Dr. Komanovics Adrienne PhD[1]: A magyar jogállamiság kérdése az Európai Unió Bíróságának esetjogában (JURA, 2022/4., 119-137. o.)

I. Bevezetés

Míg a Közösségek alapításakor úgy tűnt, az emberi jogilag akkor még üres közösségi jogrend jelent veszélyt a tagállamok alkotmányos rendjére - gondoljunk itt a Solange ügy különböző fázisaira[1] -, addig az elmúlt évtizedben sokkal inkább az egyes tagállamokban lezajló változások adnak okot aggodalomra. Egyetlen tagállamban sem érvényesül maradéktalanul a jogállamiság minden összetevője, a helyzet azonban néhány országban jóval súlyosabb. Magyarország és Lengyelország esetében elmondható, hogy ideológiai döntés eredménye az uniós értékekkel való szembenállás.[2]

Kochenov és Bárd[3] tipologizálása alapján az illiberális államok alapvetően négy technikát alkalmaznak a jogállamiság intézményeinek lebontására: a nemzeti szuverenitásra való hivatkozás, az alkotmányos önazonosság fetisizálása,[4] a nemzetbiztonság felhívása,[5] valamint dezinformációs kampányok folytatása. Ezek mindegyike fellelhető Magyarországon is, ahol 2010 után jelentős mértékben átalakult az ország jogi és intézményi struktúrája, kezdve egy új alkotmány elfogadásával. Számos tanulmány született az illiberális rendszer kialakításáról és értékeléséről,[6] jelen cikk nem kívánja ezeket megismételni, hanem azt mutatja be, hogy az egyes vitatható intézményi átalakítások és jogszabályi változások közül melyek jutottak el az Európai Bíróságig, azokban milyen döntés született, és hogy végső soron hogyan lehetne hatékonyabbá tenni az uniós jogállamisági kontrolt. A jogállamiság fogalmának tisztázását, a releváns jogesetek azonosítását (II. cím) és rövid ismertetését (III. cím) követően jelen tanulmány arra a kérdésre keresi a választ, hogy a Bíróság hogyan és mennyiben járult hozzá a jogállamisági keretek és az uniós alapértékek védelméhez (IV. cím). A bemutatás kapcsán óhatatlanul felmerül a kérdés, hogy elégségesek-e az Unióban jelenleg rendelkezésre álló eszközök, milyen szerepe és mozgástere van az egyes intézményeknek, és ezek hogyan fejleszthetők tovább.

A tanulmány az elemzés során arra a következtetésre jut, hogy az EUSZ 2. cikkében foglalt értékek vonatkozásában feltűnő az aránytalanság az uniós retorika és az intézmények ezzel kapcsolatos kompetenciái között, továbbá hiányzik a valós politikai akarat az értékek kikényszerítésére.[7] Az aránytalanság eredője összetett: egyrészt a Bíróság lehetőségei bírói jellegéből és az EUMSZ-ben szereplő szabályozási

- 119/120 -

keretek miatt korlátozottak, másrészt a Bíróság olykor még azzal a lehetőséggel sem élt, amelyet ezek a szűkre szabott keretek biztosítottak. A szerény eredménynek tehát a Bíróságon kívül álló okai is vannak, többek között Magyarország óvatos lavírozása,[8] illetve az, hogy az ad hoc jelleggel indított kötelezettségszegési eljárások nem alkalmasak a rendszerszintű jogsértések korrigálására.

II. A jogállamiság fogalma és a releváns jogesetek azonosítása

1. A jogállamiság fogalma

A jogállamisággal kapcsolatos magyar ügyek elemzése során először is azt kell megvizsgálni, hogy milyen kritériumrendszer alapján mondható egy jogesetről, hogy az a jogállamisághoz kapcsolódik, azaz hogy mit is értünk jogállamiság alatt. A jogállamiság elve nem szerepelt a Szerződések eredeti verziójában, és amikor megjelent, akkor is először az Unió külkapcsolatainak vezérlő elveként, és nem pedig a Közösségen belüli alkotmányos diskurzus részeként.[9] Azonban az 1999-es osztrák választások, majd pedig az utóbbi közel másfél évtized történései jelezték, hogy az Unión belül is valós az értékek megsértésének veszélye. Több példa is említhető, így 2009 után több mint ezer román és bolgár roma személy Franciaország általi tömeges kiutasítása,[10] Magyarország esetében a bírák és ügyészek kényszernyugdíjazásával kezdődő folyamat, a 2012-2013-as romániai alkotmányos válság, amikor a román kormány visszautasította a Legfelsőbb Bíróság döntéseinek végrehajtását,[11] majd pedig Lengyelország rendszerszintű autokratizálódása, különös tekintettel a bírói függetlenség ellen indított támadásra.[12]

Habár a Szerződések nem tartalmaznak definíciót,[13] ez azonban nem jelenti azt, hogy a jogállamiság meghatározása "súlyos fogalmi bizonytalanságokat és következetlenségeket" mutatna, avagy olyan "összetett koncepció [lenne] amelyre nem lehet pontos definíciót adni".[14] Számos esetben előfordult, hogy a Szerződésekben szereplő fogalmakat a Bíróság az esetjogában konkretizálta.[15] Nem szabad szem elől téveszteni azt sem, hogy bár pontos tartalma vitatott,[16] több dokumentum is született, amely nagyon részletesen elemzi a fogalom egyes összetevőit. Jelen tanulmány a Velencei Bizottság vonatkozó dokumentumait, nevezetesen a 2011. évi Jelentést a jogállamiságról,[17] valamint a 2016-ban elfogadott a jogállamiság kritériumait tartalmazó listát,[18] továbbá az ezekre építkező, a jogállamisági keretről szóló bizottsági közleményt[19] veszi alapul. Ez utóbbi így fogalmaz:

Nemzeti szinten a jogállamiságból származó elvek és normák pontos tartalma eltérhet egymástól, az egyes tagállamok alkotmányos rendszerétől függően. Mindazonáltal az Európai Bíróság . és az Emberi Jogok Európai Bírósága ítélkezési gyakorlata, valamint az Európa Tanács által összeállított - kü-

- 120/121 -

lönösen a Velencei Bizottság szakismeretére építő - dokumentumok megadják ezen elvek nem teljes körű felsorolását, és ezáltal meghatározzák az EUSZ 2. cikkének megfelelően az Unió közös értékének minősülő jogállamiság lényegi jelentését. Az említett elvek közé tartozik a törvényesség, ami az átlátható, elszámoltatható demokratikus és pluralista törvényhozási eljárást hordozza magában; a jogbiztonság; a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma; a független és pártatlan bíróságok; az alapvető jogok tiszteletben tartására is kiterjedő hatékony bírósági jogorvoslat; valamint a törvény előtti egyenlőség.[20]

A fentieket még ki lehetne egészíteni néhány elvvel, így pl. hiányzik a listáról a jog hozzáférhetősége, a bizalomvédelem és az arányosság elve, a korrupció tilalma, az igazságszolgáltatáshoz való jog, vagy a biztonsági erők polgári ellenőrzése.[21] Mindezek ellenére elmondható, hogy a Velencei Bizottság és az Európai Bizottság tevékenysége során mára már kialakult egy általánosan elfogadottnak tekinthető kritériumrendszer.[22] A jogállamiságot és annak komponenseit az uniós jog elsődleges és másodlagos forrásaiban, a Bíróság ítéleteiben és soft law dokumentumokban is megtaláljuk, tehát igazából nem beszélhetünk a definíció hiányáról, sokkal inkább azok multiplikációjáról.[23]

2. A releváns jogesetek azonosítása

A következő kérdés az, hogy az ekként meghatározott kritériumrendszer alapján mely jogesetek tekinthetők jogállamisággal kapcsolatos ügynek. A kérdés megválaszolását nehezíti, hogy a jogesetek összetettek, nem feltétlenül tartalmazzák a "jogállamiság" kulcsszót, és az is előfordul, hogy az ügy látszólag olyan szabállyal kapcsolatos, amely csak áttételesen kötődik a jogállamisághoz. Így pl. a magyar menekültügyi politika is szoros összefüggésben áll a magyar jogállamiság-deficittel (az emberi jogok védelme, igazságszolgáltatáshoz való jog, stb.), ez azonban egy nagyon sajátos problémakör részét képezi, ezért ezek nem szerepelnek a vizsgált ügyek között.[24] A jogesetek azonosítását az ügyek félreminősítése is bonyolítja, így pl. a Bizottság és a Bíróság is gondosan elkerülte a bírák és ügyészek kényszernyugdíjazásával kapcsolatos polémia jogállamisági vonatkozásainak vizsgálatát. A fentiek alapján az alábbi lista természetesen szűkíthető, avagy bővíthető lenne, ám meglátásom szerint a táblázatban szereplő ügyek jól azonosítható kapcsolatban állnak az uniós alapértékekkel. Az ügyek alapjául szolgáló jogszabályok némelyikével a Velencei Bizottság is foglalkozott; ezeknél az eseteknél a tanulmány a Velencei Bizottság véleményére is kitér.

