A képviselő-testület szervezetrendszerére vonatkozó szabályozás alapját a képviselő-testület működése és szervezete részletes kialakításának igénye adja.[1] E tézis lényege, hogy minden képviselő-testületi szerv - legyen az kisközségi önkormányzatnál funkcionáló egyetlen bizottság vagy nagyvárosi, összetett bizottsági struktúra, településrészi hálózat - szervezete és működése indirekt módon a képviselő-testület szervezetével és működésével áll kapcsolatban, abból eredeztethető. Ennek elméleti-jogi alapját az alkotmányi és Ötv.-beli rendelkezések, valamint az alkotmánybírósági gyakorlat adja. Az Alkotmány a szervezet kialakításával és működése meghatározásával kapcsolatban akként rendelkezik, hogy a helyi képviselőtestület törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét.[2] A képviselő-testület szervei közül a polgármesterrel, a bizottsággal és a hivatallal összefüggésben pedig megállapítja, hogy a helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület bizottságot választhat, és hivatalt hoz létre.[3] A képviselő-testület szervei közül az alaptörvény tehát egyedül a településrészi önkormányzatról nem tesz említést. A hivatallal kapcsolatban az Alkotmány mindössze "hivatal" létrehozásáról rendelkezik, míg az Ötv. előírása alapján a képviselő-testületeknek egységes hivatalt kell létrehozniuk, mégpedig nem szimplán hivatal, hanem kifejezetten polgármesteri hivatal elnevezéssel.[4] Az 1990-es évek elején az Alkotmánybíróság elvi jelleggel mondta ki, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jogállamiság értékeinek megfelelően, a jog által meghatározott keretekben működnek, ezért minden képviselőtestület alkotmányos kötelezettsége a szervezet és működés részletes rendjének települési szintű kialakítása a vonatkozó jogszabályok figyelembevétele mellett.[5] Az Ötv. szerint a helyi önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakíthatja szervezetét és működési rendjét.[6] A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át: a rendeletalkotás; a szervezetének kialakítása és működésének meghatározása (...)[7] A képviselő-testület a működésének részletes szabályait a szervezeti és működési szabályzatról (SzMSz) szóló rendeletében határozza meg.[8] A szervezet kialakításakor és a működés meghatározásakor érvényesülnek:
- a rendeletalkotási szabályok;
- a szervezetalakítási autonómia;
- és a hatáskör-átruházás szabályai.
A szervezet működésére vonatkozó szabályok megalkotása során érvényesülniük kell azoknak az előírásoknak, amelyek a képviselő-testület rendeletalkotási feladatainál nélkülözhetetlenek. Így a képviselő-testületek a szervezet és a működés kialakítását át nem ruházható hatáskörben, minősített többségi döntéshozatali eljárás során végzik el. A szervezetalakítás és a működés meghatározása rendeletalkotási feladatokban nyilvánul meg, ami azt jelenti, hogy határozati formában közhatalmi-jogi keretek kialakítására nincs lehetőség.[9]
A szervezet és a működés kialakításának kontextusában szükségesnek látszik az átruházást címzett szerint is megvizsgálni. A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, továbbá törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja át. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, és e hatáskört visszavonhat-
- 445/446 -
ja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható.[10] Fontos rámutatni arra, hogy különbség van a képviselő-testület által a szerveire átruházott hatáskörben történő eljárás (ami lényegét tekintve feladatellátás), valamint a képviselő-testület által a szervei számára adott szervezetalakítási és működés-meghatározási hatáskör között. A szervezet kialakítása és a működés meghatározása a képviselő-testület alkotmányos alapjoga, az Ötv. speciális rendelkezése alapján pedig kötelezettsége. A szervezetalakítási, működés-meghatározási feladatok kettős irányúak: egyrészt direkt módon a képviselő-testületre, másrészt indirekt módon annak szerveire vonatkoznak. Megítélésem szerint azonban a szervek működése közvetetten a képviselő-testület működését jeleni. Ez a megállapítás viszont a következő kérdés megválaszolását igényli: kifejezetten a képviselő-testület működése, valamint szerveinek működése között hol lehetséges annak a határvonalnak a meghúzása, amely alapján egyértelművé válik, hogy már nem a képviselő-testület (hanem más szerv) működéséről van szó, illetőleg lehetséges-e ilyen határvonalat húzni, vagyis különválasztható-e a képviselő-testület szervezetétől és működésétől a szerveinek a szervezete és a működése. Ez a kérdés szükségszerűnek és megválaszolása nélkülözhetetlennek látszik ahhoz, hogy értelmezhető legyen a képviselőtestületek szervezetre és működésre vonatkozó hatásköreinek - tartalmilag megfelelő - gyakorlása.[11] Ha ugyanis a képviselő-testületi szervek működése közvetlenül a képviselő-testület működésének tudható be, akkor ezeket a hatásköröket - szemben a kialakított gyakorlattal - az Ötv. tiltó normája következtében nem volna szabad átruházni. Amennyiben viszont ezek a szervek a képviselő-testülettől függetlenek, akkor meg kell keresnünk a helyi önkormányzatok belső szervezeti felépítésében azt a határvonalat, ami egyértelműen elválasztja egymástól a képviselő-testületet és annak szerveit. További választ igényel az a kérdés is, hogy ha a képviselő-testület szervei ún. önálló életet élnek, függetlenedve a képviselő-testülettől, akkor a képviselő-testület saját működésének és szervezetének kialakítására vonatkozó hatáskörei gyakorlása során kizárólag önmagával szemben szabályozhat-e, és alakíthatja-e ki a működést és szervezetet. Az e kérdésre adható igenlő válasz ellentmond annak, hogy a képviselő-testületi szervek konstituálásának feltétele a képviselő-testület döntése, valamint az Ötv. kötelező előírása a szerv létrehozására vonatkozóan. Nem létezhet a képviselő-testülettől független önkormányzati szervezet és működés, mert a képviselő-testület az összes - legyen az obligatórius módon létrehozott vagy fakultatív módon létrehozható - szerv anyaszerve. Ez állapítható meg a konstituálás, a beszámoltatás, az ellenőrzés, a felügyelet stb. esetében is.
A szervezeti és működési szabályok kialakítására vonatkozó előírások érvényesülésével összefüggésben kijelenthető, hogy ez minősített többséget igénylő döntést és rendeletalkotási feladatokat feltételez abban az esetben, ha a képviselő-testület szabályozza a részleteket. Ha viszont a képviselő-testület átruházza a szervezetalakítási hatáskört, úgy az a kérdés merül fel, hogy a hatáskört megszerző szerv milyen döntéshozatali aránnyal alakítja ki a saját szervezetét és működését. Ha pedig adott szerv szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat egyik esetben a képviselő-testület rendeletben, másik esetben azonban maga a szerv a saját ügyrendjében fogadja el, akkor elképzelhető-e, hogy bizonyos kérdésekben, feltételekben különbségek adódnak. Voltaképpen a kérdés már akkor elveszti relevanciáját, amikor a képviselő-testület a szerveire ruházza a részletkérdések kialakításának hatáskörét: a testületben működő szervek (bizottságok, részönkormányzatok) alacsonyabb létszámúak a képviselő-testülethez viszonyítva; így, még ha minősített többséggel fogadják is el a szervezeti-működési szabályaikat, ez mindenképpen kisebb arányú döntés lesz, mintha a szervezet és működés képviselő-testületi döntés eredményeképpen született volna meg.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
