Bár viszonylag későn születtek meg az Európai Unió környezetvédelmi büntetőjogi szabályai, mégis meglehetősen rövid életűnek bizonyultak. Pedig kezdeményezés volt több is, mint ami szükséges: a Bizottság 2001-es irányelv-tervezete és egy 2000-es dán javaslat, amely alapján a Tanács 2003-ban kerethatározatot fogadott el. Éppen ez okozta a problémát, mert a mellőzött fél keresetére az Európai Bíróság - pontot téve az intézményi hatásköri vita végére - 2005 szeptemberében megsemmisítette a megszületett normát és így most nincs hatályos, a tagállamokra irányadó jogi aktus e tárgykörben. Holott a kerethatározat alapján már történtek harmonizációs lépések - így például Magyarországon is. Adódik a kérdés: mi lesz a megfelelés érdekében hozott törvénymódosítások sorsa uniós alapnorma nélkül?
S hogy miről szólt a két fő intézmény, az Európai Bizottság és a Tanács hatásköri jogvitája, milyen jogi aktusok születtek a környezet büntetőjogi védelméről, mely indokok alapján hozta meg a Bíróság ítéletét, s mi lehet ennek a következménye a jövőbeni jogalkotásra, ez a témája a jelen tanulmánynak.
* * *
1998. november 4-én az Európa Tanács egyezményt fogadott el a környezet büntetőjogi védelméről, amely igen jelentős lépésnek számított, hiszen ez az első olyan nemzetközi dokumentum, amely részes államainak előírja a környezeti károkat okozó vagy ilyen veszéllyel fenyegető cselekmények büntetőjogi szankcionálását.
2000. július 7-én Dánia - szükségét látva az Európai Unión belüli cselekvésnek is - az egyezmény főbb elemeinek alapul vételével kidolgozott egy kerethatározati javaslatot a környezet sérelmére elkövetett súlyos bűncselekmények elleni közös fellépésről. A dokumentum nevesített számos olyan a környezetre ártalmas cselekményt, amelyet a tagállamoknak büntetőjogi szankciókkal kell illetni. A javaslat jogalapját a Maastrichtban aláírt Európai Uniós Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 31. és 34. cikkei képezték, amelyek a III. pilléres - a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretein belüli - jogalkotást megalapozó rendelkezések.
Ezzel párhuzamosan, de megelőzve a Tanács döntését a dán kezdeményezésről, az Európai Bizottság 2001. március 13-ával - a kerethatározathoz hasonló tartalommal - irányelv tervezetet [2001/0076(COD)] dolgozott ki a környezet büntetőjogi védelméről. Ennek jogi alapjaként a Közösséget létrehozó Római Szerződés (a továbbiakban: RSZ) 175. cikkét, azaz az I. pillérbe tartozó környezetvédelmi politikai döntések jogalapját jelölte meg. A Bizottság megküldte javaslatát mind a Tanácsnak, mind pedig az Európai Parlamentnek a RSZ 251. cikkében részletezett döntéshozatali eljárás szabályait követve. A Parlament 2002. április 9-én tárgyalta első olvasatban a javaslatot, és összességében kedvező véleményt kialakítva kisebb módosításokat javasolt. 2002. szeptember 30-án a Bizottság a Parlament véleménye alapján változtatásokat fogadott el a tervezett irányelven, s ezeket megküldte a Tanácsnak és a Parlamentnek.
A tagállamok kormányközi együttműködésének szerveként működő Tanács 2003. január 27-én anélkül, hogy az irányelv javaslatról döntött volna, elfogadta a dán kezdeményezésen alapuló kerethatározatot a környezet büntetőjog általi védelméről (2003/80/IB). Ajogi aktus alapját a javaslatban szereplő III. pilléres rendelkezések képezték, kiegészülve az EUSZ ugyanezen címe alá tartozó 29. cikkével.
A fent írtak szerint tehát két párhuzamos javaslat is született ugyanazon szabályozási körben, amelyek szövege igen hasonló, így intézményi vita alakult ki a Bizottság és a Tanács között abban, hogy mely szerződéses rendelkezések (RSZ kontra EUSZ) alapján kötelezhetők a tagállamok arra, hogy a közösségi környezetvédelmi jogszabályok megsértése esetére büntetőjogi szankciókat írjanak elő.
Miután a Tanács a vitát egyoldalúan eldöntötte azzal, hogy a kerethatározatot elfogadta, a Bizottság 2003. április 15-én keresetet nyújtott be az Európai Bírósághoz, amelyben kérte a kerethatározat megsemmisítését. A Bizottság támogatójaként az Európai Parlament, míg a Tanács mellett 11 tagállam avatkozott be a perbe.
A Bíróság 2005. szeptember 13-án hozott ítéletet (C-176/03), amelyben - osztva a Bizottság keresetében kifejtett érvelést - akként foglalt állást, hogy az Európai Közösség rendelkezik a szükséges hatáskörrel ahhoz, hogy kötelezze a tagállamokat büntetőjogi szankciók előírására a környezet védelme érdekében, ezért a Tanács kerethatározatát - miután azt a Közösség jogalkotási keretein kívül fogadták el - megsemmisítette.
A Bizottság javaslatát az a felismerés ihlette, hogy a környezet kárára elkövetett cselekmények száma egyre növekvő ütemben emelkedik és a tagállamok nem mindegyike ír elő a közösségi környezetvédelmi normák megsértése esetére büntetőjogi szankciókat, továbbá a Közösségnek sincs egy elfogadott minimum szabályozása a környezet sérelmére elkövetett bűncselekményekkel kapcsolatban. Holott kellő visszatartó hatást és így a közösségi rendelkezések betartását - mely különösen fontos a környezetvédelem terén - számos esetben csak büntetőjogi szankciókkal lehet elérni. A büntetés kiszabása ugyanis egészen más természetű társadalmi rosszallást fejez ki, mint a közigazgatási vagy a polgári jogi jogkövetkezmények, jóval erősebb jelzést jelent, melynél fogva a preventív hatása is jelentősebb. Más oldalról megközelítve: a büntetőeljárás eszközei is sokkal hatékonyabbak és célravezetőbbek, mint a közigazgatási vagy polgári eljárásoké. Annak érdekében, hogy a környezet védelmét szolgáló közösségi előírások hatékonyan érvényesüljenek, és biztosítva legyen a környezet - RSZ 2. cikkében alapelvként megfogalmazott -"magas szintű védelme", az irányelv-javaslat rögzíti valamennyi tagállam számára kötelező jelleggel a környezetet fenyegető bűncselekmények minimum listáját.
A Bizottság a javaslat indokolásában hivatkozik az 1999. október 15-16-án megtartott tamperei Európai Tanácsra, amely felhívta a figyelmet a környezet sérelmére elkövetett bűncselekményekkel kapcsolatos büntetőjogi harmonizálás szükségességére, továbbá megemlítve a dán kerethatározati javaslatot - kitér a szabályozással kapcsolatos jogi alap-problémára. A Bizottság szerint
- habár az I. pilléren belül nincs kifejezett közösségi hatáskör a bűnügyekkel kapcsolatban - a közösségi célkitűzések megvalósulásához szükséges mértékig a Közösség kötelezheti a tagállamokat arra, hogy büntetőjogi szankciókat vezessenek be. Miután a környezet védelme ilyen közösségi célkitűzés, ezért a RSZ 175. cikkének értelmében a környezet sérelmére elkövetett bűncselekmények definiálása, valamint a büntetést előíró rendelkezések meghozatalára kötelezés a Közösség hatáskörébe tartozik. Ezt erősíti a RSZ 10. cikke, az ún. lojalitási klauzula is, miszerint a tagállamoknak meg kell tenniük minden szükséges intézkedést a Szerződésből eredő kötelezettségeik teljesítése érdekében, és ebbe beletartozik az is, hogy büntetőjogi szankciókat írjanak elő, ha a büntetőjog az egyetlen eszköz, amely garantálhatja a közösségi jog hatékony végrehajtását.
A Bizottság úgy véli ezért, hogy nincs helye az EUSZ 34. cikkén alapuló jogalkotásnak. Emellett a kerethatározat nem is biztosítana hatékony érvényesülést a közösségi környezetvédelmi szabályoknak, hiszen míg az irányelvet elfogadása esetén a tagállamoknak kötelező átültetniük a jogrendjükbe, addig a kerethatározat csak egy sor feltételt állapít meg, amelyek teljesülése esetén a tagállamok büntetőjogi szankciókat előíró rendelkezéseket fogadhatnak el, ez pedig torzulásokat idézhet elő az EU-n belül a környezetvédelemmel kapcsolatos büntetőjogi szabályozások között.
A környezet büntetőjogi védelmét biztosító közösségi rendelkezések elfogadásának megfelelő alapja tehát a RSZ 175. cikke, amely a környezeti jogalkotás általános jogalapja és a helyes eljárási forma a RSZ 251. cikke (együttdöntési eljárás).
Természetesen további lépések tehetők a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés keretein belül, azon a jogalapon, amit Dánia is kezdeményezett, s így az irányelv kiegészítésére hozható egy kerethatározat az EUSZ 34. cikke alapján, amely foglalkozhatna büntetőeljárási kérdésekkel, a kölcsönös kiadatás feltételeivel vagy a vádképviselet koordinálásával.
A Bizottság az indokolásban kitér arra is, hogy álláspontja szerint a nukleáris anyagokkal kapcsolatos jogsértő cselekményekre vonatkozó jogi rendelkezéseket - a tárgyuk miatt - az Euratom Szerződés alapján kell kidolgozni.
Az irányelv-javaslat azokat a cselekményeket szabályozza, amelyek a Közösség környezetvédelmi normáiba vagy azokba a rendelkezésekbe ütköznek, amelyeket a tagállamok az ezekkel a normákkal való összhang biztosítása érdekében hoztak. A definíciókat ezért a vonatkozó közösségi jogszabály fogalom-meghatározásai szerint kell értelmezni. A javaslat szem előtt tartva a RSZ 5. cikkének (3) bekezdésében kifejtett arányosság követelményét csak a legjellemzőbb szennyezési formákat tartalmazza, nem fed le valamennyi, a közösségi jog által szabályozott cselekményt. Hatálya azokra a magatartásokra terjed ki - értve ez alatt az aktív cselekvéseket és mulasztásokat egyaránt -, amelyek jellemzően komolyabb környezeti állapotromlást vagy jelentősebb kárt okoznak, illetve ezzel a veszéllyel fenyegetnek.