- 121/122 -

1. táblázat

III. Az esetek ismertetése

1. C-286/12. sz. ügy, Bizottság kontra Magyarország (A bírák nyugdíjkorhatárának radikális leszállítása)[25]

Az ügy alapjául szolgáló szabályok értelmében 2012-től a 62. életévüket betöltő bírák és ügyészek szolgálati jogviszonya kötelezően megszűnt.[26] A Bizottság kötelezettségszegési eljárást kezdeményezett Magyarországgal szemben azon az alapon, hogy az új rendelkezések ellentétesek az egyenlő bánásmód irányelv életkoron alapuló diszkriminációt tiltó rendelkezéseivel.[27] Magyarország egyrészt azzal védekezett, hogy ekként biztosítható a nyugdíjkorhatár egységesítése a közszférában, másrészt pedig azzal, hogy így kívánja megkönnyíteni a fiatal jogászok bíróságokon való elhelyezkedését, és ekként egy "kiegyensúlyozott korstruktúra" kialakítását.[28] Bár a Bíróság mindkét célt jogszerű foglalkoztatáspolitikai célnak minősítette, az elsőként felhozott céllal kapcsolatban arra a következtetésre jutott, hogy "a szóban forgó rendelkezések hirtelen

- 122/123 -

és jelentősen [8 évvel] szállították le a szolgálati jogviszony kötelező megszűnésével járó korhatárt, olyan átmeneti rendelkezések nélkül, amelyek biztosították volna az érintett személyek jogos bizalmának védelmét" és ezt a célt kevésbé kényszerítő rendelkezéssel is el lehetett volna érni. Másrészt a Bíróság úgy találta, hogy a szóban forgó rendelkezések nem megfelelőek a kiegyensúlyozottabb "korstruktúra" kialakítására vonatkozó cél eléréséhez.[29]

A fenti, kétségtelenül helyes megállapításoknál izgalmasabbnak tűnik az, ami hiányzik az ítéletből. A Bíróság megmaradt a Bizottság által javasolt antidiszkriminációs keretek között, és hangsúlyosan nem foglalkozott a vitatott kormányzati lépések jogállamisági aspektusával. Ezzel szemben a Velencei Bizottság a témában készített véleményében a nyugdíjkorhatár csökkentésének kérdését nem diszkriminációs alapon vizsgálta, hanem a bírák függetlenségének szempontjából. A Velencei Bizottság sem talált meggyőző okokat a korai nyugdíjazásra, különös tekintettel arra, hogy Magyarországon is gondot jelent a perek elhúzódása, amely részben a bíróságok túlterheltségéből ered. Ennek fényében egyértelműnek tűnik, hogy a kormányt más motiválta, méghozzá az, hogy a bírák és a bírósági vezetők kinevezésére már az új szabályok szerint kerüljön sor, amely eljárásban kiemelkedő szerepe van az NJO elnökének. Ezzel pedig sikerült a bíróságokat lefejezni, és a bíróságok vezetőit új emberekre cserélni.[30]

Az ítélet végrehajtására elfogadott magyar törvény[31] csak részben korrigálta a jogsértést, ui. azokat a bírákat nem helyezte vissza vezető pozícióba, akik helyére időközben újakat neveztek ki.

2. C-288/12 Bizottság kontra Magyarország (Az adatvédelmi biztos megbízatásának idő előtti megszüntetése)[32]

Magyarországon 2012-ig az adatvédelmi biztos látta el a személyes adatok védelméről szóló irányelvben[33] meghatározott adatvédelmi feladatokat; a posztot utolsóként betöltő Jóri Andrást 2008-ban nevezték ki és megbízatása hat évre szólt. Az adatvédelem rendszerét azonban 2012-ben átalakították, és egy hatóság, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság lépett a biztosi tisztség helyébe. Ennélfogva az adatvédelmi biztosnak megbízatási ideje lejárta előtt távoznia kellett tisztségéből, ami a Bizottság, és a beavatkozó európai adatvédelmi biztos megítélése szerint sértette a személyes adatok védelméért felelős hatóságok függetlenségét, amelyet az említett uniós irányelv is előír.

A Bíróság úgy találta, hogy az adatvédelmi hatóságok függetlenségének elve magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy e hatóság megbízatását az eredetileg megállapított időtartam leteltéig tiszteletben kell tartani. Az adatvédelmi hatóságok ugyanis nem tudják kellő módon ellátni a feladatukat, ha döntéseikre az őket felügyelő szervek politikai befolyást gyakorolhatnak, hiszen akkor fennáll annak a veszélye, hogy a hatóságok idő előtt igazodnak az őket felügyelő szervek döntéshozatali gyakorlatához. Ha a megbízatás

- 123/124 -

idő előtti megszüntetése megengedett lenne, akkor az adatvédelmi hatóság állandóan abban a bizonytalanságban működne, hogy ez bármikor megtörténhet, és ez előzetes igazodáshoz, az adatvédelmi hatóság politikai hatalomnak való megfeleléséhez vezetne.[34]

Az előző ítélethez hasonlóan a Bíróság itt is gondosan elkerülte a tágabb kontextus vizsgálatát. A Velencei Bizottság kategorikusabban fogalmazott: nem fogadta el a magyar kormány állítását, hogy a korszerű információs technológia követelményeivel az újonnan felállított hatóság sokkal hatékonyabban meg tud birkózni. A Velencei Bizottság szerint a már funkcionáló adatvédelmi biztost is képessé lehetett volna tenni erre, ha létezett volna erre irányuló politikai akarat, és biztosították volna a szükséges forrásokat.[35]

3. C-78/18 Bizottság kontra Magyarország (Az egyesületi finanszírozás átláthatósága / Lex NGO)[36]

Magyarország 2017-ben fogadta el az ún. átláthatósági törvényt, amely többek között azt is előírta, hogy a bizonyos összeghatárt[37] meghaladó mértékű külföldi támogatásban közvetlenül vagy közvetve részesülő civil szervezetek kötelesek 15 napon belül bejelenteni külföldről támogatott szervezetté válásukat.[38] Be kellett jelenteniük továbbá azoknak a külföldi adományozóknak a nevét, országát, városát - akkor is, ha azok magánemberek -, akiknek a támogatása elérte vagy meghaladta az 500 000 forintot. Ezeket az információkat egy nyilvánosan hozzáférhető és ingyenes elektronikus portálon közzé kellett tenni; valamint kötelező volt feltüntetni a "külföldről támogatott szervezeti" minőséget a szervezet honlapján és sajtótermékein is.[39]

A Bizottság és a beavatkozó Svédország szerint a fenti rendelkezések ellentétesek az EUMSZ 63. cikkével, valamint az Alapjogi Charta 7., 8. és 12. cikkével. A Bíróság egyetértett a Bizottsággal, és megállapította, hogy a szóban forgó pénzügyi támogatások belföldi vagy külföldi eredete, és így a támogatásokat nyújtó természetes vagy jogi személyek lakóhelye vagy székhelye szerinti eltérő bánásmód állampolgárságon alapuló közvetett hátrányos megkülönböztetésnek minősül. A Bíróság hozzátette, hogy a magyar szabályok alkalmasak arra, hogy Magyarországon a szóban forgó egyesületekkel és alapítványokkal szemben általános bizalmatlanságot teremtsenek és megbélyegezzék őket.[40] Habár az egyesületi finanszírozás átláthatóságának növelésére irányuló célkitűzés közérdeken alapuló nyomós indoknak minősülhet, Magyarország nem igazolta, hogy a társadalom alapvető érdekét érintő valódi, közvetlen és kellően súlyos veszély állna fenn. A törvény azon a vélelmen alapul, hogy a civil szervezetek bármilyen külföldi finanszírozása önmagában véve gyanús.[41]

Az egyesülés szabadságának vizsgálata során a Bíróság arra a megállapításra jutott, hogy az átláthatósági törvény korlátozza ezt, a demokratikus és pluralista társadalom egyik alapvető pillérének tekinthető jogot, hiszen megnehezíti az érintett civil szervezetek működését.[42] A bejelentési és közzétételi kötelezett-

