Fábián Ferenc[1]: Közérdek és magánjog (GI, 2017/1-2., 73-95. o.)

1. Bevezetés

A jogszabályokban gyakran megjelenő közérdek szinte minden esetben meghatározatlanul, mintegy eleve ismertnek vélt fogalomként szerepel. A közérdek, mint fogalom a jog felől semmiképpen sem meríthető ki tartalmilag, azaz nem definiálható maradéktalanul, jóllehet egy konkrét jogszabály ebben az összefüggésben nem más, mint a normává alakított, explicittét tett közérdek. Ebből következően a közérdek - nehezen definiálható - tartalmát is az határozza meg, aki a (jog)politika aktuális irányának meghatározására jogosult, vagyis demokratikus rezsimekben formálisan a politikai többség, azaz a politikai társadalmat kormányzó erő. A közérdekre való hivatkozás alakítja a politikai akaratot intézményi kormányzati akarattá. "Az Országgyűlés által többségi alapon meghozott döntések így alapvetően politikai karakterű döntéseknek minősülnek."[1] A közérdekre történő hivatkozás olykor formálisan is megjelenik, tipikusan a törvények preambulumában, azon a szöveghelyen, ahol a törvény igyekszik valamit önmaga indítékairól vagy céljairól is közölni.[2] A Polgári Törvénykönyv ezt az explicit hivatkozást nem tartalmazza, ami feltehetőleg abból ered, hogy a jogalkotó - és a törvény címzettjei - számára egyértelmű az, hogy a Ptk.-ra szükség van, maga a törvény létezése a közérdek, aminek fennállását senki sem kérdőjelezi meg. Mindezen az általános közérdekűségen túlmenően a Ptk. több helyen is tartalmaz néhány kifejezett utalást a közérdekre. A közérdekre történő hivatkozások egy része az ügyész számára biztosítja a perindítási lehetőséget, vagyis a közérdek sérelme (fennállása) esetén a jogérvényesítést az alanyi jogosult helyett (mellett) a közérdeket megállapító és képviselő ügyész számára teszi lehetővé. Ilyen lehetőséget biztosít a Ptk. 2:54. § (4) bekezdése arra az esetre, ha a személyiségi jog megsértése közérdekbe ütközik, vagy a 6:88. § (4) bekezdése a szerződés (jognyilatkozat) semmisségének megállapítása vagy a semmisség jogkövetkezményeinek alkalmazása iránt a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében. Nyomós közérdekre utal a Ptk. 1:5. § (2) bekezdése a joggal való visszaélés tilalma kapcsán is, amennyiben a joggal való visszaélés

- 73/74 -

jogszabály által megkívánt nyilatkozat megtagadásában áll, és ez a magatartás nyomós közérdeket vagy méltányolható magánérdeket sért, a bíróság a nyilatkozatot ítéletével pótolhatja, feltéve, hogy az érdeksérelem másképpen nem hárítható el.

A közérdekre hivatkozó, említett Ptk.-beli rendelkezések az alanyi jog semmiféle korlátozását nem tartalmazzák, sőt a jogérvényesítést segítik, vagy helyettesítik azt. Más a helyzet a dologi jog területén. Tekintettel arra, hogy maga az Alaptörvény teszi lehetővé - közérdekből - a tulajdonjog elvonását, kisajátítását, ennek a lehetőségnek a Ptk. dologi jogi rendelkezései körében is meg kell jelennie. Ennek megfelelően a tulajdonszerzés szabályai között közérdekű célra (kivételesen) lehetővé teszi az ingatlan kisajátítását [Ptk. 5:43. § (1) bekezdés], a tulajdonjogra épülő korlátolt dologi jogok szabályai között szól a közérdekű használatról, amelyet ingatlanra közérdekből, a jogszabályban feljogosított személyek javára

- a kisajátításhoz hasonlóan hatósági határozattal - lehet alapítani [Ptk. 5:164. § (1) bekezdés], de még a szomszédjogok körében is előírja azt, hogy a tulajdonos kártalanítás ellenében köteles a földjére való belépést megengedni többek között közérdekű munkálatok elvégzése céljából [Ptk. 5:25. § (1) bekezdés].

A Ptk.-nak ezek, a dologi jogokat érintő, és a közérdekre hivatkozó rendelkezései már mind korlátozásokat tartalmaznak, amely korlátozások alapja az Alaptörvény XIII. cikkében szabályozott kisajátítás, vagyis a tulajdon egészére vonatkozó, közérdekből történő elvonás lehetősége. Ebből következik az, hogy egyrészt a tulajdonjog - ebben az összefüggésben - túllép a polgári jog keretein és alkotmányjogi vonatkozásai válnak hangsúlyossá, másrészt pedig a tulajdon elvonásának vagy korlátozásának alapvető mércéje a közérdek megléte, annak fennállta lesz. A továbbiakban - a nagyralátó címben foglalt - "magánjog"-nak ezt a területét kívánom megvizsgálni.

2. A tulajdon jogi szabályozásának megkülönböztetett helyzete van a jogrendszerben. Ez a megkülönböztetett helyzete, jelentősége pedig abban nyilvánul meg, hogy a tulajdonjog sohasem válik el az alkotmányjogtól: az alkotmányjognak rendelkeznie kell a tulajdonjog alapvető kérdéseiről. A fenti mondatokat Eörsi Gyula írta 1951-ben.[3]

Jó két évtizeddel később Sárközy Tamás az államjogi tulajdonra vonatkozó nézeteket elemezve már azt írja, hogy a tulajdonjognak ezen felfogás szerint nincs külön alkotmányjogi és polgári jogi fogalma. A tulajdonjog alkotmányban való jelentkezése fogalmilag önállótlan: az államjog kiragadja a polgári jogi tulajdonjog tulajdonformákkal kapcsolatos néhány elemét és politikai jellegénél fogva az alkotmányban szabályozza, de ezek az alkotmányos szabályok

- 74/75 -

úgynevezett áttételes államjogi normák, és így a kapcsolat az államjogi és a polgári jogi tulajdonjogi szabályozás között a teljes egység jegyében áll fenn.[4] Az alkotmányjogi tulajdon fogalma tehát - ha nem is a mai súlyával azonos módon - a jogtudományban már a rendszerváltozás előtt is létezett.

A modern alkotmányjog azonban általában azzal az igénnyel lép fel, hogy autonóm módon, a többi jogágtól függetlenül határozza meg a saját fogalmait. Az alkotmányjog fogalmainak autonómiája elsősorban azt jelenti, hogy az alkotmány által védett jogok körét és azok tartalmát az alkotmány alapján kell meghatározni. Nem a törvényalkotó döntésétől függ tehát, hogy amely élethelyzetek esnek egy alapjog védelmi körébe, és ebben a körben milyen magatartások élveznek védelmet. Az alkotmányjog ilyen értelemben vett autonómiája az alapvető feltétele annak, hogy az alkotmányos garanciákat a törvényhozóval szemben is érvényre lehessen juttatni. Akkor is így van ez, ha az alkotmányjogi fogalom-meghatározás nem szakadhat el teljesen az egyes jogágak fogalmaitól és rendszerétől.[5]

A tulajdon, illetve a tulajdonhoz való jog esetén ennek különös jelentősége van. Az emberi jogok alapvető jellemzője az, hogy olyan jogosultságok, amelyek az embereket emberi mivoltuknál fogva illetik meg, amelyeket nem az állam teremt, de köteles elismerni és tiszteletben tartani, és amely jogok minden embert egyenlően illetnek meg. Az emberi jogok elsődleges szerepe, hogy védelmet biztosítsanak az egyének számára az állami beavatkozásokkal szemben, emellett azt a célt szolgálják, hogy az emberek szabadon vehessenek részt a társadalmi életben és a különböző politikai folyamatokban. Az emberi jogok révén mindenkinek joga van saját életének alakításához, életmódjának meghatározásához, feltéve, hogy az másoknak nem árt, és nem veszélyezteti az állam biztonságát.[6] Az alkotmányos és demokratikus államok jellemzője, hogy az emberi jogokat elismerik, és a jogrendszer részévé teszik azokat. Az egyes államok alkotmányaiban és a különböző nemzetközi emberi jogi egyezményekben felsorolt emberi jogok azok, amelyeket alapvető jogoknak, vagy alapjogoknak (fundamental rights, Grundrechte) szokás nevezni. Az alapvető jogok és az alkotmányos jogok azonban nem szinonimái egymásnak; alkotmányos jog lehet minden alkotmányon alapuló alanyi jog, így azok is, amelyek nem az emberi jogok alkotmánybéli megfogalmazásai.[7]

