Az Európai Unió szociálpolitikájának szimbólumává mára az Európai Szociális Modell vált. Az Európai Szociális Modell célul tűzése majd fél évszázados jogfejlődés eredménye. Több évtizednek kellett eltelnie ahhoz, hogy az európai integráció alapítóinak neoliberális elképzeléseitől eljussanak a szociális és gazdasági célokat egyenrangúnak tekintő koncepció elfogadásáig. Az alábbiakban először ennek a folyamatnak a legfontosabb összefüggéseire igyekszünk rávilágítani. Ezt követően a nemzeti és a közösségi szociálpolitika szereplőit, területeit, szabályozási filozófiáját elemezzük.[1]
A közösségi szociálpolitika történetének elemzését azzal a megállapítással kell kezdeni, hogy az európai integráció alapítói 1957-ben elvetették az egységes európai szociálpolitika megteremtésének a gondolatát. A Római Szerződés szövegezésekor felmerült ugyan a nemzeti szociálpolitikák egységesítése, de a hat alapító állam többsége - hatalmas viták után - elvetette azt a franciák és a németek között feszült ellentét a szociális ellátásokra vonatkozó eltérő szabályozási elképzelések miatt. A franciák a szociális ellátórendszerek harmonizációját követelték, elsősorban saját gazdasági érdekeik és félelmeik miatt.[2] Szerették volna kiküszöbölni azt, hogy a nemzeti szociális jogok különbségei torzítsák a Közösségen belül a tagállamok között zajló versenyt. A Római Szerződés koncepciójának kidolgozásakor azzal érveltek, hogy a magas szociális biztonsági terhek (social charges) miatt Franciaország hátrányba kerülhet a versenytársakkal szemben. Éppen ezért a szociális biztonsági rendszerek szabályozásának, végső soron a nemzeti szociális jogoknak a harmonizációját követelték.
Ezt a harmonizációs elképzelést a németek mindvégig ellenezték és végül sikeresen hiúsították meg. A többi alapítóval egyetértésben arra hivatkoztak, hogy a szociális célú hozzájárulások mértékét, illetve a béreket tisztán a piaci viszonyoknak kell meghatározniuk, ezért itt nincs helye közösségi beavatkozásnak. A nemzeti szociális jogok harmonizációja ellen számos politikai, gazdasági és jogi érv is szólt, illetve szól ma is. Megoldhatatlannak tűnik például az a probléma, hogy ki finanszírozza a közösen szabályozott szociális ellátórendszert, hiszen sem a nemzeti, sem pedig a közösségi költségvetés nem bírná el ezt a terhet. Továbbá rá lehet-e bízni a demokratikus deficittel küszködő közösségi intézményrendszerre a szociális ellátások szabályozását, amely minden tagállamban az egyik legfontosabb belpolitikai kérdés. A közösségi intézmények legitimáció hiányában nem vehetik át ezt a szabályozó szerepet. Ráadásul ez ellenkezne mind az integráció neoliberális indíttatásával, mind pedig a gazdag tagállamok anyagi érdekeivel. A franciákkal vitázó öt állam arra is felhívta a figyelmet, hogy az ESZAK a megelőző években jól működött a szociális biztonsági rendszerek harmonizációja nélkül is, így a kibővített piac hasonlóképpen jól működne közös szociálpolitika nélkül.
Mindezen okok miatt sohasem valósulhatott meg az ellátórendszerre kiterjedő szociális jogi jogharmonizáció, a tagállamokban ezért mind a mai napig eltérő szociális jogi szabályozás alapján, természetesen nagyon különböző összegű juttatásokat nyújtanak. Így a szociális biztonsági rendszerekre vonatkozó nemzeti szabályok harmonizációja helyett csupán azok koordinációjára került sor, hogy ezzel elősegítsék a Közösségen belüli szabad munkaerőáramlást, illetve kiiktassák a versenyt korlátozó körülményeket.
A szociális biztonsági rendszerek harmonizációjának elvetése olyan döntés volt, amely mind a mai napig meghatározza a közösségi szociális jogi gondolkodást, különösen annak korlátait. Ezáltal ugyanis az integrációt "kirekesztették" a szociálpolitika leglényegesebb területeiről, és lényegében konzerválták a nemzeti szociálpolitikát, biztosítva a nemzeti intézmények számára a kizárólagos hatáskört.
A Rómában 1957-ben kötött kompromisszum eredményeképpen a létrejövő Európai Gazdasági Közösség nem csupán nevében volt gazdasági integráció. A Közösség tevékenységi területeinek döntő többsége gazdasági kérdésekről, közöttük a kereskedelmi korlátok eltörléséről, közös közlekedési politikáról, vámunió kialakításáról stb. szólt. A szociálpolitikáról szóló rész rendelkezéseiben csak annyiban tartották fontosnak az élet- és munkakörülményekről rendelkezni,[3] amennyiben azok hozzájárulhattak az elsődleges cél, a gazdasági integráció előmozdításához. A Római Szerződés megfogalmazói tiszteletben tartották ugyanis azt az elvi alapvetést, hogy a nemzeti értelemben vett szociális jog és munkajog belső jogi kérdés, a tagállamok hatásköre. Ezt a koncepciót erősítette, hogy a tagállamok belső jogrendszereiben soha nem látott intenzitású jogalkotás bontakozott ki a munkavállalói jogok és szociális juttatások terén. Végeredményben a közösségi rendelkezések főként a versenyfeltételek kiegyenlítését, a különbségek kiiktatását szolgálták. Ezért hiányoztak a Közösség politikájából ebben a kezdeti időszakban mind a szélesebb értelemben vett szociálpolitikai célok, mind pedig az azok megvalósításához szükséges mechanizmusok.
A Római Szerződés alapításkori szövegében tehát nagyon kevés szociális jogi rendelkezést találunk, amelyek még kevesebb konkrétumot tartalmaznak. Csak a munkaerőpiacra vonatkozó egyes nemzeti szabályok koordinálására törekedtek, amelyekkel megteremthették a Közösségen belül a munkaerő szabad áramlását, illetve kiiktathatták a versenyt korlátozó körülményeket. A Szociálpolitikai fejezet[4] arra kötelezte a tagállamokat, hogy szociális rendszereik konvergenciájára törekedjenek. Mivel ezeknek a cikkelyeknek a szövegezése túl általános, homályos, így nehezen értelmezhető, hogy azok a gyakorlatban milyen kötelezettséget rónak a tagállamokra. A pontatlanságok széles körű jogi vitát gerjesztettek arról, hogy a Római Szerződés mennyiben szolgáltat ala-
- 45/46 -
pot a nemzeti szociális jogok egységesítésére.
A ténylegesen működő szociálpolitika hiánya Vogel-Polsky szerint jogi és politikai okokra egyaránt visszavezethető: "A kérdés dialektikus természetű: a Szerződés egyfelől nem ruházza fel a Közösség intézményeit kellőhatáskörrel ahhoz, hogy megteremtsenek egy új, nemzetek feletti szociális rendszert, amely független lenne a nemzeti jogrendszerektől. Másfelől a Szerződés 117. cikke[5] arra enged következtetni, hogy a tagállamok elkötelezték magukat a közösségi szintű szociálpolitika mellett"[6].
A Római Szerződés ingatag megfogalmazásai, és a szakmai viták ellenére az EGK fennállásának első éveiben mégis ezek a rendelkezések képezték az előrelépés alapját. Komoly fejlődés következett be a szabad munkaerő-áramlás, a migráns munkavállalók szociális biztonsági jogai, a fiatal munkavállalók cseréje terén stb. Az 1958 és 1970 közötti időszak a munkaerő szabad áramlására vonatkozó jogszabályok megalkotása, és emellett a szakmai konzultációk, találkozók, tanulmányok jegyében telt. Mindez nemcsak az úgynevezett spontán harmonizációhoz[7] járult hozzá, hanem egyúttal megteremtette az 1974 után sokkal erőteljesebben fejlődő közösségi szociálpolitika elméleti alapját is.
A kezdeti időszak másik tanulsága az EGK szociálpolitikájának és egyéb politikáinak összefonódása, átfedése volt. A Bizottság, felismerve a szociálpolitika fontosságát és - jelentőségéhez képest - a közösségi jogban elfoglalt alárendelt[8] szerepét, egyre következetesebben hívta fel erre a figyelmet. Ezt azzal a meggyőződéssel tette, hogy a gazdasági és szociális dimenzió kérdéseit mindenkor egymással összefüggésben, nem pedig elkülönítve kell kezelni. Ez a koncepció a nemek közötti esélyegyenlőség politikájában teljesedett ki. A mainstreaming elve (esélyegyenlőség általános érvényesítése) szerint vannak olyan szociális értékek, amelyek nem ültethetők át a gyakorlatba elszigetelten, más közösségi politikáktól elkülönítve, hanem ezeknek az értékeknek - például a nemek közötti esélyegyenlőségnek - minden más politikát át kell hatniuk. Ez a felismerés arra épül, hogy az ilyen értékközpontú jogalkotásra és jogalkalmazásra a Közösség intézményrendszere - pontosan a nemzeti szinttől eltérő sajátosságai miatt - kiválóan alkalmas. A közösségi szintű szociális jogalkotás tehát akkor lehet sikeres, ha nem kizárólag a két szint közötti különbségek csökkentésére törekszik, hanem megkísérel építeni a két dimenzió eltérő jellegzetességeire.
Az 1960-as évek végén hirtelen változás történt. Minden jel arra mutatott, hogy az EGK mégiscsak kész vállalkozni egy sokkal kezdeményezőbb szociálpolitikára. A Közösségen belüli romló gazdasági feltételek, a pénzvilág megrázkódtatásai, a folyamatos egyensúlyhiány és a munkanélküliségi problémák kétségtelenül mind hozzájárultak ahhoz, hogy a tagállamok hatékonyabb szociálpolitikát szorgalmazzanak.[9] E magyarázat ellen szól, hogy bár az 1960-as évek végére a gazdasági növekedés valóban lelassult, nem volt szó mai értelemben vett általános munkanélküliségről és szociális problémákról. Az európai társadalmak általános jellemzője a gazdasági jólét volt, nem pedig a szegénység.