- 124/125 -

ségek, amelyek az adományozók nevére, országára és városára, valamint az adományozott összegre vonatkozó információkat tartalmaznak, korlátozzák a magán- és a családi élet tiszteletben tartásához, valamint a személyes adatok védelméhez fűződő jogot. A támogatókat nem lehet közszereplőnek tekinteni, ezért nem áll meg az a magyar érvelés, hogy az adományozók a magánszemélyeknél alacsonyabb szintű védelemre tarthatnak csak igényt.[43] Jóllehet Magyarország azt állította, hogy az átláthatósági törvény célja, azaz az egyesületi finanszírozás átláthatóságának növelése kimentési oknak minősül, a Bíróság úgy találta, hogy a magyar rendelkezések az Unió által elismert általános érdekű célkitűzések egyikével sem igazolhatók.[44]

Az átláthatósági törvényről készült véleményében a Velencei Bizottság megállapította, hogy bár a célok legitimnek tekinthetők, azok nem szolgálhatnak ürügyként az NGO-k korlátozására, jogszerű tevékenységük ellátásával kapcsolatos képességük limitálására. A Velencei Bizottság szerint a civil szervezetekre telepített kötelezettségek eltúlzottak, és a szankciók is aránytalanok.[45]

A magyar kormány csak az ítélet kihirdetése után tíz hónappal, 2021. áprilisában helyezte hatályon kívül az átláthatósági törvényt, ami önmagában elegendő lett volna a jogsértés megszüntetéséhez. Ehelyett azonban egy új törvényt fogadtak el,[46] amely újfent abból a feltételezésből indul ki, hogy bármilyen, a közélet befolyásolására alkalmas tevékenység gyanús, ellenőrzésre szorul. Az új törvény sajátos megoldást választ: az Állami Számvevőszékre telepít ellenőrzési hatásköröket, holott az ÁSZ kompetenciája az Alaptörvény értelmében csak a közpénzek kezelésére terjed ki.[47]

4. C-66/18 Bizottság kontra Magyarország (Felsőoktatási intézmények / Lex CEU)[48]

A magyar felsőoktatási törvényt 2017-ben két helyen is módosították: egyrészt előírták, hogy az EGT-n kívüli államok felsőoktatási intézményei csak akkor működhetnek Magyarországon, ha Magyarország és a származási államuk között nemzetközi szerződés áll fenn; másrészt azt, hogy valamennyi külföldi felsőoktatási intézménynek, amely Magyarországon felsőoktatási képzést kíván nyújtani, a származási államában is nyújtania kell ilyen képzést.[49] Magyarországon csak egyetlenegy olyan intézmény volt, amelyik nem felelt meg ezeknek a feltételeknek: az USA New York szövetségi államának joga szerint létrehozott, Soros György magyar származású amerikai üzletember által támogatott Central European University (CEU).[50]

A Bizottság szerint a 2017-es módosítás ellentétes az EUMSZ 49. és 56. cikkével, továbbá az Alapjogi Charta 13., 14(3) és 16. cikkével.[51] A Bíróság megállapította, hogy az érintett intézmény székhelye szerinti államban történő képzés nyújtására vonatkozó magyar követelmény a letelepedési szabadság (EUMSZ 49. cikk) korlátozásának minősül, és nem igazolható sem a közrend fenntartásának szükségességére, sem félrevezető gyakorlatok megelő-

- 125/126 -

zésének célkitűzésére hivatkozva.[52] A magyar szabályoknak a Charta rendelkezéseivel való összeegyeztethetőségét illetően a Bíróság arra jutott, hogy a vitatott intézkedések alkalmasak arra, hogy veszélyeztessék az érintett külföldi felsőoktatási intézmények Magyarország területén folytatott tudományos tevékenységét, és hogy ennélfogva megfosszák az érintett egyetemeket a tudományos kutatásaik végzéséhez és az oktatási tevékenységük gyakorlásához szükséges autonóm infrastruktúrától. Következésképpen ezen intézkedések korlátozzák a Charta 13. cikke által védett tudományos élet szabadságát. A magyar intézkedések sértik továbbá az oktatási intézmények alapításának szabadságát és a vállalkozás szabadságát is, és az Unió által elismert általános érdekű célkitűzések alapján sem igazolhatók.[53]

A Bíróság ítélete 2020. októberében született; hét hónappal később a magyar parlament elfogadta a 2021. évi LIV. törvényt az Európai Unió Bírósága C-66/18. számú ügyben hozott ítéletének végrehajtása érdekében a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról. Az új szabályok értelmében nem EGT-államban székhellyel rendelkező külföldi felsőoktatási intézmény akkor folytathat Magyarországon oklevelet adó képzési tevékenységet, ha ez Magyarország és a külföldi felsőoktatási intézmény székhelye szerinti állam közötti nemzetközi szerződésben szerepel, és a külföldi intézmény által nyújtott képzés a magyar felsőoktatási intézmények képzésével egyenértékű.[54] A benyújtott törvénymódosítás azonban nem változtatott a CEU helyzetén.

5. C-650/18. sz. ügy, Magyarország kontra Parlament (Az EUSZ 7. cikke szerinti eljárás megindítása)[55]

Az ügy az EUSZ 7. cikkében szereplő eljárás Magyarországgal szembeni megindításával kapcsolatos, melynek keretei között az Európai Parlament 2018. szeptember 12én szavazott az Európai Unió Tanácsát az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti intézkedésre felhívó, indokolással ellátott javaslatról.[56] A szavazás során 448 képviselő az említett állásfoglalás mellett szavazott, 197 képviselő ellene, 48 képviselő pedig tartózkodott. Tudnivaló, hogy az EP két nappal korábban tájékoztatta a képviselőket, hogy a leadott szavazatok számítása keretében csak az állásfoglalás mellett és az ellen leadott szavazatokat fogják figyelembe venni, a tartózkodásokat nem.[57] Magyarország nem értett egyet a Parlamentben alkalmazott szavazatszámlálási szabályokkal és az EP állásfoglalás megsemmisítését kérte, mivel véleménye szerint a tartózkodásokat is figyelembe kellett volna venni, és ennek alapján legalább 462 támogató szavazat kellett volna az állásfoglalás elfogadásához.

A vonatkozó rendelkezések értelmében az EUSZ 7. cikkével kapcsolatos döntéshozatal során az EP a leadott szavazatoknak az egyben a tagjai többségét is kitevő kétharmados többségével dönt.[58] A "leadott szavazatok" kifejezés vonatkozásában a Bíróság a nyelvi értelmezés szabályait vette alapul, amely szerint a "leadott szavazat" fogalma

- 126/127 -

a szokásos jelentésében csak az adott javaslatra vonatkozó pozitív vagy negatív szavazat kinyilvánítását foglalja magában. A tartózkodás ezzel ellentétben az állásfoglalás megtagadását jelenti, tehát nem tekinthető "leadott szavazatnak".[59] Arra a felvetésre, hogy az ilyen értelmezés ellentétes a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvével, a Bíróság utalt arra, hogy a képviselőket megfelelően tájékoztatták tartózkodásuk jogi következményeiről.[60]

6. C-821/19. sz. ügy, Bizottság kontra Magyarország (Menedékkérőknek nyújtott segítség büntetőjogi szankcionálása / Lex Stop Soros)[61]

A menedékjogról szóló magyar szabályokat 2018-ban módosították, így a Met. a 2013/32 irányelvben kifejezetten meghatározottakon kívüli új elfogadhatatlansági okot vezetett be a nemzetközi védelem iránti kérelmek tekintetében,[62] továbbá megnehezítette a nemzetközi védelmet kérelmezők számára a tanácsadás és segítség nyújtását célzó tevékenységek gyakorlásának feltételeit.[63] A Bizottság szerint az új rendelkezések a menekültekkel kapcsolatos több uniós szabállyal is ellentétesek.[64]

A Bíróság megállapította, hogy Magyarország megsértette az uniós jogot, mivel lehetővé tette a nemzetközi védelem iránti kérelem elfogadhatatlanság miatti elutasítását azon indok alapján, hogy a kérelmező olyan államon keresztül érkezett a területére, amelyben nincs kitéve üldözésnek vagy súlyos sérelem veszélyének, vagy amelyben biztosított a megfelelő szintű védelem.