Bűncselekményként a szándékos vagy súlyosan gondatlan magatartásokat kell szabályozni és e cselekmények valamennyi elkövetőjét, a tetteseket és részeseket egyaránt büntetni kell. A szankciók kiszabását lehetővé kell tenni a jogi személyekkel szemben is, hiszen az ilyen jellegű közösségi jogsértések számottevő részét éppen ezen szervezetek érdekében, anyagi hasznuk elősegítése végett követik el. Ezzel kapcsolatban azonban az indokolás kiemeli, hogy egyes tagállamokban problémás lehet büntetéseket megállapítani a jogi személyekkel szemben, hiszen az ilyen természetű szankciók kiszabását a nemzeti jogrend és az alkotmányos alapelvek csak a természetes személyekkel szemben teszi lehetővé. Ezek a tagállamok ezért a jogi személyekkel szemben nem büntetőjogi jellegű jogkövetkezményeket (pl. bírságot) is megállapíthatnak, ha azok megfelelőek, visszatartó erejűek és arányosak a tettel. A lényeg az, hogy a közösségi jog e szervezetekkel szemben is hatékonyan kikényszeríthető legyen.
Az irányelv-javaslat 3. cikke nevesíti azokat a - közösségi rendelkezésekbe vagy az ezeknek való megfelelést biztosító nemzeti normákba ütköző - cselekményeket, amelyeket - szándékos vagy súlyosan gondatlan elkövetésük esetén - bűncselekményként kell szabályozni. Ezen deliktumok a következők:
a) szénhidrogén kiöntése, használt olaj vagy szennyvíziszap vízbe bocsátása;
b) bizonyos mennyiségű anyagok levegőbe bocsátása, vízbe öntése vagy bevezetése a talajba, illetve veszélyes hulladékok jogellenes kezelése, ártalmatlanítása, tárolása, szállítása, kivitele, behozatala;
c) hulladék földre, talajba, vagy vízbe ürítése, ideértve a hulladéklerakó működtetését is;
d) védett vadon élő állat- és növényvilág egyedeinek, azok részeinek jogellenes birtoklása, befogása, megkárosítása, elpusztítása, illetve az azokkal való kereskedelem;
e) védett élőhely jelentős megváltoztatása;
f) kereskedelem ózonkárosító anyagokkal;
g) olyan üzem működtetése, amellyel veszélyes tevékenységet végeztek vagy amelyben veszélyes anyagokat, készítményeket tároltak vagy használtak. A javaslathoz csatolt melléklet tartalmazza azoknak a közösségi jogszabályoknak a részletes listáját, amelyek a fenti környezetellenes magatartásokat tiltják. A mellékletben szereplő jogszabályok esetleges jövőbeni módosításai automatikusan kihatnak az irányelvben felsorolt cselekmények megítélésére is. Minden, a környezetvédelmet illető eljövendő szabályozás esetén valamennyi tervezetben meg kell jelölni azt, hogy milyen esetekben kell büntetőjogi szankciókat megállapítani. Néhány magatartást a listán szereplő közösségi normák arra tekintet nélkül tiltanak, hogy ténylegesen okoztak-e káros környezeti hatást vagy sem, annak okán, hogy ezek a cselekmények önmagukban ártalmasak illetve különösen veszélyesek. Ezeket a magatartásokat szintén bűncselekményként kell szabályozni, függetlenül az esetleges környezeti kár bekövetkezésétől.
A javasolt irányelv a szubszidiaritás elvére figyelemmel - miszerint a Közösség azokon a területeken, amelyek nem tartoznak a kizárólagos hatáskörébe, csak akkor és annyiban jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani és ezért az intézkedés terjedelme vagy hatása miatt közösségi szinten jobban megvalósítható -, továbbá az arányosság elvére tekintettel - amely azt írja elő, hogy a Közösség intézkedései nem léphetik túl a RSZ célkitűzéseinek eléréséhez szükséges mértéket -nem szabályoz büntetőeljárási rendelkezéseket. A tagállamok igazságügyi hatóságainak döntésére bízza azt, hogy a 3. cikkben felsorolt valamennyi bűncselekmény esetére kötelezővé teszik-e a büntetőeljárás megindítását, vagy lehetőséget biztosítanak a büntetés alóli mentesülésre a kisebb jelentőségű ügyekben akkor, amikor a környezeti hatások nem szignifikánsak.
A kiszabható büntetéseknek hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük. Természetes személyek esetén, súlyosabb bűncselekmény megvalósításakor a tagállamoknak lehetővé tenniük szabadságvesztés kiszabását. Azt, hogy mi minősül ilyen súlyosabb esetnek, a tagállamok maguk állapíthatják meg. Jogi személyekkel szemben (és a tagállam választásától függően természetes személlyel szemben is) alkalmazhatók nem büntetőjogi jellegű jogkövetkezmények, mint például bírságok, az állami támogatásokból, juttatásokból történő kizárás, az üzleti, illetve hatósági engedélyhez kötött tevékenységtől történő ideiglenes vagy végleges eltiltás, a bírói felügyelet alá helyezés vagy a felszámolás elrendelése.
Az irányelv-javaslat a környezet büntetőjogi védelmének minimális elveit rögzíti. A tagállamok a RSZ 176. cikkének megfelelően szabadon fenntarthatják a már létező, vagy bevezethetnek új és a fentieknél szigorúbb rendelkezéseket, így további magatartásokat szabályozhatnak bűncselekményként, további szankciókat írhatnak elő, pl. az elkövetőt eltilthatják a hatósági engedélyhez kötött tevékenységektől, cégalapítástól, alapítvány létrehozásától vagy irányításától.
Az Európai Parlament alapvetően támogatta a Bizottság irányelv-javaslatát, egyetértett a jogalap-választásával, de - élve a RSZ 251. cikkének (2) bekezdésén alapuló eljárási jogosítványával - bizonyos módosításokat javasolt. Ehelyütt - terjedelmi okokból - csak azokat a fontosabb módosításokat vázolom, amelyeket a Bizottság is elfogadott és végleges javaslatát ezeknek megfelelően megváltoztatta.
A módosított irányelv-javaslatban a Bizottság fontosnak tartotta kiemelni, hogy a büntetőjogi rendelkezéseket tagállami szinten kell meghozni, hiszen az irányelv nem tervezi feljogosítani a Közösséget arra, hogy beavatkozzon a nemzeti büntetőjogi szabályokba. Önálló cikkben kívánta rögzíteni azt, hogy a Közösség fellépése a szubszidiaritás és arányosság elveivel összhangban szükséges, és az irányelv a tagállamok számára kötelező minimális követelmények előírására korlátozódik. Külön kihangsúlyozta, hogy miután az irányelv minimum szabályokat tartalmaz, a tagállamok szabadon bevezethetnek vagy alkalmazhatnak szigorúbb - a tervezetben nevesítettektől eltérő - büntetéseket a környezet sérelmére elkövetett bűncselekményekre.
A 3. cikkben felsorolt bűncselekmények b) pontban írt fordulatán változtatott a módosítás akként, hogy a szennyezéssel érintett környezeti elemek közé felvette az "altalajt", illetve a víz esetében beiktatta a "felszíni" és "felszín alatti" jelzőt. Ekként a 3. cikk b) pontja a következő megfogalmazással került a javaslatba: "bizonyos mennyiségű anyagok levegőbe bocsátása, felszíni vagy felszín alatti vizekbe öntése, illetve bevezetése a talajba vagy altalajba, illetve veszélyes hulladékok jogellenes kezelése, ártalmatlanítása, tárolása, szállítása, kivitele, behozatala".
A természetes személyeket érintő szankcióknál külön kitételként rögzíti a módosítás azt, hogy a szabadságvesztés büntetés a kiadatáshoz vagy átadáshoz is alapul szolgál.
A dán kezdeményezés alapján a tagállamok kormányközi együttműködésének szerveként funkcionáló Tanács - a Bizottsághoz hasonlóan - felismerte azt, hogy a környezettel kapcsolatos bűncselekmények jelentősen elszaporodtak és hatásukat egyre növekvő mértékben fejtik ki azon államok határain kívül, amelyben elkövették azokat. E bűncselekményekkel szemben a tagállamoknak szigorúan és összehangoltan, a büntetőjog eszközeivel kell fellépniük.
A kerethatározat preambuluma ugyancsak kitér a Bizottság irányelv-javaslata kapcsán kialakult jogalapválasztási vitára. A Tanács akként foglalt állást, hogy egyrészt a tervezett irányelv elfogadásához szükséges többség nem érhető el, másrészt a javaslat túllép a RSZ által a Közösségre ruházott hatáskörön, hiszen ha egy adott terület a Közösség kompetenciájába tartozik ugyan, az még nem ad alapot az Uniónak arra, hogy közösségi jogszabályt fogadjon el. Álláspontja szerint az irányelv-javaslattal érintett célkitűzéseket az EUSZ VI. címe alá tartozó (III. pilléres) intézkedésekkel, s így kerethatározat meghozatalával el lehet érni. Úgy ítélte meg, hogy az EUSZ 34. cikkén alapuló kerethatározat a megfelelő eszköz arra, hogy az Európai Unió a tagállamok számára kötelezővé tegye, hogy büntetőjogi szankciókról rendelkezzenek a környezet sérelmére elkövetett bűncselekmények esetére.
Az (5) bekezdés utal arra, hogy a Tanács a kerethatározatba több, a javasolt irányelvben szereplő lényegi rendelkezést beépített - különösen azokat, amelyek meghatározzák a tagállamoknak, hogy saját hazai joguk alapján mely cselekményeket minősítsenek bűncselekménynek -, de a Parlament által javasolt és a Bizottság által elfogadott módosításokat nem tartotta szükségesnek felvenni a kerethatározatba.
A bevezető hivatkozik az Európa Tanács 1998-ban elfogadott egyezményére, amelynek rendelkezéseit a kerethatározat megfogalmazásakor figyelembe vették, s a hasonlóság jól tetten is érhető, főként a bűncselekményi kör meghatározásánál.
