Az adózási folyamat irányítására az államok nagy része önálló, a közigazgatás rendszerében elkülönítetten működő szervezetet hozott létre. E szervezet munkája, tevékenységének színvonala - egyrészt az államháztartási bevételi kényszerek, másrészt az adózói jogok érvényesülése miatt - a szakma és a közösség érdeklődésének középpontjába került. Az adóztatás folyamata nem szűkíthető le az adók kivetésére, beszedésére vagy ellenőrzésére, de az adók viselőinek és megfizetőinek, valamint az adóhatóság magatartását szabályozó normarendszernek is tekinthető, amelyet az állam abból a célból alkotott, hogy működéséhez közbevételeket biztosítson. Hangsúlyozni kell, hogy minden adórendszernek, még a kivetésesnek is, sine qua non-ja az adózók meggyőzésen alapuló önkéntes teljesítése. Az adóigazgatás működése - főképpen a leggyakoribb önbevallásos rendszerben - azon az előfeltételen alapszik, hogy az adózói magatartás befolyásolható. Fontos azonban, hogy az adózók az adóügyi jogviszonyban közvetlenül és erőteljesen szembesülnek az állam működésével, annak legfontosabb jellegzetességeivel. A jól vagy éppen rosszul működő adóigazgatás az állam működésének legfontosabb alapja, és így azt alapvetően meghatározza - egyfelől forrásoldalról - másfelől az adózók kezelésével. E kettősségben rejlik az adóhatóság paradox helyzete, hiszen működése során egymással nehezen azonosuló célokat kell megvalósítania. Egyszerre kell objektívnek és hatékonynak lennie az adók begyűjtésében, ugyanakkor az adózókkal együttműködve méltányosan kell eljárnia. Az egész közösség érdekének kell megfelelnie úgy, hogy hatékonyan, tisztességesen és világos feltételek között szedje be az adókat.
Az adóigazgatás az adózással kapcsolatos törvényeknek ugyan "csak" végrehajtója, de jelentős részben az adóhatósági ügyintézőkön múlik az adójogalkotás sikere. Ők kapcsolják össze a törvényileg megalkotott és a gyakorlatban létező adórendszereket - írja Gitte Heij.[1] Bird[2] ezzel kapcsolatban megjegyezte: "Az adópolitikára (adófajták, szankciók) való összpontosítás elvezethet oda, hogy nem fordítanak elég figyelmet magára az adóigazgatásra. Túlságosan belemélyednek abba, hogy mit kell csinálni és kevés figyelmet szentelnek arra, hogy hogyan." A jól működő jól informált adóapparátus helyrehozhatja a törvényalkotás és az adópolitika hibáit, igaz azok előnyeit is kiiktathatja. Az információk beszerzése, az adatgyűjtés, az adatszolgáltatókkal való kapcsolattartás (bankok, biztosítók, munkáltatók) jelentősen növelhetik a hatékony működést - mutat rá Tanzi, Heij és Triana. A latin-amerikai és közép-kelet európai államok példája arra hívja fel a figyelmet, hogy átmeneti gazdasági politikai helyzetekben az adóhivatalok működésének legfontosabb előfeltétele az egyszerű adóztatási megoldások alkalmazása kevés számú kulccsal és kedvezménynyel, komputerekkel felszerelten összehangolt adatbázissal. Megfogalmazható, hogy az adóhatóság legfontosabb feladata, amivel a bevételek teljesítését is megalapozza, hogy befolyásolja az adófizetők gondolkodását, adózói magatartását, mint önkéntes jogkövetést. Sepulveda, a chilei adóhivatal elnöke szerint az adóigazgatás minősége döntően befolyásolja az adózói jogkövetést. Az adóigazgatás azonban egyre inkább elkülönül a hagyományos közigazgatási struktúrán belül, és üzleti szervezethez válik hasonlóvá, amely hatalmas pénzeszközöket kezel. Ennek a nagyságrendjét mutatja, hogy az Európai Közösségben 1995-ben az összes közpénzek 40,8%-át szedték be az adóhivatalok. Ez a pénztömeg igényli az adóhatóság rendszeres és hatékony működését. "Az adóigazgatásnak szüksége van egy erős szolgáltatási kultúrára és egy magas fokú piaci elfogadásra az ügyfelektől."[3] Azonban az adóhivatalnak nem lehet kizárólagos profit motivációja. Amellett, hogy az adóbegyűjtés az elsődleges feladata, működési tapasztalatain keresztül, célja lehet az adózói vélemények és tapasztalatok visszacsatolása, közvetítése. A változó környezet jelzései nyomán a modern adóhatóságnak kiépített információrendszerre és rugalmas szolgáltatási környezetre van szüksége, a politikától pedig világos és egyértelmű feladatrendszerre. Ez azt is jelentheti, hogy az adóigazgatásnak "az adóreformokkal kapcsolatos erőfeszítéseknek a centrumában és nem a perifériáján kell elhelyezkednie."[4] Ezért fogalmazta meg Carragata: "Az adópolitika maga az adóigazgatás."[5] Tehát az adminisztráció hiányosságai jelenthetik bármilyen adóreform legszűkebb ke-
- 153/154 -
resztmetszetét, más szóval korlátait.