Ezekben az években diák- és szakszervezeti megmozdulások jellemezték Franciaországot (párizsi diáklázadás 1968 májusában), de hasonlóképpen Németországot, Hollandiát, Belgiumot és Olaszországot is (1969 őszén). Az akkori emlékezetes diák- és szakszervezeti mozgalmak még nem a tömeges munkanélküliség és az oktatási kiadások csökkentése ellen küzdöttek, hanem a teljes foglalkoztatásért és a felsőoktatás radikális fejlesztéséért. Bizonyos értelemben az 1960-as évek vége különleges korszak volt, és naivitás lenne azt hinni, hogy az EK vagy a tagállamok kormányai kivonhatták magukat a felszínre törő új eszmék és attitűdök hatása alól.[10]
A közösségi szociális jogalkotás felgyorsításának másik lehetséges magyarázata, hogy egyre többen vonták kétségbe a "gazdasági növekedés bármi áron" neoliberális elv igazságát. A gazdasági növekedés árát meg kellett fizetni, s erre egyre kevesebb hajlandóság mutatkozott. Nyilvánvaló vált, hogy a növekedés egyenlőtlensége miatt főként a Közösség központi területei fejlődtek, míg számos régió hátrányos helyzetbe került.[11]
Az egyenlőtlen fejlődés azonban nem csupán regionális jelenség volt. Másik dimenziója számos halmozottan hátrányos helyzetű társadalmi csoport - legfőképpen a fogyatékossággal élők, pályakezdők, nők, bevándorlók - munkaerőpiaci helyzete volt. A hátrányos helyzetű csoportok közé tartoztak és tartoznak mindmáig a Közösségen kívülről érkező munkavállalók milliós tömegei, a török, jugoszláv, afrikai vendégmunkások, akiket mint munkásokat és nem mint polgárokat fogadtak be, így állandósultak szociális problémáik és az őket ért hátrányos megkülönböztetés. További gondot jelentett számos iparágban a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem alacsony színvonala és a rendkívül rossz munkakörülmények. Ezek fölött korábban - amikor Európa jóval szegényebb volt - szemet hunytak, mert a gazdasági növekedés "árának" tekintették. Amint a szegénységre többé már nem lehetett hivatkozni, egyre növekvő nyomás nehezedett ezen a téren mind a tagállamokra, mind pedig a Közösség intézményeire. Az 1970-es évek elejétől mind többen érveltek amellett, hogy a növekedés több kárt okoz, mint amennyi hasznot hajt.
Az 1960-as évek végének társadalmi folyamatai fontos következménnyel jártak a szociális jog szem-
- 46/47 -
pontjából mind közösségi, mind nemzeti szinten. A feltartóztathatatlan társadalmi átalakulás hatással volt a munkaerőpiacra ugyanúgy, mint a kormányok, munkáltatók és munkavállalók kapcsolatrendszerére. A 60-as évek végén, 70-es évek elején alkalom kínálkozott egy "agresszívebb", terjeszkedő közösségi szociálpolitikára. Az első koncepcionális változásra 1972-ig kellett várni, amikor a "szociális eufória" légkörében a tagállamok vezetői a Párizsi Csúcstalálkozó (1972) zárónyilatkozatában kijelentették, hogy ugyanakkora jelentőséget tulajdonítanak a szociálpolitikának, mint a gazdasági és pénzügyi Unió elérésének,[12] ezért közös akcióprogram kidolgozására van szükség. Ez az időszak azt a tanulságot hagyta ránk, hogy igen szoros összefüggés van a tagállamok általános politikai, társadalmi, gazdasági folyamatai és a közösségi szinten hangoztatott politikai célok között.
A Párizsi Zárónyilatkozatot követő, első Szociális Akcióprogramot[13] 1974-ben indították útjára,[14] amely lehetővé tette egy, a Római Szerződés rendelkezésein túlterjeszkedő közösségi szociálpolitika és szociális jogalkotás megvalósítását. Talán nem túlzás azt állítani, hogy az 1973-77 közötti Akcióprogram volt a közösségi szociális jog első "nagy vállalkozása", amelynek eredményeképpen a közös "jogi vállalkozásból" sorra kerültek ki a szociális témájú irányelvek. Az Akcióprogram hatása történeti perspektívából szemlélve hatalmas, és mind a mai napig tetten érhető az EU politikájában és dokumentumaiban. Valamennyi későbbi közösségi szociálpolitikai dokumentum az Akcióprogram örökösének tekinthető.[15]
A közösségi szociális jog 1974 után már nem tekinthető tisztán kollíziós jognak, kizárólag a személyek szabad mozgását elősegítő joganyagnak. Ekkorra sikerült kitörni abból a csapdából, hogy egyenlőségjelet tegyenek a munkaerő szabad áramlását biztosító jogszabályok és a közösségi szociális jog közé. Az 1970-es és az 1980-as évek másodlagos joga számos területen komoly előrelépést jelentett a harmonizáció irányába, s nem csupán eljárásjogi garanciák, hanem anyagi jogi kötelezettségek megállapításával is. Harmonizáció kezdődött három területen: a nemek közötti egyenlő bánásmód, a munkajog és a munkahelyi egészség- és biztonságvédelem terén. Az itt említett három terület közül a nemek közötti egyenlő bánásmód szabályozásának voltak már előzményei[16]
Nem véletlen, hogy az Európai Bíróság egy évvel a Szociális Akcióprogram után hozta meg mérföldkőnek tekintett Defrenne-ítéletét,[17] amely kimondta, hogy az egyenlő munkáért egyenlő bér elve[18] a Közösség szociális célját képezi, hiszen az nem csupán gazdasági, hanem egyben olyan közösség, amely közös akciókkal törekszik a szociális fejlődés előmozdítására, valamint a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítására.[19]
Míg tehát az integráció alapításakor elutasították a nemzeti értelemben vett szociális jog[20] harmonizációját, addig a 70-es évek közepétől egyes rész-területeken[21] nagy lendületet vett a szociális jogharmonizáció. A harmonizáció fogalma tehát két, egymástól eltérő kontextusban szerepel a szociális jogok terén. Ezek közül az első a szociális ellátások és ellátórendszerek nemzeti szabályainak harmonizációja, amelyet a kezdeti (francia-német) viták után elvetettek, annak érdekében a mai napig nem történtek lépések, és az nem is szerepel az EU napirendjén. A szociális biztonsági rendszerek harmonizációja útjában ugyanis a fentiekben ismertetett, leküzdhetetlennek tűnő gazdasági, politikai és jogi akadályok állnak.[22] Ráadásul a szociális ellátások harmonizációja mellett felhozott legfőbb érv - miszerint a tagállamok közötti különbségek hosszabb távon ellehetetlenítik majd a gazdasági integrációt és a verseny torzulását eredményezik - időközben megdőlt. Az integráció első időszakában ugyanis bebizonyosodott, hogy az életszínvonalban, illetve a szociális ellátások színvonalában tapasztalható különbségek nem hátráltatják a gazdasági integráció és az egységes munkaerőpiac működését.
A harmonizáció másik összefüggése a munkavállalók jogait, esélyegyenlőségét, biztonságát érintő nemzeti szabályozások közelítése. A harmonizáció terén az EK teljesítménye a 70-es évek elejéig háttérbe szorult, mivel lehetetlennek, nem kívánatosnak és szükségtelennek tekintették.[23] A Közösség sokkal inkább az "átláthatóság" terén ért el eredményt, vagyis a tagállamok megismerték egymás rendszereit, a lehetséges megoldásokat (spontán harmonizáció). Nehéz ugyan kimutatni, hogy a Bizottság és intézményei[24] által végzett kutató- és tájékoztató munka mennyiben vezetett tényleges szociális jogi konvergenciához, mindenesetre a nemzeti szociális rendszerekre gyakorolt pozitív hatása érzékelhető. Amint arra utaltunk, az áttörést az első Szociális Akcióprogram hozta, amely nem úgy kezelte a harmonizációt, mint a nemzeti szociális védelmi rendszerek uniformizálásának eszközét. Ezzel szemben a nemzeti munkajogi, munkavédelmi, foglalkozás-egészségügyi, valamint anti-diszkriminációs előírások minimális szintjének folyamatos emelését várta tőle, a nemzeti rendszerek lehető legkisebb háborításával.
Amint a közösségi szociális jogalkotás felgyorsult, azonnal láthatóvá vált az európai szociálpolitika egyik különleges értéke: akcióprogramok, szakmai fórumok, innovatív programok követték egymást az élet szinte minden területén. Figyelemre méltó az a felismerés, hogy a szociális problémák nem kezelhetők tisztán jogi eszközökkel. A születőben
- 47/48 -
lévő jogi alapokon legalább ekkora szerepet kaptak a közösségi szociális programok, amelyeket a Közösség anyagi és szakmai támogatással, illetve a kettő ötvözetével segít. Ez a megállapítás persze nem egy vagy két év, hanem több évtized közösségi politikáját jellemzi.
Figyelemre méltó jelenség, hogy az egyes jogterületek szabályzása között akár évtizedes különbség is tapasztalható. Amíg például a nemek közötti megkülönböztetés szabályozása terén már az 1970-es években igen aktívnak bizonyult a Közösség, addig ez a fogyatékossággal élő személyek esetében csak az 1990-es években következett be.[25]
Visszatérve az 1980-as évek jogalkotásához, az elkezdett jogharmonizáció ellenére az Egységes Európai Okmány elfogadásával (1986) sem sikerült megváltoztatni a Római Szerződés neoliberális szemléletét. Az 1980-as évek stagnálása után az 1990-es évek talán már a szociális jogok "fénykorának" is nevezhetők. Ekkor született ugyanis a Közösség szociális joganyagának döntő hányada. Különösen igaz a fenti megállapítás a nők és férfiak közötti egyenlő bánásmódra, a munkavállalók jogainak védelmére (közösségi munkajog) vagy a munkahelyi egészség- és biztonságvédelemre. Hol voltak már azok az idők, amikor hatalmas sikernek számított a szociális jogok puszta emlegetése a politikai deklarációkban?
Nem véletlen, hogy ekkor történt az első kísérlet egy közösségi szociális alkotmány megalkotására. A Munkavállalók Alapvető szociális Jogairól szóló Közösségi Charta azonban alig több kísérletnél, mivel az Egyesült Királyság elutasítása miatt sohasem vált kötelező erejű, elsődleges joganyaggá, hanem "ünnepélyes nyilatkozat" maradt.
1991 decemberében Maastrichtban az Európai Unióról szóló Szerződés elfogadásával a Római Szerződés átfogó módosítására került sor, amely természetesen nem hagyta érintetlenül a szociálpolitikára vonatkozó rendelkezéseket sem. A Közösségi Charta elfogadásának körülményei azonban már jóval korábban előrevetítették, hogy a britek minden bizonnyal szembeszállnak majd minden olyan törekvéssel, amely a szociális jogok reformjára és kiteljesítésére irányul. Ezért nem ért senkit meglepetésként, amikor a brit kormány képviselői mereven elzárkóztak minden olyan módosítástól, amely kibővítette volna a Római Szerződés szociálpolitikai fejezetét. A brit elutasítás eredményeként a tőlük eltérő álláspontot képviselő 11 - azaz rajtuk kívül minden más - tagállam kénytelen volt a szociális jogokról külön dokumentumokban szólni. A szociális jogok terén a TEU - a britek merev elutasító magatartása miatt - még a legpesszimistább elemzők várakozásait is messze alulmúlta. A TEU ugyanis - az Egységes Európai Okmányhoz hasonlóan - sok más kérdéskörrel ellentétben alig érintette a Római Szerződés szociálpolitikára vonatkozó 35 éves szabályait. A TEU legjelentősebb változtatása az volt, hogy módosította mind a szociális ügyekkel foglalkozó cím elnevezését, mind pedig a Római Szerződésben elfoglalt helyét.[26] Bár a "csomagolás", azaz a szerkezet jelentősen módosult, ez - az előzetes tervekkel és elképzelésekkel ellentétben - korántsem mondható el a lényegről, azaz magukról az érintett cikkek tartalmáról.
