"Mint derült égből a villámcsapás" úgy érte a jogalkalmazókat az irányelv által bevezetett intézmény, aminek sem definíciója, sem előzménye nem létezett a nemzeti jogban - fogalmazott Nigel Giffin, az angliai Közbeszerzési Jogászok Szövetségének szerzője a fenti témában publikált átfogó tanulmányában[1].
Az aránytalanul alacsony ár fogalma (korábban kirívóan alacsony ár) gyakran használt, de annál kevésbé kutatott területe az európai és magyar közbeszerzési jognak. E tanulmány célja a jogintézmény alapjainak kutatása, ami különösen akkor hasznos, ha a vizsgálat tárgya az uniós jogból importált, és ezért a nemzeti jogban előzmény nélküli. A helytelen jogértelmezés társadalmi költségei felbecsülhetetlenek, mert az esetleges téves joggyakorlat az uniós nemzeti jövedelem mintegy 20%-át kitevő piaci szegmens árképzésére hat ki közvetlenül.
A cikk megvizsgálja a jogintézmény keletkezésének körülményeit, és elsősorban arra keresi a választ, hogy az aránytalanul alacsony ár vizsgálatának koncepciója az uniós jogszabályok alapján anyagi jogi jellegű (azaz meghatározza azt, hogy ténylegesen mi az aránytalanul alacsony ár), vagy csupán eljárási jellegű-e, és az aránytalan árak esetén követendő magatartást határozza meg. Ha felmerül az aránytalan ár lehetősége, akkor ez kötelezettséget, vagy csupán lehetőséget teremt az ajánlatkérőknek az ajánlattevők kizárására? Van-e a versenyjogot és a közbeszerzési jogot magában foglaló átfogó elmélet? Ha igen, mit véd a jogrendszer e jogintézményén keresztül? Csupán a szerződés nem, vagy rosszul teljesítésének kockázata esetén enged kizárást, vagy felvállalja egyéb, a közbeszerzési jogból nem levezethető, vagy részben azzal ellentétes szempontok (például versenypolitikai érdekek) érvényesítését a közbeszerzési jog területén. Jogellenes-e a vállalás, amely bármely okból veszteséget termel az ajánlattevőnek, ha egyébként a rosszul teljesítés nem áll meg? Ha nemleges a válasz, akkor valójában közpénzből kell garantálni a vállalkozók nyereségét, ami a privát gazdasági szférában soha nem fordulhat elő. Megannyi megválaszolatlan kérdés, amelyre több válasz is létezhet: egy uniós és egy nemzeti, vagy egy közbeszerzési és egy versenyjogi is.
A közbeszerzési eljárások során az ajánlattevők gyakran találkoznak olyan árajánlatokkal, amelyek az előre rendelkezésre álló piaci információkkal, a beszerzés finanszírozásához feltételezett forrásokkal, vagy a már benyújtott ajánlatokkal összehasonlítva túlzottan alacsonynak tűnnek. Ha az ajánlatkérők megállapítják, hogy az ajánlat vagy annak bármelyik eleme, ami önálló elbírálásra kerül, túlzottan alacsony vállalást tartalmaz, akkor az ajánlatkérő az ajánlatot érvénytelennek nyilváníthatja[2]. A jogintézmény már az első uniós irányelvben megjelent, és azóta több, nem igazán lényeges szövegszerű változáson esett át. A jelenleg hatályos 2004/18/EK irányelv 55. cikke az alábbiak szerint rendelkezik. "Kirívóan alacsony összegű ellenszolgáltatást tartalmazó ajánlat:
1. Ha egy adott szerződés esetében az ajánlatok az áruhoz, építményhez vagy szolgáltatáshoz képest kirívóan alacsony ellenszolgáltatást tartalmaznak, az ajánlatkérő szerv - mielőtt elutasítaná ezeket az ajánlatokat - írásban megkéri az ajánlat általa lényegesnek ítélt alkotóelemeinek jellemzőit. (...)"
2. Az ajánlatkérő szerv, az ajánlattevővel folytatott konzultáció útján és a benyújtott bizonyítékok figyelembevételével ellenőrzi ezeket az alkotóelemeket.