- 75/76 -

Az alapjog tehát az alkotmányban azt fejezi ki, hogy az alapjog alanya, akit ez az alapjog véd, akit ez az alapjog illet, az állammal szemben az alkotmány alapján védelemben részesül. Amikor a tulajdonról, a tulajdonhoz való alapjogról beszélünk, akkor az állampolgárok, illetve a jogi személyek és az állam viszonyában egy védelmi viszonyt tételezünk, amelyben a jogosult védelemben részesül az államnak a jogalkotás révén történő alkotmányellenes beavatkozásától.[8] Jogi értelemben tulajdonról csak abban az esetben beszélhetünk, ha bizonyos jogszabályok együttese a különböző javakat meghatározott tartalommal az egyénekhez, a jogalanyokhoz rendeli. Ebből az következik, hogy a tulajdon, vagy a tulajdonhoz való jog nem képzelhető el olyan természetes szabadságként, amely az egyéneket minden további jogszabályi konkretizálás nélkül megilletné. Amíg például a véleménynyilvánítás szabadsága vagy a vallásszabadság a normaalkotó rendelkezése nélkül is gyakorolható, addig a tulajdonhoz való jog gyakorlása feltételezi, hogy az egyénnek a jog által meghatározott tartalommal elismert vagyoni joga van.[9] Ez a körülmény azonban sajátos paradoxont eredményez. A tulajdonhoz való alapjognak ugyanis a törvényhozó indokolatlan beavatkozásától is meg kell védenie az egyén jogosítványait. Ugyanakkor e jogosítványok csak akkor és csak olyan terjedelemben léteznek, amikor és amilyen tartalommal azokat a törvényhozó kialakította. Tehát úgy kell egy jogot a törvényalkotóval szemben megvédeni, hogy az adott jog tartalmát maga a törvényalkotó jogosult meghatározni. Ez a paradoxon akár azt a következtetést is eredményezhetné, hogy nem lehet a törvényhozónak a tulajdon jogintézményét kialakító és ezért legitim aktusait azoktól az aktusoktól megkülönböztetni, amelyekkel a jogalkotói minőségében korlátozza, vagy akár megsérti a tulajdonhoz való jogot. Ez nem jelentene mást, mint hogy a tulajdonhoz való jog a törvényhozó aktusaival szemben nem érvényesülhetne, csupán a jogalkalmazás ellen nyújt védelmet.[10]

Az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése [de az Alkotmány 13. § (1) bekezdése is] a tulajdonhoz való jogról beszél. Ezt azonban nem lehet úgy felfogni, hogy a tulajdonra mindenkinek alanyi joga lenne (noha az Alkotmánybíróság határozatai - amint azt a későbbiekben látni fogjuk - hosszú ideig a "tulajdonjog"

- 76/77 -

alkotmányos védelméről szóltak.)[11] Az Alaptörvény és az Alkotmány nem a polgári jogi tulajdont biztosítja, tehát nem egy dologi jogi kategóriáról van szó, hanem a tulajdonosnak az állammal szembeni azon alanyi jogáról, hogy az állam tartózkodjon attól, hogy az ő tulajdonosi pozíciójába a jogalkotás révén történő behatoljon. Az a tény, hogy valakinek a tulajdonhoz való joga az Alkotmány alapján védettséget élvez, nem absztrakt és főleg nem abszolutizált védelmet jelent, mivel a tulajdonhoz való jogot a jogalkotó tölti ki konkrét tartalommal. Az alkotmányossági követelmény tehát az, hogy a tulajdonra vonatkozó törvények tartalma összességében megfeleljen az Alkotmány más rendelkezéseinek is.[12]

Az alkotmányjogi értelemben vett tulajdonnak ebből a normatív mivoltából következik az, hogy az alkotmány tulajdonként csakis a jog által meghatározott tartalommal elismert, konkrét időpontban fennálló konkrét jogosítványt védhet. A tulajdonvédelemnek egy konkrét időpontra történő vonatkoztatása azért elengedhetetlenül szükséges, mert minden, a tulajdont érintő jogszabálymódosulás egyidejűleg kétfajta következménnyel jár. Az addig hatályos normatív tartalom szempontjából a tulajdon korlátozásának, vagy kiterjesztésének tekinthető, ugyanakkor a jövőre nézve nem mást valósít meg, mint a tulajdon tartalmának meghatározását. A tulajdon jogintézménye pedig ezzel az újonnan meghatározott tartalommal él tovább, ettől kezdve az alkotmány ezt az új tartalommal meghatározott jogosultságot védi tulajdonként. A tulajdon fogalma tehát a módosítások következtében változik, és az alkotmányjog mindig csak egy konkrét időpontban tudja megítélni azt, hogy a fennálló jogosítványok szabályainak módosulása korlátozza-e a tulajdonhoz való jogot, és ha igen, akkor ez a korlátozás alkotmányos keretek között, az alkotmányos követelményeknek megfelelően történt-e.

Ez a megközelítés láthatóan feloldja a tulajdon normatív tartalmából következő, már említett paradoxont; a törvényalkotó a tulajdonhoz való jog szabályozása során - az alkotmányos keretek között - köteles tiszteletben tartani azokat a jogosítványokat, amelyeket korábban ő maga alakított ki az alkotmányos értelemben vett tulajdonként.[13]

Az Alkotmánybíróság meglehetősen későn, 1993 végén jutott el a fentiek megfogalmazásáig. Az akkori lakástörvénnyel kapcsolatos - és a tulajdonra vonatkozó alkotmánybírósági álláspontot hosszú ideig meghatározó módon

- 77/78 -

összegző - határozat szerint a tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja azonban nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, mivel a szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával.

A tulajdon közjogi megterhelése az alapjogvédelem területén vagy a közhatalmi beavatkozás alkotmányellenességének kimondásához, és így az alapul fekvő jogszabály megsemmisítéséhez vezet, vagy pedig a teherviselés alkotmányosságának elismerését, és legfeljebb az állag-garancia értékgaranciával való helyettesítését vonja maga után. Ez utóbbinak az Alkotmányban kifejezetten említett szélső esete a 13. § (2) bekezdésében szabályozott kisajátítás, de az értékgarancia belépésének más esetei is lehetségesek.

A tulajdon "elvonása" alkotmányjogi értelemben nem feltétlenül a polgári jogi tulajdonjog elvesztése; viszont az állagelvonás ellen az Alkotmány nem ad feltétlen védelmet. Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre tehát nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével; azaz sem a birtoklás, használat, rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával. Az alapjogként védett tulajdon tartalmát a mindenkori (alkotmányos) közjogi és magánjogi korlátokkal együtt kell érteni. Az alkotmányos tulajdonvédelem terjedelme pedig mindig konkrét; függ a tulajdon alanyától, tárgyától és funkciójától, illetve a korlátozás módjától is. A másik oldalról nézve: ugyanezen szempontoktól függően az adott fajta közhatalmi beavatkozás alkotmányos lehetősége a tulajdonjogba más és más.[14]

Hasonló problémával szembe kellett néznie a német Szövetségi Alkotmánybíróságnak is. A német alkotmánybíróságnak - annak ellenére, hogy a Grundgesetz 14. cikkelye kifejezetten a tulajdon szociális korlátairól tesz említést[15] - több határozaton keresztül sikerült csak elválasztania egymástól az alkotmány tulajdonfogalmát a polgári jogi tulajdon fogalmától.[16] Kimondta azt, hogy a tulajdon garanciája és a konkrét tulajdonjog nem lehet a szükséges

- 78/79 -

reformtörvényhozás akadálya; a törvényhozónak nem csak az a választása van, hogy a korábbi szabályozáson alapuló alanyi jogokat vagy érintetlenül hagyja vagy kisajátítja, hanem át is alakíthatja az egyéni jogviszonyokat, anélkül, hogy ezzel a tulajdon biztosítékait megsértené.[17]

A polgári jogi tulajdon és az alkotmányjogi tulajdon tehát egymástól különböző fogalmak. Kérdés azonban az, hogy az alkotmányban szereplő "tulajdonhoz való jog" magában foglalja-e a tulajdonszerzéshez való jogot is, azaz másként fogalmazva (és más vonatkozásban) mikor éri el egy jogosultság azt a szintet, amikor már a tulajdonhoz való jog védelmét élvező konkrét jogosítványról beszélhetünk.