A Maastricthban megalkotott kettős szociális jogi struktúra - amely egyszerre épített a módosított egyfelől a Római Szerződésre, másfelől a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvre és Megállapodásra -, nem bizonyult hosszú életűnek. Születésének egyetlen oka az angol konzervatív kormány elutasító magatartása volt. Éppen ezért előre meg lehetett jósolni, hogy ez a kettősség meg fog szűnni, amint a brit kormány álláspontja megváltozik.[27]
Az 1990-es évek végéhez közeledve a foglalkoztatási válság leküzdése vált kulcskérdéssé. Azzal mindenki egyetértett, hogy a 10 százalékot meghaladó munkanélküliség[28] közösségi szintű beavatkozást igényel, mert az egységes európai munkaerőpiacon a foglalkoztatási válság nem kezelhető pusztán nemzeti eszközökkel. Ez viszont vitákat váltott ki két kérdés körül. Egyrészt a közösségi intézményeknek tiszteletben kellett tartaniuk a tagállamoknak azt az egyöntetű akaratát, hogy a foglalkoztatáspolitika napi alakítása nem kerülhet közösségi hatáskörbe, azaz nem csökkenhet lényegesen a mozgás-terük.[29] Másrészt ellenezték azt is, hogy a közösségi költségvetésből (magyarán a nettó befizetők hozzájárulásából) nagyszabású uniós foglalkoztatási programokat finanszírozzanak. A gazdag tagállamok már annak a többletköltségeit sem kívánták vállalni, ami a jelenlegi gazdasági és szociális kohéziós rendszernek az új tagállamokra való kiterjesztéséből eredne.[30]
Az Amszterdami Csúcstalálkozót megelőzően egyre nőtt azoknak a tábora, akik szerint az EU feláldozza az európai polgárokat leginkább érdeklő "foglalkoztatáspolitikát" az Európai Monetáris Unió (EMU) és a pénzügyi konvergencia oltárán. Eközben már 18 millió munkanélkülit tartottak nyilván az EU tagországaiban.[31] A szociális programok mellett érvelők az előrelépés legfőbb akadályát a Maastrichti Szerződés konvergencia-kritériumaiban látták.[32] A közkiadások kordában tartása azzal a következménnyel jár, hogy a tagállamok egyáltalán nem, vagy csak komoly nehézségek (belpolitikai konfliktusok) árán növelhetik a foglalkoztatáspolitikára és a szociálpolitikára fordított közpénzeket. Ugyanakkor a maastrichti kritériumok közé nem vettek fel szociálpolitikai vagy foglalkozáspolitikai feltételeket. A konvergencia-kritériumokat hevesen támadók tábora végleges szakítást követelt a neoliberális hagyományokkal, hogy
- 48/49 -
semmilyen költségvetési korlát ne álljon a nemzeti és közösségi programok útjába.
A költségvetési problémák mellett a közösségi szintű munkaerőpiaci beavatkozás előkészítésénél tekintetbe kellett venni a nemzeti munkaerőpiacok eltérő adottságait, hagyományait, problémáit is. Mindezek alapján két, eltérő erősségű közösségi szintű beavatkozási lehetőség közül lehetett választani. Az egyik közösségi foglalkoztatási programok finanszírozása volt a közös költségvetésből. A másik lehetőség a koordináció nyitott eszköze volt, amely sokkal inkább tiszteletben tartja a nemzeti kormányok mozgásterét, ráadásul nem terheli a közös költségvetést sem. A probléma tehát ma egészen más jellegű, mint a 70-es, vagy a 80-as években. Amszterdamban már nem az okozta a legnagyobb fejtörést, hogy a jogharmonizációs programban melyik irányelv legyen a soron következő, hanem sokkal inkább az, hogy a közös foglalkoztatáspolitika közösségi támogatást, azaz közvetlen beavatkozást és redisztribúciót jelentsen, vagy csak a nemzeti politikák közvetett befolyásolására, azaz koordinációjára korlátozódjon.
Nagy vitát követően vették fel az EU céljai közé a "magas szintű foglalkoztatás",[33] "a foglalkoztatás és a szociális védelem magas fokának biztosítása", valamint a "versenyképesség magas foka".[34] A nemzeti foglalkoztatáspolitikák koordinációja pedig a Közösség politikái közé került. Ezáltal jelentősen módosult az EU "arculata", hiszen az alapítók neoliberális célkitűzéseivel szemben az új célok már-már a szociális szempontok dominanciáját tükrözik. Persze kérdéses, hogy ez felgyorsítja-e a másodlagos jogalkotást, azaz a szociális jogharmonizációt ezeken a területeken.[35]
A legnagyobb előrelépést mégis az jelentette, hogy a Római Szerződésbe került egy új cím,[36] amelyet az ekkor létrejövő közösségi foglalkoztatáspolitikának szenteltek. Ennek a foglalkoztatási résznek az elfogadását is hatalmas vita előzte meg. Végül az a koncepció kerekedett felül, amelyik a "közös kalapból" finanszírozott foglalkoztatási projektek helyett a nemzeti foglalkoztatási stratégiák közösségi szintű koordinációjára épült. A tagállamok saját foglalkoztatáspolitikájuk alakításán keresztül kötelesek hozzájárulni az összehangolt foglalkoztatáspolitikai stratégia eléréséhez. A Közösség a tagállamok közötti együttműködés ösztönzésével és tevékenységük támogatásával, szükség esetén kiegészítésével járul hozzá a foglalkoztatás magas szintje eléréséhez oly módon, hogy mindeközben tiszteletben tartja a tagállamok hatáskörét.[37]
A foglalkoztatási fejezet mellett új fejlemény, hogy a szociálpolitikáról szóló fejezet azt a szöveget ülteti át a Római Szerződésbe, amit a 11 tagállam 6 évvel korábban kényszerűségből Szociálpolitikai Megállapodás címmel fogadott el Maastrichtban.
Az Amszterdami Szerződés (1997) több olyan szimbolikus rendelkezéssel - például a nők és férfiak közötti esélyegyenlőség terén - egészítette ki a Római Szerződést, amelyek már létező gyakorlatot, illetve az esetjogban kialakult álláspontot öntöttek elsődleges jogi formába.[38] Ezeket a rendelkezéseket azért minősíthetjük szimbolikus jelentőségűnek, mert tényleges jogi hatásuk nincs, mivel elkésetten ismernek el egy általánosan elfogadott közösségi jogi megoldást, illetve gyakorlatot. A közösségi szociális jog szempontjából kedvezőbb volna, ha az elsődleges jog nem követője, hanem inkább előidézője lenne a változásoknak.[39] Az Amszterdami Szerződés persze ebbe az irányba is tett lépést, különösen az antidiszkrimináció és a foglalkoztatáspolitikai koordináció terén.
Számos kritika érte az Amszterdamban elfogadott jogi megoldásokat. A munkavállalók képviselői csalódottak voltak, hogy csak a foglalkoztatás magas szintje került a szövegbe a teljes foglalkoztatás helyett. Sokan korlátozottnak tartották a szociális partnereknek szánt szerepet. Az Amszterdami Szerződés elfogadása óta azonban nem lehet többé kérdéses, hogy a magas szintű foglalkoztatás elérése a Közösség elsődleges fontosságú céljai közé tartozik.
A közös foglalkoztatáspolitika születésénél ismételten a gazdasági és szociális kérdések szoros kapcsolatát, illetve a közösségi szociális jog járulékos természetét kell hangsúlyoznunk. Ebben a tekintetben hasonlóságot lehet felfedezni a személyek szabad mozgásának politikája és a közös foglalkoztatáspolitika között. Az integráció hajnalán a személyek szabad mozgásának biztosítása elsődlegesen gazdasági érdek volt, amely viszont szoros kapcsolatban volt a munkavállalók szociális jogaival. Négy évtized elteltével a közös foglalkoztatáspolitika kapcsán ennek a fordítottját tapasztaljuk: a közös foglalkoztatáspolitika elsődlegesen szociális problémák kezelését tűzi célul, ám annak lehetőségeit és korlátait egyaránt a gazdasági összefüggések szabják meg. A közösségi szociális jog további alakulása is gazdaságilag meghatározott, azaz továbbra is rendkívül szoros kapcsolat lesz a gazdasági és szociális érdekek, értékek és a közösségi politikák között. Ez összességében pozitív folyamat, mert az integráció szociális dimenziójának fejlődése magát a gazdasági integrációt is erősíti majd.
Ma már a munkanélküliség okozza a legnagyobb fejtörést az EU sorsát formálóknak. Az Unió mára rátalált egy bizonyos fokig önálló, a nemzeti szociális jogoktól markánsan eltérő tartalmú és megközelítésű szociális jog kialakításának eszközeire. Ez azonban még ma sem terjed ki számos szociális probléma -
- 49/50 -
többek között a szegénység - elleni összehangolt intézkedésekre. Éppen ezért tekinthető eufemizmusnak, amikor az EU döntéshozói a közösségi szociálpolitikának "megelőlegezik" az Európai Szociális Modell elnevezést.