Az eddig megfogalmazottakat kiegészíthetjük azzal, hogy az adórendszer és igazgatás hatékonysága nem csupán az adóstruktúra vagy adónorma milyenségének a következménye, hanem a társadalmi és politikai erők hatásaként alakult ki. "Az adóigazgatás minden országban tükrözi az adott társadalom sajátosságait, és benne közvetlenül tükröződnek a politikai realitások. Minden társadalom olyan adóigazgatást kap, amilyet megérdemel - állapítja meg Bird.[6] Hasonló megállapításra jutott Mansfield is, amikor megfogalmazza: "Az adóigazgatás megváltoztatása azért nehéz feladat, mivel ebben a rendszerben visszatükröződik a társadalom racionális, gazdasági helyzete csakúgy, mint a műveltségi szint, a jövedelem eloszlása, valamint a kormányhoz való viszonyulás."[7] Az adóreformokkal és az adóterhelés növekedésével párhuzamosan az 1980-as években megfigyelhető volt az adóhatóságok szerepének növekedése. Ezt az időszakot Carlos Silvani szerint egyes régiókban nevezhetjük az adóigazgatás győzelmi korszakának.[8] Az adórendszerek igen összetetté váltak, megnőtt a közvetett adók és a nemzetközi adózási ügyletek szerepe. Ez a változás az adóhivatalnokok képzettségének növelését és az apparátus technikai bővítését igényelte. Az adózás általánossá válása és az önadózás szerepének növekedése megkövetelte az egységes jogalkalmazás és jogértelmezés érvényesülését. Ezekre az elvárásokra néhány állam érdekesen reagált, és külső szakembereket vontak be az adóigazgatásba szerződéses alapon.
Néhány latin-amerikai országban és több ázsiai államban privatizálták az adóellenőrzés behajtását -pl. Kolumbiában, Bolíviában, Paraguayban, Indonéziában. Az ázsiai országban 1992-ben a 4 millió adózóra 800 adóellenőr jutott. A kormány ezért úgy döntött, hogy engedélyezi magánkönyvelők szerződéses alapon való alkalmazását az ÁFA és a jövedelemadó kötelezettségek teljesítésének elősegítésére. A mexikói Francisco Gil Diaz szerint ezeknek a tevékenységeknek a privatizációja növeli az ellenőrizhetőséget és a behajtásnál ezek a szervezetek olyan ösztönző eszközöket alkalmazhatnak, amelyeket az állami szervek nélkülöznek. A magáncégek bevonása indokolt lehet az adónyomtatványok elkészítésében, teljesítésében és az adófizetők informálásában is. Latin-Amerikában a leggyakrabban magánosított funkció az adóbegyűjtés. Argentína, Brazília, Kolumbia, Mexikó, Chile, Peru magánbankokat bízott meg az adók nyilvántartására, kezelésére, ügyintézésére. Mexikóban még az adófizetők ellenőrzésének a privatizálásával is kísérleteztek.[9] Itt magánellenőr vizsgálta felül, ellenőrizte és jegyezte ellen a vállalkozás vagy vállalkozó pénzügyi mérlegét és bevallásait. A harmadik fél innentől kezdve felelős volt minden hibáért és jogellenes cselekedetért, amit az adóalany elkövetett. Hasonló gyakorlatot Európában Olaszország alkalmazott az 1970-es évek közepén. Az 1971. évi adóreform törvény hatályba lépése után megnőtt az adózók száma, és az igazgatási költségek csökkentése érdekében privatizálták az adóbegyűjtési funkciót. Az együttműködést kiválasztott megbízható tőzsdei cégekkel kezdték meg és 10 évre szóló szerződéseket kötöttek. Az együttműködő cégek kötelesek voltak a kezesség, a jótállás és a biztosítéki rendszer kiépítésére. A megbízott köteles volt az adó teljes összegét befizetni akkor is, ha annak teljes összegét még nem is szedte be. A behajtás alól e cégek az adózóknak szinte sohasem adtak felmentést és ők maguk a sikeres munka jutalékát is később kapták vissza. A begyűjtés tapasztalatai azonban nem voltak egyértelműen pozitívak. Kimutatható volt a szervezett bűnözés beszivárgása, valamint a kiválasztott cégeknek kellemetlenné vált ez a hatósági funkció, amely rontotta az arculatukat, megítélésüket. A rendszer ugyanakkor nem teljesítette a költségmegtakarítási célokat sem, és nem javított a jogkövetési szinten. Sok adózót zavart, hogy magáncégek végezték ezt a tevékenységet, és hogy munkájukat profit érdekében végezték és ezt a közpénzek elherdálásaként fogták fel. E tapasztalatok miatt 1990-ben a privatizálás formáit megszüntették. Azonban napjainkban is több állam alkalmazza (Bolívia, Indonézia) a magánosítás valamilyen formáját annak ellenére, hogy ez a rövid távú haszon szemlélet miatt az adóbázist túlerőltetheti.
