A rendszerváltás után Magyarországon a helyi önkormányzáshoz való jog került az önkormányzatokat övező figyelem középpontjába, ráadásul kollektív alapjogként tételezése különleges alkotmányjogi megoldásnak számított. Az Alaptörvény megközelítése viszont látszólag gyökeresen eltérő, abból hiányzik az önkormányzáshoz való jog tételezése. A legtöbb kutató már önmagában ebből a változásból az önkormányzatiság visszaszorulását vezeti le, nekem viszont meggyőződésem, hogy az önkormányzáshoz való jog alapjogi megközelítéstől függetlenül mindenképpen jogként értelmezhető, valójában a helyi közösségek helyi közügyekben gyakorolt demokratikus hatalomgyakorlásának eredményeként áll elő. Érvényesülése nem egyszerűen állami érdekek mentén történik, hanem a társadalom természetes felépítésének szükségszerű figyelembevétele.
A helyi önkormányzatok különlegessége, hogy közhatalmat gyakorolnak és velük szemben is gyakorolnak közhatalmat. Ez azt jelenti, hogy azok a hatáskörök, amelyek a polgárokkal szemben kötelezettséget jelentenek, azok a központi állami intézményekkel szemben jogként viselkednek. Emiatt kiemelt jelentősége van az önkormányzatok tevékenysége felett gyakorolt kontrollnak és az önkormányzati jogok védelmének. Előbbi biztosítja, hogy az önkormányzati hatalomgyakorlás a jogszabályi keretek között maradjon, míg utóbbi eszköz a biztosítéka annak, hogy az önkormányzatok jogszerűen gyakorolt hatásköreit ne sértsék meg az államhatalom más szervei. A gyakorlatban a két eszköz összetartozik, tág értelemben akár a jogvédelem két irányának is lehet tekinteni (mivel a jogszerű feladatellátás van védve, így ez szükségképpen fedi le mindkét irányt: az önkormányzatnak joga van gyakorolni a hatásköreit, de ez csak addig igaz, amíg azok gyakorlásával nem él vissza). Jelen tanulmány keretei között azonban csak a szűk értelemben vett önkormányzati jogvédelem kérdéseit vizsgálom, amely a helyi önkormányzatok jogszerű feladatellátását hivatott biztosítani.
Az önkormányzás alapgondolata, hogy amennyiben azt akarjuk, hogy valami jó legyen, akkor csináljuk meg magunk.[1] A helyi közhatalom gyakorlásának középpontjában a helyi közösség, illetve annak tagjai állnak. Az önkormányzat célja, hogy a többi polgárnál nagyobb jogi befolyást biztosítson az érintett ügyek legitim kezelésében azoknak, akiket bizonyos közügyek különösen érintenek.[2] Alexis de Tocqueville megfogalmazásában az ország általános érdekei csak időről időre érintik a lakosságot, míg a település érdekei mindennap.[3] John Stuart Mill is úgy fogalmaz, hogy a helyi képviselet célja éppen az, hogy akiknek olyan közös érdekeik vannak, amelyekben nem osztoznak honfitársaik általános testületeivel, maguk intézhessék ezeket.[4] Ennélfogva vannak olyan közös problémáik, amelyek nem feltétlenül egyeznek a szomszédos település vagy az állami szinten megmutatkozó problémákkal. Ez adja a helyi közügyek lényegét.[5] Ezen felül (az Eurobarometer felmérésére alapozva) az önkormányzatok kiemelkedő szerepét megerősíti az a tény is, hogy a helyi önkormányzatokba vetett bizalom magasabb, mint a nemzeti kormányokba vagy parlamentekbe vetett bizalom.[6]
Az önkormányzatokat nem lehet az állammal szembe állítva meghatározni, de nem is egyszerűen az állam technikai segítői. A helyi önkormányzatiság jelentősége inkább hatalommegosztó és -kiegyensúlyozó jellegében rejlik.[7] Eredetileg számos országban az abszolutisztikus államhatalommal szemben jött létre, de a globalizálódó világban nem lehetséges az önkormányzatiságot újra az eredeti értelemben érteni, hiszen már az állam egésze demokratikusan épül fel.[8] Parlamentáris demokráciában már nem a nép áll szemben az államhatalommal, csak az egész nép saját részeivel. Ez alapján az önkormányzatiság védelmének jelentősége akkor vetődik fel, ha meg kell védeni a kisebb közösségek nézeteit a teljes állami hatalmat hordozó egésszel szemben.[9]
