Szilovics), az ökoadókkal (Varga), s végül egy korántsem szokásos megközelítéssel, a nemek közötti esélyegyenlőségről a pénzügyi tervezésben való vizsgálódásával (Zeller).
Több tanulmány közvetlenül is kötődik az ünnepelt kutatási témáihoz, így kiemelten a feladatarányos saját bevételhez és az állami támogatáshoz való önkormányzati jog kérdései, s nem különben a helyi adóztatás bonyolult, kusza, kiszolgáltatott rendszerének meghaladási lehetőségei gazdagítják a jubiláns szakmai repertoárját.
A magyar közigazgatási jognak ez a legelmaradottabb terrénuma ijesztő abból a szempontból is, hogy nem készül még körvonalaiban sem az államháztartás új rendje. Hiányzik az elméleti alapvetés, nincs új modellje az állami tulajdonból magántulajdonná avanzsált gazdaságnak, a stratégiai tervezésnek, az ötletelő, állandóan változó bevételi források gyarapítása visszaszorításának, nem is említve a hazai és az EU-költségvetés párhuzamos készítésének ésszerű követelményét, a transznacionális budget jog összetett rendszerét.
Szellemesen jegyezte meg a tanítványi tisztelet jegyében Tilk Péter, hogy a téma közép- és hosszú távú fejlődésének elemzését is szeretné olvasni a jubiláns elkövetkező munkáiban. A sorokból az tűnik ki, hogy ez nem a téma tartós megoldatlansága, hanem a hosszú élet reményére utalásként értékelhető.
* * *
A lektor is ezt a végszót kerekíti, őszintén kívánva, hogy a jubiláns gazdag életútján tisztelgők méltó megemlékezése; ezzel a kitűnő kötettel is gazdagítsa a magyar közigazgatásban még működő, értő szakközönség igényes, s a rendszer megújítására képes gondolatait. ■
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens, dékán Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