3. A tulajdonszerzéshez való jog kérdésköre az Alkotmánybíróság számára az akkori földtörvény - kihirdetés előtti - alkotmányossági vizsgálata kapcsán merült fel. A jogképesség oldaláról megközelítve egyértelmű az, hogy a tulajdonhoz való jogot biztosító alkotmányi rendelkezés mindenképpen magában foglalja a tulajdonossá válás lehetőségét, a tulajdonosi jogállást.[18] A földtörvény alkotmányossági vizsgálata során azonban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a tulajdont szerezni kívánók tulajdonhoz való alapjogát a termőföld birtokmaximálása nem érinti, mert a tulajdonhoz való alapjog nem terjed ki a tulajdonszerzésre. A tulajdonszerzés joga nem alapjog, nem érinti a jogképesség alapjogát sem. A törvény senkit sem zár el attól, hogy mezőgazdasági vállalkozó legyen. Ehhez ugyanis a földtulajdon jogának megszerzése nem feltétlenül szükséges.

A "vevők" oldalán alapjog korlátozás nem állapítható meg, mert a tulajdonszerzés képessége és a szerződési szabadság nem minősül alapjognak. Eme alapjognak nem minősülő jogok korlátozása akkor lenne alkotmányellenes, ha a korlátozásnak tárgyilagos mérlegelés alapján nem lenne ésszerű indoka.

A törvényben meghatározott birtokmaximálás indoka az "egészséges birtokszerkezet" kialakítása, illetve a termőföld reális árának kialakulásáig a földbirtok koncentrációjának megakadályozása. Az egészséges birtokszerkezet tehát ebben az időbeli keretben és a fejlett piaci viszonyok hiányához képest értendő. A törvény szerinti birtokkorlátozás ebben a vonatkozásban része a piacgazdaság megteremtésére vonatkozó alkotmányi feladat végrehajtásának.[19]

A döntés a tulajdonszerzés alapjogi összefüggéseit illetően markánsan tér el Alkotmánybíróság korábbi, egységes és rendszeres választ nem adó

- 79/80 -

határozataitól. A kárpótlással kapcsolatosan a miniszterelnök által előterjesztetett, a diszkrimináció tilalmát értelmező határozatában az Alkotmánybíróság egyértelműen leszögezte azt, hogy a tulajdonhoz való jognak az állam részéről való biztosítása felöleli a tulajdonszerzéshez való jogot is.[20] A kézi lőfegyverekkel kapcsolatos kormányrendelet alkotmányossági vizsgálatát tartalmazó határozat a tulajdonszerzési joggal külön és érdemben nem foglalkozik ugyan, azonban egyértelműen kimondja azt, hogy az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik az, hogy bárkinek is alapvető joga lenne a lőfegyverek megszerzésére.[21] A sokszorosítógépekről szóló minisztertanácsi rendelettel összefüggésben annak idején megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a sokszorosítógépek beszerzésének kizárólag jogi személyek részére történő lehetővé tétele a tulajdonhoz való alapjogot korlátozza ugyan, a beszerzés szabályozását azonban nem találta alkotmányellenesnek.[22] Az 1945. évi földreformot végrehajtó jogszabályok alkotmányossági vizsgálata kapcsán az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy elfogadható és nem alkotmányellenes a földtulajdoni viszonyok társadalmi méretű átalakítása, birtokmaximumok megállapítása abból a társadalmi érdekből, hogy földtulajdonnal nem rendelkező földműveseket vagy mezőgazdasági kistulajdonosokat tulajdonhoz juttasson vagy egyéb közösségi célokat megvalósítson, így a birtokmaximum feletti kisajátítást nem találta alkotmányellenesnek, és legalábbis nem tette kérdésessé a földtulajdon maximálását.[23]

A földtörvény alkotmányossági vizsgálatáról hozott többségi határozatban egyértelműen megfogalmazott - negatív - állásponttal szemben Sólyom László párhuzamos indokolása árnyaltabb megközelítést tartalmazott.

Sólyom szerint a tulajdonszerzés alapjogi védelmének elismerése dogmatikai nehézségekkel jár. A tulajdonszerzés tilalma ugyanis arra a dologra nézve, amelyik nem szerezhető meg, mindig teljes; s ezért ha a tulajdonjog elvonásának tekintjük, kisajátításként kellene értékelni. A tulajdonszerzéshez való jog elismerése esetén viszont azzal is szembe kellene nézni, hogy más alapjogoknak is van-e védett "várománya".[24]

Az Emberi Jogok Európai Bírósága állandó gyakorlata szerint az Európai Emberi Jogi Egyezmény csakis a már megszerzett tulajdont védi, s nem

- 80/81 -

vonatkozik a tulajdon megszerzésére. A Marckx v. Belgium esetben[25] a Bíróság kizárta az 1. Jegyzőkönyv 1. Cikke alkalmazását. Ez ugyanis nem garantál többet, mint mindenki jogát arra, hogy "saját" tulajdonát békésen élvezze, következésképpen csakis a személy meglévő tulajdonára alkalmazandó, és nem biztosít jogot tulajdon megszerzéséhez akár törvényes öröklés, akár akarati aktus folytán. A Magas Szerződő Felek kifejezett akarata volt, hogy az Egyezmény csak a tulajdont védje, s ne terjedjen ki a tulajdonhoz való jogra, azaz az államnak nincs semmiféle kötelezettsége arra, hogy a magánszemélyt tulajdonszerzéshez vagy tulajdon élvezetéhez segítse.

Mindezzel összhangban tartalmazza a Széchenyi v. Magyarország[26] (hivatalosan) publikálatlan, az akkori Bizottság által hozott kamarai döntés is, hogy a tulajdon visszaszerzéséhez az Egyezmény nem ad jogalapot, mert csakis a tényleges tulajdoni helyzetet védi. Természetesen védi az örökléssel már megszerzett tulajdont az Egyezmény, így mindazokban az esetekben, amikor már (például ipso jure tulajdonátszállással, mint a törvényes öröklésnél nálunk) megszerzett öröklésről kell a törvény rendelkezése miatt ismét lemondani. Ekkor az ügydöntő szempont az állami beavatkozás indokoltsága lesz.

A német Alkotmánybíróság kifejezetten nyitva hagyta ezt a kérdést, és az ellenkező, azaz az eladói oldalról közelítette meg a problémát. A potenciális vevőt érintő szerzési tilalomnak ugyanis az eladó részéről a rendelkezési jog korlátozása felel meg. Ezért annak a törvényi feltételnek az alkotmányossága, hogy mező- és erdőgazdasági ingatlant csakis mező- és erdőgazdának lehet eladni, elbírálható a diszkriminációtilalom és a tulajdoni klauzula alapján.[27]

Az amerikai Legfelsőbb Bíróság gyakorlatában a substantive due process-gyakorlat újabb szakaszát megalapozó Board of Regents v. Roth ügy[28] kifejezetten arra az álláspontra helyezkedett, hogy csak a már meglévő vagyoni érdekek részesülnek alkotmányos védelemben. "Ahhoz, hogy egy személynek valamely előnnyel kapcsolatban vagyoni érdeke legyen, egyértelműen több kell, mint a személynek arra irányuló elvont szükséglete vagy kívánsága. Többet kell felmutatnia, mint egyoldalú várakozást vagy reményt az előny megszerzésére. Ehelyett valamely jogilag megalapozott jogcímmel kell rendelkeznie." Az amerikai ítéletek egyik állandóan visszatérő mondata, hogy az Alkotmány nem létesít vagyoni érdekeket. Ehhez törvényi jogcím szükséges. (Megjegyzendő, hogy a "szabadság" értelmezése is követi ezt a felfogást: akkor állapítható meg

- 81/82 -

a szabadság sérelme, ha valamely már előzőleg is védett státuszt változtat meg hátrányosan.)[29] A védelem szélessége állandó vita és periodikus hullámzás tárgya. Régebben az "élet, szabadság, tulajdon" védelmét differenciálatlanul szemlélték, és általában az állami beavatkozás szabadságkorlátozó voltával foglalkoztak, most viszont először azt vizsgálják, hogy fennáll-e a fenti védett tárgyak valamelyikének sérelme.

Ahhoz. hogy tulajdonszerzés az alapjogi védelem körébe bevonható legyen, bizonyos határesetekben felhasználható még a tulajdon fogalmának kiterjesztése is. Az Alkotmánybíróság kiterjesztette a tulajdonhoz való jog védelmét a (dologi jellegű) vagyoni jogokra is.[30] Ha a dologi jelleg kikötését, amely az alaphatározatban elég bizonytalan, fel is oldanánk, és elismernénk különféle várományok alkotmányi védelmét, a földtörvény főszabályára mindez nem illene. Hacsak nincs "alapjog a tulajdonszerzésre", a földszerzésből kizártaknak a leghalványabb tulajdonjogilag értékelhető igényük sincs arra, hogy földet vehessenek. A semmiből nem lehet tulajdonjogi várományt csinálni.