Az európai államok jellemzően nem tekintik a helyi önkormányzás jogát a helyi közösséget közösen megillető (kollektív) alapjognak.[10] Vannak ugyan alkotmányok, amik rögzítenek önkormányzati jogosultságokat, azonban önkormányzati alapjogok formálisan (vagyis ilyen elnevezéssel) nem jelennek meg máshol.[11] Ennek az az egyik oka, hogy az önkormányzatok "erejét" jellemzően nem az alapjogi jogosultság, hanem az érdekérvényesítési képesség adja.[12]
A helyi önkormányzáshoz való jog tehát elnevezésétől függetlenül nem alapjogként él, hanem egyfajta korlátozott államhatalomként, melynek keretében a helyi közösségek igényt tarthatnak arra, hogy az őket érintő ügyekben az állami szuverenitás tiszteletben tartása mellett maguk dönthessenek. Valójában tehát államszervezési kérdés, amit nem magasztosan megfogalmazni, hanem a mindennapokban gyakorolni szükséges. Csak akkor kezd el valóban »jogként« viselkedni, ha a magasabb szintű államhatalom valami miatt nem tartja tiszteletben az önkormányzatok hatásköreit, cselekvési szabadságát.
A valódi hangsúly azon van, hogy legyenek olyan ügyek, amelyeket helyben önállóan és demokratikusan végezhetnek. Álláspontom szerint az a cél, hogy a szubszidiaritás elvét a középpontba helyezve a helyi közösségek olyan feladatokat és annyiban lássanak el, amennyiben azok valóban a helyi szintre tartoznak és saját erejükből (a központi szint segítő jelenléte mellett) megvalósítható. Ezek alkotják az önkormányzati feladat- és hatásköröket.
Az önkormányzati jogvédelem körébe általánosságban elég sok terület tartozik. Ide szokás sorolni az önkormányzatokkal kapcsolatos normakontrollal összefüggő kérdéseket is, továbbá a különböző egyedi döntések felülvizsgálatának lehetőségeit, mivel azok a helyi közösség tagjait védik az önkormányzat túlkapásaival szemben. Én azonban ezeket a kérdéseket elsősorban kontrolleszközöknek tekintem. Az önkormányzati jogvédelem körébe az én olvasatomban a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának[13] (a továbbiakban: Önkormányzati Charta) 11. cikkében szabályozott kör tartozik. Ennek értelmében: "A helyi önkormányzatok jogosultak jogorvoslatot igénybe venni hatáskörük szabad gyakorlása és az önkormányzás olyan elveinek tiszteletben tartása érdekében, amelyet az Alkotmány vagy belső törvényhozás szentesít." Ez azt jelenti, hogy azokat a kérdéseket tekintem ebbe a körbe tartozónak, amelyek a hatáskörök szabad gyakorlásával függnek össze.
Megközelítésemben az önkormányzati jogvédelem alapja, hogy számos szempontból az önkormányzat a hatalomgyakorlás passzív oldalán van, azaz bizonyos szempontból alárendelt pozícióban helyezkedik el az államszervezeten belül.
Az Önkormányzati Charta is abból az alaptételből indul ki, hogy garantálni kell a helyi önkormányzatok autonómiáját a központi államhatalommal és a közigazgatási szervekkel szemben.[14] Annak kell megteremteni a jogi eszköztárát, hogy az erősebb hatalommal rendelkező központi szervek saját politikai vagy szakmai preferenciákat ne kényszeríthessék rá az eltérő politikai/szakmai meggyőződéssel rendelkező helyi közösségekre.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