A 2013/32 irányelv kimerítően felsorolja azokat a helyzeteket, amelyekben a tagállamok valamely nemzetközi védelem iránti kérelmet elfogadhatatlannak tekinthetnek, és a magyar menedékjogról szóló törvénybe újonnan bevezetett elfogadhatatlansági ok nem felel meg e helyzetek egyikének sem.[65]

A Bíróság hasonlóképp jogellenesnek találta a menekülőket segítők börtönnel való fenyegetését. Jóllehet a kormány érvelése szerint az új bűncselekményt azért kellett bevezetni, hogy ily módon küzdjenek a menedékjogi eljárás visszaélésszerű igénybevételének veszélye ellen,[66] a Btk-ban szereplő megfogalmazás ennél jóval tágabb kört fed le. A Bíróság megállapította, hogy bár a Btk. új rendelkezése nem tiltja meg a személyek számára, hogy a nemzetközi védelmet kérelmezőkkel találkozzanak, vagy velük kommunikáljanak, de az ekkor nyújtott segítség bizonyos típusát büntetőjogi szankcióval sújtja, és ezáltal korlátozza az említett két irányelvben biztosított kommunikációs jogokat.[67] Az újonnan bevezetett bűncselekmény tényállási elemei széles körűek, pontatlan módon kerültek megfogalmazásra, és túllépnek a csalárd vagy visszaélésszerű gyakorlatok elleni küzdelemre irányuló cél eléréséhez szükségesnek tekinthető mértéken.[68] Végül a Bíróság azt is kimondta - és ebben eltért a Főtanácsnok indítványától -, hogy a külső határok megközelítését korlátozó magyar szabályok[69] szintén ellentétesek az eljárási és a befogadási irányelvvel.

Az emberi jogi aktivizmus egyre erősödő kriminalizációjával a Velencei Bizottság is foglalkozott, és megálla-

- 127/128 -

pította, hogy noha legitim célokat követnek (a közrend védelme, a bűnözés megakadályozása), a magyar szabályok olyan magatartásokat is kriminalizálnak, amelyek nem állnak közvetlen kapcsolatban az illegális migrációval (pl. információs anyag készítése vagy terjesztése). A Velencei Bizottság hangsúlyozta, hogy létezhetnek olyan helyzetek, amikor a segítségnyújtás erkölcsi imperatívusz. A Btk. 353/A. §-a nem felel meg az Európai Emberi Jogi Bíróság esetjogában szereplő feltételeknek sem: nem kellően precíz, a következmények pedig nem kellően előreláthatok.[70]

7. C-564/19. sz. ügy, IS ellen folytatott büntetőeljárás (Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem törvénysértő jellege)[71]

Az alapeljárásban egy svéd állampolgárral szembeni büntetőeljárás során problémák merültek fel a tolmácsolás minőségét illetően, és mivel Magyarországon nem volt pontos szabályozás, hogy ki rendelhető ki és milyen kritériumok alapján tolmácsként, az eljáró bíró szerint fennállt a veszély, hogy sérül a terhelt tájékoztatáshoz és védekezéshez való joga, amelyet a 2012/13 és a 2010/64 irányelv biztosít (első kérdés).[72] Az eljáró bíró azonban a bírói függetlenséggel kapcsolatos további kérdéseket is megfogalmazott. Ezek a magyar igazságszolgáltatási szervezet két jellemzőjére vonatkoztak: egyrészt a bírósági elnököknek az Országos Bírósági Hivatal (OBH) - az Országgyűlés által kinevezett - elnöke által ideiglenes megbízással történő közvetlen kinevezésére (második kérdés),[73] másrészt pedig a magyar bíráknak a rájuk ruházott feladatok jelentőségéhez képest alacsony javadalmazására (harmadik kérdés).[74]

A Legfőbb Ügyész a törvényesség érdekében bejelentett jogorvoslattal élt a Kúria előtt az előzetes döntéshozatal iránti eredeti kérelemmel szemben, a Kúria pedig megállapította, hogy ez az előzetes döntéshozatal iránti kérelem törvénysértő, mert az előterjesztett kérdések nem relevánsak az alapügy megoldása szempontjából.[75] Emellett a Fővárosi Törvényszék elnöke a Kúria ítéletében szereplő indokok szó szerinti átvételével fegyelmi eljárást kezdeményezett az eljáró bíróval szemben, amit azonban egy hónap múlva visszavont. Ezt követően az eljáró bíró előzetes döntéshozatal iránti kiegészítő kérelmet terjesztett elő, amelyben azt kérdezte, hogy a Kúria törvénysértőnek minősíthet-e valamely alsóbb fokú bíróság által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelmet (negyedik kérdés), továbbá hogy összeegyeztethető-e a bírói függetlenség elvével, ha egy bíróval szemben előzetes döntéshozatali eljárás kezdeményezése miatt fegyelmi eljárást kezdeményeznek (ötödik kérdés).[76]

A Bíróság először a negyedik kérdést vizsgálta meg és megállapította, hogy a nemzeti bíróságok a lehető legszélesebb lehetőséggel rendelkeznek arra, hogy az uniós jog vonatkozó rendelkezésének értelmezése kérdésében a Bírósághoz forduljanak.[77] Ezzel a partnerséggel ellentétes, ha a legfelsőbb bíróság törvénysértőnek minősíti az alsóbb bíróság által előterjesztett előzetes döntéshozatali kérelmet azon az

- 128/129 -

alapon, hogy a feltett kérdések nem relevánsak és szükségesek az alapjogvita eldöntése szempontjából. Annak eldöntése, hogy egy kérdés lényeges-e vagy sem, az EUB kizárólagos hatáskörébe tartozik. A Kúria ítélete veszélyezteti az uniós jog hatékonyságát, és alkalmas arra, hogy a magyar bíróságokat arra ösztönözze, hogy tartózkodjanak a kérdések Bíróság elé terjesztésétől.[78]

A fegyelmi eljárással kapcsolatban (ötödik kérdés) a Bíróság kategorikusan kijelentette, hogy a bírói függetlenség biztosítékát jelenti az, hogy az alsóbb fokú bíróságok szabadon dönthetnek, élnek-e a 267. cikkben biztosított lehetőséggel avagy sem.[79]

A büntetőeljárás során igénybe vehető tolmácsolás és fordítás (első kérdés) tekintetében a Bíróság megállapította, hogy biztosítani kell, hogy a tolmácsolás és fordítás minősége elégséges legyen ahhoz, hogy a gyanúsított vagy a vádlott megértse a vele szemben felhozott vádakat, továbbá a tagállamoknak lehetővé kell tenniük a nemzeti bíróságok számára, hogy ellenőrizzék a tolmácsolás megfelelő minőségét a tisztességes eljárás garantálása és a védelemhez való jog gyakorlásának biztosítása érdekében.[80]

A bírói vezetők kinevezésével, valamint a bírák javadalmazásával kapcsolatos második és harmadik kérdést a Bíróság nem vizsgálta, mivel úgy találta, hogy azok nem relevánsak az alapügy megoldása szempontjából.[81]

Nemcsak Magyarországon tapasztalhatók a bírói függetlenséget érő támadások, számos példa hozható Portugáliából, Romániából, Máltából és

Lengyelországból.[82] Nem meglepő, ha a tagállami bíróságok az előzetes döntéshozatal intézményét is igénybe veszik, ha úgy látják, hogy a hazai jogszabályok vagy gyakorlatok aláássák a bírói függetlenséget, és így veszélyeztetik a tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülését.[83] Mivel a Bizottság eléggé szelektív a kötelezettségszegési eljárások megindításában, a 267. cikk olykor egyfajta önvédelmi eszközként szolgál az igazságszolgáltatás függetlenségét veszélyben érző tagállami bíróságok részéről.[84]

8. C-156/21 & C-157/21. sz. ügy, Magyarország és Lengyelország kontra Parlament és Tanács (A jogállamisági feltételrendszerről szóló rendelet)[85]

A Parlament és a Tanács 2020. decemberében fogadta el a jogállamisági feltételrendszerről szóló rendeletet,[86] melynek értelmében a Bizottság javaslata alapján a Tanács felfüggesztheti a költségvetési kifizetéseket, ha egy tagállam megsérti a jogállamiság elveit. Magyarország és Lengyelország keresetet nyújtott be a Bírósághoz a rendelet megsemmisítése iránt. Keresetükben a felperesek egyrészt a megfelelő jogalap hiányára, másrészt a 7(3) cikk szerinti eljárás megkerülésére és az uniós hatáskörök túllépésére, harmadrészt a jogbiztonság elvének megsértésére hivatkoztak.