Kiemelkedő fontosságú változást hozott az adóigazgatásról alkotott véleményekben, hogy számos kutatás irányult az adóigazgatási ellenőrzés, felderítés és elrettentés szerepének meghatározására[10] a múlt század 80-as éveitől. Long és Schwartz 1987 után közzétett munkájában 1969 és 1971 közötti időszakra vonatkozva elemezte 2171 adóalanynál az adókönyvvizsgálat hatásait[11] és megállapították, hogy még a rendszertelen adóvizsgálatnak is lehet visszatartó hatása és csökkenti az adójog megszigorítását. Az Egyesült Államokban 1986-ban tapasztalt óriási adóhiány miatt, Dorgan javaslata alapján az adóvizsgálati rátát az 1986-os 1,14%-ról 1992-re 2,5%-ra emelték. Spicer és Lundstedt 130 ohio-i háztartást vizsgálva pozitív kapcsolatot találtak az adóelkerülés és a korábbi könyvvizsgálati tapasztalatok között[12], tehát az adózó tapasztalatai az adóhatóság ellenőrzéséről kihatott a későbbi jogkövetési hajlandóságukra. Ezt Spicer egy másik empirikus kutatása is megerősítette.[13] Erard 1985-91 közötti kutatásai ugyancsak alátámasztják ezt a vélekedést: "A kutatások eredményei azt jelzik, hogy az adófizetők jelentős hányada mutat javuló jogkövetési gyakorlatot, miután átfogó adóellenőrzésen esett át. Ez azt jelzi, hogy az ellenőrzés hatása az adófizetésre pozitív".[14] Dubin és Wilde (1988) az 1969-től használt IRS feljegyzések alapján szintén bebizonyította, hogy magának az adóvizsgálatnak is elrettentő hatása van.[15] Elffers, Robben és Hessing, Webley (1987) kutatásai árnyalták az adóellenőrzés hatékonyságáról alkotott képet.[16] Azt találták a holland adózási rendszert vizsgálva - ahol minden adóiratot ellenőriznek - nincs szükség jelentős szankciókra, hiszen az ellenőrzés folyamatos. Ha szükséges, az adóhivatalnok kijavítja az adófizető által rosszul kitöltött nyomtatványokat.