A törvény korlátozásai elbírálhatók anélkül, hogy a "tulajdonszerzéshez való jogot" fel kellene tételezni. A tulajdonjog védelme kétségtelenül felöleli a korlátozással érintett eladók vagy végrendelkezők rendelkezési jogát. A szerzésben korlátozott fél alapjogi védelmének tisztázása viszont a "tulajdonszerzéshez való jog" problémáján túlmutató szükségesség.[31]

Az Alkotmánybíróság többségi határozata tehát a tulajdonszerzéshez való jogot nem tekinti alapjognak,[32] a különvéleményben foglalt differenciált álláspont pedig a későbbiekben nem jelent meg a testület határozataiban.

4. A tulajdonjog területén a liberálkapitalista megoldások és felfogások meghaladását már Eörsi Gyula is a tulajdonkorlátozások nagymérvű megnövekedésében, a tulajdonjogi jogosultságok bomlásában és a nagyüzemi tulajdonjog gyakorlási módjának megváltozásában - ezzel kapcsolatban a hagyományos árutulajdonosi triász (birtoklás, használat és a polgári jogi rendelkezés) jelentőségének háttérbeszorulásában - látta megnyilvánulni. Ezt a változást lényegében három ismérvvel jellemzi:

• A tulajdon fogalmában immanens tartalmi elemmé vált a tulajdonkorlátozás, elsősorban közérdekből. Amíg a korábbi törvénykönyvek és szakirodalmi

- 82/83 -

nézetek a tulajdon korlátlanságáról írtak, addig a tulajdon szociális funkciója, a közérdek elsődlegessége folytán egyre inkább olyan tendencia látszik körvonalazódni, hogy a tulajdon tartalmi határai csak a közérdek által megfogalmazott kereteken túl kezdődhetnek;

• Az egységes tulajdonjogi koncepció felbomlik, az angolszász jogban már korábban is ismert trust intézményéhez hasonlóan a kontinentális jogban is megjelent a gazdasági tulajdon, az értékjogok és a használati jog elválasztása, stb.;

• A tulajdonosi és a menedzseri pozíció szétválása tapasztalható, amelyben a tulajdon szempontjából legfontosabb jogosítványok (birtoklás, használat és a rendelkezési jog) valójában a menedzsert illetik meg, míg a részvényesek - mint közvetett tulajdonosok - csak értékjogosítványokkal bírnak.[33]

Eörsi elemzése a tulajdon és a tulajdonjog intézményei viszonyának dinamikáját, változásait hangsúlyozza a modern piacgazdaságban, azt, hogy a tulajdon nem csupán természettől való jog, hanem társadalmi kötelezettség, sőt szociális funkció is, amikor a tulajdonkorlátozás a tulajdonjog immanens tartalmi elemévé válik.[34] A tulajdonjog korlátozhatóságának immanens tartalmi mivolta következik annak normatív felfogásából, azonban alkotmányossági szempontból a döntő kérdés az, hogy a tulajdonhoz való jog, mint alapjog, milyen határokat húz a tulajdonjog korlátozhatósága elé.

Az Alkotmány szövege szerint a tulajdonhoz való jogot biztosító 13. § csak a kisajátítás tekintetében határozott meg garanciális szabályokat, a tulajdon szociális kötöttségéről és korlátozásának egyéb lehetőségeiről - a német Grundgesetz-től eltérően - nem tett említést. Mindebből az alkotmányi környezetből következően a tulajdon fogalmát szűken felfogó, és ebben a körben csak a tulajdonelvonás ellen védelmet biztosító alkotmánybírósági gyakorlat alkalmazása lett volna indokolt. Részben talán ezzel is magyarázható, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlatának kezdetén a tulajdonhoz való jog tárgyát azonosította a polgári jogi értelemben vett tulajdonnal, és ebben a körben igen szigorú védelmet biztosított. Már ezek a határozatok is abból indultak ki azonban, hogy az Alkotmány nem pusztán a kisajátítás elé állít korlátokat, hanem egyéb beavatkozások ellen is véd.[35] A tulajdonjogra vonatkozó

- 83/84 -

alkotmánybírósági gyakorlat fejlődésének ismertetése során azonban látható, hogy ez a védelem dogmatikailag mind az alapjogokra irányadó szükségesség/arányosság, mind az önkényesség, vagy az ésszerűség követelményének alkalmazásával - tehát meglehetősen heterogén módon - valósult meg.[36]

A tulajdonhoz való jog alkotmánybírósági megítélésére vonatkozóan a fordulópontot a már említett 64/1993. (XII. 22.) AB határozat[37] jelentette. Ez a döntés mondta ki azt, hogy az alkotmányjogi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat, tehát ezzel a jogosultságok alkotmányjogilag védett körét a dologi tulajdont meghaladóan, jelentős mértékben kiterjesztette. A védett kör kiterjesztése azonban a védelem relativizálásával is együtt jár, mégpedig a tulajdonelvonásnak nem minősülő tulajdonkorlátozások vonatkozásában; amíg ugyanis a tulajdon teljes elvonására az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében meghatározott garanciális szabályok az irányadók, addig a tulajdonhoz való jog egyéb korlátozását az "egyszerű" közérdek is indokolttá teheti. Ennek logikai alapja az, hogy ha az Alkotmány a kisajátításhoz, a tulajdon teljes mértékű elvonásához - értékgarancia követelménye mellett - a közérdekűséget kívánja meg, akkor a tulajdon elvonásával nem járó korlátozás esetén sem szükséges a közérdeknél szigorúbb követelményt támasztani. Az Alkotmánybíróság szerint tehát a tulajdon szociális kötöttségét az Alkotmány szintjén a kisajátítás szabályai között szereplő közérdekre való utalás juttatja kifejezésre.[38]

A tulajdonhoz való jog korlátozhatóságának dogmatikai alapjává a közérdek fogalma vált, feltéve, hogy az így megvalósult korlátozás súlya arányban áll az érvényesíteni kívánt közérdekkel. Azt, hogy mi tekinthető közérdeknek, a törvényhozó dönti el, és döntése csak a közérdek nyilvánvaló hiánya esetén bírálható felül; az alkotmányossági vizsgálat így a beavatkozás arányosságára korlátozódik.[39]

- 84/85 -

Mindebből következik, hogy a tulajdonhoz való jog alkotmányossági mérlegelése kapcsán megkerülhetetlenné válik a közérdek kategóriája. A közérdek alkotmánybírósági értelmezését döntően befolyásolta a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága előtti James-ügy,[40] amennyiben azt az elgondolást fejezi ki, hogy a demokratikus társadalomban a tulajdonjoghoz kapcsolódó gazdasági és szociális kérdésekre vonatkozó "közérdek" természetesen sokféleképpen látható. Ezért a parlamenti többség által szentesített közérdek alkotmányossági vizsgálatát annak vizsgálatára kell korlátozni, hogy az erre való hivatkozás nem volt-e önkényes.[41] A törvényhozó demokratikus legitimációját tartja tiszteletben az Alkotmánybíróság akkor, amikor a közérdek meghatározását a parlament feladatának tartja, s annak meghatározását nem kívánja saját véleményével pótolni. Ezt az Alkotmánybíróság 1993-ban kijelentette, és ezt követően hosszú ideig - ebben az összefüggésben - csak a közérdekre hivatkozás indokoltságának vizsgálatát végezte el.[42]

A közérdek kategóriájának ez a középpontba állított tisztelete azonban számos kérdést és problémát vet fel. A közérdek fogalmának dogmatikai meghatározásából adódó nehézségeken túlmenően[43] annak empirikus definiálása is bizonytalan. Közérdek lehet az, ami különbségtétel nélkül, közvetlenül érinti egy közösség bármely tagját. Az egyén (és nem a közösség vagy annak valamely megtestesítője) tudja csak, hogy mi érinti és milyen

- 85/86 -

mértékben. Ezekre az egyénekre, illetve halmazukra teljesülhet az ún. Pareto-optimum, vagyis az a követelmény, hogy az intézkedés hatására legalább egy személy helyzete javul, anélkül, hogy bárki másé rosszabbodna.[44] A Pareto-optimum teljesülése esetén ellenőrizhető értelemben beszélhetünk közérdekről. Minden olyan megoldás megvalósítja tehát a közérdeket, amely különbségtétel nélkül közvetlenül érintheti egy közösség bármely tagját oly módon, hogy e közösség bármely - legalább egy - tagját jobb helyzetbe hozza anélkül, hogy bármely más tagja hátrányosabb helyzetbe kerülne.[45]