Az Európai Uniónak az emberi jogokkal, különösen a szociális jogokkal kapcsolatos politikáját rendkívül sok kritika érte. Az alapvető jogokat tartalmazó "katalógus" elfogadásáról - a 80-as évek vége óta - vita folyt, és a Közösségi Charta tekinthető az első, végül kudarcba fulladt kísérletnek. A 90-es évek elejétől újabb ilyen kezdeményezések történtek, így az emberi jogok védelme folyamatosan előtérben volt. A tagállamok egy részének ellenállása miatt olyan megoldást kerestek, ami nem terjeszti ki az Unió kompetenciáját az emberi jogok védelmére, és nem bolygatja meg a kialakult politikai, jogi és alkotmányos kereteket.[40]
Az alapvető jogokat tartalmazó dokumentum kidolgozását tehát az Európai Unió szerepéről szóló évtizedes vita előzte meg. A vita elsősorban az EU és a tagállamok közötti hatáskörmegosztásról szólt: szükséges-e egyáltalán, illetve milyen mértékben indokolt az alapvető jogokat uniós hatáskörbe utalni. Mindez önmagában még nem vezetett volna egy egységes alapjogi katalógus kidolgozásához, ha a 90-es évek elejétől nem kap egyre nagyobb teret az Európai Unió "bővítést és mélyítést" hirdető politikája. A tagállamok száma a XXI. század első évtizedében akár a duplájára is nőhet, miközben az integráció mélyülésének lehetünk tanúi. A tagállamok egyre több területen ruháznak döntési jogkört az Uniós intézményekre. A bővítés perspektívája és a mélyítés politikája pedig önkéntelenül felveti Európa jövőjének kérdését. Az EU Alapvető Jogok Chartája e két folyamat kölcsönhatásának gyümölcse, egyben válasz azokra a kritikákra, amelyek a polgárközpontú Unió alapvető jogokat érintő tevékenységét érték.[41]
A Kölni Csúcs elnökségi következtetései deklarálták, hogy az alapvető jogokat egyetlen egyezményben, az EU Alapvető Jogok Chartájában kell rögzíteni annak érdekében, hogy e jogok érthetőbbé és megfoghatóbbá váljanak az uniós polgárok számára. A Charta célja tehát nem valami merőben új szöveg létrehozása, hanem az EU különféle dokumentumaiban és jogszabályaiban már korábban is deklarált jogok összegyűjtése és hangsúlyosabbá tétele volt. Mivel a Charta elsősorban a polgárokhoz szól, a dokumentum kidolgozásának folyamata legalább annyira fontosnak bizonyult, mint maga a szöveg. A hangsúly tehát inkább a látszatra, mintsem a tartalomra került.[42]
Az Európai Tanács 2000. december 7-9-i nizzai ülésén üdvözölte, hogy az Európai Parlament, a Bizottság és a Tanács ünnepélyesen kihirdette az EU Alapvető Jogok Chartáját. Az állam- és kormányfők a Nizzai Szerződéshez fűzött nyilatkozatban egyértelművé tették, hogy a dokumentum a következő, 2004-es kormányközi konferencián kerül újra napirendre. Az EU Alapvető Jogok Chartája[43] ma még csupán ünnepélyes nyilatkozat, tehát jogi státusa megegyezik a Közösségi Chartával, így az jogi értelemben nem kötelezi sem a Chartát kihirdető intézményeket, sem pedig a tagállamokat.
A történeti összefüggések elemzése után nem lehet megkerülni a megkettőződött - nemzeti és közösségi - szociálpolitika alapfogalmainak tisztázását. Már az integráció korai korszakának (1957-1972) vizsgálatánál felmerült az a probléma, hogy a szociális jog más jelentéssel bír nemzeti és közösségi szinten. Streeck szerint az európai szociálpolitika fő kérdése nem az, hogy mennyire üres vagy teli a pohár, hanem az, hogy egyáltalán milyen pohárral is van dolgunk és mire használjuk.[44] Éppen ezért fontos körüljárni a szociális jogi alapfogalmak megkettőződött jelentését és azok változásait.
Az Európai Unióban a szociális jog terminológia nem a klasszikus szociális ellátásokat (nyugellátás, munkanélküli ellátás, családi ellátások stb.) jelenti, hanem sokkal inkább a munka világával kapcsolatos kérdéseket, közöttük a munkajogot és a munkavédelmet. Ebben a tekintetben tehát a közösségi szociális jog szélesebb szabályozási kört ölel fel, mint a nemzeti szociális jog. Ebben a szabályozási logikában kiemelt szerepet kaptak a foglalkoztatással összefüggő szabadságjogok: jog a képzéshez, az egészséges és biztonságos munkahelyhez, az egyenlő bánásmódhoz stb. Ilyen értelemben az Európai Unió szociális jogában a hangsúly máshol van, mint a nemzeti szociális jogban. A közösségi szociálpolitika "gondolatvilága" a közösségi munkavállaló körül forog, míg a nemzeti szociálpolitika kulcskérdése az egyén[45] elemi jólétének biztosítása. Esping Andersen szerint a jóléti állam a polgárok elemi jólétének biztosítására irányuló állami felelősségvállalást jelenti.[46] Ebben a definícióban egyértelmű a képlet: az állam és az egyén viszonyában az állam kötelezettségét hangsúlyozza az egyén jólétéért. A közösségi szociálpolitika viszont többé-kevésbé a gazdasági integráció árnyékában van, és nem az egyén jólétére összpontosít, hanem az egységes európai piacra. A közösségi szociálpolitikának ez a járulékos, származékos természete az
- 50/51 -
elmúlt évtizedekben halványult, de az Európai Szociális Modell megteremtésének célja sokkal inkább a jövőről, mintsem a jelenről szól. A belső piac megteremtése és működtetése viszont nem szociális-jóléti, hanem mindenekelőtt munkaerőpiac-központú politikát kíván meg a Közösségtől. Ezt a belső ellentmondást nehéz lesz feloldani, hiszen a Közösség ma még sok tekintetben sokkal inkább gazdasági, mintsem politikai Közösség. Elegendő itt utalni arra, hogy a szabad mozgás joga még mindig nem illeti meg az Uniós polgárokat a közszolgálatban, hanem csak a gazdasági szférára terjed ki.
Ezekután érdemes azt vizsgálni, hogy miért a fenti kérdésekben születtek közösségi szakpolitikák és persze az azokat megteremtő európai közösségi jogszabályok. Ennek egyik oka a Római Szerződés eredeti 2. cikkében foglalt célmeghatározás,[47] amely a kezdetektől a Közösség céljának tekintette a "munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítását". Ennek az elvárásnak olyan közösségi szakpolitikákkal lehet eleget tenni, mint a munkavállaló nők és férfiak közötti egyenlő bánásmód biztosítása, a munkavállalók jogainak védelme, vagy éppen a munkavállalók egészségének és biztonságának védelme.
A másik ok abban keresendő, hogy ezeket a kérdésköröket a tagállamok nem tekintették a klasszikus szociális jog szerves részének, ezért könnyebben lemondtak a szabályozás jogáról. Egyes szabályozási területeket át kívántak engedni a közösségi intézményeknek is, és sokkal inkább ezeknek a kérdéseknek a szabályozását voltak hajlandók megosztani,[48] mint például a nyugdíjrendszer, vagy a munkanélküli ellátások kérdését.[49] A harmadik szempont a versenysemlegesség biztosítása volt, ami miatt a tagállamok hajlandók voltak lemondani a fenti területek nemzeti szinten történő szabályozásáról.
Eddig azokat a kérdésköröket említettük, amelyek nem tartoznak szorosan a nemzeti szociálpolitika fogalmába, de azokat a közösségi szociálpolitika részének tekintik. Ugyanakkor a közösségi szociális jog számos kérdésben - mindenekelőtt a fenti szociális biztonsági rendszereket, a klasszikus értelemben vett szociális ellátórendszert illetően - szűkebb is, mint a nemzeti szociális jog. A közösségi szociális jog egyáltalán nem szabályozza a szociális intézményrendszert, az újraelosztást, hiszen ezeket a kérdéseket csak demokratikus legitimációval rendelkező intézmények szabályozhatják, amivel a közösségi intézmények nem rendelkeznek. A "klasszikus" nemzeti szociálpolitika - a nyugdíjrendszer, a munkanélküli ellátások rendszerének, a családi ellátások rendszerének, a hátrányos helyzetű csoportok ellátórendszerének - tartalma ezért továbbra is tagállamról tagállamra változik. A nemzeti szociális jog szabályozási filozófiája kizárólag attól függ, hogy az adott jogalkotás a lehetséges kérdések közül mit tekint a nemzeti szociális jog részének. Ezt a korábban valóban korlátlan szabályozási hatáskört annyiban korlátozza az EU, amennyiben szabályozási hatáskörével élve harmonizálandó minimális előírásokat állapít meg. Az EU-csatlakozás ennyiben a korlátlan szabályozási szabadság végét is jelenti. A pohár tehát se nem üres, se nem teli, hanem a nemzeti jóléti államok mellett, azok elhatározásából létrejött a szociális jog második, nemzetközi dimenziója. Ehhez a második, európai dimenzióhoz nem hasonlítható a nemzetközi szociálpolitikai együttműködés egyetlen más formája sem.[50] A nemzeti szociális jogoknak ebben a folyamatban alapvetően át kell alakulniuk, össze kell csiszolódniuk a közösségi joggal.[51] Különösen érdekes ez a folyamat a kelet-közép-európai országokban, így Magyarországon is, ahol az 1998-ban induló szociális jogharmonizáció több-kevésbé egyszerre zajlott a szociális ellátórendszer modernizációjával.[52]
A közösségi szociális jog járulékos természete miatt tehát nem határozható meg, határolható körül pontosan a közösségi szociális jogot alkotó politikák köre. A közösségi szociális joggal foglalkozó szakirodalom is ebben a tekintetben mutatja a leglényegesebb különbségeket.[53] A legnagyobb problémát az okozza, mit hagyjunk - némiképp önkényesen - figyelmen kívül, és tekintsünk a közösségi szociális jogon kívül eső kérdésnek. A történelmi áttekintés és a szakirodalom alapján a következőket tekintjük a közösségi szociális jog magját alkotó területeknek: személyek szabad mozgása, szociális biztonsági rendszerek koordinációja, gazdasági és társadalmi kohéziós politika[54], oktatáshoz és szakképzéshez való jog, nők és férfiak közötti esélyegyenlőség, közösségi munkajog, munkahelyi egészség- és biztonságvédelem, szociális védelem, foglalkoztatáspolitika, európai szociális párbeszéd. Természetesen ezek mellett még számos más közösségi szakpolitikában - letelepedés szabadsága, állami támogatások stb. - is fellelhetők szociális elemek.
A fentiekben felsorolt tíz terület szabályozási filozófiája terén hatalmas eltérések tapasztalhatók. A fentiekben leírt közösségi szakpolitikák ezért nagyon különbözőek, ami elvezet bennünket további fogalmak, a közösségi szociális jog (social law) és a közösségi szociálpolitika (social policy) elhatárolásához. A két fogalom között elmosódott a határvonal, így a fogalmi distinkcióhoz az az egyetlen fogódzónk, hogy azokat a kérdéseket, amelyek terén nem született kötelező érvényű közösségi jogszabály, de a Közösség mégis aktív politikát folytat, a közösségi szociálpolitika, nem pedig a szociális jog elemének tekinthetjük. A közösségi szociális jogot és szociálpolitikát összefoglaló néven szociális dimenzió-
- 51/52 -
nak nevezik.