A Bíróság az összes alapot elutasította. Megállapította, hogy a rendelet az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek megsértésével szembeni védelmére, nem pedig önmagában véve

- 129/130 -

a jogállamisági elvek megsértésének szankcionálására irányul. Az Unió pénzügyi érdekeket súlyosan veszélyeztetheti a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő megsértése.[87] A Bíróság úgy találta, hogy a rendelettel bevezetett eljárás nem kerüli meg az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást, hiszen a rendelet az uniós költségvetés védelmére irányul, míg a 7. cikk az unió alapvető értékeit sértő tagállami intézkedések megszüntetésére.[88] Figyelemre méltó a felperesek jogbiztonsággal kapcsolatos érvelése: állításuk szerint a rendelet nem határozza meg a "jogállamiság" fogalmát. A Bíróság hangsúlyozta, hogy ítélkezési gyakorlatában részletesen kifejtette a törvényesség, a jogbiztonság, a végrehajtó hatalom önkényességének tilalma, a hatékony bírói jogvédelem, a hatalmi ágak szétválasztásának, a törvény előtti egyenlőségnek és a megkülönböztetés tilalmának elvét. A jogállamiság elveit az uniós jogrend elismeri és pontosan meghatározza, és azok a tagállamok által saját jogrendjükben is elismert és alkalmazott közös értékekből erednek. Magyarország tehát nem hivatkozhat arra, hogy a jogállamisági elvek lényeges tartalmát nem lehet kellő pontossággal meghatározni, illetve hogy ezek az elvek kizárólag politikai jellegűek, amelyek tiszteletben tartásának ellenőrzését nem lehet tisztán jogi szempontból értékelni.[89] A fentiekre tekintettel a Bíróság teljes egészében elutasította a magyar és lengyel keresetet.

Az ítélet elemzése során kiemelendő, hogy a Bíróság értelmezésében az EUSZ 2. cikk nem pusztán politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmaz.[90] A Bíróság azt sem fogadta el, hogy az EUSZ 2. cikkből folyó eredménykötelezettségek tagállamonként eltérhetnének.[91] Az ítélet hangsúlyozza, hogy egy tagjelölt állam az EUSZ 2. cikkében szereplő elvek alól a csatlakozást követően sem mentesülhet, ezzel elismerve a visszalépés tilalmát a koppenhágai kritériumok tekintetében,[92] a tagállamok ugyanis az uniós értékek "folyamatos tiszteletben tartására vállaltak kötelezettséget."[93] Lényegi összefüggés van az uniós értékek tiszteletben tartása és a szolidaritás elve között; a tagállamok közötti kölcsönös bizalom csak akkor létezhet, ha minden tagállam betartja az EUSZ 2. cikkében szereplő jogi kötelezettségeket.[94]

IV. Konklúziók

Magyarország az áttekintett ügyek mindegyikéből pervesztesként került ki, és jóllehet a Bíróság ítéletei nyomán itt-ott kiigazításokra került sor, azok nem hoztak érdemi változást. A jogállamiság az európai integráció alapját képezi már a kezdetek óta; és bár sokan úgy tartják, hogy európai szinten konszenzus alakult ki a jogállamiság jelentése és kritériumai vonatkozásában,[95] azt mégis számos koncepcionális kritika éri.[96] Így pl. az illiberális vagy tekintélyelvű populista kritika szerint a jogállamiság elve nem definiált, mások pedig azzal érvelnek, hogy az EU kettős mércét alkalmaz: sokkal szigorúbban lép fel a kelet-európai tagállamok-

- 130/131 -

kal szemben, mint a nyugatiakkal.[97] A jurisztokrácia kritika azt kifogásolja, hogy az elmúlt évtizedekben az alkotmánybíráskodás eltorzult, "egy összefonódó nemzetközi szintű főbírói elit és alkotmányoligarchia" szerveződött, "a formailag független és demokratikus törvényhozási többség kormányzása mellett egyre inkább egy globális jurisztokráciába" olvad be a demokratikus törvényhozás.[98] Az érvelés szerint a politikai vita helyét bírói eljárások veszik át; a politikai érvek helyett jogi, alkotmányos és eljárási "szőrszálhasogatás" folyik. Ekként a döntések nem a többség akaratát tükrözik, hanem a bírói szervek és a jogvédő szervezetek pénzügyi és szervezeti hatalmát.

Jelen tanulmány szerzője szerint a jogállamiság fogalma kellőképp kidolgozott, és bár a kettős mérce alkalmazásának vádját nem lehet teljes mértékben kizárni, a tagállamok közül az utoljára csatlakozó országok némelyikének eredménye tényleg jóval rosszabb a többi tagállaménál pl. a Transparency International,[99] vagy a WJP Rule of Law listáján.[100] A jurisztokrácia kritikával kapcsolatban pedig fontos látni, hogy az "alkotmányos demokráciákban a törvényhozó nem korlátlan hatalomként van jelen...", és "az alkotmánybíráskodásnak éppen az a feladata, hogy az alkotmány védelme érdekében korlátját képezze a törvényhozó hatalomnak". Az Unióhoz való csatlakozással Magyarország maga ismerte el az integrációs együttműködés szükségességét.[101]

Ha megvizsgáljuk az egyes intézményeknek az Unió értékeinek (jogi) védelmében betöltött szerepét, az Európai Bizottság esetében a kötelezettségszegési eljárás egyes jellemzőit kell górcső alá venni. A Bizottság a 258. cikk megfogalmazása ellenére (korlátlan) diszkrecionális jogot élvez annak eldöntésében, hogy indítson-e kötelezettségszegési eljárást.[102] A döntés sok mindentől függ, pl. a Bizottság rendelkezésére álló erőforrásoktól, jogsértés egyedi vagy rendszerszintű jellegétől, a jogsértés súlyosságától, a politikai helyzettől, vagy pl. attól, hogy várható-e a közeljövőben a megsértett uniós szabály módosítása. Izgalmas kérdés, hogy vajon mi az, ami már eléri a Bizottság ingerküszöbét;[103] a gyakorlat mindenesetre azt mutatja, hogy a Bizottság elég "puha" álláspontot képvisel: sokáig tolerálta Magyarország formálisan legális lépéseit; a Von der Leyen Bizottság pedig csak 2021-ben indított jogállamisággal kapcsolatos kötelezettségszegési eljárásokat Magyarország ellen.[104] Míg általános kérdésekben védhető a szelektív stratégia, az uniós alapértéket fenyegető jogsértések esetében ez nem megengedhető.

A mérlegelési jogkör szűk(ebb)re szabása mellett további elvárás, hogy a Bizottság megfelelően minősítse a tényállást. Különösen kirívó eset volt a bírák kényszernyugdíjazásának ügye, amikor a bírói függetlenség megsértése helyett a Bizottság pusztán életkoron alapuló diszkriminációként kezelte az ügyet. Végül azt is meg kell említeni, hogy az EUSZ 2. cikkébe foglalt alapértékek védelme területén a Bizottság sajnálatos módon egyszer sem kérte a Bíróságot, hogy ideiglenes rendelkezéseket rendeljen el, amellyel az eljárás időtartamára fel lehetett volna függeszteni

- 131/132 -

a vizsgált tagállami jogszabályok végrehajtását, holott ez számos esetben indokolt lett volna.[105]

Az EUMSZ 259. cikke lehetővé teszi, hogy tagállam kezdeményezzen kötelezettségszegési eljárást a másik tagállammal szemben, de ezzel mindezidáig nem nagyon éltek a tagállamok.[106] E tétlenséget azzal indokolják, hogy a Bizottság a Szerződések őre. Mivel a Bizottság eléggé szelektív az eljárások indításában, talán nem túlzás azt állítani, hogy a többi tagállamot egyfajta morális felelősség terheli, hogy szükség esetén a Bizottság helyébe lépjen.[107]

Az Európai Unió Bíróságának kompetenciája értelemszerűen korlátozott: csak a Szerződésekben szereplő eljárástípusokban járhat el, és csak az ott nevesített intézmények és személyek rendelkeznek perképességgel. Így valós változást nem tud elérni, ha a demokratikus visszacsúszás különféle aspektusai véletlenszerűen kerülnek elé, elfedve a jogsértések strukturális természetét.[108] Azt is látni kell, hogy sokáig nem tűnt valószerűnek, hogy az Uniónak tagállami jogállamisági hiányosságok ügyében kell állást foglalnia, és a Bíróság sem volt igazán felkészülve az ilyen erősen politikai vonatkozású viták eldöntésére. Ettől függetlenül elmondható, hogy esetjogát a progresszív jogértelmezés jellemzi, és bár a magyar bírák ügyében a Bizottság által javasolt elemzési korlátok között maradt, a későbbiekben már határozottabban állt ki a bírói függetlenség, és általában az alapjogok mellett.[109] Így például a jogállamisági feltételrendszerről szóló rendelet ügyében a Bíróság megismételte korábbi álláspontját, hogy az EUSZ 2. cikke nem pusztán politikai fordulat, vagy program jellegű rendelkezés, hanem jogi kötőerővel bír, amely az EUSZ 19. cikke révén[110] a Bíróság előtt kikényszeríthető.