Sajó András - igencsak pesszimista - véleménye szerint azonban a legtöbb olyan esetben, ahol a közérdekre hivatkoznak, nem lehet a hivatkozásnak ésszerű jelentést tulajdonítani. Leggyakrabban versengő érdekek állnak szemben egymással, és nincs olyan algoritmus, amely olyan módon rendezné ezeket, hogy valamennyi érdek kielégüljön, megvalósítva a "közérdeket". A közérdek nem diktál olyan hierarchiát, amely szerint a versengő érdekek, illetve közösség elrendeződhetnének. Nem igazolja a közérdeket az, hogy valamely érdekben többen érdekeltek, mint egy másik érdekben, mert ily módon figyelmen kívül marad az érintett érdekek intenzitása. Ebben áll az alapjogokkal szemben érvényesített közérdek felsőbbségének kétessége. Az alapjog éppen a joggal védett érdek rendkívüli intenzitását fejezi ki. Ráadásul a közérdeket állítólag hordozó sokaságot elvétve kérdik meg arról, hogy milyen súlyt tulajdonít az adott érdeknek, s még kevésbé, hogy mekkora áldozatot vállalna ezen érdek kielégítéséért - márpedig az áldozatvállalás az érdekintenzitás valódi mércéje. Az ezzel szemben álló, korlátozni kívánt alapjog esetében viszont nem kell az alapjog intenzitását (az egyén számára való fontosságát) bizonyítani vagy vizsgálni. Az alapjogok alkotmányos elismerése éppen azt a társadalmi egyetértést fejezi ki, hogy ezek mindenki számára alapvetően fontosnak tekintendők és tekintettnek.[46]

- 86/87 -

Sajó András közérdekkel szembeni szkepticizmusának - bizonyos összefüggésben - ellentmond Posner teóriája a jog gazdasági megközelítésére vonatkozóan. Ennek alapja az, hogy Posner a jog funkcióját a társadalom jóléte maximalizálásának biztosításában látja. Ez azt jelenti, hogy - mind a jogi rendelkezés megalkotásában, mind a már létező rendelkezés eseti alkalmazásában - a fő szempont már nem az egyes ember jogának minden áron való érvényesítése, hanem a konfliktusban szembenálló felek valamelyikének győzelme, és a másik pervesztése esetén mindkét fél költséghaszon egyenlegének és ezen egyenleg össztársadalmi költségvonzatának szem előtt tartása. E mérlegelés után pedig abba az irányba kell dönteni, amely a legkisebb össztársadalmi költségvonzattal jár, mivel ez szolgálja az össztársadalom jólétének maximalizálását.[47]

A nemzetközi emberi jogi egyezményekben szereplő közérdek-klauzulák egyes elemeit azonban az Alkotmánybíróság is legitim alapjog-korlátozási célnak ismerte el. Így például a törvényhozás alapvető jogokat korlátozhat a közélet tisztaságára,[48] a köznyugalomra, mint elvont értékre,[49] meg nem határozott nyomós közérdekre,[50] vagy a közerkölcsre[51] hivatkozva. Ezek a közérdekre hivatkozó, lehetséges korlátozások nem egyenrangúak: a korlátozó törvénynek nagyobb a súlya, ha közvetlenül másik alanyi alapjog érvényesítésére és védelmére szolgál, kisebb, ha ilyen jogokat csakis mögöttesen, valamely "intézmény" közvetítésével véd, s legkisebb, ha csupán valamely elvont érték önmagában a tárgya (például a köznyugalom).[52]

A közérdek-fogalom bírói alkalmazása részben eljárásjogi (részvételi) követelmények megfogalmazására, részben arányossági tesztek alkalmazására vezetett, a közérdek tartalmi vizsgálata azonban háttérbe szorult. Ez viszont változatlanul lehetővé teszi a mindenkori szabályozási hatalommal rendelkezők elfogultságainak érvényesülését. A bírói felülvizsgálat, ha passzív, csak felülhitelesítést szolgál; ha aktív, akkor legfeljebb arra vállalkozik, hogy magát tolja az eddigi közérdek letéteményesek helyébe anélkül, hogy közelebb kerülne a

- 87/88 -

közérdekhez. Az igazságszolgáltatás által meghatározott közérdek a törvényhozó közérdekfelfogását legfeljebb a kevésbé érvényesülő személyes elfogultságban haladja meg. Amikor azonban a bíróságok elmulasztják meghatározni azokat a feltételeket, amelyeknek a közérdek szolgálatához teljesülniük kellene, ezzel a hatalmukat erősítő bizonytalanságokat keletkeztetnek.[53] Mindebből az következik, hogy meghatározott közérdek hiányában sohasem kerülhet sor jogkorlátozásra, és a közérdek sem indokolhat olyan fokú beavatkozást az emberi jogok területén, mint amikor más emberek jogainak védelme érdekében kerül sor jogkorlátozásra.[54] Az Alkotmánybíróság tulajdonhoz való jogra vonatkozó jogkorlátozási dogmatikájának alapjává - mindezektől függetlenül - a legutóbbi időkig a közérdek kategóriája vált.

5. A tulajdonvédelmi mérce szigorodását mutatja egy későbbi határozat,[55] amelyben már megállapította az Alkotmánybíróság, hogy több évvel a tulajdoni rendszer átalakulását követően már szigorúbb követelmények érvényesítését tartja indokoltnak a tulajdonhoz való jog védelme érdekében, mint amit a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat megfogalmazott. Az új gyakorlatnak a tulajdonjog korlátozása tekintetében kialakított elveit az alábbiakban rögzíti a határozat:

• A tulajdonjogot az Alkotmány a többi alapvető jogtól eltérően szabályozza. A 13. § (2) bekezdése - meghatározott feltételek mellett - a tulajdonjog teljes elvonását is lehetővé teszi. A 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog biztosításának általános tételét tartalmazza, de nem rendelkezik a tulajdonjog korlátozásáról.

• Az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése [Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés] határozza meg az alapvető jogok korlátozásáról szóló általános szabályt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a 8. § (2) bekezdése alapján alapvető jog korlátozása akkor tekinthető alkotmányosnak, ha a korlátozást törvény mondja ki, a korlátozás szükséges és az elérendő célhoz viszonyítva arányos [20/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 69, 70-71.]. A korlátozás elbírálásának részletesebben meghatározott alapelve: alapjog korlátozására akkor kerülhet sor, ha másik alapjog vagy szabadság védelme vagy érvényesülése más módon nem érhető el, feltéve, hogy az elérni kívánt cél fontossága, és az ennek érdekében okozott alapjog sérelmének súlya megfelelő arányban áll egymással [30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171.].

- 88/89 -

• A tulajdonjog korlátozása tekintetében is az Alkotmánynak az alapvető jogok korlátozására meghatározott szabályát és az ennek alapján kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot kell alkalmazni. Ennek során figyelembe kell azonban venni az Alkotmánynak a tulajdonjogról szóló 13. §-ából származó sajátosságokat is. Ilyen sajátosság az, hogy a 13. § (2) bekezdése a tulajdonjog teljes elvonásánál a közérdeket jelöli meg egyik feltételként. Erre tekintettel a tulajdonjog korlátozásánál az alkotmányossági vizsgálat egyik szempontja a másik alapvető jog, alkotmányos érték vagy cél érvényesülésének szükségessége, vagy a közérdek miatt fennálló szükségesség.

• A jelenlegi körülmények között a közérdek értelmezésénél elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten, a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó.

• A közérdek alapján történő tulajdonkorlátozásnál az Alkotmánybíróság nem tekinti elégséges alapnak, hogy a jogszabály általánosságban hivatkozik a korlátozást szükségessé tevő közérdekre, szabad hatósági mérlegelési jogkörben hagyva annak meghatározását, konkrétan milyen tulajdoni tárgyakra kell a korlátozást alkalmazni. A közérdeket jogszabályban úgy kell meghatározni, hogy konkrét ügyben a közérdekből történő korlátozás szükségességét bíróság ellenőrizhesse.