A szociális jog és a szociálpolitika mellett felmerülnek hasonló fogalmak, amelyek nem használhatók egymás szinonimájaként: szociális biztonság (social security), szociális védelem (social protection), társadalombiztosítás (social insurance). Közülük kiemelkedik a szociális biztonság, hiszen a közösségi szociális jogba sorolható jogszabályok zöme ezt a terminológiát használja. A szociális biztonság kifejezés nemzeti szinten azt jelenti, hogy az állam ellátásokkal biztosítja az emberhez méltó megélhetést azok számára is, akik erre saját erejükből - részben vagy egyáltalán - nem képesek. Ide tartoznak a szociális válsághelyzet miatt kieső munkajövedelmet felváltó, vagy azt kiegészítő pénzbeni ellátások.[55] Ehhez képest a pénzbeni ellátások közül csak azokra terjed ki a közösségi jog hatálya, amelyek nem méltányossági, rászorultsági alapon, hanem általában hozzájárulás fizetése alapján járnak. Az ilyen ellátásokat biztosító rendszereket nevezik szociális biztonsági rendszereknek (social security schemes),[56] és csak ezekre az ellátásokra terjed ki a szociális biztonsági rendszerek koordinációja. Tehát újra csak azt tapasztaljuk, hogy a közösségi szociális jog sajátos célrendszere miatt alaposan módosul, esetleg torzul a belső jogban bevett fogalmak jelentéstartalma.
Számos, a rászorultság alapján járó ellátás tehát nem a szociális biztonsági ellátásokhoz, hanem a szociális védelem körébe tartoznak. Ezekre az ellátásokra azonban már nem vonatkozik a közösségi koordinációs jog,[57] hanem nemzeti kompetenciába tartoznak, ezért a szociális védelem a közösségi szociális jog szempontjából irreleváns fogalom. Ezzel szemben a társadalombiztosítási rendszerek fogalmát azért nem használja a közösségi jog, mert azokat a szociális biztonsági rendszerek részének tekinti. Nem szabad azonban azt sem elhallgatni, hogy a fenti fogalmak pontos jelentését illetően nagy különbségek tapasztalhatók a különböző európai országok között,[58] ami tovább nehezíti a nemzeti szinten használt fogalmak egységes európai jelentésének kimunkálását és elemzését.
A nemzeti és a közösségi szociális jogok közötti különbség oka abban is keresendő, hogy a két szinten eltérő szereplők találhatók. A nemzeti szociális jog szimplifikált sémájában[59] két szereplő található: az állam és az egyén. A nemzeti szociális jog lényege, hogy az állam az alkotmányban elismeri az egyén alapvető szociális jogait (emberi szükségleteit), és köteles biztosítani azok érvényesülését. Az európai államokban a század második felére kialakult jóléti állam központi eleme a szociális védelmi rendszer.[60]
Ezzel szemben a közösségi szintű szociális jogalkotás struktúrája ennél bonyolultabb. A legfontosabb szereplők a közösségi intézmények és a tagállamok. Emellett évtizedes szakmai vita zajlik arról, hogy az EU szociális joga mennyiben érinti a közösségi munkavállalókat és / vagy az uniós polgárokat. A közösségi szociális jog meghozatalában és végrehajtásában egyaránt megoszlanak a hatáskörök a nemzeti és a közösségi szint között. A hatáskörök megosztása az európai integráció felépítésének egyenes következménye. A közösségi szociális jog története pontosan arról szól, hogy miként rendeződnek át a hatáskörök a nemzeti és a közösségi döntéshozatal között, amely átrendeződésnek a "kedvezményezettje" a közösségi szint. A közösségi szociális jogalkotás tehát óhatatlanul a nemzeti hatáskör korlátozását eredményezi.
A közösségi szintű szociális jogalkotás és döntéshozatal szimplifikált sémájában - a könnyebb érthetőség kedvéért - egyetlen szereplőként szerepeltettük a közösségi intézményeket. Közösségi intézmények alatt itt elsősorban az Európai Bizottságot, az Európai Tanácsot, az Európai Parlamentet, az Európai Bíróságot, valamint a Gazdasági és Szociális Bizottságot értettük, amelyek meglehetősen eltérő szerepet játszottak a közösségi szociális jog alakításában.
A Bizottság erősen korlátozott hatásköre ellenére komoly erőfeszítéseket tett annak érdekében, hogy mára megszülethessen egy jelentősnek mondható közösségi szociális joganyag, és a Közösségnek legyen egyáltalán "szociális dimenziója". Szociális dimenzió alatt egyfelől a közösségi szociális joganyagot, másfelől a közösség szociális kérdéseket érintő, nem normaalkotó tevékenységét értjük. Az Európai Bizottság az EU szociális dimenziójának megteremtése érdekében színvonalas jogszabály-előkészítő és kutatómunkát folytatott az elmúlt évtizedekben.
A közösségi szociális jogalkotás meghatározó szereplője az Európai Bíróság. Ítéletei különösen nagy hatással voltak a közösségi szociális jog alakulására, hiszen következetes ítélkezési gyakorlatával igyekezett kitágítani a Római Szerződésben garantált jogok alkalmazási körét.[61] A Bíróság érdeme, hogy munkája során bátran vállalta fel a konfliktusokat, elsősorban persze a tagállamokkal szemben. A Bíróság ars poeticája szerint az egyént a közösségi jog alapján megillető jogokat rendkívül nagyvonalúan kell értelmezni, míg a tagállamok korlátozási lehetőségével szűkmarkúan kell bánni, mivel az európai integráció egyik legfontosabb célja az emberi jogok feltétlen tisztelete és garantálása kell legyen. A Bíróság ítéleteiből és filozófiájából kitűnik, hogy
- 52/53 -
a tagállamok és az egyén közötti vita során az egyéni jogokat kell védelmezni az állammal szemben.[62] Az Európai Bírósággal szemben az Európai Parlament, illetve a Gazdasági és Szociális Bizottság sokkal kevésbé tudta befolyásolni a közösségi szociális jog alakulását, szerepük meglehetősen korlátozott volt. Ez a két intézmény azonban számos fontos szociális kérdésben hallatta hangját,[63] ám meglehetősen kevés hatással voltak a történésekre. Különösen igaz ez a Gazdasági és Szociális Bizottságra, amelynek mozgásterét meglehetősen leszűkítette a Római Szerződés.[64]
A közösségi intézmények, különösen a Bizottság szerepét természetesen erőteljes korlátok közé szorították a tagállami érdekek, a Tanács döntéshozatalban betöltött pozíciója, valamint a demokratikus legitimáció hiánya. A tagállamok ugyanis egyszerre érdekeltek egyfelől az egységes európai munkaerőpiac megteremtésében, a versenysemlegesség biztosításában, másfelől viszont abban, hogy a szociális jogok szabályozása alapvetően nemzeti szinten, a tagállamok kizárólagos hatáskörében maradjon. A közösségi szociális jogalkotásra - a többi közösségi szakpolitikához viszonyítva talán még inkább - igaz az a megállapítás, hogy a tagállamok hatalmas harc árán hajlamosak csak átadni a közösségi intézményeknek jogalkotási kompetenciájuk egy részét. Ezt a küzdelmet tükrözték a szubszidiaritás elve körül kirobbant politikai és szakmai viták. A szubszidiaritás elvének gyakorlati alkalmazása számos területen újra és újra felvetette azt a kérdést, hogy mely szabályozási jogkör tartozzon a tagállamokhoz, és mi kerüljön a közösségi szabályozás hatálya alá.[65] Emellett persze az is nagy vitákat váltott ki, hogy mely közösségi szociális jogszabályok elfogadásához kell egyhangú, illetve minősített többség.[66]
A Közösség szociális jogi hatáskörének bővítése mellett érvelők arra hivatkoztak, hogy ezen a téren sem lehet már kizárólag nemzeti jogalkotásban gondolkodni, mert a nemzeti munkaerőpiac már a múlté, és helyére a közös, határok nélküli munkaerőpiac került. A nemzeti szociálpolitika elsődlegességének hívei szerint viszont a nemzeti szintű jogalkotásnak kell továbbra is dominálnia, mert a szociális jogok nemzeti szinten sokkal hatékonyabban szabályozhatók, mint közösségi szinten. A hatékonysági teszt azt jelentette, hogy minden kérdést azon a szinten kell szabályozni, ahol az a legnagyobb eredménnyel kezelhető. Ez a vita tulajdonképpen mind a mai napig nem ért, nem érhetett véget. Többek között a foglalkoztatáspolitika terén a közösségi intézmények vettek el hatáskört a nemzeti kormányoktól, míg a szociális ellátások terén minden maradt a régiben. A közösségi foglalkoztatáspolitika sikerét pontosan az jelentheti, hogy egyensúlyt igyekszik teremteni a jogalkotás közösségi és nemzeti szintje között: el is vesz hatáskört a tagállamoktól, de meg is hagyja önálló döntési jogaik egy lényeges részét.[67]
A szabad mozgás példájával könnyen alátámasztható, miszerint a közösségi szociális jog azért nem juthatott közelebb egy valódi Európai Szociális Modellhez, mert hiányzott ehhez a valós politikai akarat. Mivel szoros kapcsolat áll fenn a Római Szerződés egyik alapelve, a munkaerő szabad áramlása és a Közösség gazdasági céljai között, ezért a szabad mozgás speciális helyet foglal el a közösségi szociális jogban. A szabad mozgás jogának biztosításával összefüggésben konszenzus alakult ki a tagállamok között, annak garantálását a közösségi jogalkotás valamennyi szereplője alapvető fontosságú kérdésnek tekintette. A szabad mozgás elve azért válhatott a közösségi jog egyik legkörültekintőbben szabályozott területévé, mert ebben a kérdésben teljes körű volt a politikai támogatás. Bár kissé erőltetett a szociális jog címke a szabad mozgás - és ahhoz kapcsolódóan a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának - szabályozásával kapcsolatban, mégis tagadhatatlanok szociális vonatkozásai. Ezért nem véletlen, hogy mindaz, amit a Közösség az első időszakban szociális kérdésként kezelt, dominánsan a munkaerő szabad áramlásával függött össze. Nem azért szabályozták azonban részletesen a szabad mozgás jogát, hogy létrejöjjön egyáltalán egy joganyag, amit közös szociális jognak hívhatnak. Pontosan fordítva történt, egy részletesen szabályozott közösségi szakpolitikában mutattak rá szociális jogi vonatkozásokra.