Az előzetes döntéshozatali eljárásban nagyon fontos, hogy a luxembourgi Bíróság válasza hasznos, egyértelmű és kellően pontos legyen, hogy a nemzeti bíró a megfelelő következtetéseket vonja le.[111] A jogállamiságot érintő ügyekben nem célravezető, ha Luxembourg a feltett kérdés tényleges megválaszolását a tagállami bíróra bízza, hiszen könnyen meglehet, hogy adott tagállamban súlyos problémák tapasztalhatók a bíróságok függetlensége terén.[112]

Végül meg kell említeni a Bíróság ítéleteinek végrehajtása során jelentkező hiányosságokat: Magyarország gyakran késve hajtotta végre az ítéletet, vagy ún. kreatív (vagy szimbolikus) megfelelési technikákat alkalmazott, és sajnálatos módon a Bizottság is gyakran megelégedett az alapértékeknek való kreatív megfeleléssel.[113]

Az uniós értékek védelmét tovább erősítené, ha például az Alapjogi Ügynökség jelentősebb szerepet kapna a jogállamiság védelme területén, ha az OLAF a feltárt csalásokról és szabálytalanságokról nem csak javaslattételi joggal rendelkezne,[114] vagy ha korlátozni lehetne az uniós forrásokhoz való hozzáférési jogot azon tagállamok esetében, amelyek nem csatlakoznak az Európai Ügyészséghez. A Velencei Bizottsággal való szorosabb, rendszeresített együttműködés szintén hozzájárulna az uniós értékek megőrzéséhez.[115]

- 132/133 -

Kérdésként merül fel, hogy vajon elegendőek-e az Unió számára jelenleg rendelkezésre álló politikai és jogi eszközök. Az biztos, hogy az EUSZ 7. cikke túlságosan radikális lehetőség, ezért az Unió igencsak lassan és megkésve szánta rá magát, hogy alkalmazza, holott pl. a Barroso Bizottság idején még talán elejét lehetett volna venni a demokratikus intézmények módszeres leépítésének.[116] A 7. cikk szerinti eljárás azonban működésképtelen, ha több mint egy tagállam érintett, hiszen (az egyhangúsági döntéshozatal miatt) azok kölcsönösen megvétózhatják a másik tagállam elleni szankciókat. A jogállamisági feltételrendszert előíró 2020/2092. sz. rendelet kétségtelenül hatékony fegyver lehet(ne), de már a bevezetése elleni magyar és lengyel próbálkozás is előre vetíti, hogy tényleges alkalmazása valószínűleg sok akadályba ütközik. A rendelet korábbi verziójában még a Bizottság hatáskörébe tartozott volna a felfüggesztésről való döntés, amelyet a Tanács minősített többséggel megvétózhatott volna.[117] A végleges változatban azonban a Bizottság csak javaslattételi joggal rendelkezik,[118] míg a végső döntés a Tanács - egy politikai intézmény - kezében van. A fent említett, már létező eszközökön kívül más technika is elképzelhető. Így például olyan javaslat is megfogalmazódott, hogy minden újonnan elfogadott uniós jogszabály tartalmazzon felfüggesztési mechanizmust, amely automatikusan életbe lépne, ha egy tagállam ellen 7. cikk szerinti eljárás indul.[119] Kevésbé radikális megoldás is elképzelhető: a környezetvédelemhez hasonlóan a jogállamiságot is be lehetne illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába.[120]

Bár védhető az az álláspont is, hogy egy "jogállamisági kikényszerítési koktél" olyan sok nyomáspontot hoz létre, amely alól nagyon nehéz kibújni,[121] jelen tanulmány szerzője szerint hiába hozunk létre újabb és újabb mechanizmusokat, ha nincs meg a politikai akarat azok tényleges alkalmazására.

Az Unió sodródása aláássa a közös európai értékek integritását és az Unió egészének hitelességét a tagjelölt államok és általában a nemzetközi közösség szemében. Míg külkapcsolataiban az Unió nagy hangsúlyt fektet a jogállamiság, a demokrácia és az emberi jogok védelmére, mindezidáig tehetetlennek bizonyult a saját tagállamaiban tapasztalható értékválsággal szemben.[122] Az alapértékek kikényszerítésére szolgáló uniós politika elégtelenségét jól példázza Magyarország esete, amely eljárási értelemben együttműködő volt, folyamatosan párbeszédben állt a Bizottsággal, az EUB ítéleteivel nyíltan nem helyezkedett szembe; és formális engedményekre ugyan hajlandó volt, ám lényeges tartalmi változtatásokra nem került sor.[123] ■

JEGYZETEK

[1] Solange I, BverfGE 37, 291 (1974); Solange II, BverfGE 73, 339 (1986); Solange III, BverfGE 89, 155 (1993); Solange IV, BverfGE 102 (2000). L. pl. Hilpold, P.: So Long Solange? The PSPP Judgment of the German Constitutional Court and the Conflict between the German and the European Popular Spirit. Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2021. Vol. 23. 159-192. o.; Komanovics A.: A Lisszabonba vezető rögös út, avagy az Unió emberi jogi deficitjének felszámolása. In: Pánovics A. (szerk.): Együtt Európában. Múlt, jelen, jövő. Egyetemi tanulmányok. Budapest 2009. 156-196. o.

[2] Kochenov, D. and Bárd, P.: Rule of Law Crisis in the New Member States of the EU. The Pitfalls of Overemphasising Enforcement, RECONNECT, Working Paper No. 1 - July 2018, https://reconnect-europe.eu/wp-content/uploads/2018/07/RECONNECT-KochenovBard-WP_27072018b.pdf, 17. o. Scheppele, K.L., Kochenov, D., Grabowska-Moroz, B.: EU Values Are Law, after All: Enforcing EU Values through Systemic Infringement Actions by the European Commission and the Member States of the European Union. Yearbook of European Law 2020. Vol. 39. 3-121. o., 24. o.; Kelemen, D.: Europe's Other Democratic Deficit: National Authoritarianism in Europe's Democratic Union. Government and Opposition 2017. Vol. 52(2). 211-238. 212. o.; Hegedűs D.: Az uniós értékek védelmének politikai-intézményi háttere. Avagy miért nem volt képes az Európai Unió érdemben fellépni a demokratikus normák leépülésével szemben Magyarországon. Fundamentum 2020. 2 -3. szám. 5-22. o; Pech, L. and Scheppele, K.L.: Illiberalism Within: Rule of Law Backsliding in the EU. Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2017. Vol. 19. 3-47. o. 8. o.

- 133/134 -

[3] Kochenov and Bárd: i.m. 10-12. o.

[4] Alaptörvény R) cikk (4) bek.: "Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme az állam minden szervének kötelessége."

[5] L. pl. alább, a Lex CEU és a Lex NGO ügy ismertetését.

[6] L. pl. a RECONNECT multidiszciplináris kutatási projekt különböző dokumentumait (https://reconnect-europe.eu/publications/); Kochenov and Bárd: i.m.; a Fundamentum folyóirat 2021. évi 4. száma (Tematikus szám: A jogállamiság elmélete és gyakorlata); a Fundamentum folyóirat 2020. évi 2-3. száma (Jogállamiság - kívülnézet); vagy a Verfassungsblog.de ezzel kapcsolatos posztjai (https://verfassungsblog.de/tag/rule-of-law/).

[7] Wouters, Jan: Revisiting Art. 2 TEU: A True Union of Values. European Paper 2020. 5. 255-27. 260. o.

[8] "... a Fidesz-kormány 2010 óta, ha megszakításokkal is, de a periódus nagyobbik részében stabil alkotmányozó kétharmados többséggel rendelkezett. Ennek következtében az alkotmányos fékek és ellensúlyok megszállására és leépítésére a magyar alkotmányos normák formai értelemben vett megsértése nélkül került sor." Hegedűs: i.m. 8. o.