• A vizsgálat másik szempontja itt is - az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdése alapján - az arányosság. Az arányosság, tekintetében a tulajdonhoz való jog Alkotmányban meghatározott szabályából nem származik sajátos követelmény. Ezért az arányosság általános vizsgálati mércéje alkalmazandó: a korlátozással elérni kívánt cél fontosságának és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlyának összhangban kell állnia.[56]

Ez a határozat kétségtelenül a korábbi, 1993-as határozat tesztjének szigorodását mutatja annyiban, hogy a közérdek fennálltának megállapítását nem bízza kontroll nélkül a törvényhozóra. Azonban az is egyértelmű, hogy ez a gondolatmenet nem jelent visszatérést a kezdeti gyakorlathoz, amely teljes egészében az általános alapjog-korlátozási tesztet alkalmazta a tulajdonhoz való jogra. A határozat azonban nem a tulajdonjog teljes hatókörében felmerülő kérdést vizsgált, hanem pusztán a tulajdonjog korlátozását, így nem egyértelmű, hogy a közérdeknek a határozat által megkövetelt vizsgálhatósága

- 89/90 -

a tulajdonhoz való jog teljes hatókörében irányadó-e, vagy pedig csak az egyéb tulajdonkorlátozások tekintetében. Amíg tehát az utóbbi beavatkozások körében nem lehet alkotmányos egy olyan jogszabály, amely a konkrét ügyben eljáró bíró számára nem teszi lehetővé a konkrét tulajdonkorlátozás közérdekűségének és arányosságának vizsgálatát, addig ugyanez nem állítható teljes bizonyossággal a tulajdon teljes elvonását, a kisajátítást lehetővé tevő jogszabályokról.[57]

Az ingatlantulajdon sajátos korlátozhatóságát illetően figyelemreméltóak azok a megállapítások, amelyeket az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (Étv.) 25. §-a által a települési önkormányzatok számára biztosított elővásárlási jog kapcsán tett az Alkotmánybíróság.[58] Határozatában kifejtette, hogy az elővásárlási jog nem jár a tulajdonjog elvonásával, csak annyit jelent, hogy ha a tulajdonos el akarja adni a tulajdon tárgyát, akkor nem annak a személynek ruházhatja át a jogot, akivel egyébként megegyezne, hanem - a kapott ajánlattal azonos feltételek mellett - az elővásárlásra jogosultnak. A tulajdonjog szempontjából ebben az esetben a rendelkezési jog korlátozásáról van szó. A korlátozás megítélésénél figyelembe kell venni, hogy a rendelkezési jog csak a tulajdonjog egyik részjogosítványa, és ennek a korlátozása távol áll a tulajdontól való megfosztástól, a tulajdonhoz való jog lényeges tartalmának megsértésétől.[59] Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már kifejtette,[60] hogy elővásárlási jog esetén is szabadon határozhat a tulajdonos arról, milyen tartalommal, milyen feltétellel akarja, kívánja tulajdonának tárgyát eladni. Az elővásárlási jognak meghatározott személy részére, jogszabályban történő biztosítása valójában azt jelenti, hogy az eladó tulajdonos nem szabadon határozza meg, hogy ki az a személy, aki a tulajdonjogot megszerzi, azaz a szerződési szabadság korlátozásáról van szó. A szerződési szabadságnak ez a korlátozása jelenik meg az eladó szempontjából a tulajdonjog oldaláról történő megközelítésben a rendelkezési jog korlátozásaként.[61] A vevő részéről tulajdonjogi megközelítés nem jöhet számításba, mert a vevő nem tulajdonos; így az elővásárlási jogot kimondó szabály a vevő részére csak a szerződési szabadság korlátozásaként vizsgálható.

Az Alkotmánybíróság korábbi határozataiban az elbírálás alapjának azt tekintette, hogy a korlátozás nem volt-e szükségtelen és aránytalan. A hegyközség tagját megillető, a szomszédos szőlő termőhelyi kataszterben

- 90/91 -

nyilvántartott földrészletre vonatkozó elővásárlási, előhaszonbérleti jogról például az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez a jog a minőségi bortermelés érdekét szolgálja, és ezért ezt a tulajdonjog szükséges és nem aránytalan korlátozásának minősítette.[62] Az elővásárlási jognak a szerződési szabadság oldaláról történő értékelésénél pedig meghatározó szempont az, hogy a szerződési szabadság a piacgazdaság egyik lényegi eleme, de alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Ezért a szerződési szabadságnak még a lényegi tartalmát is korlátozni lehet.[63]

Az építésügyről szóló törvény a településrendezési feladatok megvalósítását biztosító egyik jogi intézményként jelöli meg az elővásárlási jogot. A 25. § (1) bekezdése ennek megfelelően mondja ki, hogy azoknak az ingatlanoknak a tekintetében illeti meg elővásárlási jog a települési önkormányzatot, amelyeknél az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósítása ezt szükségessé teszi. Ennek az általános megfogalmazásnak az alapján a 25. § (2) bekezdése szerint a települési önkormányzat rendeletben határozza meg, hogy amelyek azok a telkek, amelyeknél a településszerkezeti tervben meghatározott közérdekű célok megvalósítása érdekében az elővásárlási jogot is átfogó településrendezési intézkedésekre van szükség. A törvény javaslatának az Országgyűlés elé terjesztett miniszteri indokolása rámutatott, hogy az építéssel az ember erőteljesen beavatkozik a természetes környezet viszonyaiba, és emiatt szükség van a településrendezésre, amely meghatározza az építésre irányadó, a közérdeket szolgáló rendszereket, módokat. A törvény részletesen felsorolja, hogy a településrendezés során milyen közérdeket szolgáló feladatokat kell megvalósítani. Ezek közé tartozik az egészséges lakó- és munkakörülmények, valamint a lakosság biztonságának védelme, az értékes építmény és tájrészlet látványának védelme, a környezet- és természetvédelem, a munkahelyek megőrzésének, illetve új munkahelyek teremtésének, valamint a közüzemi ellátásnak a biztosítása.

A településrendezési célok esetében tehát az önkormányzat tevékenységi körébe tartozó feladatok ellátásával összefüggő nyomós közérdek indokolja a szerződési szabadságnak, illetve a tulajdonjog részjogosítványaként megjelenő rendelkezési jog tekintetében a szerződő partner megválasztása jogának csekély jelentőségű korlátozását. A településrendezés céljai a korlátozást szükségessé teszik, a korlátozás pedig csekély jelentőségű, tehát nem aránytalan.

6. Mindezek alapján tehát a közérdekűséget illetően megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság megsemmisíti azokat a jogszabályokat, amelyek nem

- 91/92 -

konkretizálják a jogalkalmazó közigazgatás számára, hogy az adott esetben milyen közérdek alapján milyen tulajdoni tárgyakat enged a törvény kisajátítani, A konkrét kisajátítást indokló közérdek meglétét a rendes bíróság ellenőrizheti, és adott esetben jogellenesnek nyilváníthatja a kisajátítást, ha nem tudja megállapítani annak a konkrét esetben is fennálló közérdekű alapját, még ha egyébként a kisajátítás során valamely jogszabályban rögzített közérdekkategóriára is hivatkozik az eljáró hatóság.[64]

Közérdekként nem pusztán a kényszerítő érdekek fogadhatók el, és nem csak az számít közérdeknek, ami közvetlenül a köz hasznára van vagy közvetlenül közcélú, hanem közérdekű lehet a magánszemélyek érdekében történő tulajdonelvonás is, amennyiben az közvetve társadalmi problémák megoldását szolgálja. A közérdek értelmezése során elfogadható, hogy bár közvetlenül a magánérdek áll előtérben, közvetetten, a társadalmi problémák megoldása révén az egész közösség érdekeinek szolgálatáról van szó.[65]

7. A közérdek tágabb értelmezésének és ezáltal az erre történő hivatkozásnak egy sajátos vonását mutatja az újabb - már kifejezetten az Alaptörvényen alapuló - alkotmánybírósági gyakorlat. A közérdek - kimondatlan - tágabb értelmezésének lehetőségét maga az Alaptörvény teremti meg, méghozzá éppen az Alkotmánybíróság hatáskörét illetően. Az Alaptörvény 37. cikk (4) bekezdésében kimondja ugyanis, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság a 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjában foglalt hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. [A 24. cikk (2) bekezdés b)-e) pontjai a bírói kezdeményezésről, az alkotmányjogi panaszról, valamint a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyedének, a Kúria elnökének, a legfőbb ügyésznek és az alapvető jogok biztosának indítványozási jogával kapcsolatos hatáskörökről szólnak.] Az alaptörvényi szintű, és az Alkotmánybíróságot érintő hatáskör-korlátozás csak az adójogszabályok alkotmányossági vizsgálatára terjed ki. A korlátozás alapjául szolgáló gazdasági helyzetre, mintegy közérdekre történő hivatkozást aztán az Alkotmánybíróság a konkrét ügyekben is, és széles körben felhasználta.