Nem szabad megfeledkeznünk arról sem, hogy a tagállamok és a közösségi politika közötti kölcsönhatás mindkét irányban érvényesül. Egyfelől a tagállamok közvetlenül befolyásolhatják a közösségi szociális jog alakulását a közösségi jogalkotásban betöltött szerepükkel, mindenekelőtt az Európai Unió Tanácsában.[68] Ebben a tekintetben az vált a központi kérdéssé, hogy a szociális vonatkozású irányelvek elfogadásához minden tagállam egyetértésére szükség legyen-e. Az elmúlt évtizedek jogfejlődése az egyhangú szavazástól a minősített többség irányába való lassú elmozdulást eredményezte.[69]
Másfelől a közösségi intézmények tevékenysége, illetve az ennek eredményeképpen létrejött közösségi szociális jog is érezhető hatással van a tagállamok szociális jogára. Ennek a befolyásolásnak az elsődleges és leghatékonyabb eszköze a jogharmonizáció. Amikor a közösségi intézmények elfogadnak egy kötelező érvényű közösségi jogszabályt, akkor ezzel automatikusan megkötik a nemzeti jogalkotók és jogalkalmazók kezét, mintegy kihasítanak egy apró darabot a tagállamok szociális jogi szabályozási kompetenciájából. A befolyásolás másik, "lágyabb" eszköze a spontán harmonizáció elősegítése.
- 53/54 -
A Bizottság nem véletlenül vált Európa "legnagyobb könyvkiadójává", hiszen az általa finanszírozott kutatások, kiadványok, konferenciák, képzések hozzájárultak a nemzeti szociális jogok közelítéséhez, összehangolásához. A harmadik és egyben legújabb eszköz a koordináció nyitott eszköze, amely a nemzeti és közösségi szint közötti hatáskörmegosztás különleges jogintézménye.
Az integráció különböző időszakaiban változó volt a tagállamok szerepe és hatása az EU szociális jogára. A bővítés különböző körei egyszerre hoztak újabb értékeket és problémákat a Közösségbe. A déli irányú bővítés a kétsebességű Európa veszélyét vetette fel. A 80-as évek közepén félő volt ugyanis, hogy hatékony közösségi politika hiányában az EK kettészakadhat gazdag és szegény tagállamokra. A gazdasági és szociális kohéziós politika kialakítása erre a kihívásra adott választ. A dél-európai, szegényebb államok csatlakozása azonban egyúttal újabb lendületet is adott a közösségi politikának, különösen a regionális fejlesztés terén. Ugyanez mondható el, de teljesen más előjellel az Unió északi irányú bővítéséről. A két skandináv állam és Ausztria csatlakozása azért jelentett óriási kihívást, mert ezeknek az államoknak a szociális ellátórendszere a világ élvonalába tartozik, ezért a 90-es évek közepe óta a szociális ellátások terén soha nem látott különbség tapasztalható a tagállamok között. A skandináv országok belépése ugyanakkor azzal a pozitív hatással járt, hogy ezek az országok "magukkal hozták" szociális érzékenységüket, értékeiket és hatásukra érzékelhetően aktívabbá vált az Európai Unió is a szociális jogok biztosítása terén. Az ő belépésüknek is komoly szerepe volt abban, hogy a 90-es évek végére a szociális ügyek és mindenekelőtt a foglalkoztatási válság kezelése vált az EU egyik legfontosabb politikai célkitűzésévé.
Ebbe a folyamatba illeszkedik az Európai Szociális Modell fogalmának megjelenése, amelyet a tagállamok közös szociális értékeire és vívmányaira, így a szolidaritásra, az igazságosságra, az egyenlőségre, az életminőségre igyekeznek építeni. Az Európai Szociális Modell jelentése azonban ma még alig körvonalazódik. Az EU eddig keveset tesz hozzá - saját szociálpolitikáján keresztül - a nemzeti politikákhoz annak érdekében, hogy csökkenjen a szegénység és a munkanélküliség, a társadalmi kirekesztődés, növekedjen az életszínvonal és a tolerancia, és csökkenjenek a tagállamok közötti különbségek. Ugyanakkor az Európai Szociális Modell összekapcsolja a magas szintű szociális feltételeket a magas termelékenységgel, valamint a termékek és szolgáltatások magas színvonalával.[70] Ez egy újabb kísérlet a korábban sokat hivatkozott egyensúly megteremtésére a szociális és a gazdasági célok között. Az egyensúlyteremtés a szolidaritás, igazságosság, esélyegyenlőség értékeinek közösségi szintű elismerését és célul tűzését kívánja meg, amihez elengedhetetlen a közösségi jogalkotás megerősítése a nemzeti jogalkotás rovására. E nélkül az Európai Szociális Modell nem több homályos víziónál.
Ugyanakkor az is túlságosan leegyszerűsítő állítás, hogy a közösségi szociális jogalkotás kizárólag azért akadozott napjainkig, mert a tagállamok fél szívvel támogatták csak a közösségi intézmények szociális vonatkozású törekvéseit. Amint azt láthattuk, a tagállamok a legtöbb kérdésben korántsem képviselnek egységes álláspontot a szociális jogok terén. Közöttük komoly véleménykülönbségek voltak és vannak, sőt nemegyszer országcsoportok állnak egymással szemben olyan lényeges kérdésekben, mint a szociális ellátórendszerek harmonizációja, az EU jogalkotási hatásköre és eljárása stb.
A tagállamok mellett ki kell emelni a politikai egyéniségek szerepét is. Pontosan végigkísérhető, hogy az egyes területeken miként gyorsították, lassították a közösségi cselekvést a tagállamokon, különösen az európai "nagyhatalmakon" belüli politikai, személyi változások. Kohl kancellár esetében azt figyelhettük meg, hogy céljai elérése érdekében képes volt feloldani a jobboldali és baloldali kormányok közötti ellentéteket. Ha érdekei úgy kívánták, akkor szorosabban működött együtt a szocialista Francois Mitterand-nal, vagy a munkáspárti Tony Blair-rel, mint konzervatív beállítottságú kollégáival.
Kohl kancellár mellett Margaret Thatcher nevét kell megemlíteni, aki meghatározó befolyással bírt a közösségi szociális jog alakulására. A munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Chartáról például azt mondta, hogy az nem más, mint "a hátsó ajtón belopakodó marxizmus" .[71] Az angol konzervatív kormány élén ugyanis inkább hátráltatta, mintsem támogatta a közösségi szociális jogalkotást. Ebben a sokszereplős küzdelemben sokszor maradt magára, illetve kisebbségben az Európai Bizottság.
A közösségi jogalkotás befolyásolására képes személyiségek nem csak a tagállamokban voltak, hanem az Európai Bizottságban is. A Bizottság elnökei közül Jacques Delors munkásságát (1985-1993)[72] kell kiemelni, hiszen elsősorban az ő nevéhez fűződik a 80-as évek második felétől az európai szintű szociális párbeszéd felértékelődése, jogi hátterének megteremtése és általában a szociális dimenzió folyamatos erősödése. Minden szociálpolitikai döntést közvetlenül ő hozott meg, mert ez volt az a terület, amelyet szeretett. "Erősen hitt a szociálpolitikában: politikailag, vallásosan és morálisan."[73] Delors kezdeményezésére váltak az európai szociálpolitika szereplőjévé, ha nem is meghatározó szereplőjévé az európai szociális partnerek. Elnöksége elején, majd 1989-ben is kí-
- 54/55 -
sérletet tett arra, hogy átadja a Bizottság javaslattevő, kezdeményező szerepét a szociális partnereknek. Abban bízott, hogy a szociális partnerek, különösen azok európai "ernyőszervezetei"[74] fogják formálni a foglalkoztatáspolitikát és végre is hajtják azt a létező nemzeti intézmények segítségével.[75] Ennek érdekében teremtették meg azt a jogi lehetőséget, hogy az európai szociális párbeszéd, "ha a felek kívánatosnak tartják, megállapodásos kapcsolatokat eredményezhet".[76] A közösségi jogalkotásnak ezt az irányelvet eredményező, 1992 után lehetségessé váló útját Bercusson úgy nevezte: "alku a jog árnyékában".[77] A közösségi jogalkotásnak ez az alternatív útja azonban lassúnak és terméketlennek bizonyult, napjainkig mindössze három közösségi és három ágazati megállapodás született.[78]
A tagállamok és a közösségi intézmények közötti viták végső soron mégiscsak az EU-tagállamok állampolgárairól, az uniós polgárokról szól. A 90-es években az vált az Unió egyik legfontosabb céljává, hogy ezt az európai emberek érezzék: "vigyük közelebb Európát a polgáraihoz".[79] Az integráció kezdetén a közösségi szociális jog kizárólag a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítására irányult. Ebben a tekintetben jelentős változás ment végbe a közösségi szociális jog szabályozási filozófiájában, mert számos, korábban csak a közösségi munkavállalókat megillető jog - szabad mozgás joga, egyenlő bánásmódhoz való jog stb. - mára az uniós polgárok szélesebb körét (diákok, nyugdíjasok), egyes esetekben minden uniós polgárt megillet. Így egyes jogok kizárólag a munkavállalókat és családtagjaikat, más jogok viszont minden uniós polgárt megilletnek. A szándék azonban egyértelmű, az uniós politika az uniós polgárra irányuljon, ne pedig a közösségi munkavállalókra. Ennek érdekében hozták létre 1992-ben a Maastrichti Szerződéssel az uniós polgárság intézményét. A valóság azonban az, hogy a közösségi szociális jogok címzettjei továbbra is elsősorban a közösségi munkavállalók. Az uniós polgárságból fakadó jogok ma még alig adnak többet, mint az állampolgárság.[80]
A közösségi szociálpolitika és szociális jog fejlődése mindvégig fáziskésésben volt az integráció gazdasági vonatkozású politikáihoz képest. Úgy tűnik, hogy az EU sem takaríthatja meg annak a fejlődésnek a nehézségeit, amelyet a nemzetállamok a XIX. század végén, a XX. század elején a jóléti állammá válás érdekében megtettek. Egy olyan jogi közösség berendezkedése mint az EU, nem lehet hatékony a szociális tartalmú emberi jogok biztosítása nélkül. Éppen ebből a felismerésből kiindulva, újra és újra megkísérelték ledolgozni a lemaradást, de ezek a kísérletek a tagállamok támogatása nélkül nem járhattak sikerrel. A tanulmányunkban feltett kérdés mindenekelőtt az volt: a jóléti államokból és az ezt szabályozó nemzeti szociális jogokból megteremthető-e egyáltalán az "Európai Jóléti Állam" a maga nemzetek feletti szociális jogával.
Azt is látni kell, hogy az EU szociális joga nagyon különböző tartalmat hordozott az európai integráció különböző időszakaiban. A közösségi szociális jog nem csak változott, hanem hatalmas fejlődésen is keresztülment az elmúlt fél évszázadban. Ennek köszönhetően mára a szociális fejlődés és a magas szintű foglalkoztatás elérése az EU egyik legfontosabb politikai célkitűzésévé vált. A közösségi szociális jog továbbfejlesztését azonban nehezíti, hogy annak szereplői nem követhetnek már létező mintákat, mindenekelőtt a nemzeti szociális jogi modelleket.