[9] Először az Egységes Európai Okmány preambulumában található egy utalás, majd pedig a Maastrichti Szerződésben jelent meg a külkapcsolatok és a fejlesztési politika vonatkozásában (EUSZ J.1(2) cikk és EGKSZ 130u(2) cikk. Belső vonatkozásait az Amszterdami Szerződés említi először (EUSZ 6(1) cikk), míg a Lisszaboni Szerződéssel bevezetett módosítások után, jelenlegi verziójában az EUSZ 2. cikke tartalmazza. Bővebben l. Magen, A. and Pech, L.: The rule of law and the European Union. In: May, C. and Winchester, A. (eds.): Handbook on the Rule of Law. Cheltenham: Edward Elgar 2018. 235-256. o., 236238. o.; Pech and Scheppele: i.m. 3. o.

[10] "EU may take legal action against France over Roma". BBC News. 14 September 2010, https://www.bbc.com/news/world-europe-11301307

[11] Hipper, A.M.: Romania In Hungary's Footsteps: Different Victor, Same Strategy, VerfBlog, 2012/7/12, https://verfassungsblog.de/romania-hungarys-footsteps-victor-strategy/; Perju, V.: The Romanian double executive and the 2012 constitutional crisis. International Journal of Constitutional Law 2015. Vol. 13(1). 246-278. o.

[12] Hegedűs: i.m. 7. o.; Kochenov and Bárd: i.m.; Scheppele, Kochenov and Grabowska-Moroz: i.m.

[13] Így többek között a magyar kormány is azzal érvel, hogy nincs egyértelmű fogalma a jogállamiságnak, Judit Varga: Facts You Always Wanted to Know about Rule of Law but Never Dared to Ask / View', (Euronews, 22 November 2019), www.euronews.com/2019/11/19/judit-varga-facts-you-always-wanted-to-know-about-rule-of-law-hungary-view

[14] Magyarország érvelése a C-156/21. sz. ügyben, 199. és 200. pont. További érv: "a "jogállamiság" fogalmának központi elemei . elméleti kategóriák, elvek . nem alakíthatók át szabályokká" (201. pont).

[15] A vámokkal azonos hatású díjak, a mennyiségi korlátozásokkal azonos hatású intézkedések, a munkavállaló, az "egyenlő munkáért egyenlő bér" fogalma, stb.

[16] Kochenov and Bárd: i.m. 19. o.; Pech, L. et al.: Meaning and Scope of the EU Rule of Law. RECONNECT Deliverable 7.2, 2020. https://reconnect-europe.eu/wp-content/uploads/2020/05/D7.2-1.pdf 6. o.

[17] Venice Commission, Report on the rule of law, CDL-AD(2011)003rev

[18] Venice Commission, Rule of Law Checklist, CDL-AD(2016)007

[19] Európai Bizottság, A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak: A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret, COM(2014) 158 final

[20] COM(2014) 158 final; 4. o.; kiemelés az eredetiben. - L. még: A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, az Európai Tanácsnak és a Tanácsnak, Az Unión belüli jogállamiság további erősítése. Az aktuális helyzet és a lehetséges további lépések. COM(2019) 163 final. Ez a dokumentum a hatalmi ágak szétválasztásával egészíti ki a fenti felsorolást, 1. o.

- 134/135 -

[21] Kochenov, D. and Pech, L.: Monitoring and Enforcement of the Rule of Law in the EU: Rhetoric and Reality. Eur. Const. L. Rev. 2015. 11. sz., 512540. o., 522-523. o.; Magen and Pech: i.m. 243. o.

[22] Részletes elemzés: Pech et. al: i.m.; Pech, L.: A Union Founded on the Rule of Law: Meaning and Reality of the Rule of Law as a Constitutional Principle of EU Law. Eur. Const. L. Rev. 2010. 359-396. o.

[23] Pech et. al.: i.m. 21-24. o.

[24] Pl. a C-643/15., C-647/15 sz. egyesített ügy, Magyarország és Szlovákia kontra Tanács, ECLI:EU:C:2017:631; a C-924/19 PPU, C-925/19 PPU. sz. egyesített ügy, FMS és társai kontra Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság, ECLI:EU:C:2020:367, vagy a C-808/18. sz. ügy, Bizottság kontra Magyarország, ECLI:EU:C:2020:1029.

[25] ECLI:EU:C:2012:687

[26] Az új Alaptörvény - amelyet 2011. ápr. 25-én fogadtak el, és 2012. jan. 1-jén lépett hatályba - 26. cikkének (2) bekezdése, valamint a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény 2010-ben történt módosítása utáni szövege

[27] 2000/78/EK tanácsi irányelv a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmód általános kereteinek létrehozásáról (HL L 303., 16. o.).

[28] 25., 28., és 59. pont

[29] 61-62. 68., 70-71. és 77. pont.

[30] "The Venice Commission examines this issue not from the special angle of age discrimination, but from its effect on judicial independence. From this point of view, the retroactive effect of the new regulation raises concern. ... The Commission does not see a material justification for the forced retirement of judges (including many holders of senior court positions). The lack of convincing justiications may be one of the reasons for which questions related to the motives behind the new regulation were raised in public. [...] This provision seems not to be related to the general issue of the retirement age, but to the will of Parliament to ensure that all new appointments, including numerous appointments of court leaders, will be made under the new system, giving the newly elected President of the NJO the essential role in these appointments. Bearing in mind the heavy workload of several courts, it is dificult to justify forcing judges to retire early, on the one hand, while not providing for a speedy filling of vacancies, on the other." (Kiemelés a szerzőtől) Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary, CDL-AD(2012)001-e, 104. és 106. pont.

[31] 2013. évi XX. törvény az egyes igazságügyi jogviszonyokban alkalmazandó felső korhatárral kapcsolatos törvénymódosításokról. Scheppele, Kochenov and Grabowska-Moroz: i.m.

[32] ECLI:EU:C:2014:237

[33] 95/46/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv a személyes adatok feldolgozása [helyesen: kezelése] vonatkozásában az egyének védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról

[34] 50-54. pont. - Az egyetlen tényleges következmény az volt, hogy a magyar igazságügyi miniszter elnézést kért a tisztségéből jogellenesen elmozdított korábbi adatvédelmi biztostól, https://tasz.hu/cikkek/nyilt-level-az-igazsagugyi-miniszternek

[35] Opinion on Act CXII of 2011 on informational Self-determination and Freedom of Information of Hungary, CDL-AD(2012)023-e, 28-29. pont

[36] ECLI:EU:C:2020:476

[37] A vizsgált időszakban ez 7,2 millió forint volt.

[38] A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény. De pl. a törvény hatálya nem terjed ki a sportegyesületekre, vagy a vallási szervezetekre (1.§ (4) bek.).

[39] A szankciók között szerepelt bírság kiszabása, és végső soron a szervezet megszüntetése.

[40] 118. pont

[41] 93. pont

[42] 115-119. pont

[43] 120-134. pont

[44] 139-142. pont

[45] Venice Commission, Hungary - Preliminary Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations Receiving Support from Abroad. Opinion 889/ 2017, CDL-PI(2017)002

[46] 2021. évi XLIX. törvény a közélet befolyásolására alkalmas tevékenységet végző civil szervezetek átláthatóságáról

[47] Alaptörvény 43. cikk (1) bek.: "... Az Állami Számvevőszék törvényben meghatározott feladatkörében ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését. ..."

[48] ECLI:EU:C:2020:792

[49] A nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi XXV. törvény. - A jogalkotási folyamatot rendkívül szűk határidők jellemezték: a törvényjavaslatot 2017. márc. 28-án nyújtotta be az emberi erőforrás miniszter, és egy hét elteltével, 2017. ápr. 4-én már el is fogadták, a követelményeket pedig 2018. jan. 1-jéig kellett volna teljesíteni (4§(1)bek.).

- 135/136 -

[50] Ezért hivatkoznak rá Lex CEU-ként. - A magyar fejlemények hatására az egyetem 2019. novemberében új egyetemi kampuszt nyitott Bécsben.

[51] A GATS nemzeti elbánásról szóló XVII. cikkével való összeegyeztethetőség is felmerült; a Bíróság úgy találta, hogy mindkét vizsgált követelmény versenyhátrányt eredményez az érintett külföldi szolgáltatók számára, és egyik sem igazolható; 94-156. pont.

[52] 167-170., és 178-190. pont

[53] 212-216., 222-234. és 239-242. pont

[54] A módosított 76.§(1).

[55] ECLI:EU:C:2021:426; Magyarország mellett beavatkozóként Lengyelország vett részt az eljárásban.