A kerethatározat 12 cikkből áll, ezek tartalmazzák a fogalom-meghatározásokat, a szándékos és gondatlanságból elkövetett bűncselekmények felsorolását, a részvétel és felbujtás, a büntetések, a jogi személyek felelőssége és a velük szemben alkalmazható szankciók, a joghatóság, a kiadatás és a büntetőeljárás, a végrehajtás szabályait, valamint a területi hatályát és a hatályba lépését.
Alapvető különbség a Bizottság által javasolt irányelvhez képest, hogy a kerethatározat nem sorolja fel a környezetvédelmet szolgáló közösségi jogszabályokat, hanem egy általános jogellenesség fogalommal operál, amely alatt érti valamennyi - környezetvédelmi tárgyú -törvény, közigazgatási rendelet és az illetékes hatóság által hozott határozat, továbbá az ezeket érvényre juttató rendelkezések megsértését. Ezen felül szabályoz egy olyan cselekményt - a 2. cikk a) pontja -, amely az ott írt eredmény bekövetkezése esetén jogellenesség nélkül is elkövethető.
A kerethatározat - a javaslattól eltérően - külön cikkben szabályozza a szándékos és a gondatlanságból elkövetett bűncselekményeket (2. és 3. cikkek), azonban ezek csak az alanyi oldalt tekintve különböznek egymástól. A tagállamok választására bízza, hogy a gondatlanság enyhébb fokát büntetik-e, azonban a súlyosan gondatlan elkövetést (hazai jogunk szerint ez a tudatos gondatlanságnak felelhet meg) mindenképpen szankcionálniuk kell.
A 2. cikk a következő magatartások bűncselekménykénti szabályozását írja elő:
"a) anyagok vagy ionizáló sugárzás levegőbe, talajba vagy vízbe történő kibocsátása vagy bejuttatása olyan mennyiségben, amely bármely személy halálát vagy súlyos sérülését okozza;
b) anyagok vagy ionizáló sugárzás levegőbe, talajba vagy vízbe történő jogellenes kibocsátása vagy bejuttatása olyan mennyiségben, amely azok állapotának tartós vagy jelentős romlását, bármely személy halálát vagy súlyos sérülését, illetve védett műemlékek, más védett tárgyak, tulajdon, az állatok vagy növények jelentős károsodását okozza vagy okozhatja."
Az a) és b) pontokban írt magatartások a javasolt irányelv 3. cikkének b) pontjában meghatározott cselekménynek felelnek meg a következő eltérésekkel:
1. A kerethatározat elkövetési tárgyainak köre szélesebb, beletartozik az ionizáló sugárzás is, amely az irányelv-tervezetben nem szerepel annak okán, hogy az ezen anyagokkal kapcsolatos magatartásokat a Bizottság szerint az Euratom Szerződés keretein belül lehet szabályozni.
2. A kerethatározat a) pontjában írt cselekménynek nem feltétele a jogellenesség, míg az irányelvi magatartások bűncselekménnyé minősítésének kritériuma, hogy a mellékletben szereplő jogszabályokba ütközzenek.
3. A fent részletezett tényállások megvalósulásának feltétele az eredmény (környezeti állapotromlás, halál, súlyos sérülés stb.) vagy ezek veszélyének bekövetkezése, ezzel szemben az irányelvnél ez nem kritérium.
4. Az irányelvi szabályozás a) pontja speciális a b) pontjához képest, az utóbbi általános megfogalmazásából nevesít néhány jellemző magatartást abból az okból kifolyólag, hogy az elkövetési magatartásokat a mellékletben megnevezett jogszabályi rendelkezések megsértéséhez köti.
"c) hulladék - beleértve a veszélyes hulladékot is -jogellenes ártalmatlanítása, kezelése, tárolása, szállítása, kivitele vagy behozatala, amely bármely személy halálát vagy súlyos sérülését, vagy a levegő, a talaj, a víz minőségének, vagy az állatoknak vagy növényeknek a jelentős károsodását okozza vagy okozhatja."
A hulladékkal kapcsolatos cselekmények a kerethatározatban egy pontban összefoglalva szerepelnek, az irányelv-javaslat viszont kettébontja azokat. Ab) pontban tartalmazza a veszélyes hulladékkal kapcsolatos elkövetési magatartásokat, melyek azonosak a kerethatározatiakkal, a c) pontban pedig általában a hulladékkal kapcsolatos cselekmények találhatók, azonban míg az irányelvben csak a jogellenes lerakás (földre, talajba, vagy vízbe ürítés) büntetendő, addig a kerethatározat minden, a hulladékokkal kapcsolatos jogellenes magatartás szankcionálását írja elő, ha az az ott írt eredményt okozza vagy azzal fenyeget.
"d) olyan üzem jogellenes működtetése, amelyben veszélyes tevékenységet végeznek, és amely az üzemen kívül bármely személy halálát vagy súlyos sérülését, vagy a levegő, a talaj, a víz minőségének, vagy az állatoknak vagy a növényeknek a jelentős károsodását okozza vagy okozhatja."
Az irányelv-javaslat g) pontjában írt cselekménynek felel meg azzal a különbséggel, hogy míg a kerethatározat szerint az üzemet csak a veszélyes tevékenység végzése teszi veszélyessé, addig az irányelv szerint ezzel esik egy tekintet alá az, ha az üzemben veszélyes anyagot vagy készítményt tároltak, illetve használtak, továbbá a kerethatározatnál plusz feltétel az is, hogy a jogellenes működtetés a felsorolt eredmények valamelyikét idézze elő, vagy azzal fenyegessen.
"e) nukleáris anyagok vagy más veszélyes radioaktív anyagok jogellenes gyártása, kezelése, tárolása, használata, szállítása, kivitele vagy behozatala, amely bármely személy halálát vagy súlyos sérülését, vagy a levegő, a talaj, a víz minőségének, vagy az állatoknak vagy növényeknek a jelentős károsodását okozza, vagy okozhatja."
A javasolt irányelv a nukleáris és radioaktív anyagokkal kapcsolatos cselekményeket nem szabályozza, mivel - ahogy arra a fent írtakban már hivatkoztam - a Bizottság szerint e rendelkezések megfelelő jogalapja nem a RSZ, hanem az Euratom Szerződés lehet.
"f) vadon élő növény- és állatfajok vagy azok részeinek jogellenes birtoklása, befogása, károsítása, elpusztítása vagy az azokkal folytatott kereskedés, legalább azokon a helyeken, ahol azokat a kihalás veszélye fenyegeti a nemzeti jogban meghatározottak szerint."
A természetvédelmi rendelkezéseket az irányelvi javaslat d) és e) pontjai tartalmazzák. A védett vadon élő állati és növényi egyedekkel kapcsolatos tényállás a kerethatározatban egy minimum mércét határoz meg a tagállamok számára a szabályozásra: a kihalás veszélyét. Ilyen kitételt a javaslat nem tartalmaz, ellenben egy további cselekményt ír elő szankcionálni: a védett élőhely jelentős megváltoztatását.
"g) az ózonkárosító anyagok jogellenes kereskedelme."
Ez a büntetendő cselekmény az irányelv-tervezet f) pontjában szerepel és teljesen azonos megfogalmazású, mint a kerethatározatban írtaké. A kerethatározat ugyanúgy előírja valamennyi elkövető - tettesek és részesek - büntetését, ahogy azt a javasolt irányelv, azzal a formai különbséggel, hogy a jogalkotó itt önálló cikket szentelt neki. A kiszabható szankciókat szintén külön cikkben tárgyalja a kerethatározat aszerint, hogy természetes vagy jogi személyekre vonatkoznak-e. A büntetésekkel szemben itt is követelmény, hogy hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek legyenek, ami a súlyosabb esetben a személyi szabadságtól való megfosztással járó és a kiadatás alapjául szolgáló szankciók kiszabásának lehetővé tételét jelenti. A kerethatározat szintén nevesít olyan további jogkövetkezményeket, amelyek - a tagállami szabályozástól függően - alkalmazhatók a büntetések mellett. Ilyen a hivatalos engedélyt vagy jóváhagyást igénylő tevékenység folytatásától, társaság, illetve alapítvány létesítésétől, vezetésétől vagy irányításától való eltiltás, azonban ennek feltétele az, hogy az elítéléshez vezető tények egyértelműen hasonló bűnös tevékenység folytatásának kockázatára utaljanak.
A jogi személyek felelősségével a kerethatározat jóval részletesebben foglalkozik, mint a bizottsági javaslat és meghatározza a felelősségre vonás feltételeit. Eszerint a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a jogi személyek felelősségre vonhatók legyenek, ha a 2. és 3. cikkben részletezett bűncselekményeket a javukra akár egyénileg vagy akár a jogi személy szervének részeként eljáró olyan személy követte el, aki a jogi személyen belül vezető beosztást tölt be képviseleti jogosultság, illetve döntéshozatali hatáskör, illetve ellenőrzési jogkör alapján, vagy az ilyen személy a 2. cikkben említett bűncselekményekben mint felbujtó vagy bűnrészes vett részt. A jogi személynek továbbá akkor is felelősségre vonhatónak kell lennie, ha a vezető beosztású személy által gyakorolt felügyelet vagy ellenőrzés hiánya tette lehetővé azt, hogy a jogi személynek alárendelt személy a jogi személy javára a 2. és 3. cikkekben említett bűncselekményeket elkövesse. A jogi személy felelősségre vonása természetesen nem zárja ki az elkövető természetes személy elleni büntetőeljárást.
A jogi személyekkel szemben kiszabható szankciók köre javarészt azonos az irányelvivel, amelyeket a kerethatározat is példálózó jelleggel sorol fel. Új jogkövetkezményként nevesíti a tanácsi dokumentum a meghatározott intézkedések meghozatalára való kötelezést a büntetőjogi felelősség alapjául szolgáló tevékenység következményeinek elkerülése érdekében [7. cikk e) pont]. E szankciókkal szemben is elvárás, hogy hatékonyak, arányosak és kellően visszatartó erejűek legyenek.
Az irányelv-javaslat - ahogyan azt a Bizottság megfogalmazta - a szubszidiaritás és az arányosság alapelveivel összhangban nem tartalmaz semmilyen, a büntetőeljárással kapcsolatos rendelkezést. Ezzel szemben a kerethatározat kitér néhány a joghatósággal, kiadatással és büntetőeljárással összefüggő kérdésre is, lévén, hogy e jogi aktust a Tanács a III. pilléres bűnügyi együttműködés keretében fogadta el, amelybe ezek a kérdések szorosan beletartoznak.