Az utóbbi években sokszor hivatkoztak az EU szociális jogával összefüggésben az Európai Szociális Modellre, amely ma még sokkal inkább egy igazságosabb, egyenlőbb és szociálisan érzékenyebb Európa utáni vágyakozás, mintsem kézzelfogható valóság. Hiába hangoztatják az igazságosság és a szolidaritás értékeit, ha közösségi szinten hiányoznak a hatékony eszközök (hatáskörök) például a szegénység, a társadalmi kirekesztődés elleni küzdelemhez, a társadalmi folyamatok alakításához. Az Európai Szociális Modell a tagállamok szociális rendszereit, értékeit és szociális jogát jelenti, nem pedig a következetes közösségi jogalkotás eredményét.
Az integrált Európa sohasem lesz olyan nemzetek feletti állam, amely a nemzetállamok modelljére épül. Nyugat-Európában ehelyett egy újfajta igazgatás alakult ki: a szuverén nemzetállamok kormányközi kapcsolatai révén irányított nemzetközi rend, amely a transznacionális gazdaság számára jelent belső rendet. Mindez azt jelenti, hogy az integrált Európa szociálpolitikáját csak akkor lehet megérteni, ha radikálisan elszakadunk a lassan, de biztosan alakuló európai szövetségi jóléti állam képétől.[81] ■
JEGYZETEK
[1] A szerző köszönettel tartozik az Integrációs és Fejlesztéspolitikai Munkacsoportnak (IFM) a tanulmány elkészítéséhez biztosított támogatásért.
[2] Collins, D.: The European Communities. The social policy of the first phase. Vol. 2. The European Economic Community 1958-1972. London 1975, Martin Robertson, p. 24.
[3] A Római Szerződés 2. cikkének utolsó fordulata szerint a Közösség célja a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek a javítása. Ez a rendelkezés képezte évtizedekig a közösségi szociálpolitika alapját, ezért nagy hatással volt annak szemléletére és alakulására is.
- 55/56 -
[4] Római Szerződés 136-137. [117-118.] cikkei.
[5] Ex 117. (jelenlegi 136.) cikk: A tagállamok egyetértenek abban, hogy szorgalmazni kell a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítását, és a fejlődés fenntartásával lehetővé kell tenni közöttük a különbségek csökkentését. A szerződő felek szerint ilyen fejlődést eredményez mind a Közös Piac, mely a szociális biztonsági rendszerek harmonizációját segíti elő, mind a Szerződésben előírt eljárások, valamint a törvények, rendeletek és közigazgatási előírások harmonizációja.
[6] Vogel-Polsky, Elian:. What future is there for a social Europe following the Srassbourg Summit? The Industrial Law Journal 1990. Vol. 2. p. 65.
[7] A spontán harmonizáció nem a kötelező erejű európai közösségi jogszabályok harmonizációjával megvalósuló jogközelítés, hanem a tagállamok közötti, közösségi szintű információcserén alapuló konvergencia. Ez azt segíti elő, hogy csökkenjenek a tagállamok jóléti rendszerei közötti különbségek, ami hozzájárulhat egy egységesülő jóléti rendszer (Európai Szociális Modell) megteremtéséhez.
[8] Alárendeltségen a gazdasági célokhoz kötetöttséget értjük, ami járulékos szerepre kényszerítette a közösségi szociális jogalkotást.
[9] Lodge, John: Towards a Human Union. EEC Social Policy and European Intergration. British Review of International Studies 1978, p. 120.
[10] Teague, Paul-Brewster, Chris 1989. European Community Social Policy, its impact on the UK. London 1989, Institute of Personnel Management, p. 51.
[11] A Közösségen belüli regionális egyenlőtlenség bizonyítéka, hogy minél inkább távolodunk a gazdag, központi fekvésű német, francia stb. régióktól, annál kedvezőtlenebb az összkép, csökken az egy főre jutó GDP, nő a munkanélküliség stb. Mígnem elérkezünk a "végekre", az elmaradott régiókba, amelyek közé például Délnyugat-Franciaország számos régiója, Nyugat-Berlin vagy a Dél-Olaszországban található Mezzogiorno tartozott. Ez az összefüggés még Spanyolországon, Svédországon és Finnországon belül is érvényesül.
[12] Jacobs, Antoine-Zeijen, Hans: European Labour Law and Social Policy. Tilburg 1993, University Press, p. 3.
[13] Az első Szociális Akcióprogramot természetesen további középtávú programok követték (pl. Medium Term Social Action Programme 1995-1997, Social Action Programme 1998-2000 etc.)
[14] Az Első Szociális Akcióprogramot a Bizottság közleménye (Council Resolution of 21 January 1974 concerning a social action proramme) hozta létre.
[15] Neal, Alan: European Labour Law and Social Policy. Cases and materials. The Hague 1999, Kluwer, p. 89-91.
[16] Lásd a Római Szerződés egyenlő munkáért egyenlő bér elvéről szóló, közvetlenül hatályos 119. cikkelyét, valamint az Európai Bíróság azt értelmező esetjogát (az érintett esetek szövegét és elemzését lásd: Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): Szociális jogok az Európai Unióban. Az Európai Bíróság esetjoga. Budapest, 1999, Aduprint, p. 63-145., valamint Kiss György (szerk.): Az Európai Unió munkajoga. Budapest 2000, Osiris, p. 69-81.)
[17] 43/75 Defrenne v. Sabena (No.2) [1976] ECR 455
[18] Római Szerződés 141. [ex 119.] cikk.
[19] Barnard, Catherine: EC Employment Law. John Wiley & Sons, 1995, p. 173.
[20] A "nemzeti értelemben vett szociális jog" természetesen vitatható és pontatlan kategória. Ebben az összefüggésben a szociális ellátások és ellátórendszer szabályozását értem alatta.
[21] A nemek közötti egyenlő bánásmód tekintetében mindmáig 8 irányelv született olyan kérdésekről, mint az egyenlő munkáért egyenlő bér elve, a szülői szabadság biztosítása, a bizonyítási teher megfordítása a diszkriminációval kapcsolatos eljárásokban stb. A közösségi munkajogot mára 11 olyan irányelv alkotja, amelyek a nemzeti munkajog egyes részkérdéseit illetően ír elő minimális előírásokat (pl. a munkavállalók jogainak védelme a munkáltató személyében bekövetkező jogutódlás vagy épp a munkáltató fizetésképtelensége esetén). A munkahelyi egészség- és biztonságvédelem területén több tucat irányelv igyekszik biztosítani az azokban foglalt minimális előírások betartását.
[22] A szociális ellátások és ellátórendszerek harmonizációjával szemben felhozott érvek ma is érvényesek. Ráadásul az 1957-ben lefolytatott vitának azóta sem volt folytatása, és a jövőben sem várható a kérdés újbóli felvetése.
[23] Watson, Philippa 1980. Social Security Law of the European Communities. Mansell Publishing, 1980. p. 51.
[24] Ilyen intézmények például a Dublin Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions.
[25] A fogyatékossággal élő személyek jogainak védelméről szóló első irányelv (Council directive 2000/43/EC of 27 November 2000 establishing a general framework for equal treatment in employment and occupation) csupán 2000-ben került elfogadásra, szemben az egyenlő munkáért egyenlő bér elvéről szóló 1975-ben elfogadott irányelvvel (Council Directive 75/117/EEC of 10 February 1975 on the approximation of the laws of the Member states relating to the application of the principle of equal pay for men and women).
[26] A módosítás révén ugyanis a szociálpolitikai rendelkezések a korábbi Harmadik rész III. címe helyett a Harmadik rész VIII. címébe kerültek "Szociálpolitika, oktatás, szakképzés és ifjúság" elnevezéssel.
[27] Ezt a változást az 1997. májusi választás eredményezte, amely a Tony Blair vezette Munkáspárt győzelmét hozta a John Major vezette, majd két évtizede kormányzó konzervatívokkal szemben. Az új munkáspárti kormány külügyminisztere első nyilatkozatában kinyilvánította, hogy az Egyesült Királyság kormánya alá fogja írni a Szociálpolitikai Jegyzőkönyvet, ami később meg is történt. Ezzel gyakorlatilag meg is szűnt a fentiekben elemzett "rendkívüli állapot". A végleges jogi rendezést az Amszterdami Szerződés aláírása jelentette 1997 júniusában, amely ténylegesen beiktatta a Szociálpolitikai Jegyzőkönyv és Szociálpolitikai Megállapodás rendelkezéseit a Római Szerződés szövegébe.
[28] A munkanélküliség alakulására vonatkozó adatokat lásd: Nagy Katalin: Az Európai Unió foglalkoztatáspolitikája: az Európai Foglalkoztatási Stratégia. In: Gyulavári Tamás -Kozma Ágnes: Foglalkoztatáspolitika az európai Unióban. Budapest 2000, SZCSM, p. 37.
[29] Ez eleve kizárta a Közösség jogalkotási hatáskörének kiterjesztését, illetve a jogharmonizáció eszközét, így más utakat kellett keresni.
[30] Itt elegendő utalni az Európai Tanács 2002. december 12-13-i koppenhágai ülésére, amelyen elfogadták az új tagállamoknak járó, csökkentett támogatásokat.
[31] Tonra, Ben (ed.):. Amsterdam, what the Treaty means. Dublin, 1997, Institute of European Affairs, p. 67.
[32] A maastrichti kritériumok alkalmazásával ugyanis kizárták, hogy az egységes valutával visszaélve egy tagállam költségvetési deficitjét az egységes európai valutarendszerre hárítsa.
[33] Itt tehát a svéd javaslattal (teljes foglalkoztatás) és a német elutasítással szemben megmaradtak az ír elnökség még 1997 januárjában előterjesztett javaslatánál, ami a magas szintű foglalkoztatás
[34] elérésének célját tűzi a Közösség elé (Tonra, Ben (ed.):. Amsterdam, what the Treaty means. Dublin 1997, Institute of European Affairs, p. 70).
[35] Lásd a Római Szerződés célokat meghatározó, többször módosított 2. Cikkelyét.
[36] Erre a középtávú közösségi jogalkotási programot felvázoló Európai Szociálpolitikai Menetrend adott választ 2000 decemberében (Elérhető: http://www.szochalo.hu/esely/esely2001europai05.htm), amelynek elemzését lásd: Juhász Gábor: Az Európai Unió szociális dimenziója - a szociális dimenzió fejlődésének új lendülete a lisszaboni csúcsértekezletet követően. In: Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználásra. Budapest, 2002, Tempus, p. 59-62.
- 56/57 -
[37] A hatályos szövegben VIII. (ex Via.) cím.
[38] 127. (1) [109p. (1)] cikk.