[56] Az Európai Parlament 2018. szept. 12-i állásfoglalása a Tanácsot az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértése egyértelmű veszélyének megállapítására felszólító javaslatról (2017/2131(INL)), HL 2019. C 433., 66. o.

[57] 12. pont

[58] EUMSZ 354. cikk (4) bek.

[59] 82-84. pont

[60] 96. pont

[61] ECLI:EU:C:2021:930

[62] A menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény 51. § (2) bek. f) pont

[63] A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény a 353/A. §, "Jogellenes bevándorlás elősegítése, támogatása".

[64] 2013/32/EU irányelv a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról ("eljárási" irányelv), továbbá a 2013/33/EU irányelv a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról ("befogadási" irányelv).

[65] 33. pont

[66] 45. pont

[67] 95. pont

[68] 116-133. pont

[69] A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 46/F. § értelmében a magyar rendőrség köteles megakadályozni, hogy bármely olyan személy, akivel szemben többek között a Btk. 353/A. §a alapján büntetőeljárás van folyamatban, Magyarország külső határaitól kevesebb mint 8 kmre tartózkodjon.

[70] Venice Commission, Hungary - Joint Opinion on the Provisions of the so-called "Stop Soros" draft Legislative Package which directly affect NGOs (in particular Draft Article 353A of the Criminal Code on Facilitating Illegal Migration), CDL-AD(2018)013-e; 100-105. pont

[71] ECLI:EU:C:2021:949

[72] 2010/64/EU irányelv a büntetőeljárás során igénybe vehető tolmácsoláshoz és fordításhoz való jogról; 2012/13/EU irányelv a büntetőeljárás során a tájékoztatáshoz való jogról

[73] 34. pont: "... az OBH elnöke megsértette a sarkalatos törvény rendelkezéseit azzal a gyakorlatával, hogy több esetben megfelelő indokolás nélkül bírói és bírósági vezetői pályázatokat nyilvánított eredménytelennek, ezt követően pedig a vezetői álláshelyek betöltését ideiglenes megbízás útján oldotta meg."

[74] 38. pont

[75] 71. pont

[76] 51. pont

[77] 68. pont

[78] 73-81. pont

[79] 91. pont

[80] 98-138. pont

[81] 140. pont

[82] Pech, L. and Kochenov, D.: Respect for the Rule of Law in the Case Law of the European Court of Justice: A Casebook Overview of Key Judgments since the Portuguese Judges Case. SIEPS, Stockholm 2021.; l. pl. a 94. és a 95. oldalon található áttekintő táblázatot; Orbán E.: Hazai és uniós fejlemények a bírói függetlenség értelmezése köréből. MTA Law Working Papers 2021/9. https://jog.tk.hu/mtalwp/hazai-es-unios-fejlemenyek-a-biroi-fuggetlenseg-ertelmezese-korebol

[83] Pech and Kochenov (2021): i.m. 95. o.; Körtvélyesi Zs.: Az akadémiai szabadság mint a magyar (jog)tudomány közege. Fundamentum 2021. 2-3. sz., 5-27. o., 38. o.

[84] Pech and Kochenov (2021): i.m. 96. o.

[85] ECLI:EU:C:2022:97; l. még C-157/21. sz. Lengyelország kontra Parlament és Tanács, ECLI:EU:C:2022:98

[86] 2020/2092/EU, Euratom rendelet az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről

[87] 111., 119. és 144. pont

[88] 168-171. pont

[89] 236., 237. és 240. pont

[90] 232. pont

[91] 233. pont

[92] 126. pont

[93] 234. pont

- 136/137 -

[94] 129. pont

[95] "... it seems that a consensus can now be found for the necessary elements of the rule of law" - Venice Commission, Report on the Rule of Law , CDL-AD(2011)003rev-e, 41. pont. Felmerül azonban a kérdés, hogy a közös értékek (EUSZ 2. cikk) hogyan egyeztethető össze a nemzeti identitások védelmével (EUSZ 4. cikk); mennyiben megengedett a sokféleség; Körtvélyesi: i.m. 32. o.

[96] Pech et al.: i.m. 45-61. o.

[97] L. pl. Szájer J.: A szuverenitásvédelem lehetőségei és szükségessége az Európai Unióban. JESZ 2019/2. szám, 19-27. o.

[98] Kiemelés az eredetiben. Pokol B.: A jurisztokrácia és a demokrácia határvonalán, JESZ, 2015/4. szám, 4-18. o., 4. és 5. o. - A Jogelméleti Szemle egy egész számot szentel a jurisztokrácia vitának (JESZ, 2015/4. szám). L még Pokol B.: A jurisztokratikus állam. Dialóg Campus Kiadó 2017; Jogelméleti Szemle 2019/2. tematikus különszáma, amely "A jurisztokrácia és a jurisztokratikus állam paradigmájáról" címmel ismét erről a vitáról szól.

[99] A maximális 100 pontból 2021-ben Lengyelország 56, Románia 45, Magyarország 43, Bulgária pedig 42 pontot ért el. Transparency International, https://www.transparency.org/en/cpi/2021

[100] A maximális 1 pontból (az utolsó három) Görögország 0,61, Bulgária 0,54, Magyarország 0,52 pontot ért el. World Justice Project, https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/global

[101] Drinóczi T.: Jurisztokrácia és alkotmányoligarchia vagy többszintű alkotmányosság és alapjogvédelem? Reflexiók Pokol Béla írására. Jogelméleti Szemle 2015. 4. szám. 32-45. o., 35. és 37. o.; Magen and Pech: i.m. 242. o.

[102] L. pl. C247/87 Star Fruit Company SA v. Commission, ECLI:EU:C:1989:58, 11. pont; C431/92 Commission v. Germany, ECLI:EU:C:1995:260, 22. pont

[103] Hegedűs: i.m. 2-3. és 9. o.

[104] Pl. az oktatás és szakképzés terén alkalmazott hátrányos megkülönböztetést szankcionáló jogszabályok miatt (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/HU/INF_21_2743), az LMBTIQ-személyek alapvető jogainak megsértése miatt, vagy a Klubrádió rádióspektrum-használat iránti kérelmének elutasítása miatt (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/HU/INF_21_6201).

[105] Hegedűs: i.m. 7. o.

[106] Az államközi eljárásokról 1. pl. Komanovics A.: Inter-State Human Rights Litigation - The Possibilities and Limitations of Collective Enforcement. Anais de Artigos Completos do VI CIDH Coimbra 2021 (megjelenés alatt).

[107] Pech and Kochenov (2021): i.m. 66. o.

[108] Scheppele, Kochenov and Grabowska-Moroz: i.m. 22. o.

[109] Pech and Kochenov (2021): i.m.

[110] 161. pont

[111] Somssich R.: Az előzetes döntéshozatali eljárás közel hat évtized távlatából. Iustum Aequum Salutare 2018. 2. sz. 39-55. o.; 50-51. o.

[112] Pech and Kochenov (2021): i.m. 223. o.

[113] Batory, A.: Defying the Commission: Creative Compliance and Respect for the Rule of Law in the EU. Public Administration 2016. 685-699. o.; Hegedűs: i.m. 14. o.

[114] Az OLAF a vizsgálat lezárását követően intézkedéseket ajánl az érintett uniós intézményeknek és tagállami kormányoknak. https://ec.europa.eu/anti-fraud/about-us/what-we-do_hu

[115] Pech, L. and Kochenov, D.: Strengthening the Rule of Law Within the European Union: Diagnoses, Recommendations, and What to Avoid. RECONNECT Policy Brief. June 2019. https://reconnect-europe.eu/wp-content/uploads/2019/07/RECONNECT-policy-brief-Pech-Kochenov-2019June-publish.pdf, 12-15. o.

[116] Wouters: i.m. 269-270. o.

[117] https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-new-boost-for-jobs-growth-and-investment/file-mff-protection-of-eu-budget-in-case-of-rule-of-law-deficiencies

[118] Megfelelő és arányos intézkedéseket javasol a Tanácsnak abban az esetben, ha a jogállamiság valamelyik tagállamban oly mértékben sérül, hogy az veszélyezteti az EU pénzügyi érdekeit.

[119] Pech and Kochenov (2019): i.m. 16. o.

[120] Az EUMSZ 11. cikk: "A környezetvédelmi követelményeket - különösen a fenntartható fejlődés előmozdítására tekintettel - be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába."

[121] Pech and Kochenov (2019): i.m. 17. o.

[122] Magen and Pech: i.m. 248. o.

[123] Kreatív/szimbolikus megfelelés (creative/symbolic compliance), Batory: i.m. L. még Hegedűs: i.m. 9. o.