- 92/93 -

A korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvény alkotmányossági vizsgálatát elvégző 23/2013. (IX. 25.) AB határozat megállapította, hogy a fenntartható gazdasági fejlődés és a fokozatosan romló demográfiai helyzet a szociális biztonság felfogásának és alkotmányos szabályozásának új alaptörvényi megfogalmazásához vezetett. A korábbi Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése által kinyilvánított elbánást (amelyet számosan "állampolgári jognak" tekintettek, és amelyet az állam a valóságban csak egyre alacsonyabb szinten volt képes nyújtani, aminek még így is jelentős szerepe volt az ország eladósodásában) a 2011. április 18-án elfogadott Alaptörvény a valós lehetőségekhez igazította. Az Alaptörvény XIX. cikkének (1) bekezdése szerint: "Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson." Az alapvetően megváltozott gazdasági körülmények az államháztartás működési elvét illetően szintén új helyzetet és alaptörvényi rendelkezéseket eredményeztek. A gazdasági viszonyok, a pénzügyi és gazdasági válság által elmélyített államháztartási szükséghelyzetben elkerülhetetlen volt az államadósság csökkentése, mint elsődleges rövidtávú államcél megjelölése. Ennek számos - rendes körülmények között - méltányos és jogos igényt és törekvést alá kellett rendelni. Az Alaptörvény N) cikkének (1) bekezdése alapján "Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvét érvényesíti."[66] Balázs Zoltán megállapítása szerint - amivel csak egyetérteni lehet - a határozat idézett részei a politikai helyzetértékelés megismétlései, amivel az Indokolás nem tesz mást, mint pótolja a törvényből hiányzó közérdek-hivatkozást, azaz egyszerűen kitölti az ott üresen hagyott vagy maradt politikai-logikai helyet.[67]

Hasonlóképp, a közérdekre hivatkozó érveléssel találkozhatunk a szerencsejáték szervezéséről szóló 1991. évi XXXIV. törvényt módosító egyes jogszabályi rendelkezések alaptörvény-ellenességének vizsgálatáról szóló 26/2013. (X. 4.) AB határozatban is. Ezen határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotónak a törvényjavaslat indokolásában kinyilvánított azon szándéka, hogy szociális, egészségügyi és gazdasági okokból radikálisan csökkentse a társadalom leginkább veszélyeztetett csoportjai, rétegei hozzáférhetőségét a pénznyerő automatákhoz, közérdekűnek tekinthető és önmagában véve nem ütközik alaptörvényi rendelkezésekbe. Az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szerencsejátékok formái közül a pénznyerő automaták kiemelt, szignifikáns szerepet játszanak a játékszenvedély és az

- 93/94 -

ahhoz vezető játékfüggőség okozásában. A jogalkotó tehát kellően igazolt közérdekből vezette be azt a korlátozást, hogy a pénznyerő automatákat üzemeltetni csak játékkaszinókban lehet, koncessziós szerződés alapján. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy a pénznyerő automatákra vonatkozó állami monopólium létrehozásához, a játéklehetőségek szűk keretek közé szorításához nyomós közérdek fűződik, amelyet szociális, egészségügyi és gazdasági okok igazolnak, mint például a játékszenvedély elfogadható szintre való redukálása és az azt kísérő összetett negatív hatásoknak - beleértve a bűnözést, pl. a pénzmosást és a sikkasztást - az erőteljes csökkentése. A fenti megállapítások igazolják a jogalkotói beavatkozás arányosságát, de ehhez önmagában véve az állami ellenőrzés hatékonysága és a pénznyerő automatákhoz való hozzáférés valódi korlátozása is elegendő lenne. Ami annak szükségességét illeti, az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a monopólium bevezetése jobban segíti a célok hatékony elérését, mint bármilyen más, kevésbe korlátozó intézkedés. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a vizsgált törvénnyel eszközölt beavatkozás olyan, közérdeknek alárendelt szignifikáns célokat szolgál, amelyek alkalmasak a pénznyerő automaták működtetésével kapcsolatos üzleti tevékenység objektív korlátozásának az igazolására. Az állami beavatkozás közérdekűségét alátámasztja annak másik oka is: a nemzetbiztonsági kockázat, amely egyben magyarázatul szolgálhat a jogalkotói beavatkozás azonnaliságára. A nemzetbiztonsági kockázatnak a nyilvánosság előtti konkrét nevesítésére - a még folyó vizsgálat miatt - még nem került sor. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetbiztonság tartományának elemzésére és értelmezésére - kellő információ indokolt hiányában - a jelen ügyben nincs lehetősége, viszont tudomásul veszi, hogy a jogalkotó erre hivatkozással is felkészülési idő nélkül léptette hatályba a vizsgált törvényt.[68] A devizahitelekkel kapcsolatban a Kormány által kért, absztrakt alkotmányértelmezést tartalmazó határozat - az alkotmányossági megítélés szempontjából is - a közérdekkel azonosítja a politikai, társadalmi vagy gazdasági rend megőrzését is. Eszerint a megkötött szerződéseket illetően megfelelően tekintettel kell lenni arra az általános elvre is, hogy valamely ország a közérdek - mint például politikai, társadalmi vagy gazdasági rendjének megőrzése - szempontjából döntő fontosságúnak ítélheti, és megkövetelheti bizonyos szabályok (imperatív rendelkezések) alkalmazását valamely tényállásra; annak mérlegelése során, hogy érvényre kell-e juttatni e rendelkezéseket, figyelembe kell venni természetüket és céljukat, és alkalmazásuk vagy nem alkalmazásuk következményeit.[69]

- 94/95 -

8. Összegzésként megállapítható: az a körülmény, hogy az Alkotmánybíróság a meglehetősen tágan értelmezett közérdeket - az eredetileg csak a tulajdonelvonás feltételeként meghatározott alkotmányossági funkcióján túlmenően - mind szélesebb körben használja fel érvelésének megalapozásához, az alkotmányosság konzekvens érvényesülése szempontjából nem mondható megnyugtatónak. Csak színezi ezt a helyzetet - vagy folyamatot - az, hogy a határozatok érvelésének ez a momentuma szinte minden esetben az indítványok elutasításának, azaz a támadott rendelkezések alkotmányossága igazolásának alapjául szolgál. ■

JEGYZETEK

[1] 8/2013. (III. 1.) AB határozat, Indokolás [204]

[2] Balázs Zoltán: A közérdek az alkotmánybíráskodásban (2012-2014), www.politologia.tk.mta.hu 2-3. (2017. 04. 20.)

[3] Eörsi Gyula: A tulajdonjog fejlődése. A kapitalizmus tulajdonjoga. Budapest, 1951. 01. 23.

[4] Sárközy Tamás: Indirekt gazdaságirányítás, vállalti árutermelés és a tulajdonjog. Budapest, 1973, 136.

[5] Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 641.

[6] Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. KJK-MTA ÁJI 1995. 321. sköv.; In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 28.

[7] Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója. KJK-MTA ÁJI, 1995, 55.

[8] Vörös Imre: Az állami tulajdon az alkotmányjog szempontjából. Gazdaság és Jog, 1994. 1. sz. 3.

[9] Leisner, W.: Eigentum. In: Handbuch des Staatsrechts. (Hrsg. Isensee, J. - Kirchof) 4. Bd. Heidelberg, 1989. 1044-1050.; Schwerdtfeger, G.: Die Dogmatische Struktur der Eigentumsgarantie. Berlin, New York, 1983. 13.p.; Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 640.

[10] Lásd bővebben: Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 640.

[11] Vörös Imre szerint figyelmen kívül hagyva az Alkotmány 13. §-ának szövegét. Vörös Imre: A tulajdonhoz való jog az Alkotmányban. Acta Humana, 1995. No 18-19. 157.

[12] Vörös Imre: Az állami tulajdon az alkotmányjog szempontjából. Gazdaság és Jog, 1994. 1. sz. 4.

[13] Lásd Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 644.

[14] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373., 380.

[15] A Grundgesetz szabályától függetlenül az alapvető jogok szociális funkciójából következő korlátozhatóságát állapítja meg az Európai Unió Bírósága is a Hubert Wachauf v. Bundesamt für Ernährung und Forstwirtschaft ügyben (Case 5/88. EUR 1989. 2609.), valamint az Alaptörvény XIII. cikke is a tulajdon és a társadalmi felelősség kapcsolatát említi.

[16] BVerfGE 21, 79. (1966)

[17] BVerfGE 31, 255, 285. (1971) Lásd bővebben: Sólyom László: Polgári jogi kérdések az Alkotmánybíróság gyakorlatában. In: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, 2001, 132.

