(Pisa: Edizioni ETS 2016) 278 oldal
Sara Cocchi Lényegükben egyformák, területileg különbözőek? A szociális jogok alkotmányos védelme Olaszországban és Spanyolországban című monográfiája arra a kérdésre keresi a választ, hogy egy erősen decentralizált államban, mint amilyen Olaszország és Spanyolország, milyen mértékű különbségek engedhetők meg a különböző területek (tartományok, autonóm közösségek) között a szociális jogok védelmében az alkotmányosság keretein belül.[1] Hogyan lehet összeegyeztetni a szociális jogok védelmének és érvényesítésének igényét, melynek alapja az egyenlőség elve, a különbözőséget értéknek minősítő területi pluralizmus elvével? (45. o.) A téma különösen aktuális az utóbbi évtizedek gazdasági válsága fényében, amely mind Olaszország, mind Spanyolország számára a mai napig kihívást jelent, és a jóléti állam fenntartásában a központi állami intézmények erősebb szerepvállalásához vezetett. Ezek a centralizációs tendenciák ugyanakkor kihívást jelentenek a tartományok, autonóm közösségek számára, amelyek mindkét állam struktúrájában a szociális háló fenntartásának fő letéteményesei.
- 117/118 -
A könyv lenyűgöző pontossággal és mélységben mutatja be a szociális jogok történetét a tartományok helyzetének szemszögéből a két mediterrán államban, nagy hangsúlyt helyezve mind a releváns alkotmányos rendelkezések szövegére és az azt értelmező alkotmánybírósági gyakorlatra, mind az alkotmányjogi doktrínára. A spanyol és az olasz megoldások összevetése a klasszikus összehasonlító jogi módszer alkalmazásával történik, amely kiválóan alkalmas ennek a két jogrendszernek a vizsgálatára. A több közös pont mellett (a dél-európai kultúrkörbe tartozó, erősen decentralizált államstruktúrával rendelkező országok) az eltérések is jelentősek, kezdve a történelmi háttérrel. A második világháború után Olaszország az első államok között volt, amelyek alkotmányba foglalták a szociális jogokat, míg Spanyolország 1978-ban kihirdetett alkotmánya az utolsó, szociális államot létrehozó alaptörvény Nyugat-Európában. Bár mindkét alkotmány széles teret enged a szociális jogoknak (23. o.), az azokat megfogalmazó alkotmányos rendelkezések státusza és elhelyezése is különbözik: míg az olasz Costituzionéban a szociális jogok az alkotmányos jogok között foglalnak helyet,[2] a spanyol Constitución legtöbbjüket az ún. irányadó elvek (principios rectores) közé sorolja (30. o.).[3] A gyakorlatban azonban ennek a formális különbségnek nincs olyan nagy jelentősége. Akár alkotmányos jogoknak, akár irányadó elveknek tekintik a szociális jogokat, azok konkrét megvalósítása mindkét esetben a törvényalkotó beavatkozására szorul.
Azonos továbbá a szociális jogok alkotmányba foglalásának ideológiai alapja: mind az olasz, mind a spanyol alkotmányozó maga mögött kívánta hagyni a totalitárius állami múltat, és új alapokra helyezni a szabadság fogalmát (24-25. o.). Az új alkotmányok a szabadságnak már nemcsak a negatív arcát látják, amely nem engedi az államot jogtalanul beavatkozni az egyén autonóm szférájába, hanem annak pozitív oldalát is elismerik: az egyén önmeghatározása és önmegvalósításhoz való joga áll ennek az újraértelmezett szabadságnak a középpontjában. Az új alkotmányok a szociális jogokat a szabadságjogok szintjére emelik, hogy biztosítsák az egyén számára az önmeghatározás szabadságát és ezáltal a többi alapjog érvényesítését.[4]
Jelentős azonban a különbség a szociális jogok védelmének módjában eljárásjogi szempontból: Olaszországban nem létezik az alkotmányjogi panasz, így ott az alkotmánybíróság a rendes bíróságoktól érkezett indítványok alapján alakította ki gyakorlatát. A spanyol alkotmány az irányadó elveket nem sorolja azon alkotmányos jogok közé, melyek sérelme ellen alkotmányjogi panasszal lehet élni, a Tribunal Constitucional bizonyos alapjogokkal (így az élethez való joggal vagy a magán-
- 118/119 -
szféra védelmével) való szoros kapcsolatra hivatkozással azokat mégis a hatáskörébe vonta.