A tagállamoknak meg kell állapítaniuk a joghatóságukat, ha a 2. és 3. cikkben felsorolt valamely bűncselekményt:
- részben vagy egészben a saját területükön követték el, abban az esetben is, ha a bűncselekmény hatásai teljes mértékben másutt jelentkeznek;
- az adott tagállamban lajstromozott vagy a lobogója alatt hajózó hajó vagy repülőgép fedélzetén követték el;
- a tagállam területén bejegyzett székhellyel rendelkező jogi személy javára követték el;
- saját állampolgáruk követte el, ha a bűncselekmény az elkövetés helyén büntetőjogilag büntetendő, vagy ha az elkövetési hely semmiféle területi joghatóság alá sem tartozik.
Az utóbbi két esetben a tagállamok dönthetnek úgy is, hogy nem vagy csak meghatározott feltételekkel állapítják meg a joghatóságukat. Amennyiben az a tagállam, amelynek állampolgára a tagállam területén kívül követett el a 2. vagy 3. cikkben írt környezeti bűncselekményt, a saját joga alapján nem adja ki az állampolgárát, köteles megállapítani a joghatóságát és lefolytatni a büntetőeljárást.
Az előzőekben már röviden kitértem azokra az indokokra, amelyekkel a Bizottság az irányelv-javaslat elkészítésének, a Tanács pedig a kerethatározat elfogadásának adta okát, ehelyütt részletesen azokkal az érvekkel foglalkozom, amelyekkel a két intézmény az Európai Bíróság előtt indított perben a jogalap-választása helyességét igyekezett alátámasztani.
A Bizottság vitatta azt, hogy a szabályozás megfelelő jogi alapja az EUSZ III. pilléres rendelkezései lennének, mivel a kerethatározatban foglalt döntés a célját és tartalmát tekintve az Európai Közösségnek a RSZ-sel a környezeti ügyekre biztosított hatáskörébe tartozik. A Közösségnek nincs ugyan általános jogalkotási kompetenciája büntetőügyekben, azonban a RSZ 175. cikke alapján - amely a környezeti jogalkotás általános jogalapja - a tagállamok kötelezhetők arra, hogy büntetőjogi szankciókat írjanak elő a közösségi környezetvédelmi szabályok megsértése esetére, ha ez a szabályok hatékony végrehajtása érdekében szükséges. A nemzeti büntető jogszabályok harmonizációja - különösen ami a büntetendő környezeti bűncselekmények körének meghatározását illeti - elősegítheti a Közösség környezetpolitikájának megvalósítását.
A Bizottság utalt arra, hogy még nincs bírósági precedens ebben a tárgykörben, azonban hivatkozott a Bíróság azon eseti döntéseire, amelyek a lojális együttműködési kötelezettséggel és a hatékonyság, egyenértékűség alapelveivel kapcsolatosak. Ugyancsak rámutatott arra, hogy számos olyan rendelkezést elfogadtak már a halászati és a szállítási politika területén, amelyek arra kötelezik a tagállamokat, hogy indítsanak büntetőeljárást vagy az adott állam által szabályozott büntetésekhez hasonló korlátozásokat vezessenek be. A Bizottság két olyan közösségi jogszabályra is hivatkozik (91/308/EGK irányelv a pénzügyi rendszerek pénzmosás céljára való felhasználásának megelőzéséről, valamint a 2002/90/EK irányelv a jogellenes be- és átutazáshoz, valamint tartózkodáshoz történő segítségnyújtás meghatározásáról), amelyek a tagállamokat szankciók előírására kötelezik, s bár e jogszabályok kifejezetten nem használják a büntetőjogi jelzőt, a tartalmukból kétségtelen, hogy ilyen jellegű jogkövetkezményekről van szó.
A Bizottság a kerethatározat azon rendelkezését kifejezetten szerződésellenesnek tartotta - s e vonatkozásban legalább a részleges megsemmisítését mindenképpen szükségesnek -, amely a tagállamok belátására bízza, hogy a büntetőjogin kívüli, más jellegű jogkövetkezményeket is előírjanak, vagy válasszanak a büntetőjogi és más szankciók között, hiszen az ilyen egyéb jellegű jogkövetkezmények megállapítására való kötelezés vitathatatlanul a Közösség hatáskörébe tartozik.
A kerethatározat valamennyi rendelkezése ugyan nem képezhetné az irányelv tárgyát, hiszen a joghatóság, kiadatás és büntetőeljárás kérdéseinek szabályozására az EUSZ VI. címe (III. pillér) a megfelelő jogi alap, azonban ezek a rendelkezések önállóan nem képesek létezni, ezért kérte a Bizottság a teljes kerethatározat megsemmisítését.
Az Európai Parlament egyetértett a Bizottság érveivel, kihangsúlyozta, hogy a Tanács összekeverte a kétféle hatáskört: azt, amelyik a Közösség kompetenciája, arra, hogy irányelvet fogadjon el, azzal a hatáskörrel, amely a kerethatározat elfogadására jogosít és nem igényli a Közösség fellépését.
A Tanács és a tagállamok ezzel szemben úgy vélték, hogy a hatályos jog szerint a Közösségnek nincs hatásköre arra, hogy a tagállamokat a kerethatározatban megállapított magatartások esetére büntetőjogi szankciók előírására kötelezze. Nem csak hogy hiányzik az erre vonatkozó hatáskör kifejezett átruházása, de a büntetőjognak a tagállamok szuverenitása szempontjából kiemelkedő jelentőségére tekintettel az sem fogadható el, hogy ezt a kompetenciát közvetve ruházták volna át a Közösségre akkor, amikor meghatározott anyagi hatásköröket, mint amilyen a RSZ 175. cikkén alapuló kompetencia is, átadták a részére. Ezt az értelmezést támasztják alá a RSZ 135. és 280. cikkei, amelyek kifejezetten a tagállamoknak tartják fenn azt a jogot, hogy nemzeti büntetőjogukat és igazságszolgáltatásukat meghatározzák.
Bizonyítja továbbá az is, hogy az EUSZ önálló címet szentel a büntetőügyekben történő együtt működésnek [lásd a 29., 30. cikkeket és a 31. cikk e) pontját], amely terület kifejezetten az Európai Unió hatáskörébe tartozik, különösen ami a büntetendő cselekmények és a büntetések meghatározását illeti. A Tanács szerint a Bizottság álláspontja ellentmondásos, hiszen azt állítja, hogy a RSZ-t és az EUSZ-t létrehozó felek közvetve hatáskört szándékoztak adni a Közösségnek büntető ügyekben, ugyanakkor figyelmen kívül hagyja azt, hogy ugyanezek a felek ezt a hatáskört kimondottan az Uniónak tartották fenn.
A Tanács véleménye az, hogy a Bizottság érveit egyetlen bírósági döntés vagy másodlagos jogszabály sem támasztja alá. Az Európai Bíróság egyetlen ügyben sem kötelezte a tagállamokat arra, hogy büntetőjogi szankciókat fogadjanak el. Természetesen a tagállamok felelőssége, hogy biztosítsák azt, hogy ha a közösségi jogot megszegik, akkor azt - mind anyagi, mind eljárásjogi oldalról - ugyanolyan feltételekkel szankcionálják, mint a hasonló természetű és jelentőségű nemzeti jogsértéseket és a büntetések hatékonyak, visszatartó erejűek és arányosak a jogsértéssel, továbbá a nemzeti hatóságok a közösségi jog megszegése esetén is ugyanolyan gondossággal járnak el, mint a hazai ügyekben. A Bíróság sem kifejezetten, sem közvetve nem foglalt állást úgy, hogy a Közösség hatáskörrel rendelkezik a tagállamok büntetőjogának egymáshoz való közelítésére. Sokkal inkább azt hangoztatta, hogy a büntetések megválasztásának joga a tagállamok belső ügye.
A Tanács rámutatott arra, hogy a jogalkotási gyakorlat is összhangban van az általa hangoztatott értelmezéssel, hiszen az a számos másodlagos jogforrás, amely ebben a tárgykörben született és hatékony, arányos, illetve visszatartó erejű szankciók előírását tartalmazza (pl. a 2002/90/EK irányelv 3. cikke), nem teszi kétségessé a tagállamok azon szabadságát, hogy az igazgatási és büntetőeljárás között válasszanak. Azon ritka esetekben, amikor a közösségi jog előírta, hogy a tagállamok büntető- vagy közigazgatási eljárást vezessenek be, többnyire kifejezetten meghagyta a tagállamoknak a választási lehetőséget.
A Tanács felhívta a figyelmet arra, hogy akkor, amikor a Bizottság azt javasolta a Tanácsnak, hogy olyan jogszabályt fogadjon el, amely felölelte a büntető ügyeket is, a Tanács külön választotta a büntetőjogi részt a többi rendelkezéstől és azt egy önálló kerethatározatban szabályozta. (Pl. a 974/98/EK rendelet az euró bevezetéséről, amit a Tanácsnak ki kellett egészítenie a 2000/383/IB kerethatározattal az euró bevezetésével kapcsolatos pénzhamisítás elleni, büntetőjogi és egyéb szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről; vagy a 2002/90/EK irányelv, amelyet a 2002/946/IB kerethatározattal egészített ki a Tanács a jogellenes be- és átutazáshoz, valamint tartózkodáshoz történő segítségnyújtás elleni küzdelem büntetőjogi keretének megerősítéséről.)
A Tanács nézete szerint a kerethatározat - mind a célját, mind a tartalmát tekintve - a büntetőjogi harmonizációval áll kapcsolatban. Pusztán az a tény, hogy a környezeti bűncselekmények elleni fellépést célozza, nem alapozza meg a Közösség hatáskörét. A kerethatározat inkább kiegészíti a közösségi jogot a környezetvédelem terén.