[39] Erre jó példa az egyenlő munkáért egyenlő bér elve, amelynek 1957-ben elfogadott szövegéből - szemben az alapját képező 100. Számú ILO Egyezménnyel - hiányzott az egyenlő értékű munka kifejezés. Ez számos jogértelmezési problémát vetett fel, ezért a 75/117/EGK irányelv, valamint az Európai Bíróság ítéletei a Római szerződés eredeti 119. cikkelyében szereplő egyenlő munka helyett az egyenlő értékű munka fogalmát használták. Az Európai Bíróságnak jelentős szerepe volt abban, hogy sikerült a gyakorlatban is alkalmazhatóvá tenni az egyenlő bér elvére vonatkozó elsődleges és másodlagos jogot. Erre a jogfejlődésre tette fel az Amszterdami Szerződés a pontot, amikor a vonatkozó elsődleges jogi szabályba, a 141. cikkely szövegébe is beemelte az egyenlő értékű munka fogalmát.
[40] Ez utóbbira jó példa az Amszterdami Szerződés foglalkoztatáspolitikáról szóló címe.
[41] De Búrca, Gráinne: The drafting of the European Union Charter of fundamental rights. European Law Review 2001. No. 26. April, p. 126.
[42] Orgován Eszter 2001. Az EU Alapvető Jogok Chartája. London 2001, Kézirat, p. 3.
[43] [44] De Búrca, Gráinne: The drafting of the European Union Charter of fundamental rights. European Law Review 2001. No. 26. April, p. 131.
[45] Charter of Fundamental Rights of the Euroepan Union, OJ C-364/1, 18. 12. 2000.
[46] Streeck, Wolfgang: Neo-Voluntarism: A new European social policy regime? European Law Journal 1995. Vol. 1. No. 1. p. 32.
[47] Nem véletlenül használjuk itt az "egyén" kifejezést az "állampolgár" helyett. Ennek egyik oka az, hogy a szociális ellátások egy része nem állampolgársági alapon állapítja meg a jogosultságot, hanem az sok ellátás esetében kiterjed például a tagállam területén tartózkodó menekültekre, hontalanokra stb. A másik oka pedig az, hogy az uniós polgárságból fakadó leglényegesebb jog a szabad mozgás joga. A szabad mozgás jogával élő uniós polgárt pedig a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának (1408/71/EGK rendelet) hatálya alá eső szociális ellátások ugyanolyan feltételekkel illetik meg, mint az érinett tagállam állampolgárait.
[48] Ferge Zsuzsanna-Lévai Katalin: A jóléti állam. Budapest 1992, T-Twins, p. 116.
[49] A Római Szerződés 2. cikkének következő alapításkori szövegét több ízben, utoljára az Amszterdami Szerződéssel módosították. A hatályos szövegben már nem szerepel a fent hivatkozott cél, "a munkavállalók élet- és munkakörülményeinek javítása". Ehelyett a Közösség feladatai között találjuk ma már a magas szintű foglalkoztatottságot és szociális védelmet, a nők és férfiak esélyegyenlőségét, az életszínvonal és az életminőség emelését, a gazdasági és társadalmi kohéziót. Ezek a változások is megerősítik azt az állításunkat, hogy az Unió ma már másként tekint a szociális célokra, mint évtidekkel korábban.
[50] A közösségi szabályok léte nem jelenti azt, hogy a közösség szabályozási monopóliuma jött volna létre ezekben a kérdésekben, és teljesen megszűnt volna a nemzeti hatáskör.
[51] A szociális ellátórendszer kizárólagos nemzeti szabályozása mellett természetesen sok más érvet is felhoztak, amelyekre a korábbiakban már utaltunk.
[52] Éppen ezért szorítja például háttérbe a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetet (ILO) is.
[53] Streeck, Wolfgang: Neovoluntarizmus: új európai szociálpolitikai rendszer? Esély. 1999. évi Szociális Európa különszám, p. 28.
[54] Bár a szociális ellátórendszer szabályozásának reformja már néhány évvel korábban, a 90-es évek legelején elkezdődött.
[55] Lásd például az alábbi monográfiákat: Barnard, Catherine: EC Employment Law. Oxford, 2000, Oxford University Press, 2[nd] edition, Blanpain, R.-Engels, C: European Labour Law. Amsterdam, 1995, Kluwer Law and Taxation Publishers, 3[rd] rev. ed., Burrows, Noreen-Mair, Jane: European Social Law. 1996, Chichester, John Wiley and Son, Hantrais, Linda: Social policy in the European Union. London, 1995, MacMillan Press Ltd.
[56] Különösen az Európai Szociális Alap.
[57] Hajdú József: Szociális biztonság és szociális védelem. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója. Budapest 2000, SzCsM, p. 117.
[58] A "social security scheme" kifejezést gyakorta fordítják - álláspontunk szerint helytelenül - társadalombiztosításnak. Ez a fordítás azért nem helytálló, mert a közösségi szociális biztonsági rendszer fogalom számos olyan ellátást is magában foglal, amelyeket nem a társadalombiztosítás finanszíroz, hanem például a központi költségvetés. Ezt azért fontos tisztázni, mert erre a fogalomra épül például a szociális biztonsági rendszereket koordináló 1408/71/EGK rendelet.
[59] Ezek az ellátások tehát nem tartoznak a 1408/71/EGK rendelet hatálya alá.
[60] A fenti fogalmak nemzeti besorolását lásd: Hajdú József: Szociális biztonság és szociális védelem. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója. Budapest 2000, SzCsM, p. 116.
[61] Ez a "séma" természetesen nem azt jelenti, hogy a szociálpolitikának ne lennének további nagyon fontos szereplői, például az önkormányzatok, az egyházak, valamint a civil szervezetek. A szociálpolitika két - nemzeti és nemzetek feletti - modelljének összevetésénél azért nem térünk ki ezekre a szereplőkre, mert ez fölöslegesen megnehezítené a két rendszer közötti különbségek tisztázását.
[62] Jos Berghman: Szociális védelem és szociális minőség Európában. In: Esély. 1999. évi Különszám, p. 30.
[63] Az Európai Bíróság szociális esetjogát lásd: Gyulavári Tamás-Kardos Gábor (szerk.): Szociális jogok az Európai Unióban. Az Európai Bíróság esetjoga. Budapest 1998, Aduprint.
[64] Különösen igaz ez a megállapítás a szabad mozgás jogával, valamint a munkavállalói jogok védelmével kapcsolatos ítélkezési gyakorlatára.
[65] Jól mutatják az Európai Parlament szerepét az emberi jogokkal, a diszkriminációval, a rasszizmussal kapcsolatos jelentései. In: Bell, Mark: Anti-discrimination law and the European Union. Oxford 2002, Oxford University Press, p. 242-243.
[66] A Gazdasági és Szociális Bizottság elsődleges jogi szabályait lásd: Római Szerződés 257-259. cikkei.
[67] A szubszidiaritás elvének szociális jogi vonatkozásairól lásd: Watson, Philippa: Social policy after Maastricht. Common Market Law Review 1993. Vol. 30. p. 494-498.
[68] Ezt a vitát az Egységes Európai Okmány jogalkotásra vonatkozó módosításai váltották ki, és különösen az Egyesült Királyság sérelmezte a minősített többség alkalmazását egyes közösségi szociális jogszabályok elfogadása során.
[69] A foglalkoztatáspolitikai koordináció szabályozását az Európai Közösség Alapító Szerződésének 125-130. cikkei tartalmazzák. A koordinációs mechanizmus elemzését lásd: Jacobsson, Kerstin-Schmid, Herman: Real integration or just formal adaptation? In: De La Porte, Caroline-Pochet, Philippe (eds.): Building social Europe through the open method of coodination. Brussles 2002, Peter Lang.
[70] A Tanács jogalkotási szerepének ismertetésétől itt eltekintünk, részletes szabályait lásd a Római Szerződés többször módosított szövegében.
- 57/58 -
[71] A közösségi szavazási eljárás történetének leírását lásd: Wheatherill, Stephen-Beaumont, Paul: EU Law. London, Third edition 1999, Penguin Books, p. 82-92., valamint Vogel-Polsky, Eliane: What future is there for a social Europe following the Strasboug Summit? The Industrial Journal 1990. No. 2., p. 73.
[72] Juhász Gábor: Az Európai Unió szociális dimenziója - a szociális dimenzió fejlődésének új lendülete a Lisszaboni Csúcsértekezletet követően. In: Felkészülés a Strukturális Alapok felhasználásra. Budapest 2002, Tempus, p. 59.
[73] Nielsen, Ruth-Szyszczak, Erika: The social dimension of the European Community. Handelshojskolen Forlag, 2[nd] edition, p. 28.
[74] Ebben az időszakban töltötte be a francia származású, szakszervezeti kutatóintézeti héttérrel rendelkező Jacques Delors az Európai Bizottság elnöki tisztét.
[75] Wendon, Bryan: The Commission and European Union social policy. In: Sykes, Rob-Alcock, Pete (eds.): Developments in European Social Policy. Convergence and diversity. Bristol 1998, The Policy Press, p. 60.
[76] Az európai szociális párbeszéd egyik sajátossága, hogy résztvevőinek köre a párbeszéd formájától függően, intézménytípusonként eltérő. Amennyiben a szociális párbeszéd témája általános jellegű, a közösség egészét érinti, akkor a szociális partnerek európai csúcsszervezeti vesznek részt a dialógusban: Union of Industrial and Employer's Confederations of Europe (UNICE), European Centre of Enterprises with Public Participation and of Enterprises of General Interest (CEEP), European Trade Union Confederation (ETUC) (Ladó Mária: Európai szcoiális párbeszéd. In: Gyulavári Tamás (szerk.): Az Európai Unió szociális dimenziója. Budapest 2000, SzCcM, p. 320.
[77] Wendon, Bryan: The Commission and European Union social policy. In: Sykes, Rob-Alcock, Pete (eds.): Developments in European Social Policy. Convergence and diversity. Bristol 1998, The Policy Press, p. 61.
[78] Római Szerződés 139. (ex 118/b.) cikke.
[79] Bercusson, Brian: The dynamic of European labour law after Maastricht. Industrial Law Journal 1994. Vol. 23. No. 1., p. 20.
[80] Kiss György (szerk.): Az Európai Unió munkajoga. Budapest, 2001 Osiris, p. 501-502.
[81] Ez vált az EU egyik legismertebb szlogenjévé.
[82] Az uniós polgárságból fakadó jogokról lásd: D'Oliveira, Hans: European citizenship: its meaning, its potential. In: Dehousse, Renaud (ed.): Europe after Maastricht. An ever closer Union? München, 1994, Law Books in Europe, pp. 126-148., Closa, Carlos: The concept of citizenship in the Treaty on European Union. CMLR, 1992/29, pp. 1137-1169.
[83] Streeck, Wolfgang: Neo-Voluntarism: A new European social policy regime? European Law Journal 1995. Vol. 1. No. 1. p. 31.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus.
Visszaugrás