A könyv problémafelvetése látszólag egyszerű, valójában azonban nagyon összetett kérdéssel állunk szemben. Egyrészt, ahogy azt az előszóban a szerző is hangsúlyozza, a központ-periféria kapcsolat az aktuális politikai és történelmi helyzet függvényében folyamatosan változik. Másrészt maga a "szociális jogok" kategóriája sem mentes a bizonytalanságoktól, és többféle értelmezésnek ad teret. Mindkét vizsgált országban mind a törvényhozó(k), mind az alkotmánybírósági gyakorlat folyamatosan alakította az alkotmányban biztosított szociális jogok érvényesítésének rendszerét.[5] Ez nemcsak a szociális jogok értelmezése fejlődésének tudható be, hanem az államformában bekövetkezett változásoknak is. Spanyolország és Olaszország "az új policentrizmus legfontosabb laboratóriumai közé tartozik", ahol - feszültségektől nem mentesen - egyidejűleg érvényesül az egység elve és a területi egységek politikai-intézményi autonómiájának elve (31. o.).[6] Olaszország 2001-ben gondolta újra a "regionális állam" (Stato regionale) koncepcióját, és alkotmánymódosítással átalakította az állam és a tartományok közötti hatáskörmegosztás rendszerét. Ma a tartományok reziduális hatáskört élveznek azokon a területeken, amelyek nem tartoznak az állam kizárólagos hatáskörébe, illetve bizonyos területek - köztük az oktatás - a tartományok és az állam megosztott hatáskörébe tartoznak.[7] Spanyolországban a katalán önállósodási törekvések jelentenek kihívást az Estado autonómico modell számára, kezdve a katalán parlament 2013. január 23-i döntésével, mely a katalán népet szuverénnek nyilvánította, amit az alkotmánybíróság alkotmánysértőnek talált.[8]
A könyv felépítése egyszerű és logikus. A problémafelvetést a maga összetettségében bemutató hosszabb bevezető (23-52. o.) után az első fejezet kizárólag Olaszországra koncentrál, míg a második fejezet a spanyol jogszabályokat és gyakorlatot már több összehasonlító megjegyzéssel átszőve mutatja be. Végül a harmadik fejezet, amely az összehasonlító jogi elemzést tartalmazza, az egészséghez való jogot vizsgálja, és annak tükrében hasonlítja össze a szociális jogok helyzetét a két vizsgált országban. A kötet rendkívül gazdag bibliográfiája - mely önmagában 25 oldalt tesz ki - meggyőzően bizonyítja, hogy a könyv alapos munka eredménye, és a szerző nemcsak a releváns olasz és spanyol jogirodalmat ismeri, hanem a szociális jogok és a jóléti állam nemzetközi irodalmát is.