Hollandia - bár alapvetően támogatta a Tanács álláspontját - némileg árnyaltabb véleményének is hangot adott. Úgy fogalmazott, hogy a Közösség a RSZ által ráruházott hatalmat gyakorolva kötelezheti a tagállamokat arra, hogy teremtsék meg egyes magatartások szankcionálásának lehetőségét nemzeti büntetőjogi rendszerükben, feltéve, ha a büntetés elválaszthatatlanul kapcsolódik a releváns közösségi anyagi jogi rendelkezésekhez és ténylegesen bizonyított az a tény, hogy a büntetőjogi szankció előírása az adott módon elengedhetetlen a RSZ vonatkozó célkitűzésének megvalósításához. Ez lehetséges akkor, ha például a RSZ 175. cikkén alapuló harmonizációs szabály végrehajtása büntetőjogi szankciókat tenne szükségessé. Ám ha a javasolt rendelkezés tartalmából és természetéből nyilvánvaló az, hogy célja alapvetően a tagállami büntető jogszabályok általános harmonizálása, és a büntetési rendszer nem kapcsolódik elválaszthatatlanul az adott közösségi jogterülethez, a jogalkotás megfelelő jogalapja az EUSZ 29., 31. cikkének e) pontja és a 34. cikk (2) bekezdésének b) pontja. Ez utóbbi az irányadó a jelen ügyben érintett kerethatározatra is, mivel abból egyértelmű a tagállami büntetőjogi harmonizáció szándéka. Az a tény, hogy ez érint a RSZ alapján elfogadott szabályokat is, nem döntő érv.
Az előzőekben felvázolt intézményi vitában mind a Bizottság, mind a Tanács (és a támogató Parlament, valamint a tagállamok) részéről számos hivatkozás történt a RSZ és az EUSZ vonatkozó rendelkezéseire. Ehelyütt ismertetem az üggyel összefüggő legfontosabb I. és III. pilléres rendelkezéseket6.
Az Európai Gazdasági Közösséget (1992-től Európai Közösség elnevezéssel) életre hívó, 1957. március 25-én köttetett ún. Római Szerződés (RSZ) jelenleg hatályos 2. cikke a Közösség feladataként határozza meg a környezet minőségének magas szintű védelmét és javítását. Ennek megfelelően a 3. cikk (1) bekezdésének l) pontja a Közösség hatáskörébe utalja a környezetvédelmi politikát, amelynek a Szerződés önálló címet szentel (XIX. cím) és szabályait a 174-176. cikkekben foglalja össze. A 6. cikk értelmében a környezetvédelem követelményeit be kell illeszteni a közösségi politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába (integráció alapelve).
A 174. cikk határozza meg a környezeti politika legfőbb célkitűzéseit, alapelveit, a közösségi harmonizációs szabályoktól való eltérés lehetőségét, a környezetpolitika kidolgozása során figyelembe veendő szempontokat és az együttműködési kötelezettséget.
A 175. cikk a környezeti jogalkotás általános jogalapja. Akként rendelkezik, hogy a Tanács a 251. cikkben megállapított - ún. együttdöntési - eljárás keretében, a Gazdasági és Szociális Bizottsággal, valamint a Régiók Bizottságával folytatott konzultációt követően - minősített többséggel - határoz arról, hogy a Közösségnek milyen lépéseket kell tennie a környezetvédelmi célkitűzések megvalósítása érdekében. A Tanács e felhatalmazás alapján bármilyen közösségi jogszabályt meghozhat (rendelet, irányelv stb.), de a legjellemzőbb közösségi aktus környezetvédelmi ügyekben az irányelv, amely az elérendő célt illetően minden címzett tagállamra nézve kötelező, azonban a forma és az eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra bízza (249. cikk).
Az ún. konzultációs eljárás keretében egyhangú döntéshozatalra van szükség az elsődlegesen adózási természetű, a területrendezést, a mennyiségi vízkészlet-gazdálkodást érintő, e készletek rendelkezésre állását közvetlenül vagy közvetve befolyásoló, a földhasználatot (a hulladékgazdálkodás kivételével) és valamely tagállam különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentős mértékben érintő rendelkezések elfogadásához. A Tanács egyhangú szavazással dönthet arról, hogy az előzőek közül mely kérdésekben lehet minősített többséggel határozni.
Ezen túlmenően a Tanács - szintén az együttdöntési eljárás szabályai szerint és a két bizottsággal konzultálva - általános jellegű, elsődleges célok megvalósítását kitűző akcióprogramokat fogad el és meghozza e programok végrehajtásához szükséges intézkedéseket.
A 176. cikk az ún. legkisebb szigor klauzulája, amely a tagállamok számára lehetővé teszi azt, hogy a környezetpolitika keretében elfogadott közösségi aktusoknál szigorúbb rendelkezéseket hozzanak vagy tartsanak fenn, amennyiben ezek összeegyeztethetők a Szerződéssel és értesítik róla a Bizottságot. A közösségi szabályok tehát a környezetvédelem minimumát határozzák meg és a tagállamok - teljesítőképességük szerint - vállalhatnak és megkövetelhetnek ezeknél fokozottabb elvárásokat, azonban e szigorúbb normák nem lehetnek diszkriminatívak és nem jelenthetnek burkolt kereskedelem-korlátozást, ahogy erről a 30. cikk rendelkezik.
Mielőtt kitérnék a közösségi környezetvédelmi jogi aktusok elfogadásának eljárási szabályaira, néhány mondat erejéig szót kell ejtenem a jogalap-választás jelentőségéről, hiszen a Tanács és a Bizottság "irányelv kontra kerethatározat" vitája is e kérdéskör mentén zajlott.
A RSZ 5. cikke kimondja, hogy "a Közösség a jelen szerződés által ráruházott hatáskörök és az abban meghatározott célok keretei között jár el." Nincs tehát korlátlan - valamennyi közügy szabályozására kiterjedő -közösségi hatáskör, hanem a Közösség - intézményein keresztül megvalósuló - intézkedéseinek igazodnia kell a RSZ egyes közösségi célokat és az ezekhez kapcsolódó cselekvési lehetőségeket megfogalmazó szabályaihoz. Ez a jogalkotásnál azt jelenti, hogy valamennyi közösségi jogszabályt csak külön felhatalmazást adó szerződéses rendelkezés alapján lehet meghozni. Ez a felhatalmazó rendelkezés az ún. jogalap, amely meghatározza a Közösség hatáskörének a tárgyi hatályát (a szabályozási kört), illetve azt, hogy milyen eljárás keretében, milyen típusú jogszabály formájában hozható meg a döntés.7 A környezetvédelmi tárgyú normák esetében ilyen jogalap a már említett 175. cikk.
A RSZ alapján történő közösségi jogalkotási eljárásokban lényegében kizárólag a Bizottság rendelkezik kezdeményezési joggal. E jog számára biztosítja egyrészt azt, hogy a meghozandó közösségi aktus tartalmát meghatározza, másrészt azt is, hogy kiválassza a megfelelő jogszabályi formát és eljárás típust. A Bizottságnak az általa kidolgozott jogszabály-javaslatban pontosan meg kell jelölnie a jogalapot és meg kell indokolnia azt, hogy miért tart szükségesnek közösségi cselekvést az adott kérdésben.
A 175. cikk követendő döntéshozatali eljárásnak a 251. cikkben szabályozott ún. együttdöntési eljárást jelöli meg, amelynek során a fő döntéshozó, a Tanács a "társjogalkotó" Európai Parlamenttel közösen fogadja el a közösségi jogszabályt (rendeletet, irányelvet stb.). Ennek részletes ismertetésére terjedelmi okokból nem térek ki.
A tagállamok az 1992. február 7-én aláírt Maastrichti vagy más néven Európai Uniós Szerződéssel (EUSZ) hozták létre az ún. pilléres szerkezetet. Ennek lényege az, hogy az Európai Unió három pilléren nyugszik. Az első (I.) pillér a gazdasági integrációt jelenti és magában foglalja a három Közösséget: az Európai Szén- és Acélközösséget (ESZAK-ot), az Európai Gazdasági Közösséget (amelyet ekkortól Európai Közösség névvel illet) és az Európai Atomenergia Közösséget a rájuk vonatkozó szerződéses rendelkezésekkel együtt (alapszerződések). A második (II.) pillérbe a közös kül- és biztonságpolitika tartozik, a harmadik (III.) pillérbe pedig eredetileg a bel- és igazságügyi együttműködés, az 1997. október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés óta pedig a büntető ügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésre vonatkozó rendelkezések. A fentiekben már ismertettem a RSZ-ből idevonatkozó I. pilléres szabályokat, az alábbiakban a rendőrségi és igazságügyi együttműködésre térnék ki részletesebben, tekintve azt, hogy az intézményi jogvitához ez kapcsolódik.
A III. pilléres rendelkezéseket az EUSZ VI. címe foglalja össze a 29-től a 42. cikkig terjedő szakaszokban. A tagállamok büntető ügyekben történő együttműködésének célja, hogy közös fellépéssel, a rasszizmus és idegengyűlölet megelőzésével és az ellene való küzdelemmel megteremtse a "szabadság, a biztonság és az igazságosság" térségét, ahol az állampolgárok magas szintű biztonsága garantálható. Az Unió ezt a célkitűzést a szervezett és más formájú bűnözés, így különösen a terrorizmus, az emberkereskedelem és a gyerekek sérelmére elkövetett bűncselekmények, a tiltott kábítószer-kereskedelem és a tiltott fegyverkereskedelem, a korrupció és a csalás megelőzésével és üldözésével kívánja megvalósítani. Ennek eszközei: 1) a tagállamok rendőrségeinek, vámhatóságainak és egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságainak közvetlenül, valamint az Europol-on keresztül történő szorosabb együttműködése, 2) a tagállamok igazságügyi hatóságainak és egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságainak szorosabb együttműködése, beleértve az Eurojust-on keresztül történő együttműködést is, továbbá 3) ahol szükséges a tagállamok büntetőjogi szabályainak összehangolása (jogharmonizáció) (29. cikk).
A 30-31. cikkek részletezik a rendőrségi és a büntető ügyekben folytatott igazságügyi együttműködés területeit. Ezekből ki kell emelni a 31. cikk e) pontját, mivel a Tanács a környezet büntetőjog általi védelméről szóló kerethatározatának jogalapjaként jelölte meg e jogszabályhelyet. A felhívott rendelkezés szerint a "büntető ügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre vonatkozó közös fellépés magában foglalja olyan intézkedések fokozatos elfogadását, amelyek a szervezett bűnözés, a terrorizmus, valamint a tiltott kábítószer-kereskedelem területén szabályozási minimumokat határoznak meg a bűncselekmények tényállási elemeire és a büntetési tételekre vonatkozóan."