3. Amennyiben az ajánlatkérő szerv megállapítja, hogy az ajánlatában szereplő ellenszolgáltatás azért kirívóan alacsony, mert az ajánlattevő állami támogatáshoz jutott, az ajánlatot pusztán ezzel utasíthatja el, ha az ajánlattevővel konzultált, és az ajánlattevő az ajánlatkérő szerv által megállapított kellő időn belül nem tudja bizonyítani, hogy a kérdéses támogatást törvényesen szerezte. Az ajánlatot ilyen körülmények között elutasító szerv erről a tényről köteles tájékoztatni a Bizottságot."
Az irányelv szövegszerű megfogalmazása több kérdést vet fel, mint ahány megoldást kínál. A szöveg tartalmának tisztázására ez esetben is célszerű a szövegszerű (grammatikai) értelmezés mellett az Európai Unió Bírósága által gyakran használt teleologikus jogértelmezést követni. A megértéshez azonban a legnagyobb segítséget akkor kapjuk, ha megvizsgáljuk az irányelvek
24/25
szövege megszületésének előzményeit, azaz azokat a szakmai vitákat, amelyeket a tagállamok az irányelvek elfogadásának idején az Európa Tanács és az Európai Parlament jogalkotási folyamatának keretén belül folytattak. Már a nyelvi értelmezésből is megállapítható, hogy a jogintézmény az ajánlattevők érdekében született, és azt igyekszik eljárási szabályokkal megakadályozni, hogy az ajánlatkérők alapos vizsgálat és az indok nélkül ne utasítsanak el egyetlen ajánlatot sem arra hivatkozással, hogy az túlzottan alacsony árvállalást tartalmaz. A jogszabály nem fogalmazza meg, hogy mi a kirívóan alacsony ár, annak tartalmát az Európai Bíróság több eseti döntése[3] egyértelműen nemzeti jogi hatáskörbe utalja, még helyesebben fogalmazva meg sem kíséreli azt meghatározni. A normaszöveg arra utal, hogy az elutasítást megelőzően az ajánlatkérő a második bekezdésben megfogalmazott konzultáció útján ellenőrzi az ajánlati ár tartalmát és annak elemeit, megadva az ajánlattevőnek az esélyt, hogy egy "kvázi kontradiktórius" eljárás keretei között indokát adja az árainak. A jogszabály első bekezdése egy példálózó felsorolást tartalmaz, hogy különösen mely elemekre vonatkozhatnak az ajánlatkérő kérdései. Az irányelv szövegszerűen tehát csak eljárási szabályokat állapít meg, csupán lehetőségképpen és nem kötelezettségképpen kezeli a kizárás kérdését. Az ajánlatkérőnek csupán arra keletkezik kötelezettsége, hogy, ha valakit aránytalanul alacsony ár miatt ki akar zárni az eljárásból, előzetesen biztosítsa részére az indokolás lehetőségét. Ha az irányelv nyelvi értelmezése nem lenne meggyőző, akkor célszerű a jogalkotási előzményeket megvizsgálni. Hebly[4], a közbeszerzési irányelvek jogalkotási történetét feldolgozó munkájában arra hivatkozik, hogy az Európai Parlament az irányelv elfogadását megelőző vitában egyértelműen olyan javaslatot képviselt, amelyben az ajánlatkérőnek kötelezettsége lett volna az aránytalanul alacsony ár kivizsgálása és az ajánlat elutasítása. Ugyanakkor az Európai Tanács és az Európai Bizottság elutasította a Parlament tanácsát, amely többek között kimerítő felsorolást ajánlott, hogy mit kell figyelembe venni aránytalanul alacsony árként, továbbá kikerült az irányelv szövegéből a korábbi irányelvekben még szereplő "objektív alapú indokolás" (justyfield on objective grounds) megfogalmazás is. A magyar törvény mindezt még tartalmazza. Ha elfogadjuk, hogy európai jogi alapon az ajánlatkérőnek csak lehetősége, de nem kötelezettsége az aránytalanul alacsony ár kivizsgálása (kivéve, ha ezen az alapon ki akarja zárni valamely ajánlattevőt az eljárásból), abból egyértelműen következik, hogy erre más ajánlattevők sem hivatkozhatnak, ezáltal nincs jogorvoslati joguk sem. Az irányelv szövege nem tartalmaz tehát utalást arra, hogy ez a kötelezés egyéb, az eljárásban érdekelt ajánlattevőknek jogot biztosítana más árának vitatására.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