Bár az alapvető kérdésfelvetés nyitott marad, a könyv továbbgondolásra ösztönzi az olvasót, és ehhez megadja a szükséges eszközöket. A nemzeti egység és a területi differenciáció közötti elkerülhetetlen feszültséget feloldani nem lehet, csak bizonyos mértékű egyensúlyra lehet törekedni, és ez az egyensúly egyrészt országspecifikus,
- 119/120 -
másrészt folyamatosan változik. A szerző szerint a szociális jogok alkotmányba foglalása a rendszer egységének fenntartásában való aktív állami szerepvállalás egyik legambiciózusabb megnyilvánulása (245. o.). Az alkotmányos rendelkezések értelmezésére épülő esetjog alapján továbbá világossá válik, hogy a szociális jogok egy objektív és egy szubjektív dimenzióval is rendelkeznek: irányt mutatnak a közintézmények számára, ugyanakkor elválaszthatatlan részei az állampolgárság mai fogalmának. Az olasz és a spanyol példák azt bizonyítják, hogy a területi (tartományi és autonóm közösségekbeli) hatóságok nemcsak a szociális jogok érvényesülését biztosító szolgáltatások rendszerének kialakításában játszanak nélkülözhetetlen szerepet, hanem a szolgáltatások tartalmának rendkívül jelentős elemeit is meghatározzák. Az ún. szociális állampolgárságnak tehát van egy területi dimenziója, amely hozzájárul az adott helyi közösséghez tartozás érzéséhez.[9]
Összegezve: az olasz és a spanyol jogalkotók az ellentétek kibékítésére tesznek kísérletet, és az emberek egyenlősége és a tartományok, illetve autonóm közösségek egyenlősége között próbálnak egyensúlyt teremteni, ez pedig folyamatos kölcsönös egymáshoz igazítást igényel (247. o.). Melyik tehát a területi differenciációnak az a szintje, melyen még biztosítható a szociális jogok lényegileg egyenlő gyakorlása az ország egész területén? Sara Cocchi szerint ahhoz, hogy a decentralizáció ne fenyegesse a nemzeti egység megtartását, két dologra van szükség. Egyrészt a területi hatóságokat be kell vonni az anyagi egyenlőség fogalmának és tartalmának meghatározásába, másrészt növelni kell a területi és a központi hatóságok közötti párbeszéd és együttműködés hatékonyságát. ■
JEGYZETEK
[1] A könyv alapjául a szerzőnek a Firenzei Egyetem összehasonlító jogi tanszékén 2013-ban megvédett doktori disszertációja szolgált.
[2] Az olasz alkotmányban nincs külön fejezet a szociális jogok számára, azok többsége az I. rész (Az állampolgárok jogai és kötelességei) II. (Etikai-társadalmi kapcsolatok) és III. (Gazdasági kapcsolatok) címében kapott helyet. Ez a megoldás lehetőséget nyújtott arra, hogy az alkotmánybíróság meglehetősen rugalmasan értelmezze a szociális jogokat (29. o.).
[3] Kivételt képeznek azok a szociális jogok, melyek az I. cím (Título Primero) II. fejezetének az "Állampolgárok jogairól és kötelességeiről" szóló II. szekciójában találhatók (30-38. cikk), így pl. a magántulajdonhoz való jog (33. cikk) és a munkához való jog (35. cikk). A "szociális és gazdasági politika irányadó elveit" az I. cím III. fejezete (39-52. cikk) tartalmazza.
[4] Erről bővebben lásd Norberto Bobbio: Eguaglianza e libertà (Torino: Einaudi 2009), valamint Norberto Bobbio: "Sui diritti sociali" in Guido Neppi Modona (szerk.): Cinquantanni di Repubblica italiana (Torino: Einaudi 1996) 115-124.
[5] A szerző a 2015. december 1-jéig bekövetkezett változásokat veszi figyelembe (21. o.).
[6] Az új policentrizmusról lásd továbbá szintén az olasz és a spanyol tapasztalatok összehasonlításával Elena Griglio: Principio unitario e neopolicentrismo. Le esperienze italiana e spagnola a confronto (Padova: Cedam 2008).
[7] Az olasz alkotmány 117. cikke, amelyet a 3/2001. sz. alkotmányrangú törvény (legge costituzionale) módosított.
[8] A Tribunal Constitucional STC 42/2014. sz. határozata.
[9] A szociális állampolgárság fogalmáról összehasonlító szemszögből lásd még Graziella Romeo: La cittadinanza sociale nell'era del cosmopolitismo: uno studio comparato (Padova: Cedam 2011).
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Örebro universitet, Institutionen för juridik, psykologi och socialt arbete, 701 82 Örebro, Fakultetsgatan 1, Svédország. E-mail: katalin.kelemen@oru.se.
Visszaugrás