A III. pilléren belüli együttműködés és döntéshozatal a tagállamok között kormányközi szinten és nem a közösségi intézményekben a RSZ-sel létrehozott eljárási rend szerint zajlik, amelynek oka az, hogy e területhez politikailag érzékeny kérdések tartoznak, ezért a tagállamok nem voltak hajlandóak lemondani a szuverenitásukról. "A kormányközi együttműködés lényege, hogy az nem céloz meg teljes körű jogharmonizációt, csupán az együttműködés kereteit alakítja ki, amelyben alapelvként megmarad a Tanácsban az egyhangú döntéshozatal, és a közösségi intézmények szerepe a háttérbe szorul."8
Az Európai Közösségek mellett tehát megjelent az Európai Unió önálló - nem az alapszerződésekben rögzített hatáskörökön alapuló és nem a közösségi intézmények által megvalósítandó - feladatokkal, amelyek az EUSZ rendelkezéseiből adódnak. Ezeket az uniós feladatokat (amilyen a büntető ügyekben történő együttműködés is), a tagállamok kormányközi szintű érintkezés, konzultáció keretében teljesítik, de ehhez bizonyos mértékig igénybe veszik a közösségi intézményeket is. Az EUSZ 34. cikkének (1) bekezdése erről úgy rendelkezik, hogy "a jelen címben meghatározott területeken a tagállamok a Tanács keretein belül tájékoztatják egymást és konzultálnak egymással cselekvésük összehangolása céljából. Ennek érdekében hatáskörrel rendelkező közigazgatási szerveik között együttműködést alakítanak ki." A döntéshozatal úgy történik, hogy a tagállamok képviselőiből álló Tanács a szabályozandó kérdésről bármelyik tagállam vagy a Bizottság kezdeményezésére egyhangú szavazással9 közös álláspontot, kerethatározatot vagy határozatot fogad el, illetve egyezményt dolgoz ki, amelyet a tagállamoknak saját alkotmányos szabályaiknak megfelelő elfogadásra ajánl. Az első kivételével a Tanácsnak valamennyi intézkedés megtétele előtt konzultálnia kell az Európai Parlamenttel és a véleményadásra három hónapnál nem rövidebb határidőt kell adnia. Ha a Parlament ezen határidőn belül nem nyilvánít véleményt, akkor a Tanács ennek bevárása nélkül határozhat.
A kerethatározat a tagállamok törvényeinek és rendeleteinek közelítésére (jogharmonizációra) irányul, és az elérendő célokat illetően kötelező a tagállamokra nézve, de a megvalósítás formájának és módjának megválasztását a nemzeti hatóságokra bízza. Nincs közvetlen hatálya.
Látható, hogy a kerethatározat a jogi természetét illetően igen hasonló az I. pillér irányelvéhez, megállapíthatjuk tehát, hogy a környezet büntetőjogi védelmének szabályozási formája - azaz, hogy ez kerethatározattal vagy irányelvvel történjen - nem ad okot a vitára. Ami azonban jelentősen eltér egymástól, az a jogi aktus elfogadásának módja. Ahogy azt az előzőekben már részletesen elemeztem, az I. pilléres jogszabályok szinte kizárólagos kezdeményezője a Bizottság, s ekként alapvető meghatározója a jogszabály tartalmának és a döntéshozatali eljárásnak. A III. pilléres döntéshozatalból azonban - ha nem a Bizottság volt a kezdeményező - teljes egészében kihagyható, mint ahogy ez meg is történt a vitatott tanácsi kerethatározat elfogadásakor.
Az Európai Parlamentnek sincsenek a jogi aktus elfogadására nézve olyan meghatározó jogosítványai a büntető ügyekben folytatott együttműködés terén, mint amilyenek a környezetpolitikai jogalkotásban vannak. A környezetvédelmi jogszabály meghozatalára irányuló együttdöntési eljárásban ugyanis a Parlament egyet nem értése esetén megvétózhatja a jogszabály elfogadását, ezzel szemben a III. pilléres jogalkotás során pusztán véleményt nyilváníthat, de ha ezt elmulasztja megtenni vagy ellentétes álláspontjának ad hangot, annak sincs különösebb kihatása a döntés meghozatalára, hiszen a Tanács az, amely egyhangú határozattal kimondja a végső szót.
A tagállamoknak olyan, a szuverenitásuk szempontjából lényeges területen, mint a büntetőjog, természetesen a III. pilléres együttműködés rendelkezéseinek alkalmazása kedvezőbb, hiszen ezáltal a Tanácson belüli kormányközi érintkezéssel közvetlenül részt vehetnek a döntéshozatalban, szemben az I. pilléres jogalkotással, ahol a közösségi intézményi struktúrában dőlnek el a kérdések. Ezért is hivatkoztak a perben a RSZ két olyan rendelkezésére - a 135. és a 280. cikkekre -, amelyek explicite kimondják azt, hogy a (vámügyi együttműködés körében és a Közösség pénzügyi érdekeit sértő jogellenes cselekmények elleni fellépés érdekében) az együttdöntési eljárás alapján megtett közösségi intézkedések nem érinthetik a nemzeti büntetőjog alkalmazását és a nemzeti igazságszolgáltatást.
Úgy vélem, hogy a Bizottság-Parlament és a Tanácstagállamok között kialakult és az Európai Bíróság előtt végződött hatásköri- vagy intézményi- vagy jogalapvitának a fent leírt körülmények lehettek a mozgatórugói. "A jogalappal kapcsolatos viták többségének politikai okai vannak, hiszen minden szerv olyan jogalapot kíván a javaslat preambulumában látni, amely lehetővé teszi számára, hogy a döntéshozatal során maximális befolyása legyen a döntés tartalmára. A Tanács tehát abban érdekelt, hogy az eljárás legfeljebb konzultációt vonjon maga után, és általában az egyhangú szavazást eredményező jogalapokat preferálja. A Bizottság ezzel szemben a többségi szavazást és kizárólagos közösségi hatáskört előíró jogalapok megválasztására törekszik, mivel ezek sokkal kevesebb egyeztetéssel járnak, és nagyobb a javaslat elfogadásának valószínűsége. Az Európai Parlament értelemszerűen arra törekszik, hogy valamennyi javaslat mélyén olyan jogalapokat találjon, amelyek együttműködési vagy együttdöntési jogot biztosítanak számára."10
Ahhoz, hogy teljes képet alkothassunk az intézményi vita jogi hátteréről, szükségesnek tartom röviden áttekinteni azt, hogy a közösségi környezetpolitika, illetve a büntető ügyekben folytatott együttműködés keretében milyen jellegű jogi aktusok születtek eddig.
A közösségi környezetvédelem alapvető szabályozási eszköze az irányelv. Túlnyomó többségben irányelvek rendelkeznek a horizontális - a környezetvédelem valamennyi területére kiterjedő - általános környezetgazdálkodási kérdésekről (pl. környezeti hatásvizsgálat, stratégiai hatásvizsgálat, a környezeti információ szabadsága stb.) és az egyes környezeti elemekre, szektorokra vonatkozó specifikus szabályokról (pl. levegőminőség-védelem, hulladékgazdálkodás, természetvédelem stb.).
Az irányelv mellett kisebb számban előfordulnak rendeletek is, az idevonatkozó példámat éppen ezek köréből merítettem. A Tanács 338/96/EK számú, 1996. december 9-én elfogadott rendelete a vadon élő állat-és növényfajok számára kereskedelmük szabályozása által biztosított védelemről szól. Ez a jogszabály rendelkezik a mellékletekben felsorolt fajok behozatalára, kivitelére, szállítására, kereskedelmük ellenőrzésére vonatkozó szabályokról. A 16. cikk megfelelő intézkedések megtételére kötelezi a tagállamokat annak érdekében, hogy bizonyos, a rendeletbe ütköző magatartásokat szankciókkal illessenek. Ilyen jogsértő magatartás például:
- példányok behozatala a Közösségbe, illetve az onnan történő kivitele, újrakivitele megfelelő engedély vagy bizonyítvány nélkül, vagy hamis, hamisított vagy érvénytelen engedéllyel vagy bizonyítvánnyal, vagy olyan engedéllyel vagy bizonyítvánnyal, amelyet az illetékes hatóság engedélye nélkül változtattak meg [(1) bekezdés a) pont];
- hamis nyilatkozat tétele vagy tudottan hamis információ szolgáltatása egy engedély vagy bizonyítvány megszerzése érdekében [(1) bekezdés c) pont] stb. A (2) bekezdés ezekről a tagállamok által teendő intézkedésekről úgy rendelkezik, hogy azoknak meg kell felelniük a jogsértés jellegének és súlyosságának, továbbá előírásokat kell tartalmazniuk a példányok lefoglalására és - adott esetben - azok elkobzására. Nem köti ki azonban azt, hogy e fellépésnek a büntetőjog területén kell történnie, holott a felsorolás számos bűncselekményi tényállást kimerítő magatartást tartalmaz. Ez a közösségi környezetpolitika keretében elfogadott rendelet tehát a tagállamok belátására bízza, hogy közigazgatási vagy ennél súlyosabb, büntetőjogi jogkövetkezményt érvényesítenek-e a jogsértővel szemben.
A bűnügyi együttműködés két nagyobb területet ölel fel: a tagállamok egymás közti és az uniós igazságügyi hatóságokkal történő együttműködését, valamint a tagállamok büntetőjogi és büntető eljárásjogi szabályainak a szükséges mértékben való közelítését egyfajta minimumszabályozás kialakítása útján.