[18] 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77.; Vörös Imre: Az állami tulajdon az alkotmányjog szempontjából. Gazdaság és Jog, 1994. 1. sz. 4.

[19] 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 201.

[20] 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77.

[21] 14/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 338., 339.

[22] 19/1991. (iv. 23.) AB határozat, ABH 1991, 346., 347.

[23] 66/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 293., 300.

[24] A várományi jog - dingliches Anwartschaftsrecht - német jogbani szerepéről lásd Sándor István: A tulajdonjog szabályozása Nyugat-Európában a XX. század második felében. In: Török Gábor (szerk.): A tulajdoni rendszer változásai a XX. század végére, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2001, 19.; lásd még a III. rész 1.2. pontját.

[25] Judgement of 13 June 1979, Serie A no 31, para 50; Grád András: Kézikönyv a strasbourgi emberi jogi ítélkezésről. HVG-ORAC, Budapest, 2000, 448.

[26] 21344/93, Dec. 30. 6. 93. Lásd Grád András: Kézikönyv a strasbourgi emberi jogi ítélkezésről. HVG-ORAC, Budapest, 2000, 54., 72.

[27] BVerfGE 21, 73, 77. (1966) Grundstücksverkehrsgesetz.

[28] 408 U.S. 564, 1972.

[29] Paul v. Davis, 424 U.S. 693, 1976.

[30] Az Alkotmány és az alkotmányos jogrendszer megfelelő védelemben részesíti az Alkotmányban meg nem jelenő, egyéb nevesített jogokat is. A vagyoni jogok védelme az Alkotmánynak a tulajdonjogot oltalmazó rendelkezéseiből [9. § (1) bekezdés, 13. § (1) bekezdés] következik. 17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104., 108.

[31] 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 211-214.

[32] 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197., 201.: "a tulajdonhoz való alapjog nem terjed ki a tulajdonszerzésre."

[33] Eörsi Gyula: Összehasonlító polgári jog. Jogtípusok, jogcsoportok és a jogfejlődés útjai. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1975. 225., sköv. ; Sándor István: A tulajdonjog szabályozása Nyugat-Európában a XX. század második felében. In: Török Gábor (szerk.): A tulajdoni rendszer változásai a XX. század végére. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2001, 9.

[34] Lásd erről Vörös Imre: A tulajdonhoz való jog az alkotmányban. Acta Humana, 1995. No 18-19. 154.; Eörsi: i. m. 227-228.

[35] Lásd Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, Budapest, 2003, 664.

[36] 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22.; 13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95.; 24/1992. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1992, 126. stb.

[37] ABH 1993, 373.

[38] Lásd Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. In: Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 664.

[39] A határozathoz írott markáns különvéleményében Vörös Imre a határozat dogmatikai tételeihez nem csatlakozott, az alkotmányos tulajdonvédelem szerkezetére nézve, a relativizáló és eseti mérlegelésre alapozó többségi határozatnál sokkal szigorúbb, merevebb konstrukciót állított fel. 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, (ABH 1993, 392.); Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, 2001, 643. ; Lásd még: Vörös Imre: A tulajdonhoz való jog az alkotmányban. Acta Humana, 1995. No 18-19. 164.

[40] James and Others v. the United Kingdom judgement of 21 February 1986, Series A no. 98. Egy olyan intézkedés, amely bizonyos jogalanyokat megfoszt tulajdonuk egyes tárgyaitól, s amelyet valamiféle szociális, gazdasági vagy egyéb célokat szolgáló politika keretében hajtanak végre, megfelelhet a köz érdekében való cselekvésnek, ahogy azt az (1. Kiegészítő Jegyzőkönyv) 1. Cikk második mondata megköveteli, még abban az esetben is, ha a közösség minden egyes tagja nem is részesedik, nem is húz hasznot az előnyökből. A Bíróság elfogadott normának tekinti, hogy a nemzeti törvényalkotásnak nagy mozgástere van a gazdasági és szociális politika kialakításában, és tiszteletben tartja a módot, amely szerint a törvényhozó meghatározza a "köz érdekében" szükséges lépéseket, kivéve, ha a törvényalkotó értékítélete nyilvánvalóan nélkülöz minden ésszerű alapot. Lásd Berger, V.: Az Emberi Jogok Európai Bíróságának joggyakorlata. HVG-ORAC, 1999, 559.

[41] Sólyom László: Kölcsönhatás az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjoga és a szólásszabadság védelme között Magyarországon. In: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest, 2001, 216.

[42] 27/1998. (VI. 16.) AB határozat, ABH 1998, 197.; 53/1996. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1996, 169.; Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, 2001, 406.

[43] Schubert, G.: The Public Interest: A Critique of the Theory of the Poltical Concept. Glencoe, 1960.; Pennock, J. R.: The One and the Many: A Note on the Concept. In: The Public Interest. Ed. Friedrich, C. J. New York, 1966, 177.; Pendleton, H.: The Poltics of Democracy. New York, 1965, 424-425.; Sajó András: A közérdek-fogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban. Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára. KJK-MTA Jogtudományi Intézete, 1999, 251.

[44] Minden egyes időpontban léteznie kell a szabályok egy együttesének, amely szabályok arra szolgálnak, hogy a csoporttagok, mint magánszemélyek magatartását korlátozzák. Ebben az esetben a csoport által elért pozíció Pareto-optimális, feltéve, hogy a csoport egyes tagjai tökéletesen informáltak és tökéletesen racionálisak. Lásd Buchanan, J.: A Pareto-optimalitás érvényessége. In: Piac, állam, alkotmányosság. KJK, 1992, 54. ; Kaplow, L. - Shavell, S.: Notions of Fairness Versus the Pareto Principle: On the Role of Logical Consistency. The Yale Law Journal, 2000, Vol. 110. 237., sköv ; Chang, H. F.: A Liberal Theory of Social Welfare: Fairness, Utility and the Pareto Principle. The Yale Law Journal, 2000, Vol. 110. 251., sköv.

[45] Barry, B.: The Use and Abuse of "The Public Interest". In: The Public Interest. Ed. Fried-rich, C. J. New York, 1966, 196-197.; Sajó András: A közérdek-fogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban. Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára. KJK-MTA Jogtudományi Intézete, 1999, 258.

[46] Sajó András: A közérdek-fogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban. Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára. KJK-MTA Jogtudományi Intézete, 1999, 263.

[47] Lásd Posner, R. A.: The Costs of Enforcing of Legal Rights. East European Constitutional Review, 1995. No. 3.; Pokol Béla: Posner gazdasági jogelmélete. Gazdaság és Jog, 2000. 9-10. sz. 4-5.

[48] 20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 71. (vagyonnyilatkozat)

[49] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 157., 178. (véleményszabadság); 14/2000. (V. 12.) AB határozat, ABH 2000, 83., 96. (önkényuralmi jelképek használatának büntetőjogi szankcionálása)

[50] 56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312., 313.

[51] 20/1997. (III. 19.) AB határozat, ABH 1997, 85., 92-93.

[52] 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167., 198.

[53] Sajó András: A közérdek-fogalom (Értelemadási kísérlet). In: Van és legyen a jogban. Tanulmányok Peschka Vilmos 70. születésnapjára. KJK-MTA Jogtudományi Intézete, Budapest, 1999, 267.

[54] Halmai Gábor és Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Osiris, 2003, 126.

[55] 42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520, 528. Az ügy előadó alkotmánybírája Harmathy Attila volt.

[56] Egyébiránt a fentiekben összefoglalt elvek már megjelentek a 25/2006. (VI. 15.) AB határozatban, ABH 2006, 363.; a 29/2006. (VI. 21.) AB határozatban, ABH 2006. 396.; a 7/2006. (II. 22.) AB határozatban, ABH 2006. 181.; a 35/2005. (IX. 29.) AB határozatban ABH 2005, 379, 386-387; a 11/1993. (II. 27.) AB határozatban, ABH 1993, 109, 110.

[57] Salát Orsolya - Sonnevend Pál: A tulajdonhoz való jog. Az Alkotmány kommentárja I. Századvég, Budapest, 2009, 477.

[58] 43/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 540.

[59] 7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991, 22, 26.

[60] 18/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 110, 112.

[61] 7/2006. (II. 22.) AB határozat, ABH 2006. 181.

[62] 41/1995. (VI. 17.) AB határozat, ABH 1995, 175, 181-182.

[63] 61/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 358, 361.

[64] Salát - Sonnevend: i. m. 482.

[65] 42/2006. (X. 5.) AB határozat, ABH 2006, 520., 529.