Az adók szándékos kijátszásának kérdése általános esetben első fokon fel sem merülhet. Büntetés ak-
- 154/155 -
kor következhet, ha az adóhivatal olyan információt szerez, hogy adókijátszás vagy eltitkolás történt. A permanens kontroll miatt a ritkán alkalmazott szankciók ellenére is a holland adózók úgy vélik, az adócsalás igen kockázatos. Az adóhatóság ilyen felépítése és működése azonban felkészült és nagy létszámú apparátust feltételez, ami viszont igen költséges. Az országok között jelentős különbségek találhatók, a begyűjtési költségekről és az adóhatóság feladatáról vallott attitűdöt illetően. Az országok szűk csoportjában (Mongólia, Kolumbia, Laosz) minimalizálni akarták az adóigazgatás és begyűjtés költségeit. Itt az adóhatóság csak összegyűjti az adókat, olykor csak a nagy adófizetőktől. Ebből következőn a teljesítés szintje alacsony és az adófizetés alapvetően önkéntes. Az adóbevételek szintje és volumene ennek következtében alacsony. Az említett holland példa a folyamatos személyes kapcsolattartással a másik véglet. A szoros kapcsolat ösztönző hatását több kutatás is alátámasztja. Kinsey több vizsgálattal bizonyította, hogy a szoros kapcsolat adózó és az adóhatóság között segíti a jogkövetést.[17] Azok az adóalanyok, akikkel a hatóság kapcsolatot épített ki, az ellenőrzés során 85%-ban nyilatkoztak úgy, hogy az adóigazgatás igazságos és méltányos, a 84%-uk gondolta úgy, hogy az ellenőrzés következtetései megalapozottak voltak. Kinsey szerint az adóhatóság munkájáról alkotott vélemények elterjednek és hatásosabban érvényesülnek, mint a felderítés esélyeiről terjedő bizonytalan információk. Különösen fontossá teszi az adóhatóság munkáját Kinsey egy jelentős felismerése: "A sikeres adókijátszók elkönyvelik a lebukás alacsony kockázatát és folytatják az adócsalásokat."[18] Hasonló következtetést fogalmaztak meg Elffers, Webley és Hessing: "Azok az alanyok, akik rendszeresen hiányosan teljesítették adókötelességeiket és az megtorlatlan maradt - úgy vélték, hogy az ellenőrzésnek nincs jelentős visszatartó hatása.[19]
A legfontosabb következtetés talán az lehet, hogy az adóhatóság munkájának átláthatónak és érzékelhetőnek kell lennie úgy, hogy azt az adóalanyok ne vegyék zaklatásnak, de érezzék a felderítés reális esélyeit, tehát a munka hatékonyságát. E feladat megvalósításához az adóhatóságnak hatékony, ügyfélbarát szolgáltató jelleget kell megvalósítania, amelyben nem egyszerűen végrehajtja a jogszabályokat, hanem munkájával, oktató-ellenőrző tevékenységével hosszú távon is segíti az önkéntes jogkövetést. A magyar adóigazgatás átalakításának szükséges feltétele a külföldi tapasztalatok és a szakirodalom megállapításainak beépítése a reformokba. Ez előfeltétele lehet annak, hogy a már máshol elkövetett hibákat kikerüljük és létrejöjjön a modern adóigazgatás szervezete, jogi környezete és szolgáltatási kultúrája. ■
JEGYZETEK
[1] Heij, G. I.: 1995 Costs of Compliance the Taxpayers Hidden Tas Burden Asia-Pacific Tax Bulletin p. 13
[2] Bird, R.: Administrative Constraints on tax Policy Further Key... pp. 184-186
[3] Moriarty, S: Tax Compliance Further Key... p. 134
[4] Bird, R. M.: Administrative Constraints on tax Policy Further Key... p. 190
[5] Carragata, J.: 1998. The Economic and Compliance Conseqvences of Taxation. Melburn. p. 28
[6] Bird, R. M. i.m. p. 193
[7] Mansfield, C.: 1990 Tax Reform in Developing Countries IBFD Bulletin March pp. 137-143
[8] Silvani: Idézi Gupta - Mookherje 1998 p. 246
[9] Gupta and Mookherje: 1998 Incentives and Institutional Reform in Tax Enforcment Delhi p. 260
[10] Long and Schwartz: 1987 1987 The Impact of IES Auidits on Taxpayer Compliance Law and Society 2
[11] Long and Schwartz: 1987 The Impact of IES Auidits on Taxpayer Compliance Law and Society 2
[12] Spicer and Lundstedt: 1976 Understanding Tax Evasion Public Finance 31. p. 295
[13] Spicer and Hero: 1985 Tax Evasion and Heuristics Journal of Public Economics 26. pp. 263-267
[14] Erard, B.: The Influence of Tax Audits on Reporting Behavior Why People... p. 95
[15] Dubin and Wilde: 1988 An Empirical Analysis of Federal Income Tax Auditing and Compliance National Tax Journal 41. pp. 61-74
[16] Hessing and Elffers and Robben and Webley; Does Deterrence Deter? Why People Tay Taxes pp. 281-291
[17] Kinsey, K. A: 1986 Theories and Modells of Tax Cheating Criminal Justice 18. pp. 403-485
[18] Kinsey, K A.: Teterrence and Alienation Effects of IRS Enforcment Why People. p. 275
[19] Hessing and Elffers and Robben and Webley i.m. pp. 299
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