Az előbbi területen fogadták el az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározatot, kötöttek egyezményt a kölcsönös bűnügyi jogsegélyről, jött létre az Európai Igazságügyi Hálózat és az Eurojust. Témánk szempontjából azonban inkább a második terület érdemel figyelmet, hiszen a környezet büntetőjogi védelméről szóló kerethatározat, illetve irányelv-javaslat is egyfajta büntetőjogi harmonizációt céloz meg a minimum követelmények - a büntetendő cselekmények és a szankciók -meghatározásával. E körben hozott jogi aktusokra példa:
> a 2004/80/EK irányelv a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről (jogalap a RSZ 308. cikke);
> egyezmény az EUSZ K.3. (jelenleg 31.) cikke alapján, az Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről;
> a 2002/475/IB kerethatározat a terrorizmus elleni küzdelemről [jogalap: EUSZ 29. cikke, 31. cikke e) pontja és 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja];
> a 2001/500/IB kerethatározat a pénzmosásról, valamint a bűncselekményhez felhasznált eszközök és az abból származó jövedelmek azonosításáról, felkutatásáról, befagyasztásáról, lefoglalásáról és elkobzásáról [jogalap: EUSZ 31. cikke a), c) és e) pontja, valamint a 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja];
> a 2000/383/IB kerethatározat az euró bevezetésével kapcsolatos pénzhamisítás elleni, büntetőjogi és egyéb szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről [jogalap: EUSZ 31. cikke e) pontra és 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja];
> a 2004/68/IB kerethatározat a gyermekek szexuális kizsákmányolása és a gyermekpornográfia elleni küzdelemről [jogalap: EUSZ 29. cikke, 31. cikke (1) bekezdésének e) pontja és 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja]
> a 2002/629/IB kerethatározat az emberkereskedelem elleni küzdelemről [jogalap: EUSZ 29. cikke, 31. cikke e) pontja és 34. cikke (2) bekezdésének b) pontja.]11
A felsorolásban mindössze egyetlen irányelv található (a 2004/80/EK számú a bűncselekmények áldozatainak kárenyhítéséről), ezt is az ún. kiegészítő jogalap, a RSZ 308. cikke alapján fogadták el. E szakasz azt biztosítja, hogy a Közösség akkor is tehessen intézkedést, ha a közös piac működéséhez kapcsolódó valamelyik célkitűzés megvalósításához közösségi fellépésre lenne szükség, de a RSZ nem tartalmaz speciális hatáskört e területen. A tervezett döntést a Tanács hozza meg a Bizottság javaslata alapján eljárva és a Parlamenttel folytatott konzultációt követően, egyhangú határozattal.
Az összes többi jogi aktus jogalapját az EUSZ-nak azok a III. pilléres rendelkezései képezik, amelyek a környezet büntetőjogi védelméről szóló kerethatározat meghozatalának is alapjául szolgáltak. Az sem hagyható figyelmen kívül, hogy azok a normák, amelyek a szabályozott kört tekintve hasonlóak az előbb említett tanácsi jogi aktushoz, szintén kerethatározati formát öltenek. A 2000/383/IB számú (az euró bevezetésével kapcsolatos pénzhamisítás elleni, büntetőjogi és egyéb szankciókkal megvalósuló védelem megerősítéséről szóló) és a 2002/629/IB számú (az emberkereskedelem elleni küzdelemről szóló) kerethatározatokat példaként összevetve a Bizottság által támadott tanácsi dokumentummal, megállapítható, hogy mindhárom kerethatározatnak igen hasonló a szabályozási tartalma és a felépítése. Valamennyi azt célozza, hogy az adott büntetendő cselekményekkel kapcsolatos főbb elemeket illetően azonos tagállami büntetőjogi szabályokat alakítson ki. Ennek érdekében meghatározzák azokat a magatartásokat, amelyeket a tagállamoknak mindenképpen bűncselekményként kell szabályozni, a büntetőjogi szankciókkal szembeni elvárásokat (hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetések), a jogi személyek felelősségre vonásának feltételeit és a velük szemben kiszabható szankciókat, továbbá kitérnek a joghatóság és a büntetőeljárás egyes kérdéseire.
Mindezekből kiindulva arra vonhatnánk következtetést, hogy a környezet büntetőjogi védelmének megfelelő szabályozási formája a kerethatározat, jogalapja pedig az EUSZ III. pilléres rendelkezései. [Zárójelben megjegyzendő, hogy az EUSZ jogalapként felhívott 31. cikkének e) pontja a harmonizálandó bűncselekmények körében a környezet sérelmére elkövetett deliktumokat nem sorolja fel, de ugyanígy nem nevesíti az emberkereskedelmet és a gyermekpornográfiát sem, mégis születtek ilyen tárgyú - és nem vitatott - kerethatározatok.] Az Európai Bíróság azonban ezzel ellentétes álláspontra jutott és ítéletében a Bizottságnak adott helyt.
Az Európai Bíróság az EUSZ 47. cikkéből indult ki, amely úgy rendelkezik, hogy az EUSZ rendelkezései nem érinthetik a RSZ-t, tehát a közösségi jog a bűnügyi együttműködés rendelkezéseivel szemben elsőbbséget élvez. Ez a követelmény megtalálható az EUSZ 29. cikkének (1) bekezdésében is. A Bíróság ennek figyelembevételével feladatát akként határozta meg, hogy biztosítsa azoknak, az EUSZ VI. címe alá (a büntető ügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködés körébe) tartozó jogszabályoknak a tiszteletben tartását, amelyek nem sértik a Közösség RSZ-en alapuló hatáskörét. Ennek érdekében a per folyamán azt kellett tisztáznia, hogy a kerethatározat érinti-e a Közösségnek a RSZ 175. cikkén alapuló hatáskörét, minthogy a Bizottság szerint a kerethatározati rendelkezéseket ez utóbbi cikk alapján kellett volna elfogadni, irányelv formájában.
A Bíróság kifejtette, hogy a környezetvédelem a Közösség egyik legalapvetőbb célkitűzése és a RSZ 174176. cikkei jelentik azt a jogi keretet, amelyen belül a Közösség a környezetvédelmi politikát gyakorolhatja.
A Bíróság hivatkozott arra, hogy kialakult esetjoga szerint a közösségi rendelkezés jogalapjának bírósági felülvizsgálatra alkalmas objektív tényezőkön kell nyugodnia, amely magában foglalja az intézkedés célját és tartalmát.
A kerethatározat célját megvizsgálva a Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy mind a címből, mind pedig az első három bekezdésből egyértelmű az, hogy a tárgya a környezet védelme. A kerethatározat tartalmát vizsgálva azt állapította meg, hogy a 2-7. cikkek kétségtelenül tagállami büntetőjogi harmonizációt irányoznak elő a környezet sérelmére elkövetett különböző bűncselekmények tényállási elemeinek meghatározását illetően. Főszabály szerint sem a büntető anyagi jog, sem a büntetőeljárás szabályainak megállapítása nem tartozik a Közösség kompetenciájába. Ez azonban nem akadályozhatja meg a közösségi jogalkotót abban, hogy ha a súlyos környezeti bűncselekmények elleni fellépésnek elengedhetetlen eszköze a nemzeti hatóságok által alkalmazandó hatékony, arányos illetve visszatartó erejű büntetések előírása, akkor a tagállamok büntetőjogával kapcsolatban megtegye a közösségi környezetvédelmet szolgáló jogszabályok hatékony érvényesüléséhez szükségesnek tartott intézkedéseket.
E vonatkozásban a Bíróság fontosnak tartotta kiemelni, hogy habár a kerethatározat 1-7. cikkei bizonyos, a környezetre különösen káros magatartások bűncselekménykénti szabályozását írják elő, az alkalmazandó büntetések megválasztását a tagállamokra bízzák azzal a megszorítással, hogy azoknak az 5. cikk
(1) bekezdése értelmében hatékonyaknak, arányosaknak és visszatartó erejűeknek kell lenniük. A Tanács sem vitatta, hogy a 2. cikk számos olyan közösségi rendelkezést sértő cselekményt tartalmaz, amelyet az irányelv melléklete sorol fel. Hovatovább az első három bekezdésből egyértelműen kiderült a Bíróság számára, hogy a Tanács is azt a nézetet vallja, miszerint a büntetések alapvető fontosságúak a környezet sérelmére elkövetett bűncselekmények elleni fellépéshez. Ebből következik az, hogy az 1-7. cikkek rendelkezéseit - a céljuknál és tartalmuknál fogva, miután elsődlegesen a környezet védelmét szolgálják - a RSZ 175. cikke alapján kellett volna elfogadni.
Ezt az utóbbi megállapítást a Bíróság szerint a RSZ 135. és 280. cikkei alapján sem lehet kétségbe vonni, mely szabályok a vámügyi együttműködés és a közösségi pénzügyi érdekek védelme területén a tagállamoknak tartják fenn a nemzeti büntetőjog meghatározását és a büntető igazságszolgáltatást. Ezekből a rendelkezésekből nem lehet arra következtetni, hogy a környezetvédelmi politika végrehajtásakor mindennemű büntetőjogi harmonizációt - akár olyan korlátozott mértékűt is, mint amilyet a kerethatározat irányoz elő - el kell vetni akkor is, ha az elengedhetetlen lenne a közösségi jog hatékony alkalmazásához.
A fenti megállapítások alapján a Bíróság úgy találta, hogy oszthatatlansága folytán a teljes kerethatározat sérti az EUSZ 47. cikkét annál az oknál fogva, hogy csorbítja a Közösségnek a RSZ 175. cikkén alapuló hatáskörét. A Bíróság ezért szükségtelennek találta külön is megvizsgálni a Bizottságnak a kerethatározat 5. cikk (2) bekezdésével, a 6. és 7. cikkével kapcsolatos részleges semmisségre hivatkozó érveit.
A Bíróság a kifejtett indokok alapján a Tanács 2003/80/IB számú, 2003. január 27-én elfogadott a környezet büntetőjog általi védelméről szóló kerethatározatát megsemmisítette.
* * *
Számomra úgy tűnik, hogy az Európai Bíróság előzőekben ismertetett ítélete fellazította a határokat az I. és a III. pillér között. Az eddigi jogalkotási folyamat alapján egyértelműnek látszott, hogy az olyan büntetőjogi kérdéseket, mint a tagállamokat kötelezni egyes cselekmények büntetendővé nyilvánítására és megfelelő büntetőjogi szankciók előírására, a bűnügyi együttműködés körében adott jogi eszközökkel (kerethatározattal, egyezménnyel stb.) kell szabályozni. A döntés nyomán azonban kétségessé vált, hogy az olyan jogsértésekkel szemben, amelyek valamely közösségi politika célkitűzését hátrányosan érintik, és szükségessé tesznek az igazgatási és polgári jogkövetkezményeknél szigorúbb fellépést, a közösség milyen jogalapon intézkedhet. Leegyszerűsítve a kérdést: ezen túl bármelyik közösségi célkitűzés sérelmét jelentő cselekmény büntetendővé tételét kizárólag közösségi (I. pilléres) jogszabállyal lehet előírni a tagállamoknak annak ellenére, hogy ez szükségszerűen a nemzeti büntetőjogok (EUSZ 29. cikk utolsó mondata szerinti) harmonizálását jelenti?
A Bizottság 2005. november 23-án kelt - az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz címzett - közleményében elemezte az ítéletet és értékelte annak következményeit a jövőbeni jogalkotásra nézve.13 A Bizottság örömmel fogadta az ítéletet, amely álláspontja szerint végre tisztázta a büntetőjogi rendelkezésekre vonatkozó hatáskörök I. és III. pillér közötti megosztásának kérdését, amely már sok éve vita tárgyát képezte. Olyan elvi jelentőségű döntést látott az ítéletben, amelynek következtetései messze túlmutatnak a konfliktus témáján, azaz a környezet védelmén, és kihatnak valamennyi közösségi politikára és alapvető szabadságra azáltal, hogy igénybe lehet venni a büntetőjog eszközeit, ha ezek hatékony érvényesítéséhez elengedhetetlenül szükséges.
A szükségesség feltételét a Bizottságnak kell megvizsgálnia és értékelnie a javaslataiban. Ha a büntetőjogi intézkedés megtételét a Bizottság elkerülhetetlennek találja, úgy ezek köre kiterjedhet a büntetőjogi szankciók alkalmazási elveinek, a bűncselekmények és tényállási elemek, az alkalmazandó szankciók fajtájának és mértékének vagy a büntetőjoggal kapcsolatos más elemek meghatározására.
Az ítélet a Bizottság véleménye szerint véget vet az eddig meghonosodott kettős szöveg mechanizmusának (irányelv/rendelet és kerethatározat)14. A közösségi jog hatékony végrehajtásához szükséges büntetőjogi rendelkezések a RSZ hatálya alá és a közösségi jogalkotás körébe tartoznak, az EUSZ VI. címe alatt és az Unió hatáskörében pedig megmaradnak a horizontális, a széles értelemben vett igazságügyi és rendőrségi együttműködés elősegítését szolgáló, a hozzáférhetőség elvén alapuló, továbbá a szabadság, biztonság és jog érvényesítése érdekében tett büntetőjogi harmonizációs intézkedések, amelyek nem kapcsolódnak a közösségi politikák vagy alapvető szabadságok végrehajtásához.
A Bizottság összegyűjtötte azokat a javaslatokat, amelyekre az ítéleti döntés kihat és emiatt jogalap-módosítást igényelnek, továbbá azokat a kerethatározatokat, amelyeket nem a megfelelő jogi alapon fogadtak el15 és ami miatt szükségesnek tartja ezeket kiigazítani, hogy a jogszerű állapot helyreálljon és a hiba ne tegye megtámadhatóvá a kerethatározatokat átültető nemzeti jogszabályokat.16 A kiigazítás egyik lehetséges formáját a Bizottság úgy képzelte el, hogy a problémás jogi aktusokat felül kell vizsgálni és tartalmuk módosítása nélkül összhangba hozni az I. és III. pillér közti hatáskörmegosztás elvével a Bíróság ítéletének megfelelően. Ez az - egyébként gyors és egyszerű megoldás -a három intézmény (Bizottság, Parlament, Tanács) előzetes megállapodását feltételezné arról, hogy formális eljárást folytatnak le és nem bocsátkoznak érdemi vitába. Ha ilyen megállapodást nem sikerülne elérni, akkor a Bizottság élne a javaslattételi hatáskörével és nem csak kiigazítaná az elfogadott kerethatározatok jogalapját, hanem álláspontjának megfelelő tartalmi módosításokat is előterjesztene.
A Bizottság az ítélet legfontosabb, intézményi jellegű következményét abban látta, hogy ezen túl együttdöntési eljárást kell lefolytatni azokon a területeken, ahol eddig a Tanács egyhangú szavazással döntött és a Parlament pusztán csak véleményt nyilvánított. A Bizottság szerint ez kétségkívül egy jelentős lépés az európai demokrácia felé.
Akár eloszlatta a bizottsági ítélet-elemzés a fentebb feltett kérdésben megfogalmazódott kétségeinket, akár nem, az tényként állapítható meg, hogy az Európai Bíróság ítélete alapján a környezet büntetőjogi védelmét biztosító kerethatározat már nem része az Európai Unió jogának és nincs semmiféle joghatása a nemzeti jogrendszerekben. Ez két irányban is további gondolkodásra indíttat. Először is: látható, hogy megvolt a szükséges politikai akarat ahhoz, hogy a környezet büntetőjogi védelmét az Európai Unióra kiterjedő hatályú normával biztosítsák, a tartalmi elemek tekintetében sem volt vita az intézmények és tagállamok között. Sürgető lenne tehát, hogy e tárgykörben a hiányzó (megsemmisített) jogi eszköz helyett egy újat fogadjanak el, legyen ez akár a Bizottság benyújtott irányelvjavaslata. Az, hogy valóban lesz-e ebből jogszabály és mikor (napirendre tűzik-e a kérdést, a Tanácson belül sikerül-e majd minősített többséget elérni stb.) egyelőre nehéz lenne megválaszolni. A közleményből érezhető, hogy a Bizottság ösztönözné a mielőbbi döntést, a Tanácsot viszont nem kötelezi semmi arra, hogy a bizottsági javaslattal foglalkozzon.
A másik vetülete az ítéletnek: a megfelelés érdekében elfogadott nemzeti jogszabályok sorsának kérdése. Mi lesz ezekkel az alapul szolgáló és a megsemmisített uniós norma nélkül? Erre a kérdésre azonban már egy másik tanulmány keresi a választ a magyar környezetvédelmi büntetőjogi szabályozás konkrét vizsgálatával. ■
JEGYZETEK
1 Forrás: European Commission: Environmental Crime, http://www.europa.eu.int/comm/ environment/crime/index.htm
2 Forrás: Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of the environment through criminal law COM (2001) 139, adopted by the Commission on 13 March 2001, http://www.europa.eu.intleur-lex/ en/com/pdf/2001/en_501PC0139.pdf
3 Amended Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the protection of the environment through criminal law COM (2002) 544 adopted by the Commission on 30 September 2002, http://www.europa.eu.int/eur-lex/en/com/pdf/ 2002/com/2002_0544en01.pdf
4 Council Framework Decision 2003/80/JHA of 27 January 2003 on the protection of the environment through criminal law, http://www.europa.eu.int/ eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/1_029/1_0290030205en 00550058.pdf, a magyar szöveg forrása: http://ccvista.taiex.be/ Fulcrum/CCVista/hu/32003F0080-HU.doc
5 Judgment of the Court 13 September 2005, http://curia.eu.int/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en& Submit=Submit&alldocs=alldocs&docj=docj&doc op=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff= C-176%2F03&datefs=&datefe=&nomusuel=& domaine=&mots=&resmax=100; továbbá: Press release No 75/05 13 September 2005 Judgement of the Court of Justice in Case C-176/03 http://curia.eu.int/en/actu/communiques/cp05/aff/cp050075en.pdf
6 Forrás: 1. Az Európai integráció alapszerződései. A Római, a Maastrichti és az Amszterdami Szerződések (hatályos és összehasonlító szöveg). Szerk.: Dr. Fazekas Judit. KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest 2000. 2. Nizzai Szerződés http://www.kulugyminiszterium. hu/archivum/NR/rdonlyres/399D7DB8-9CE4-4A 80-B583-9A98B64DD0F1/0/XVI_12001CHU_ AUTHENTIC.pdf
7 Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika, Osiris Kiadó, Budapest, 2002. 486493. o.
8 Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): i. m. 36. o.
9 Az egyhangúság alól kivételt jelentenek a jogharmonizációt nem célzó határozatok és az egyezmények végrehajtásához szükséges intézkedések elfogadása, a tagállamok egy csoportjának szorosabb együttműködésre való felhatalmazása, továbbá az eljárási kérdésekben történő döntések.
10 Kende Tamás-Szűcs Tamás (szerk.): i. m. 490. o.
11 Forrás: Igazságügyi együttműködés büntető ügyekben, http://www.im.hu/?katid=2&id=120&mi=2
12 Judgment of the Court 13 September 2005, http://curia.eu.int/jurisp/egi-bin/form.pl?lang=en& Submit=Submit&alldoes=alldocs&docj=docj&doc op=docop&docor=docor&docjo=docjo&numaff= C-176%2F03&datefs=&datefe=&nomusuel=& domaine=&mots=&resmax=100
13 A közlemény és az ezzel kapcsolatos sajtócikk megtalálható a következő oldalakon: http://www.europa.eu.int/rapid/pressReleasesActio n.do?reference=MEMO/05/437&format=HTML& aged=1&language=EN&guiLanguage=en; illetve http://europa.eu.int/eur-lex/lex/LexUriServ/LexUri Serv.do?uri=COM:2005:0583:FIN:HU:HTML
14 Erre a gyakorlatra hivatkozott a Tanács is a C-176/03. sz. ügyben, amikor azt fejtegette, hogy ha a Bizottság javaslata olyan jogszabály elfogadására irányult, amely felölelte a büntető ügyeket, akkor a Tanács a büntetőjogi részt leválasztva azt önálló kerethatározatban szabályozta.
15 A Bizottság listáján a IV/2/C. pontban felsorolt III. pilléres harmonizációt szolgáló jogi aktusok közül kettő szerepel: az euró bevezetésével összefüggő pénzhamisítással kapcsolatos 2000/383/IB és a pénzmosásról szóló 2001/500/IB kerethatározat.
16 A Bizottság az ítéleten fellelkesülve úgy döntött, hogy a hajók által okozott szennyezésre vonatkozó jogszabályok végrehajtásához szükséges büntetőjogi keret megerősítéséről szóló 2005/667/IB kerethatározat megsemmisítése iránt is keresetet indít az Európai Bíróság előtt. Az eljárási határidő miatt a Bizottságnak csak ennél az egy jogi aktusnál volt ilyen lehetősége. A keresetlevelet 2005. december 8-án nyújtotta be és azt C-440/05. szám alatt iktatták. A perindító dokumentum érveléséből megfigyelhető, hogy a Bizottság erősen épített a C-176/03. számú ügyben meghozott ítéletre és az ott kifejtett "céltartalom" elemzést követte itt is. A Tanács ellenkérelmében elsődlegesen a környezetpolitika és a közlekedési politika különbségeire, másodlagosan a két kerethatározat közti lényeges eltérésekre építette fel az érveit.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Laczi Beáta, ügyész, Szegedi Városi Ügyészség, Szeged
Visszaugrás
